Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze zaak vraagt de Luxemburgse Cour de cassation om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van beperkingen als die welke het Groothertogdom heeft ingesteld voor de uitvoer van bepaalde goederen die van strategisch belang worden geacht. Deze vraag is gerezen in een strafzaak die aanhangig is gemaakt door de Luxemburgse minister van Financiën en de directeur van de Douane tegen een aantal verdachten, waaronder A. Richardt, algemeen directeur van een Franse onderneming, Les Accessoires Scientifiques Vof ("LAS").
Achtergronden
2. Het geding voor de nationale rechter vindt zijn oorsprong in een overeenkomst die Richardt in 1984 met de Russische centrale inkooporganisatie Technopromimport sloot voor de levering van een produktie-eenheid voor het vervaardigen van bellengeheugenschakelingen. Uit het dossier blijkt, dat bellengeheugenapparaten worden gebruikt in de micro-electronische industrie en dat de gegevens erin worden opgeslagen in de vorm van gelokaliseerde magnetische velden, magnetische bellen genaamd. De produktie-eenheid was, naar werd gezegd, bestemd voor gebruik door de Russische posterijen en bestond uit 27 afzonderlijke machines. Eén hiervan was een tienduims bewerkingsmachine, een zogenoemde microetch, gemaakt door een Amerikaans bedrijf, Veeco Instruments Inc., met een kostprijs van 573 095 USD. LAS verkreeg de microetch in april 1985 van een andere Franse onderneming, La Physique Appliquée Industrie SA, die de machine eerder in dat jaar had gekocht van Veeco SA, de Franse dochteronderneming van de fabrikant. Veeco SA had de microetch in 1984 van haar moederbedrijf gekocht.
3. Naar ik begrijp, is de microetch een apparaat voor ionenstraaletsen waarmee men met grote nauwkeurigheid minieme hoeveelheden materiaal kan verwijderen van de oppervlakte van een microscopisch kleine chip of van de ondergrond hiervan. De United States Customs Service in Parijs verklaarde in een brief van 28 mei 1985 aan de Luxemburgse douane dat de microetch de nieuwste stand van de techniek vertegenwoordigde, hoewel volgens Veeco SA een dergelijke uitrusting destijds in Europa en Noord-Amerika gemakkelijk verkrijgbaar was.
4. Het apparaat verliet de Verenigde Staten met een door de Amerikaanse autoriteiten verleende uitvoervergunning, die blijkbaar alleen gebruik van het apparaat in Frankrijk toestond. Die beperking van het gebruik van de microetch werd genoemd in de Franse versie van de factuur die door Veeco Instruments bij Veeco SA werd ingediend, maar niet in de Engelse versie. Op de latere verkoopfacturen van de microetch ontbrak iedere vermelding van een dergelijke beperking. Richardt voert aan, dat de Franse versie van de aan Veeco SA voorgelegde rekening achteraf is opgemaakt met het oog op de procedure voor de Luxemburgse rechters. De authenticiteit ervan is naar mijn mening van geen belang voor de vraag die aan het Hof is gesteld.
5. In juni 1984 verzocht LAS de bevoegde Franse instantie om een vergunning voor de uitvoer van de gehele produktie-eenheid naar de Sovjet-Unie. LAS kreeg te horen, dat van de 27 onderdelen waarvoor de vergunning was gevraagd, er 24 - waaronder de microetch - geen vergunning behoefden en Frans grondgebied vrij konden verlaten. Voor de drie overgebleven machines werd een uitvoervergunning verleend. LAS gaf vervolgens een vervoeronderneming opdracht het vervoer van de microetch naar Moskou te regelen. Overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2102/77 (PB 1977, L 246, blz. 1) werd op een EX-formulier een exportverklaring opgesteld, en met Air France werd een overeenkomst gesloten voor het vervoer van de microetch van Roissy naar Moskou aan boord van een toestel van Aeroflot, dat op 14 mei 1985 vanaf Roissy zou vertrekken.
6. De vlucht van Roissy naar Moskou werd echter afgelast en Air France besloot, zonder overleg met LAS of Richardt, de lading naar Luxemburg te vervoeren, waarvandaan op 21 mei 1985 een andere vlucht van Aeroflot met bestemming Moskou zou vertrekken. De microetch werd echter door de Luxemburgse autoriteiten in beslag genomen toen hij aan boord van het vliegtuig werd geladen. Hij is nog steeds in hun bezit.
7. De microetch was tijdens het vervoer van Roissy naar Luxemburg gedekt door een formulier T1, dat door Air France overeenkomstig verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad betreffende communautair douanevervoer (PB 1977, L 38, blz. 1) was opgesteld. Doel van deze verordening was invoering van een regeling voor het zogenoemde communautaire douanevervoer die ertoe diende, het vervoer van goederen tussen twee plaatsen in de Gemeenschap te vergemakkelijken "en met name de formaliteiten bij het overschrijden van de binnengrenzen (...) ((te)) vereenvoudigen" (zie de vierde overweging). De verordening omvat een regeling voor extern communautair douanevervoer en een regeling voor intern communautair douanevervoer. Indien goederen met toepassing van de regeling voor extern communautair douanevervoer worden vervoerd, moet een formulier T1 worden gebruikt. Deze variant van de regeling voor douanevervoer geldt voor drie categorieën van goederen, waarvan er in de onderhavige procedure slechts één relevant is, namelijk die van de goederen die zich in de Lid-Staten niet in het vrije verkeer bevinden (zie artikel 1, lid 2, sub a, van verordening nr. 222/77).
8. Uit de antwoorden op een schriftelijke vraag van het Hof aan LAS en aan de Franse en de Luxemburgse regering blijkt echter, dat de microetch bij de invoer in Frankrijk door Veeco SA in de Gemeenschap in het vrije verkeer was gebracht. Hij had daarom naar Luxemburg gestuurd moeten worden met een formulier T2, dat wordt gebruikt voor goederen die worden vervoerd onder de regeling voor intern communautair douanevervoer. Het gebruik van het formulier T1 schijnt te berusten op een misverstand, maar noch de Franse noch de Luxemburgse regering heeft geprotesteerd en in februari 1986 verklaarden de Franse autoriteiten, dat de doorvoerprocedure voor de goederen was voltooid.
9. De Luxemburgse autoriteiten weigerden de microetch vrij te geven voor inlading aan boord van het vliegtuig naar Moskou, omdat zij van mening waren dat voor de uitvoer ervan naar de Sovjet-Unie een vergunning was vereist op grond van de artikelen 1 en 2 van het Groothertogelijk besluit van 17 augustus 1963 ("het Groothertogelijk besluit"), waarbij het vervoer van bepaalde goederen, onder andere afkomstig uit de Verenigde Staten en Frankrijk naar onder meer de Sovjet-Unie, is verboden. De lijst van goederen waarvoor destijds een vergunning krachtens het Groothertogelijk besluit was vereist, was opgenomen in een bijlage bij een Groothertogelijk besluit van 23 augustus 1982. De Luxemburgse autoriteiten zijn van mening, dat de microetch onder punt 1355 b, 1, en noot 3 h, van die lijst valt. Deze opvatting wordt door verdachten bestreden op gronden die niet relevant zijn voor de naar het Hof verwezen vraag. Verdachten doen eveneens een beroep op een in artikel 2 van het Groothertogelijk besluit opgenomen bepaling, dat geen vergunning is vereist indien het land van herkomst van de goederen een geldig doorvoercertificaat heeft afgegeven. Verdachten voeren aan, dat het door de Franse autoriteiten voor de goederen afgegeven formulier T1 een dergelijk certificaat vormt en hen ontslaat van de verplichting, krachtens het Groothertogelijk besluit een vergunning van de Luxemburgse autoriteiten te verkrijgen.
10. Dit argument werd verworpen door het Tribunal correctionnel, waarbij een strafzaak aanhangig was gemaakt tegen Richardt en vier andere verdachten, waaronder de commercieel directeur van Air France, wegens poging tot ontduiking van de in het Groothertogelijk besluit gestelde eisen. Richardt werd ontslagen van rechtsvervolging, omdat hij op het relevante tijdstip niet op de hoogte was van het vervoer van de goederen naar Luxemburg, en de aanklacht tegen de andere vier verdachten werd eveneens afgewezen. Het Tribunal correctionnel gelastte echter onttrekking aan het verkeer van de microetch. Op appel van Richardt vernietigde de Cour d' appel de bevolen onttrekking aan het verkeer van de microetch. De Luxemburgse autoriteiten stelden vervolgens cassatieberoep in bij de Cour de cassation, die het Hof de volgende vraag stelde:
"Moet verordening (EEG) nr. 222/77 aldus worden uitgelegd, dat het daarin voorgeschreven formulier T1 verplicht en onvoorwaardelijk moet worden erkend als een geldige doorvoervergunning voor het grondgebied van alle Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap, ongeacht de aard van de vervoerde goederen, ook wanneer zij een gevaar vormen voor de externe veiligheid van de Staat, of laat die verordening integendeel de mogelijkheid open voor een Lid-Staat, het document T1 niet als doorvoervergunning te erkennen, wanneer de wettelijke regeling van die Staat de vervoerde goederen als strategisch beschouwt en om redenen van externe veiligheid de doorvoer daarvan over zijn grondgebied afhankelijk stelt van het bezit van een bijzondere vergunning ?"
Het doel van het Groothertogelijk besluit
11. Het Groothertogelijk Besluit is genomen ter uitvoering van afspraken die zijn gemaakt in het kader van het Cocom (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls). Doel van het Cocom is de uitvoer van goederen van strategisch belang naar communistische landen onder controle te houden. Zestien staten zijn lid, waaronder de Verenigde Staten en alle Lid-Staten van de Europese Gemeenschap, met uitzondering van Ierland, dat echter een beleid voert van aanpassing aan de Cocom-regels. Gezien de veranderingen die de laatste tijd in de meeste communistische landen hebben plaatsgevonden, zal het Cocom-systeem in de toekomst waarschijnlijk minder streng worden gehandhaafd.
12. Het Cocom berust op een informele basis en zijn beslissingen moeten door de deelnemende staten worden geïmplementeerd om in het nationale recht effect te kunnen sorteren. De noodzaak van uitvoeringsregelingen brengt mee, dat de groepen van produkten die aan uitvoerbeperkingen zijn onderworpen in de verschillende deelnemende staten elkaar mogelijk op een bepaald moment niet geheel dekken. In het onderhavige geval blijkt echter, dat de betrokken Franse wetgeving de uitvoer van de uitrusting als bedoeld in punt 1355 b, 1 en noot 3, h van de lijst in de bijlage bij het Groothertogelijk besluit van 23 augustus 1982 eveneens aan banden legde. Na de inbeslagneming van de microetch door de Luxemburgse autoriteiten werd de zaak door de Franse autoriteiten zelfs heropend, en stelden zij een strafrechtelijke procedure in tegen LAS. Deze procedure is nog steeds hangende. De vertegenwoordiger van de Franse regering deelde het Hof ter terechtzitting mede, dat de Franse autoriteiten de uitvoer van de goederen in eerste instantie alleen hadden goedgekeurd omdat zij niet op de hoogte waren van hun werkelijke aard.
De vraagpunten voor het Hof
13. Hoewel de prejudiciële vraag naar verordening nr. 222/77 verwijst, is deze verordening naar mijn mening niet relevant voor de oplossing van het geschil tussen partijen in het hoofdgeding. Volgens artikel 1, lid 1, van de verordening is de regeling voor communautair douanevervoer van toepassing op het vervoer van goederen "tussen twee plaatsen gelegen in de Gemeenschap". Aan het vervoer van de microetch van Frankrijk naar Luxemburg werden echter geen beperkingen gesteld en op het moment waarop hij door de Luxemburgse autoriteiten in beslag werd genomen, was het communautair douanevervoer geëindigd. Het geschil voor de nationale rechter betreft het vervoer van de microetch, niet van Frankrijk naar Luxemburg, maar van Luxemburg naar de Sovjet-Unie, een derde land. Verordening nr. 222/77 kan niet tot gevolg hebben, dat een Lid-Staat geen vergunning zou mogen eisen voor de uitvoer van bepaalde goederen naar derde landen, aangezien deze uitvoer buiten het bereik van die verordening valt.
14. De vraag rijst derhalve, of er andere bepalingen van gemeenschapsrecht zijn op grond waarvan een dergelijk vergunningvereiste onwettig zou kunnen zijn. In de loop van het geding is verwezen naar de bepalingen van het EEG-Verdrag die kwantitatieve beperkingen van het vrije verkeer van goederen en maatregelen van gelijke werking verbieden (zie de artikelen 30 tot en met 36). Ik ben echter van oordeel dat deze bepalingen, gezien de omstandigheden van het onderhavige geval, niet van toepassing zijn aangezien zij, zoals de Commissie stelt, uitsluitend betrekking hebben op het goederenverkeer tussen Lid-Staten (zie zaak 51/75, EMI Records, Jurispr. 1976, blz. 811). Hoewel de Commissie zich sterk heeft gemaakt voor toepassing van de artikelen 30 tot en met 36, is die benadering naar mijn mening onjuist en dient men in plaats hiervan de communautaire bepalingen betreffende uitvoer naar derde landen te bezien.
Verordening EEG nr. 2603/69
15. Het vervoer van goederen vanuit de Gemeenschap naar derde landen wordt geregeld door verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad van 20 december 1969 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer (PB 1969, L 324, blz. 25), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1934/82 (PB 1982, L 211, blz. 1). Hoewel in het onderhavige geding nauwelijks op verordening nr. 2603/69 is ingegaan, is geheel en al duidelijk in welk kader de bepalingen van de verordening moeten worden geplaatst. Zij werd aan het eind van de overgangsperiode overeenkomstig de artikelen 111 en 113 vastgesteld als centraal onderdeel van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Wat er ook zij van eventuele nog onopgeloste vragen over de reikwijdte van dit beleid, staat wel vast dat maatregelen ter liberalisatie van de uitvoer vanuit de Gemeenschap naar derde landen er in hun geheel onder vallen, en dus eveneens tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap behoren. Artikel 113, lid 1 bepaalt zelf, dat de gemeenschappelijke handelspolitiek is "gegrond op eenvormige beginselen met name wat betreft (...) het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen ((en)) de uitvoerpolitiek (...)". Zoals het Hof heeft uitgemaakt (zie bij voorbeeld zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921; zaak 174/84, Bulk Oil, Jurispr. 1986, blz. 559), zijn nationale handelspolitieke maatregelen na afloop van de overgangsperiode slechts toelaatbaar, wanneer de Gemeenschap daartoe een bijzondere machtiging heeft verleend.
16. Verordening nr. 2603/69 wil blijkens haar opschrift een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer tot stand brengen. Artikel 1 van de verordening ("Grondbeginsel") bepaalt het volgende:
"De uitvoer van de Europese Economische Gemeenschap naar derde landen is vrij, hetgeen betekent dat zij niet onderhevig is aan kwantitatieve beperkingen, met uitzondering van die welke overeenkomstig deze verordening worden toegepast."
17. Dat "Grondbeginsel" vormt titel I van de verordening; titel II regelt een communautaire procedure voor het uitwisselen van gegevens en voor overleg, titel III heeft betrekking op vrijwaringsmaatregelen en titel IV bevat overgangs- en slotbepalingen, waaronder in artikel 10 een afwijking voor bepaalde produkten die in een bijlage zijn opgenomen en waarvoor, zolang geen gemeenschappelijke regeling is ingevoerd, het "beginsel van vrijheid van uitvoer op communautair niveau" nog niet van toepassing is, en in artikel 11 een vrijwaringsclausule die vergelijkbaar is geformuleerd als artikel 36 EEG-Verdrag.
18. Gezien de doelstellingen van de verordening en haar structuur en bewoordingen is het naar mijn mening duidelijk, dat de verordening een grondbeginsel inhoudt volgens hetwelk de uitvoer vanuit de Gemeenschap naar derde landen, behoudens de nader genoemde uitzonderingen, niet aan beperkingen onderhevig is.
19. Niettemin is gesteld, dat de maatregelen die in het onderhavige geval aan de orde zijn niet onder artikel 1 van de verordening vallen, aangezien zij, zo is gezegd, geen kwantitatieve beperkingen zijn maar veeleer maatregelen van gelijke werking. Ik kan dat standpunt niet delen. Weliswaar spreken de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag van kwantitatieve beperkingen (van respectievelijk invoer en uitvoer tussen Lid-Staten onderling) en alle maatregelen van gelijke werking. Ook is het juist, dat in artikel 1 van de verordening kwantitatieve beperkingen worden genoemd, terwijl in de tweede overweging van de considerans, in een andere context, van maatregelen van gelijke werking wordt gesproken. Hieruit volgt naar mijn mening echter niet, dat de Raad de bedoeling heeft gehad deze maatregelen uit te sluiten van het toepassingsgebied van het grondbeginsel van artikel 1 van de verordening. Mijns inziens zou het integendeel ongerijmd zijn, ten minste bij de gebruikelijke opvatting van deze maatregelen, ervan uit te gaan dat de verordening sommige beperkingen verbiedt, maar andere, met dezelfde werking, toestaat.
20. Dit wil uiteraard niet zeggen, dat de strekking van artikel 1 van de verordening dezelfde is als die van artikel 30 EEG-Verdrag. Er kunnen bepaalde maatregelen zijn die wel onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag vallen, maar niet onder artikel 1 van de verordening, zoals er ook bepaalde maatregelen zijn die onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag kunnen vallen, maar die volgens de rechtspraak van het Hof niet onder het verbod van artikel 34 vallen: zie het arrest van 8 november 1979 in de zaak 15/79 (Groenveld, Jurispr. 1979, blz. 3409). Zo vormt bij voorbeeld een vergunningsstelsel ter controle van de invoer, zelfs indien alle vergunningen automatisch worden verleend, een maatregel die door artikel 30 verboden wordt in het handelsverkeer tussen Lid-Staten (zie de gevoegde zaken 51/71 tot en met 54/71, International Fruit, Jurispr. 1971, blz. 1107); indien echter gebruikt voor de controle van de uitvoer, is een dergelijk stelsel waarschijnlijk niet een maatregel als waarvoor artikel 1 van de verordening bedoeld is. Een vergunningstelsel dat op grond van de artikelen 30 en 34 als een maatregel van gelijke werking zou kunnen worden beschouwd, zou naar mijn mening echter onder artikel 1 van de verordening kunnen vallen indien het tot gevolg zou hebben, alle uitvoer van een bepaald produkt te verbieden. Dit geeft naar mijn mening aan, hoe gevaarlijk het is de verordening uit te leggen in het licht van verdragsbepalingen die een andere context hebben, een gevaar dat steeds aan de dag treedt wanneer men in de verordening een onderscheid tussen kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking probeert te lezen.
21. Evenzo heeft het Hof erkend, dat zijn rechtspraak op de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag met betrekking tot maatregelen van gelijke werking op het gebied van industriële en commerciële eigendomsrechten niet kan worden toegepast op een vrijhandelsovereenkomst tussen de Gemeenschap en een derde land, hoe zeer de betrokken bepalingen qua formulering ook op elkaar lijken: zie het arrest van 9 februari 1982 in de zaak 270/80, Polydor (Jurispr. 1982, blz. 329). In de eerder aangehaalde zaak 51/75 (EMI Records) verwierp het Hof een poging om op merkengebied het leerstuk van de gemeenschappelijke oorsprong toe te passen op uit derde landen afkomstige goederen. In die context verklaarde het Hof in rechtsoverweging 20, dat de bepalingen van verordening (EEG) nr. 1439/74 (PB 1974, L 159, blz. 1) inzake de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uitsluitend betrekking hadden op kwantitatieve beperkingen en niet op maatregelen van gelijke werking. Het is duidelijk - en de redenen hiervoor zijn evident -, dat de rechtspraak over beperkingen van industriële en commerciële eigendomsrechten in de handel tussen Lid-Staten niet automatisch kan worden toegepast op regelingen voor de handel met derde landen, en dat zij niet aldus van overeenkomstige toepassing kan worden verklaard ongeacht of de betrokken regeling specifiek maatregelen van gelijke werking verbiedt. De conclusie die uit de rechtspraak moet worden getrokken is, dat de draagwijdte van de verschillende bepalingen niet afhangt van de gebruikte formulering, maar van hun context en doelstellingen.
22. Ik concludeer derhalve, dat indien artikel 1 van de verordening in zijn context en naar de ermee beoogde doelstellingen wordt gelezen, een uitvoerverbod als in het onderhavige geval moet worden geacht onder dat artikel te vallen. Ik merk bovendien op, dat artikel XI van het GATT, dat van belang kan worden geacht bij de uitlegging van een communautaire regeling van de internationale handel, als opschrift heeft "Algemene afschaffing van kwantitatieve beperkingen", terwijl de tekst van artikel XI, lid 1, spreekt van "enig verbod of enige beperking ((behalve rechten, belastingen of andere heffingen)), toegepast hetzij door middel van contingenten of invoer- of uitvoervergunningen, hetzij door middel van andere maatregelen (...)".
23. Zelfs indien artikel 1 enger wordt uitgelegd dan ik voorstel, kan er echter nog steeds geen specifieke machtiging voor beperkingen van de handel met derde landen in worden gelezen; zoals ik reeds heb opgemerkt, is een dergelijke specifieke machtiging volgens de rechtspraak van het Hof echter wel vereist.
24. De conclusie waartoe ik ben gekomen, dat de in dit geval aan de orde zijnde maatregelen onder het verbod van artikel 1 van de verordening vallen (hoewel ik ook zal voorstellen, dat zij in beginsel op grond van die verordening kunnen worden gerechtvaardigd), wordt naar mijn mening eveneens bevestigd indien men een andere benadering kiest en een onderscheid tracht aan te brengen tussen kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking. De redenering zou in dat geval als volgt luiden. Een systeem van controle van de uitvoer door middel van vergunningen kan, afhankelijk van de omstandigheden, onder de eerste of de tweede categorie vallen. Indien de beslissing om wel of geen vergunning te verlenen van geval tot geval in het licht van de heersende omstandigheden wordt genomen, zodat niet van tevoren met zekerheid kan worden gezegd of een vergunning zal worden verleend, dan zal dat systeem neerkomen op een maatregel van gelijke werking (zie het arrest Donckerwolcke, reeds aangehaald; de arresten van 3 februari 1977, zaak 53/76, Bouhelier, Jurispr. 1977, blz. 197, en van 16 maart 1977, zaak 68/76, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 515).
25. Gezien de doelstelling van het Groothertogelijk besluit lijkt het in het onderhavige geval echter hoogst onwaarschijnlijk, dat in de betrokken periode enige vergunning werd verleend voor de uitvoer naar de Sovjet Unie van goederen als bedoeld in punt 1355 b, 1, en noot 3 h, van de bijlage bij het Groothertogelijk besluit van 23 augustus 1982. Indien dit inderdaad zo was, dan was het gevolg van de bestreden nationale bepalingen uitvoer van deze aard geheel te verbieden. In deze omstandigheden moeten deze bepalingen als een kwantitatieve beperking bij uitvoer worden beschouwd. Het zou niet realistisch zijn, een gedeeltelijke beperking als een kwantitatieve beperking te beschouwen, maar een algehele beperking niet. Bovendien heeft het Hof in het arrest van 14 december 1979 (zaak 34/79 R, Henn en Darby, Jurispr. 1979, blz. 3795, r.o. 11 tot en met 13) beslist, dat een algeheel verbod op het verkeer van goederen eerder een kwantitatieve beperking dan een maatregel van gelijke werking vormt.
26. Ook indien men uitgaat van het - door mij niet aanvaarde - standpunt, dat artikel 1 van verordening nr. 2603/69 niet moet worden uitgelegd als een verbod op maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, kan derhalve worden volgehouden dat het artikel in het onderhavige geval van toepassing is.
27. Nu nationale maatregelen als die welke in het onderhavige geval aan de orde zijn, onder het verbod van artikel 1 van verordening nr. 2603/69 vallen, rijst de vraag of zij op grond van artikel 11 van die verordening kunnen zijn gerechtvaardigd. Artikel 11 dat, zoals ik reeds heb opgemerkt, in nagenoeg dezelfde bewoordingen als artikel 36 EEG-Verdrag is gesteld, bepaalt het volgende:
"Onverminderd andere communautaire bepalingen vormt de onderhavige verordening geen beletsel voor het aannemen of toepassen door de Lid-Staten van kwantitatieve uitvoerbeperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom."
28. De Luxemburgse regering, hierin gesteund door de Franse en de Britse regering, betoogt dat een vergunningsstelsel zoals dat bij het Groothertogelijk besluit is vastgesteld, op grond van de openbare veiligheid is gerechtvaardigd. Ik twijfel er niet aan, dat het begrip openbare veiligheid in beginsel ruim genoeg is om beperkingen op het verhandelen van goederen of technologie van strategisch belang naar landen die mogelijk een militaire bedreiging kunnen vormen, te omvatten.
29. Naar mijn mening kunnen Lid-Staten zich echter alleen op artikel 11 beroepen, indien het evenredigheidsbeginsel is gerespecteerd. Dit betekent dat Lid-Staten niet mogen proberen een nationale maatregel, die op grond van die bepaling mogelijk gerechtvaardigd kan zijn, af te dwingen met behulp van middelen die verder gaan dan noodzakelijk is om het doel van de maatregel te bereiken. De toepassing van het evenredigheidsbeginsel in concrete gevallen is een zaak van de nationale rechters. Men mag niet ervan uitgaan, dat dat beginsel in verband met artikel 11 van de verordening dezelfde gevolgen heeft als in verband met artikel 36 EEG-Verdrag, waarop het eveneens van toepassing is. Niettemin zou naar mijn mening in gevallen waarin niet-naleving van nationale regels zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, kan leiden tot onttrekking aan het verkeer van de betrokken goederen, rekening moeten worden gehouden met factoren als de gezindheid van de eigenaar van de in beslag genomen goederen en de waarde van de goederen.
De artikelen 223 en 224 EEG-Verdrag
30. Ten slotte zijn er twee bijzondere bepalingen in het EEG-Verdrag, die in het kader van de onderhavige zaak aandacht verdienen. Het eerste is artikel 223, lid 1, sub b, dat als volgt luidt:
"Elke Lid-Staat kan de maatregelen nemen die hij noodzakelijk acht voor de bescherming van de wezenlijke belangen van zijn veiligheid en die betrekking hebben op de produktie van of de handel in wapenen, munitie en oorlogsmateriaal; die maatregelen mogen de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt niet wijzigen voor produkten die niet bestemd zijn voor specifiek militaire doeleinden."
Deze bepaling is naar mijn mening in de omstandigheden van het onderhavige geval niet van toepassing, aangezien niemand heeft beweerd dat bij de microetch sprake zou zijn van wapenen, munitie of als zodanig bedoeld oorlogsmateriaal. Daarbij komt, dat ingevolge artikel 223, lid 2, de Raad binnen een jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag een lijst van produkten diende vast te stellen, waarop de bepalingen van artikel 223, lid 1, sub b, van toepassing zijn. Een dergelijke lijst schijnt inderdaad tot stand te zijn gekomen, doch deze is sindsdien niet meer gewijzigd, en er is niet geopperd dat de microetch hieronder zou vallen.
31. De tweede bepaling die moet worden genoemd, is artikel 224:
"De Lid-Staten plegen onderling overleg ten einde gezamenlijk de regelingen te treffen noodzakelijk om te voorkomen dat de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig wordt beïnvloed door de maatregelen waartoe een Lid-Staat zich genoopt kan voelen, in geval van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, in geval van oorlog of van een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt, of om te voldoen aan de verplichtingen die hij met het oog op het behoud van de vrede en van de internationale veiligheid heeft aangegaan."
32. Hoewel uit de bewoordingen van deze bepaling niet duidelijk blijkt, in hoeverre zij de Lid-Staten de bevoegdheid geeft maatregelen vast te stellen die afwijken van andere bepalingen van gemeenschapsrecht, suggereert artikel 225, tweede alinea, die verwijst naar "de bevoegdheden bedoeld in de artikelen 223 en 224", dat artikel 224 is bedoeld om maatregelen te dekken die anders onwettig zouden zijn. Dit lijkt de opvatting te zijn geweest van advocaat-generaal Gand in het arrest van 15 oktober 1969 in de zaak 15/69 (Wuerttembergische Milchverwertung, Jurispr. 1969, blz. 363), alwaar hij opmerkt dat "(...) de Lid-Staten in geval van ernstige crisis de noodzakelijke maatregelen mogen nemen zonder dan gehouden te zijn de Verdragsvoorschriften na te leven". De vraag rijst derhalve, of het Groothertogelijk besluit kan worden beschouwd als een maatregel die Luxemburg moest nemen ter uitvoering van verplichtingen die het met het oog op het behoud van vrede en internationale veiligheid op zich heeft genomen.
33. Dit punt wordt uitsluitend aangeroerd in de schriftelijke opmerkingen van de Commissie. De Commissie betoogt, dat wegens de informele aard van het Cocom niet kan worden gezegd dat Luxemburg op grond hiervan "verplichtingen" heeft "aanvaard". Naar mijn mening behoeft dit probleem echter niet in het kader van het onderhavige geding te worden opgelost, aangezien de bestreden nationale wettelijke regeling reeds op grond van artikel 11 van verordening nr. 2603/69 kan worden gerechtvaardigd. Hoewel een Lid-Staat, zoals ik reeds heb uitgelegd, het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen voor een beroep op artikel 11, kan hij zich naar mijn mening niet baseren op artikel 224 EEG-Verdrag indien de bestreden maatregel, hoewel hij in beginsel onder eerstgenoemde bepaling valt, verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van het gestelde doel. In ieder geval kan het evenredigheidsbeginsel ook bij artikel 224 zelf spelen, zodat een beroep op dat artikel in deze omstandigheden zinloos zou zijn.
Conclusie
34. Ik ben derhalve van mening, dat de aan het Hof gestelde vraag als volgt moet worden beantwoord.
1) Verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad verzet zich er niet tegen, dat een Lid-Staat die om redenen van openbare veiligheid het bezit van een vergunning voorschrijft voor de uitvoer van bepaalde goederen naar een aantal derde landen, overlegging van een dergelijke vergunning verlangt voor goederen afkomstig uit een andere Lid-Staat die in eerstgenoemde Lid-Staat zijn binnengebracht onder dekking van een overeenkomstig genoemde verordening afgegeven doorvoervergunning.
2) Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad moet aldus worden uitgelegd, dat het nationale maatregelen verbiedt die ten doel hebben de uitvoer van bepaalde categorieën goederen naar derde landen te verhinderen. Wanneer die maatregelen echter ertoe dienen, controle uit te oefenen op de uitvoer van strategisch belangrijke produkten of technologie naar staten die naar het oordeel van de betrokken Lid-Staat een militaire bedreiging kunnen vormen, moeten zij in beginsel op grond van artikel 11 van die verordening gerechtvaardigd worden geacht om redenen van openbare veiligheid. De ter zake van overtreding van die maatregelen opgelegde sancties mogen echter niet verder gaan dan noodzakelijk is ter bereiking van het gestelde doel."
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
Full & Egal Universal Law Academy