Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Deze conclusie betreft de prejudiciële vraag die is gesteld in een geding tussen A. Crispoltoni, tabaksteler in Umbria, en een producentenvereniging waarbij hij is aangesloten, de Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (hierna: de "Fattoria").
2. Crispoltoni heeft voor de levering van tabaksbladeren van de soort Bright aan verweerster bij wege van voorschot en tegen betaling van een waarborg de premie ontvangen, bedoeld in artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 727/70 van de Raad van 21 april 1970 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak (1) (hierna: "de basisverordening"). Na de inwerkingtreding van verordeningen (EEG) nrs. 1114/88 (2) en 2268/88 (3) is deze premie evenwel met 5 % verlaagd, en het Italiaanse interventiebureau heeft de gedeeltelijke terugbetaling daarvan gevraagd aan de Fattoria, die op haar beurt deze vordering afwentelde op haar leden. Daarop heeft Crispoltoni de Pretore di Perugia verzocht vast te stellen dat hij dit bedrag niet aan de Fattoria behoefde te betalen.
3. De verwijzende rechter verzoekt het Hof uitspraak te doen over de "geldigheid van de verordeningen van de Raad nr. 1114/88 van 25 april 1988 en nr. 2268/88 van 19 juli 1988".
4. Eerstbedoelde verordening heeft de basisverordening in die zin gewijzigd, dat in de sector tabak een stelsel van "gegarandeerde maximumhoeveelheden" is ingevoerd, inhoudende dat, wanneer de produktie een bepaalde drempel overschrijdt, de interventieprijzen en de premies voor de verschillende tabakssoorten automatisch naar verhouding van de overschrijding worden verlaagd. Tevens is voor de oogsten van 1988, 1989 en 1990 de gegarandeerde maximumhoeveelheid voor alle tabakssoorten vastgesteld op 385 000 ton.
5. Bij verordening nr. 2268/88 zijn voor de oogst 1988 de prijzen en de andere in de basisverordening voorziene elementen vastgesteld, met inbegrip van de gegarandeerde maximumhoeveelheden voor elke afzonderlijke tabakssoort. Voor de soort Bright is de gegarandeerde maximumhoeveelheid vastgesteld op 38 000 ton. De produktie voor 1987 bedroeg 40 802 ton, en later is gebleken (4) dat de werkelijke produktie in 1988 tot 42 105 ton was gestegen.
6. Vooraf wil ik erop wijzen dat ik het met de Raad eens ben, waar hij stelt dat blijkens de verwijzingsbeschikking de prejudiciële vraag er in werkelijkheid toe strekt te vernemen, of de twee verordeningen geldig zijn voor zover zij de vaststelling van de gegarandeerde maximumhoeveelheid betreffen voor tabak van de soort Bright voor de oogst 1988 (38 000 ton).
7. De Raad betwijfelt evenwel of het in het hoofdgeding om een werkelijk geding gaat, en wijst in dit verband op de specifieke context waarin dit geding is ontstaan. In de Consiglio regionale dell' Umbria is gesproken over procedures die voor nationale en communautaire rechterlijke instanties zijn ingeleid om de onwettigheid van sommige verordeningen te doen vaststellen. Volgens de Raad is eveneens van belang, dat de verwerende partij in het hoofdgeding de Fattoria is, waarbij verzoeker is aangesloten, en niet het Italiaanse interventiebureau.
8. Te deze zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke het
"uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties waaraan het geschil is voorgelegd en die verantwoordelijk zijn voor de te geven beslissing, (staat) om, gelet op de bijzonderheden in elk geval, de noodzaak van een prejudiciële verwijzing voor hun uitspraak te beoordelen, alsmede de relevantie van hun vragen aan het Hof". (5)
9. De door de Raad aangevoerde omstandigheden lijken mij niet van dien aard, dat het Hof van deze rechtspraak zou kunnen afwijken en het gebruik dat de nationale rechter van zijn bevoegdheid om een prejudiciële vraag te stellen heeft gemaakt, kan kapittelen.
10. Wat nu de grond van de zaak betreft, betwijfelt de verwijzende rechter of de twee betrokken verordeningen geldig zijn, omdat zij in strijd zouden zijn met het vertrouwensbeginsel, het verbod van terugwerkende kracht van rechtshandelingen en het rechtszekerheidsbeginsel.
11. In een lange reeks arresten heeft het Hof verklaard dat,
"ofschoon het beginsel van de rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór afkondiging van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering (kan) worden afgeweken indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen". (6)
12. Aangezien uit deze rechtspraak volgt, dat het rechtszekerheidsbeginsel de terugwerkende kracht van een besluit verbiedt, behalve in de uitzonderlijke gevallen waarin aan de twee door het Hof gestelde voorwaarden is voldaan, behoeven wij thans op dit beginsel niet verder in te gaan, doch kunnen wij ons onderzoek beperken tot de vraag of de toepassing van de nieuwe regeling met terugwerkende kracht noodzakelijk was en/of het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen in acht is genomen.
13. Erkend moet worden, dat in casu de twee verordeningen van de Raad niet formeel "reeds vóór afkondiging van kracht waren". Verordening nr. 1114/88 is namelijk vastgesteld op 25 april 1988, en in werking getreden op de dag van haar bekendmaking, dat wil zeggen op 29 april 1988. Verordening nr. 2268/88 is gedagtekend 19 juli 1988, en is eveneens in werking getreden op de dag van haar bekendmaking, dat wil zeggen op 26 juli 1988.
14. Daartegenover staat evenwel, dat de tabaksproducenten op 29 april 1988 hun beslissingen inzake de produktie voor 1988 reeds hadden genomen, en dat op 26 juli 1988 reeds werd geoogst. Zoals de Pretore heeft uiteengezet, staat het namelijk vast dat tabak van de soort Bright in februari in speciale zaaibedden wordt gezaaid en dat de jonge planten voor eind april in volle grond worden uitgeplant. Met deze verplanting schijnen de grootste uitgaven te zijn gemoeid, en zij is bepalend voor de aangeplante oppervlakte. Onbestreden is eveneens, dat de oogst in juli begint.
15. Het beginsel dat de waarborg moest worden beperkt, is dus ingevoerd toen de producenten reeds hadden bepaald wat zij voor het lopende jaar zouden produceren, en het gegarandeerd maximumbedrag voor de soort Bright werd vastgesteld toen de oogst waarvoor dit bedrag gold, reeds bezig was, zodat mijns inziens mag worden gesteld dat de betrokken regeling met terugwerkende kracht is toegepast. Ik zie niet in, waarom een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen deze situatie en die waarin een bepaling uitdrukkelijk vóór haar afkondiging van kracht wordt verklaard. Aan de twee in de aangehaalde rechtspraak gestelde voorwaarden diende dus te worden voldaan.
16. De eerste voorwaarde houdt in, dat terugwerkende kracht bij wijze van uitzondering toelaatbaar is indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is.
17. In dat geval
"moet in de considerans van de desbetreffende besluiten wel worden aangeduid waarom de beoogde terugwerkende kracht gerechtvaardigd voorkomt". (7)
18. In het onderhavige geval evenwel kan het met de regeling beoogde doel, zoals het in de considerans is uiteengezet, op geen enkele wijze als rechtvaardiging dienen voor het feit dat de regeling van de gegarandeerde maximumhoeveelheden met terugwerkende kracht wordt toegepast op de oogst van 1988. Uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1114/88 blijkt namelijk,
"dat om de toeneming van de tabaksproduktie in de Gemeenschap binnen de perken te houden en terzelfder tijd de produktie van soorten waarvoor afzetmoeilijkheden bestaan tegen te gaan (8), dient te worden bepaald dat bij overschrijding van een voor elke oogst vastgestelde gegarandeerde maximumhoeveelheid de prijzen en de premie naar evenredigheid worden verlaagd; (...)".
19. De regeling van de gegarandeerde maximumhoeveelheden is dus ingevoerd om de producenten onder bedreiging met een verlaging van de prijzen en de premies zover te brengen, dat zij hun produktie beperken. Het is evenwel onmogelijk met terugwerkende kracht een produktiestijging die reeds plaats heeft gehad, te beperken. De dreiging kan gevolgen hebben voor de oogsten van de toekomstige jaren doch niet voor die van het lopende jaar.
20. De toepassing van de nieuwe regeling op de oogst 1988 was dus volkomen ongeschikt ter bereiking van het beoogde doel.
21. Verder wil ik nog opmerken, dat in de twee betrokken verordeningen geen enkele andere reden wordt vermeld, zoals de noodzaak om de uitgaven van de Gemeenschap te beperken, die misschien had kunnen rechtvaardigen waarom zij op de oogst 1988 werden toegepast. De Raad wilde kennelijk de uitgaven in de tabakssector verlagen door een vermindering van de produktie en niet door een rechtstreekse verlaging van de prijzen en de premies onafhankelijk van een produktiedaling.
22. Ten slotte heeft de Raad bij verordening (EEG) nr. 1251/89 (9) van 3 mei 1989 de tekst van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 727/70, die hij knap een jaar voordien bij verordening nr. 1114/88 had ingevoerd, vervangen. In de nieuwe versie wordt uitdrukkelijk bepaald, dat "de Raad elk jaar voor de oogst van het volgende jaar" de gegarandeerde maximumhoeveelheid vaststelt voor elke tabakssoort of groep tabakssoorten. In de eerste overweging van de considerans van deze verordening verklaarde de Raad, dat deze maatregel noodzakelijk was "om de aanplant te kunnen plannen".
23. Dit alles bevestigt dat de vaststelling van een gegarandeerde maximumhoeveelheid is ingevoerd om de producenten ertoe aan te zetten de aangeplante oppervlakte te beperken, doch dat voor de verwezenlijking van dat doel een toepassing met terugwerkende kracht van deze regeling niet vereist is, aangezien op het tijdstip van de vaststelling van het beslissende cijfer (38 000 ton) de oogst reeds bezig was en het beoogde doel dus niet langer kon worden verwezenlijkt.
24. Er moet dus worden geconcludeerd, dat de verordeningen nrs. 1114/88 en 2268/88 ongeldig zijn voor zover daarin een gegarandeerde maximumhoeveelheid van 38 000 ton wordt vastgesteld voor de oogst 1988 van de tabakssoort Bright.
25. Ik zal dus uitsluitend subsidiair, voor het geval het Hof deze zienswijze niet mocht delen, ingaan op de vraag of is voldaan aan de voorwaarde van eerbiediging van het vertrouwensbeginsel.
26. Wanneer ten aanzien van een handeling met terugwerkende kracht moet worden beoordeeld of het vertrouwensbeginsel is geëerbiedigd, moeten mijns inziens twee vragen worden onderzocht:
a) Moesten betrokkenen bedacht zijn op de invoering van een nieuwe regeling met terugwerkende kracht, en dienden zij dus voorzorgsmaatregelen te nemen om te voorkomen dat deze maatregelen voor hen nadelige gevolgen zouden hebben?
b) Indien de wijziging niet voorzienbaar was, heeft de bevoegde instelling adequate overgangsmaatregelen genomen ter bescherming van de belangen van de handelaars die onder de oude regeling hun beleid hadden bepaald?
27. Het eerste aspect heeft kennelijk raakpunten met wat ik daarnet heb uiteengezet in verband met de terugwerkende kracht van de nieuwe regeling.
28. De Raad en de Commissie voeren aan dat, ook al werden de bestreden verordeningen slechts zeer laat vastgesteld, de inhoud ervan voldoende voorzienbaar was om een schending van het vertrouwensbeginsel uit te sluiten. De algemene trend in het gemeenschappelijk landbouwbeleid gaat onmiskenbaar en sedert lang in de richting van een beperking van de aan de producenten geboden waarborgen. De Commissie verwijst ter zake naar een reeks teksten zoals haar jaarverslagen, haar "Groenboek" van 1985, de conclusies van de 34e, de 36e en de 38e bijeenkomst van de Europese Raad en haar twee mededelingen van augustus en september 1987 betreffende de maatregelen ter beheersing van de landbouwmarkten.
29. Erkend moet worden, dat in een dergelijke context voor een bezonnen handelaar er geen twijfel aan kon bestaan dat aan de steunmaatregelen waarin de gemeenschappelijke marktordening voorziet, bepaalde kwantitatieve grenzen zouden worden gesteld. De vraag was alleen, welke en vanaf wanneer.
30. In de mededeling van de Commissie van 30 september 1987, die niet in het Publikatieblad is gepubliceerd doch die in de betrokken kringen waarschijnlijk wel bekend was, was te lezen dat
"de Commissie voor het volgende oogstjaar een gegarandeerde maximumhoeveelheid van 350 000 ton zal voorstellen" (deel H, punt 2, in fine).
In het volgende punt heette het:
"Voor het oogstjaar 1988-1989 wordt een aanpassing van 5 % en voor het oogstjaar 1989-1990 een aanpassing van 10 % voorzien."
31. Nu in de basisverordening is bepaald, dat elk jaar vóór 1 augustus de streef- en interventieprijzen worden vastgesteld voor de oogst van het volgende jaar (artikel 2, leden 1 en 5) en het premiebedrag voor elke soort jaarlijks vóór 1 november wordt vastgesteld voor de oogst van het volgende jaar, mocht de lezer van de mededeling van 30 september 1987 concluderen dat de woorden "voor de volgende oogst" en "voor de oogst 1988/1989" sloegen op de periode van 1 augustus 1988 tot en met 31 juli 1989, dat wil zeggen op de oogst van 1989.
32. Bovendien was in de conclusies van de 38e bijeenkomst van de Europese Raad te Brussel op 11 en 12 februari 1988 slechts sprake van de vaststelling van een totale maximumhoeveelheid voor drie oogstjaren, zonder dat was verklaard welke het eerste zou zijn. Het oogstjaar 1988 komt voor het eerst ter sprake in het voorstel van de Commissie voor de latere verordening nr. 1114/88, dat is gepubliceerd op 31 maart 1988 (PB 1988, C 84, blz. 31). Aangezien in deze tekst enkel de gegarandeerde maximumhoeveelheid van 385 000 ton voor de hele sector was vermeld, konden de producenten van de soort Bright, die op het punt stonden de jonge planten uit te planten, niet voorzien welke maximumhoeveelheid voor hen zou gelden.
33. Anderzijds sprak de Commissie in haar mededeling van 30 september 1987 over de overschotten van de minst gevraagde tabakssoorten. Aangezien in de Gemeenschap de produktie van de soort Bright de vraag bij lange niet dekt, was het niet onredelijk om te veronderstellen dat voor deze categorie een gegarandeerde maximumhoeveelheid zou worden vastgesteld die min of meer overeenkwam met de 40 802 ton die in 1987 was geproduceerd, en niet een hoeveelheid die aanzienlijk lager was, namelijk 38 000 ton.
34. Vooral van belang is evenwel, dat dit laatste cijfer zeer laat bekend is geworden. Het kwam zelfs niet voor in het op 30 mei 1988 gepubliceerde voorstel van de Commissie (PB 1988, C 139, blz. 95), waarin voor een groep van vier tabakssoorten een hoeveelheid van 63 000 ton was voorzien. Van 38 000 ton was voor het eerst sprake in verordening nr. 2268/88, die thans in geding is en op 26 juli 1988 is gepubliceerd. Daarbij komt nog dat in die verordening voor de vier soorten een hoeveelheid van 60 500 ton is vastgesteld en niet van 63 000 ton, zoals voorzien in het voorstel.
35. Ten slotte wil ik er nog op wijzen dat de Raad, die zijn op beperking van de waarborg gericht beleid nochtans in geen enkel opzicht heeft gewijzigd, de quota voor de jaren 1989 en 1990 op respectievelijk 44 250 ton en 46 750 ton heeft vastgesteld. In die context is de voor 1988 vastgestelde hoeveelheid van 38 000 ton zonder meer verbazend.
36. Uit de hierboven uiteengezette feiten kan dus niet worden afgeleid, dat op het ogenblik waarop de producenten van Bright-tabak hun produktiebeslissingen voor de oogst 1988 namen, de belangrijkste concrete bestanddelen van de nieuwe garantieregeling voorzienbaar waren, ook al was wel te voorzien dat in beginsel een stelsel van beperking van de waarborg zou worden ingevoerd, dat zou zijn gebaseerd op de overschrijding van bepaalde hoeveelheden.
37. Op zijn minst dient de conclusie te luiden dat de voor de soort Bright voor de oogst 1988 vastgestelde hoogte van de gegarandeerde maximumhoeveelheid onvoorzienbaar was.
38. De tweede vraag die met betrekking tot het vertrouwensbeginsel moet worden onderzocht is, of de overgangsmaatregel waarin de Raad heeft voorzien kan worden beschouwd als een voldoende bescherming van de belangen van de tabakstelers die over de omvang van hun produktie reeds een beslissing hadden genomen in de hierboven uiteengezette omstandigheden. Ik herinner eraan dat de overgangsmaatregel hierin bestond, dat voor de oogst 1988 de verlaging van de prijzen en de premies tot 5 % beperkt was, ook voor het geval waarin de gegarandeerde maximumhoeveelheid met een hoger percentage werd overschreden. Voor de soort Bright bedroeg de werkelijke overschrijding 10,8 %. Terloops zij eraan herinnerd dat slechts voor vijf van de vierendertig tabakssoorten de gegarandeerde maximumhoeveelheid werd overschreden ((zie bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2158/89, vgl. voetnoot 4)).
39. In deze context moet mijns inziens een onderscheid worden gemaakt tussen landbouwprodukten waarvoor op een bepaald tijdstip van het jaar moet worden beslist over de aan te planten oppervlakte en waarvoor de verkoopcontracten traditioneel vóór een bepaalde datum worden gesloten, en andere soorten produkten zoals melk, die het hele jaar door wordt geproduceerd, zij het met seizoenschommelingen. In dit laatste geval lijkt het mij aanvaardbaar dat de interventieprijs in de loop van het jaar kan worden verlaagd, omdat een dergelijke wijziging alleen gevolgen zal hebben voor de nadien geproduceerde melk. Dit geldt niet voor een teelt als bij voorbeeld de tabaksteelt, waarbij zoals gezegd de omvang van de produktie in april definitief wordt bepaald. De Italiaanse regering en verzoeker in het hoofdgeding hebben overigens ter terechtzitting omweersproken verklaard, dat de overgrote meerderheid van de verkoopcontracten voor tabak elk jaar vóór 1 mei worden gesloten.
40. In een dergelijke situatie vormt mijns inziens elke daling van de gegarandeerde prijzen, ongeacht het percentage ervan, nadat de beslissingen inzake produktie en verkoop zijn genomen, een schending van het vertrouwen van de producenten, die vóór de vaststelling van deze beslissingen redelijkerwijs erop mochten rekenen dat de gegarandeerde prijzen van de vorige oogst althans nominaal zouden worden gehandhaafd. Enkel een overgangsmaatregel waarbij de lopende produktie op het moment van de wijziging van het stelsel zou worden vrijgesteld, zou als adequaat kunnen worden beschouwd. Hoewel volgens vaste rechtspraak van het Hof, onlangs nog bevestigd in het arrest Delacre (10), de marktdeelnemers in beginsel geen gewettigd vertrouwen kunnen stellen in de handhaving van het niveau van de voor hun produktie toegekende steun, geldt zulks wel voor de toepassing van een nieuwe regeling op de latere gevolgen van onder een eerdere regeling ontstane situaties (11) doch niet ingeval een nieuwe regeling met terugwerkende kracht wordt toegepast op onder de oude regeling gedane beleidskeuzen.
41. In plaats van te stellen dat de vastgestelde overgangsmaatregel volstaat, verdedigt de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen een veel radicalere opvatting. Zij stelt namelijk
"dat de wijziging van de garantieregeling geen 'reformatio in pejus' van de voordien geldende regeling is en dat de geldigheid ervan dus niet afhankelijk is van de eerbiediging van het vertrouwensbeginsel, het verbod van terugwerkende kracht van rechtsregels en het rechtszekerheidsbeginsel. Ingevolge de artikelen 2, lid 2, en 4, lid 1, van verordening nr. 727/70 in de versie die gold vóór de vaststelling van verordening nr. 1114/88, beschikte de Gemeenschap - en dus de Raad - bij de vaststelling van de prijzen en de premies over een ruime economische en politieke beleidsvrijheid. Meer in het bijzonder kon de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van deze bedragen rekening houden met de vooruitzichten voor de ontwikkeling van het aanbod (...).
Zodra de prijzen en premies op deze grondslag zijn vastgesteld, blijven zij gedurende het hele oogstjaar ongewijzigd, ook al blijkt naderhand uit de gegevens betreffende de oogst dat deze bedragen op een hoger niveau hadden kunnen worden vastgesteld omdat de werkelijke totale produktie beneden de prognoses bleef.
Met de hervorming is gekozen voor een minder rigide wijze van vaststelling, zodat de Raad de prijzen en premies op een laag niveau kan blijven vaststellen wanneer een te groot aanbod wordt verwacht, doch eveneens hogere prijzen en premies kunnen worden vastgesteld wanneer het aanbod in werkelijkheid beneden de prognoses blijft (...).
Dank zij de hervorming heeft de Raad, die onder de regeling van verordening nr. 727/70 in haar vorige versie het premiebedrag voor de soort Bright - uitgaand van het verwachte aanbod - op 2,338 ECU/kg had kunnen vaststellen (welk premiebedrag de landbouwers uiteindelijk onder de nieuwe regeling hebben ontvangen), dit premiebedrag dus kunnen vaststellen op 2,461 ECU/kg voor het geval dat het aanbod lager was uitgevallen dan 38 000 ton en heeft hij premies tussen deze bedragen kunnen vaststellen naargelang van het niveau van het aanbod.
Vóór de hervorming hadden de producenten slechts het laagste premiebedrag kunnen ontvangen, doch na de hervorming konden zij een hoger premiebedrag krijgen, overeenkomend met een gunstigere ontwikkeling van het aanbod dan was voorzien".
42. Wat te denken van deze opvatting van de Commissie? Ik ben het eens met de advocaat van Crispoltoni die ter terechtzitting verklaarde dat bij deze voorstelling van de nieuwe regeling de manier waarop het systeem in werkelijkheid functioneert, uiteindelijk wordt omgekeerd. De Raad begint namelijk met de prijzen en de premiebedragen op een hoog niveau vast te stellen en eerst veel later, nadat is vastgesteld hoe groot de hele oogst is, stelt hij, uitgaande van de overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid, de werkelijke bedragen vast, die lager zijn. Enkel omdat voor de oogst 1988 een limiet was voorzien, kon het lage niveau vooraf worden berekend.
43. Anderzijds is volgens de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1114/88 dit stelsel ingevoerd ten einde de "toeneming van de tabaksproduktie te beperken". Men is dus van een stelsel van onbeperkte garantie overgestapt (zij het met een zeker risico overgestapt van een verlaging van de premies van het ene oogstjaar op het andere) op een stelsel met, althans potentieel, een garantie die aanzienlijk wordt verlaagd op basis van de geproduceerde hoeveelheid.
44. Zelfs indien de eerdere regeling voor de Raad de mogelijkheid had geschapen om de prijzen en de premies vast te stellen op het niveau dat zij uiteindelijk in 1988 hebben bereikt, was de rechtssituatie onder de oude regeling voor de producenten gunstiger dan die onder de nieuwe regeling. Onder deze laatste regeling kan de producent namelijk op het tijdstip waarop voor hem het produktiejaar aanvangt, niet weten hoeveel hij moet produceren om een zo hoog mogelijke opbrengst te behalen, omdat dit afhangt van de prijzen en premies die zelf weer afhankelijk zijn van de mate van overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid. Het percentage van deze overschrijding kan eerst na de oogst worden vastgesteld. Onder de oude regeling daarentegen kon de producent, zodra de prijzen eenmaal waren vastgesteld, al was het op een laag niveau, zonder moeite bepalen bij welke produktie hij een maximale opbrengst zou behalen.
45. Daarbij komt nog, dat onder de nieuwe regeling de opbrengst niet alleen afhankelijk is van de produktiebeslissingen van elke afzonderlijke tabaksteler, doch evenzeer van die van de andere planters. Zodra namelijk de produktie van een aantal producenten van een bepaalde soort te hoog oploopt, zullen de prijzen en premies dalen, ook wanneer een bepaalde teler eventueel blijk heeft gegeven van terughoudendheid. Het systeem als zodanig levert dus ontegenzeglijk een reformatio in pejus op.
46. In de tweede plaats gaat de Commissie uit van de premisse dat de Raad onder de eerdere regeling op eender welk tijdstip in de lente of de zomer van 1988 de premie voor de tabakssoort Bright van de oogst 1988 op 2,338 ECU/kg had mogen vaststellen. Zoals reeds gezegd, is in de basisverordening evenwel bepaald dat de premie moet worden vastgesteld vóór 1 november van het aan de oogst voorafgaande jaar. De Commissie beroept zich erop dat deze regel al lang niet meer werd nageleefd, omdat de Raad de gewoonte had aangenomen de prijzen van alle landbouwprodukten elk voorjaar in het kader van een "totaalpakket" vast te stellen. Zonder mij over dit ingewikkelde vraagstuk te willen uitspreken, geef ik het Hof in overweging te verklaren, dat een gevestigde praktijk die formeel in strijd is met de toepasselijke wet, niet kan worden ingeroepen om het bestaan van een reformatio in pejus te ontkennen; immers "nemo auditur propriam turpitudinem allegans".
47. Ten slotte wil ik hier nog aan toevoegen, dat in casu het arrest Westzucker (12) niet als precedent kan worden aangevoerd.
48. Verzoekers in die zaak hadden wegens de verhoging van de interventieprijs vóór de daadwerkelijke uitvoer verzocht om verhoging van een geprefixeerde restitutie. Een bepaling van de betrokken verordening voorzag in een dergelijk geval in een automatische aanpassing, doch zij was in de loop van de relevante periode evenwel vervangen door een nieuwe bepaling die deze aanpassing facultatief maakte. Het Hof verklaarde
"dat bezwaarlijk kan worden aangenomen dat een gevestigde rechtspositie van de betrokkenen kan worden aangetast door de wijziging van een bepaling die wegens haar stroefheid tot bevoordeling of benadeling dier betrokkenen kon leiden" (r.o. 8 van het arrest).
Bovendien, aldus het Hof, gaf de oude bepaling de betrokkenen niet de zekerheid dat zij van een verhoging van de interventieprijs zouden profiteren, aangezien de Raad op basis van een andere bepaling maatregelen had kunnen nemen om de verhoging van de restitutie te beletten. Volgens het Hof dienden zij "derhalve rekening te houden met de mogelijkheid" dat de van een toepassing van de oude bepaling verwachte voordelen hun ingevolge de tweede bepaling zouden worden ontnomen. Het Hof leidde hieruit af, dat de Raad "de positie van de betrokkenen in wezen niet heeft gewijzigd" en dat er dus geen aanleiding was om in de wijziging "een inbreuk te zien op de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen van de betrokkenen" (r.o. 9 en 10 van het arrest).
49. Mijns inziens kan deze redenering niet op de onderhavige zaak worden getransponeerd, en wel omdat de exporteur Westzucker zijn uitvoerrestitutie had laten prefixeren en zeer waarschijnlijk op deze grondslag zijn verkoopovereenkomsten had gesloten. Het enige dat de exporteur derfde was een extra inkomen in de vorm van een verhoging van deze restitutie, op welke verhoging hij toen hij om de voorfixatie verzocht niet met zekerheid kon rekenen, aangezien de beslissing om de interventieprijs te verhogen pas later is genomen.
50. Om al deze redenen ben ik de mening toegedaan, dat in casu wel degelijk sprake is van een reformatio in pejus. Dat deze redelijkerwijs niet voorzienbaar was en dat de overgangsmaatregelen ontoereikend waren, is als een schending van het gewettigd vertrouwen van de telers van de tabakssoort Bright te zien.
51. De twee voorwaarden die ingevolge de rechtspraak van het Hof gelden voor de terugwerkende kracht van een bepaling - noodzakelijkheid van deze terugwerkende kracht en eerbiediging van het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen - zijn dus niet vervuld, zodat moet worden geconcludeerd, dat de gewraakte verordeningen ongeldig zijn, voor zover daarin een gegarandeerde maximumhoeveelheid van 38 000 ton is vastgesteld voor tabak van de soort Bright van de oogst 1988.
52. Deze conclusie behoeft mijns inziens niet te worden beperkt tot de tabaksoogst in Umbria. Uit bijlage III bij verordening nr. 2268/88 blijkt namelijk dat de soort Bright uitsluitend in Italië wordt geproduceerd. Aangenomen mag worden dat op 26 juli 1988, toen de verordening waarbij de gegarandeerde maximumhoeveelheid op 38 000 ton werd vastgesteld, werd gepubliceerd, op het hele grondgebied van deze Lid-Staat de jonge planten reeds waren uitgeplant, zodat de terugwerkende kracht van de nieuwe regeling onrechtmatig is voor alle produktiegebieden.
Conclusie
53. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
"Verordening (EEG) nr. 1114/88 van de Raad van 25 april 1988 en verordening (EEG) nr. 2268/88 van de Raad van 19 juli 1988 zijn ongeldig, voor zover daarin voor tabak van de soort Bright van de oogst 1988 een gegarandeerde maximumhoeveelheid van 38 000 ton is vastgesteld."
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) PB 1970, L 94, blz. 1.
(2) Verordening (EEG) nr. 1114/88 van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 727/70 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak (PB 1988, L 110, blz. 35).
(3) Verordening (EEG) nr. 2268/88 van de Raad van 19 juli 1988 tot vaststelling van de voor de oogst 1988 geldende streefprijzen, interventieprijzen, premiebedragen voor kopers van tabaksbladeren, afgeleide interventieprijzen voor verpakte tabak, referentiekwaliteiten, produktiegebieden en gegarandeerde maximumhoeveelheden, en tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1975/87 (PB 1988, L 199, blz. 20).
(4) Verordening (EEG) nr. 2158/89 van de Commissie van 18 juli 1989 tot bepaling van de werkelijke produktie voor tabakssoorten van de oogst 1988 en tot vaststelling van de geldende prijzen en premies in het kader van de regeling inzake gegarandeerde maximumhoeveelheden (PB 1989, L 207, blz. 15).
(5) Arrest van 18 oktober 1990, gevoegde zaken C-297/88 en C-197/89, Dzodzi, Jurispr. 1990, blz. I-3763.
(6) Arresten van 25 januari 1979, zaak 98/78, Racke, Jurispr. 1979, blz. 69, inz. blz. 86; zaak 99/78, Decker, Jurispr. 1979, blz. 101, inz. blz. 111. Zie eveneens de arresten van 12 november 1981, gevoegde zaken 212/80 tot en met 217/80, Salumi, Jurispr. 1981, blz. 2735, inz. blz. 2751; 19 mei 1982, zaak 84/81, Staple Dairy Product, Jurispr. 1982, blz. 1763, inz. blz. 1777; 30 september 1982, zaak 108/81, Amylum, Jurispr. 1982, blz. 3107, inz. blz. 3130; zaak 110/81, Roquette Frères, Jurispr. 1982, blz. 3159, inz. blz. 3178; zaak 114/81, Tunnel Refineries, Jurispr. 1982, blz. 3189, inz. blz. 3206; 14 juli 1983, zaak 224/82, Meiko-Konservenfabrik, Jurispr. 1983, blz. 2539, inz. blz. 2548.
(7) Beschikking van 1 februari 1984, zaak 1/84 R, Ilford, Jurispr. 1984, blz. 423, inz. blz. 431.
(8) Cursivering van mij.
(9) Verordening (EEG) nr. 1251/89 van de Raad van 3 mei 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 727/70 (PB 1989, L 129, blz. 16).
(10) Arrest van 14 februari 1990, zaak C-350/88, Delacre, Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 33 en 34.
(11) Bij voorbeeld voor de melk van een kort te voren gekochte koe.
(12) Arrest van 4 juli 1973, zaak 1/73, Westzucker, Jurispr. 1973, blz. 723, inz. blz. 730.
Full & Egal Universal Law Academy