Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Le presenti conclusioni riguardano la questione pregiudiziale che ci è stata sottoposta nell' ambito di una controversia sorta tra il sig. Antonio Crispoltoni, tabacchicoltore in Umbria, ed una società di imprenditori agricoli di cui è socio, la Fattoria autonoma tabacchi di Città di Castello (in prosieguo: la "Fattoria").
2. Poiché il sig. Crispoltoni aveva consegnato all' ente convenuto tabacco in foglia della varietà Bright, egli percepiva, a titolo d' anticipo e dietro pagamento di una cauzione, il premio di cui all' art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 727, relativo all' attuazione di un' organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (1) (in prosieguo: il "regolamento di base"). Tuttavia, per effetto dell' entrata in vigore dei regolamenti n. 1114/88 (2) e n. 2268/88 (3), questo premio veniva diminuito del 5% e l' ente d' intervento italiano ne chiedeva la parziale restituzione alla Fattoria, che girava la richiesta ai propri soci. Il sig. Crispoltoni adiva allora il Pretore di Perugia per fare accertare di non essere obbligato a pagare alla Fattoria la somma di cui è causa.
3. Il giudice di rinvio ci chiede una pronuncia sulla "validità dei regolamenti (CEE) del Consiglio 25 aprile 1988, n. 1114, e 19 luglio 1988, n. 2268".
4. Il primo di questi regolamenti ha modificato il regolamento di base istituendo nel settore del tabacco il cosiddetto regime "dei quantitativi massimi garantiti" in forza del quale, se la produzione supera un certo limite, i prezzi d' intervento ed i premi relativi alle differenti varietà di tabacco sono automaticamente diminuiti in proporzione al superamento. Esso ha anche stabilito il quantitativo massimo garantito per l' insieme delle varietà di tabacco in 385 000 t per ognuno dei raccolti del 1988, 1989 e 1990.
5. Il secondo regolamento ha fissato, per il raccolto 1988, i prezzi e gli altri elementi previsti dal regolamento di base, ivi compresi i quantitativi massimi garantiti relativi ad ognuna delle varietà di tabacco. Per la varietà Bright, questa cifra è stata fissata in 38 000 tonnellate La produzione dell' anno 1987 ammontava a 40 802 t ed è accaduto in seguito (4) che la produzione effettiva del 1988 raggiungesse il livello di 42 105 tonnellate
6. Vorrei segnalare in via preliminare che condivido il punto di vista del Consiglio secondo il quale dall' ordinanza di rinvio risulta che la questione sollevata mira in realtà ad accertare se i due regolamenti siano validi nella parte in cui stabiliscono un quantitativo massimo garantito per il tabacco della varietà Bright raccolto nel 1988 (38 000 t).
7. Il Consiglio, tuttavia, manifesta perplessità sulla reale esistenza della controversia nella causa principale e sottolinea a tale proposito la particolarità del contesto in cui è sorta. Esso richiama una deliberazione del Consiglio regionale dell' Umbria che accenna all' esistenza di procedimenti attivati dinanzi ai tribunali nazionali e comunitari al fine di far dichiarare l' illegittimità di taluni regolamenti. Il Consiglio attribuisce altresì una certa importanza al fatto che la convenuta nella causa principale sia la Fattoria, di cui è socio il ricorrente, invece che l' ente d' intervento italiano.
8. E' sufficiente ricordare in proposito la giurisprudenza costante della Corte, in base alla quale
"spetta unicamente ai giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte" (5).
9. Le circostanze invocate dal Consiglio non mi sembrano tali da consentire alla Corte di scostarsi da questa giurisprudenza contestando l' uso fatto dal giudice nazionale del suo potere di sollevare una questione pregiudiziale.
10. Veniamo ora al nocciolo del problema. Il giudice di rinvio manifesta perplessità sulla validità dei due regolamenti controversi in quanto sarebbero contrari ai principi del legittimo affidamento, della irretroattività delle norme giuridiche e della certezza del diritto.
11. Orbene, attraverso una lunga serie di sentenze, la Corte ha confermato che,
"benché in linea di massima il principio della certezza del diritto osti a che l' efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato" (6).
12. Poiché risulta da questa giurisprudenza che il principio della certezza del diritto proibisce l' applicazione retroattiva di un atto, tranne che per casi eccezionali in cui sono soddisfatti i due requisiti fissati dalla Corte, non occorre sviluppare ulteriormente questo principio ma ci si può limitare ad esaminare se l' applicazione retroattiva del nuovo regime fosse indispensabile e se il legittimo affidamento degli interessati sia stato rispettato.
13. E' vero che nella fattispecie i due regolamenti del Consiglio non hanno formalmente visto "la loro efficacia decorrere da una data anteriore alla loro pubblicazione". Il regolamento n. 1114/88 è stato infatti adottato il 25 aprile 1988 ed è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione, cioé il 29 aprile 1988. Il regolamento n. 2268/88 è del 19 luglio 1988, ed è anch' esso entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione, cioé il 26 luglio 1988.
14. Tuttavia, alla data del 29 aprile 1988 i produttori di tabacco avevano effettuato la loro scelta di produzione per il 1988 e alla data del 26 luglio 1988 si stava effettuando il raccolto. E' in effetti notorio, come segnala il Pretore, che il tabacco della varietà Bright viene seminato in appositi semenzai nel mese di febbraio e che il trapianto in campo delle piantine avviene entro la fine del mese di aprile. Il trapianto sembra essere l' operazione che comporta le maggiori spese e determina le superfici coltivate. Contestato non è neppure il fatto che la raccolta comincia in luglio.
15. Poiché il principio della limitazione della garanzia è stato pertanto adottato in un momento in cui le scelte di produzione per l' anno in corso erano già state effettuate, e l' ammontare massimo garantito per la varietà Bright era stato fissato proprio quando la raccolta alla quale esso s' applicava era già in corso, ritengo legittimo rilevare che vi è stata un' applicazione retroattiva della normativa di cui è causa. Non vedo motivo per operare una distinzione tra una situazione di questo genere ed una situazione in cui una disposizione deve espressamente essere applicata ad una data precedente a quella della sua pubblicazione. Le due condizioni fissate dalla giurisprudenza appena citata dovevano pertanto essere rispettate.
16. Secondo la prima di tali condizioni, la retroattività può essere ammessa, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere.
17. Ma, in questa ipotesi,
"occorre tuttavia che nella motivazione delle decisioni retroattive siano indicate le ragioni che giustificano l' efficacia retroattiva che s' intende attribuire alle stesse" (7).
18. Orbene, nel caso di specie lo scopo da raggiungere indicato nella motivazione non può in alcun modo giustificare un' applicazione retroattiva del regime dei quantitativi massimi garantiti al raccolto 1988. Risulta infatti dal primo 'considerando' del regolamento n. 1114/88:
"che, per limitare qualsiasi aumento della produzione di tabacco nella Comunità e disincentivare nel contempo la produzione delle varietà che presentano difficoltà di smaltimento (8), occorre stabilire che il superamento di un quantitativo massimo garantito, fissato per ciascun raccolto, comporti una riduzione proporzionale dei prezzi e del premio; (...)".
19. Il regime dei quantitativi massimi garantiti è stato dunque istituito con uno scopo dissuasivo: esso mira ad ottenere una riduzione della produzione, minacciando una diminuzione dei prezzi e dei premi. Orbene, è impossibile limitare retroattivamente un aumento della produzione che è già avvenuta. La minaccia può avere un effetto sui futuri raccolti, non per la raccolta in corso.
20. L' applicazione del nuovo regime al raccolto 1988 era pertanto del tutto inadatta a conseguire lo scopo voluto.
21. Va ancora osservato che i due regolamenti di cui è causa non contengono nessun' altra motivazione, oltre alla necessità di limitare le spese della Comunità, che avrebbe potuto giustificare la loro applicazione al raccolto 1988. Il Consiglio ha manifestamente scelto di raggiungere l' obiettivo di una riduzione delle spese nel settore del tabacco attraverso una diminuzione della produzione, e non con una riduzione diretta dei prezzi e dei premi, svincolata da tale diminuzione.
22. Infine, con il regolamento (CEE) 3 maggio 1989, n. 1251 (9), il Consiglio ha sostituito il n. 5 dell' art. 4 del regolamento n. 727/70, che aveva adottato solo un anno prima, con il regolamento n. 1114/88. La nuova versione prevede espressamente che "il Consiglio stabilisce ogni anno, per il raccolto dell' anno successivo", i quantitativi massimi garantiti per ciascuna delle varietà o gruppi di varietà di tabacco. Nel primo 'considerando' di questo regolamento il Consiglio ha sottolineato che ciò era necessario "per consentire la programmazione degli impianti".
23. Tutto questo tende a confermare che la fissazione di un quantitativo massimo garantito è stata istituita per invitare i produttori a ridurre le superfici coltivate, ma che tale scopo non richiedeva un' applicazione retroattiva del regime in quanto, nel momento in cui era stato fissato l' importo decisivo (38 000 tonnellate), la raccolta era già in corso e lo scopo perseguito non poteva pertanto essere più raggiunto.
24. Se ne deve pertanto necessariamente concludere che i regolamenti n. 1114/88 e n. 2268/88 sono illegittimi nella parte in cui stabiliscono un quantitativo massimo garantito di 38 000 t per il raccolto 1988 del tabacco Bright.
25. Di conseguenza, qualora non condividiate questo parere, passo ora ad esaminare solo in subordine la condizione relativa al rispetto del legittimo affidamento.
26. Quando si tratti di valutare il rispetto di questo principio nell' ambito di un atto avente effetto retroattivo, mi sembra che debbano essere affrontate le seguenti due questioni:
a) se gli interessati dovessero aspettarsi l' istituzione di una nuova disciplina con effetto retroattivo, e dovessero pertanto adottare precauzioni per evitare gli inconvenienti di queste misure;
b) qualora la modifica non fosse prevedibile, se l' istituzione competente abbia previsto adeguate misure transitorie per tutelare gli interessi degli operatori che avevano adottato la loro decisione mentre era ancora in vigore la precedente disciplina.
27. Il primo punto ha evidentemente elementi comuni con quanto ho appena esposto a proposito della retroattività del nuovo regime.
28. Il Consiglio e la Commissione sostengono che, sebbene i regolamenti oggetto di contestazione siano stati adottati con grande ritardo, il loro contenuto era sufficientemente prevedibile perché non si possa parlare di violazione del rispetto del legittimo affidamento. Essi si fondano sull' orientamento generale della politica agricola comune, che, indiscutibilmente e da molto tempo, si è indirizzata verso una limitazione delle garanzie concesse ai produttori. La Commissione ricorda in proposito tutta una serie di documenti come i suoi rapporti annuali, il "libro verde" del 1985, le conclusioni della 34ª, 36ª e 38ª sessione del Consiglio europeo e le sue due comunicazioni d' agosto e settembre 1987 sulle misure volte a controllare i mercati agricoli.
29. Si deve riconoscere che in un contesto del genere un operatore accorto non poteva dubitare che i provvedimenti di sostegno previsti dall' organizzazione comune dei mercati sarebbero stati sottoposti a taluni limiti quantitativi. Rimaneva aperta la questione in che entità e da quando.
30. Nella comunicazione della Commissione 30 settembre 1987, non pubblicata nella Gazzetta ufficiale ma probabilmente conosciuta negli ambienti interessati, si poteva leggere che
"per la prossima stagione la Commissione proporrà che il quantitativo massimo garantito globale sia fissato a 350 000 tonnellate" (parte H, punto 2, alla fine).
Al punto successivo si diceva:
"sarà previsto un adeguamento del 5% per la stagione 1988/89 e del 10% per la stagione 1989/90".
31. Orbene, poiché il regolamento di base dispone che i prezzi d' obiettivo ed i prezzi d' intervento siano fissati ogni anno prima del 1 agosto per il raccolto dell' anno civile successivo (art. 2, n. 1 e n. 5) e che l' ammontare del premio, per varietà, venga fissato ogni anno prima del 1 novembre per il raccolto dell' anno civile successivo, il lettore della comunicazione 30 settembre 1987 poteva legittimamente concludere che le espressioni "per la prossima stagione" e "per la stagione 1988/89" riguardassero il periodo 1 agosto 1988 - 31 luglio 1989, cioé il raccolto del 1989.
32. D' altra parte, nelle conclusioni adottate dal Consiglio europeo in occasione della sua 38ª riunione, svoltasi a Bruxelles l' 11 e il 12 febbraio 1988, trattavasi unicamente di un quantitativo massimo globale fissato per la durata di tre stagioni, senza precisare quale fosse la prima. La stagione 1988 compare per la prima volta nella proposta della Commissione di quello che sarebbe diventato il regolamento n. 1114/88, pubblicata nella Gazzetta ufficiale C 84 del 31 marzo 1988 (pag. 31). Ma, poiché questo testo menziona unicamente il quantitativo massimo garantito di 385 000 t per tutto il settore, i produttori della varietà Bright che stavano per effettuare il trapianto delle piantine non potevano prevedere il quantitativo massimo che sarebbe stato loro applicato.
33. D' altra parte, nella comunicazione 30 settembre 1987 la Commissione aveva fatto riferimento ai quantitativi in eccesso di tabacco delle varietà meno ricercate. Poiché la Comunità era in forte deficit per quanto riguardava la varietà Bright, non era irragionevole supporre che questa categoria avrebbe ottenuto un quantitativo massimo garantito corrispondente più o meno al livello di 40 802 t raggiunto dalla produzione nel 1987, e non decisamente inferiore a quest' ultimo, cioé 38 000 tonnellate
34. Ma è importante soprattutto sottolineare che quest' ultimo importo è stato conosciuto solo molto tardi. Esso addirittura non figurava ancora nella proposta della Commissione, pubblicata il 30 maggio 1988 (GU C 139, pag. 95), che prevedeva un' ammontare di 63 000 t per un gruppo di quattro varietà di tabacco. L' importo di 38 000 t è comparso per la prima volta nel regolamento n. 2268/88, di cui è causa, pubblicato il 26 luglio 1988. In questo stesso regolamento le quattro varietà ottengono d' altra parte, complessivamente, un quantitativo di 60 500 t invece delle 63 000 previste nella proposta.
35. Segnalo infine che per gli anni 1989 e 1990 il Consiglio, che non ha peraltro modificato in nulla la propria politica di limitazione della garanzia, ha fissato la quota rispettivamente a 44 250 e 46 750 tonnellate. In tale contesto l' importo di 38 000 t adottato per il 1988 sembra veramente sorprendente.
36. Non si può pertanto ricavare da quanto sopra esposto che, nel momento in cui i produttori di tabacco Bright hanno fatto la loro scelta di produzione per il raccolto 1988, le concrete ed essenziali modalità del nuovo sistema di garanzia siano state prevedibili, anche se il principio dell' attuazione di un sistema di limitazione della garanzia, fondato sul superamento di taluni quantitativi, lo era.
37. Si deve, almeno, giungere alla conclusione che il livello del quantitativo massimo di garanzia adottato per quanto riguarda la varietà Bright per il raccolto 1988 non era prevedibile.
38. La seconda questione da esaminare nell' ambito del rispetto del legittimo affidamento è se si possa ritenere che il provvedimento transitorio del Consiglio abbia sufficientemente tutelato gli interessi dei coltivatori che avevano deciso l' entità della loro produzione fondandosi sulle condizioni appena descritte. Ricordo che il provvedimento transitorio di cui è causa consiste nel fatto che, per il raccolto 1988, la riduzione dei prezzi e dei premi è stata limitata al 5% anche per il caso in cui il quantitativo massimo garantito venisse superato di una percentuale superiore. La percentuale di superamento effettiva è stata, per la varietà Bright, del 10,8%. E' d' altra parte interessante osservare, incidentalmente, che il superamento è avvenuto solo per 5 varietà di tabacco su 34 (v. allegato 1 del citato regolamento n. 2158/89, nota 4).
39. In quest' ambito ritengo che sia necessario operare una distinzione tra le produzioni agricole per le quali è necessario decidere l' ampiezza delle piantagioni in un momento determinato dell' anno e per le quali i contratti di vendita sono tradizionalmente conclusi prima di una data determinata, e altri tipi di produzione, come ad esempio quella del latte, in cui la produzione, pur con fluttuazioni stagionali, continua per tutto l' anno. In quest' ultima ipotesi, mi sembra accettabile che il prezzo d' intervento possa essere ridotto durante la campagna perché un cambiamento del genere inciderà unicamente sul latte che sarà prodotto in seguito. Diversamente avviene per una cultura come quella del tabacco, in cui, come abbiamo visto, l' entità della produzione è determinata una volta per tutte nel mese di aprile. Il governo italiano e il ricorrente nella causa principale hanno d' altra parte potuto affermare in udienza senza essere contraddetti che la stragrande maggioranza dei contratti di vendita di tabacco è conclusa prima del 1 maggio di ogni anno.
40. Trattandosi di una situazione di questo tipo, ritengo che ogni riduzione dei prezzi garantiti, qualunque ne sia la percentuale, intervenendo dopo l' adozione delle decisioni di produzione e di vendita, violi l' affidamento che i produttori potevano legittimamente nutrire prima dell' adozione di queste decisioni in ordine al mantenimento, almeno in termini nominali, del livello raggiunto dai prezzi garantiti durante la campagna precedente. Di conseguenza, potrebbe venire considerata adeguata unicamente una misura transitoria che esentasse dal cambiamento di regime la produzione in corso. In effetti, benché, secondo la costante giurisprudenza della Corte, confermata di recente dalla sentenza Delacre (10), un operatore economico non possa in via di principio fare legittimo affidamento sulla conservazione al livello attuale del vantaggio di cui usufruisce la sua produzione, ciò vale per quanto riguarda l' applicazione di una nuova disciplina agli effetti futuri di situazioni nate mentre era in vigore la disciplina precedente (11), ma non in caso di applicazione retroattiva di una nuova disciplina a scelte operate mentre era in vigore la normativa precedente.
41. Ciononostante la Commissione, lungi dall' affermare semplicemente il carattere sufficiente della misura transitoria intervenuta, ha esposto una teoria molto più radicale dichiarando di ritenere
"che la modifica al sistema di garanzia non abbia costituito una 'reformatio in pejus' del sistema precedentemente applicato e che la sua validità non sia quindi subordinata al rispetto dei principi della tutela dell' affidamento legittimo, dell' irretroattività della norma giuridica e della certezza del diritto. In base agli articoli 2, par. 2, e 4, par. 1 del regolamento n. 727/70 nella sua versione anteriore all' adozione del regolamento n. 1114/88, la Comunità, e per essa il Consiglio, godeva di un' ampia libertà di valutazione economica e politica per stabilire i prezzi ed i premi. Al legislatore comunitario era consentito, in particolare, di fissare gli uni e gli altri prendendo in considerazione le previsioni circa l' andamento dell' offerta (...).
I prezzi ed i premi, una volta stabiliti su questa base, restavano immutati per tutta la campagna, anche se i dati del raccolto dimostravano in seguito che essi avrebbero potuto essere fissati ad un livello più elevato perché la produzione globale effettiva era inferiore alla previsione.
Con la riforma si è optato per una modalità meno rigida di determinazione. Attraverso di essa il Consiglio può continuare a fissare prezzi e premi bassi per tener conto di una previsione di offerta eccessiva, ma riconosce allo stesso tempo prezzi e premi superiori se nella realtà l' offerta rimane al di sotto delle previsioni (...).
Grazie alla riforma il Consiglio, che in base al regolamento n. 727/70 nella sua versione anteriore avrebbe potuto fissare il premio per la varietà Bright, sulla base delle sole previsioni di offerta, a 2,338 ECU/kg (il premio in definitiva percepito dagli agricoltori sotto il nuovo regime), ha così potuto fissare anche un premio di 2,461 ECU/kg nel caso che l' offerta fosse stata inferiore a 38 000 t, e premi intermedi in funzione di altri livelli dell' offerta.
Se prima della riforma i produttori non avrebbero ottenuto che il premio più basso, dopo la riforma restava aperta in loro favore la possibilità di ottenere un premio maggiore correlato ad un andamento dell' offerta più favorevole delle previsioni" (12).
42. Cosa bisogna pensare di questa tesi ? Condivido l' opinione espressa in udienza dall' avvocato del sig. Crispoltoni, secondo cui questa presentazione della nuova disciplina finisce con il capovolgere il funzionamento effettivo del sistema. Il Consiglio comincia infatti con il fissare i prezzi ed i premi ad un livello elevato e solo molto più tardi, dopo la contabilizzazione di tutto il raccolto, esso calcola il loro livello effettivo più basso a seconda del superamento del quantitativo massimo garantito. Per il raccolto 1988 era possibile calcolare in anticipo il livello basso solo perché in quel caso era stato prevista una soglia rigida.
43. D' altra parte, secondo il primo 'considerando' del regolamento n. 1114/88, questo sistema è stato introdotto per "limitare ogni aumento della produzione". Si è dunque passati da un regime a garanzia illimitata (anche se comportava un certo rischio di riduzione dei premi da una stagione all' altra) ad un regime che comporta almeno potenzialmente una garanzia fortemente decrescente a seconda della quantità prodotta.
44. Anche se si ammettesse che la normativa anteriore avrebbe permesso al Consiglio di fissare i prezzi ed i premi al livello da essi effettivamente raggiunto nel 1988, la situazione giuridica risultante dal vecchio regime era più favorevole ai produttori di quella risultante dalla nuova normativa. Infatti quest' ultima non permette al produttore di sapere, nel momento in cui inizia la propria campagna di produzione, quale quantitativo dovrà produrre per massimizzare il proprio reddito, in quanto ciò dipende dai prezzi e dai premi, che dipendono a loro volta dal livello di superamento del quantitativo massimo garantito. La percentuale di questo superamento sarà conosciuta solo dopo il raccolto. Per contro, sotto il vecchio sistema, una volta fissati i prezzi, anche ad un livello basso, un produttore non aveva più alcuna difficoltà per determinare il livello di produzione che gli permetteva di massimizzare il proprio reddito.
45. Inoltre, sotto il nuovo sistema i redditi percepiti non dipendono unicamente dalle scelte di produzione effettuate da ogni singolo coltivatore, ma altrettanto da quelle degli altri coltivatori. E' sufficiente infatti che un certo numero di produttori della stessa varietà produca troppo perché i prezzi ed i premi diminuiscano, nonostante la moderazione di cui un singolo coltivatore abbia eventualmente voluto fare prova. Il sistema in quanto tale comporta pertanto senza dubbio una reformatio in pejus.
46. In secondo luogo, il ragionamento della Commissione parte dall' assunto che, nell' ambito del regime precedente, il Consiglio avrebbe avuto perfettamente il diritto di stabilire, in qualunque momento della primavera o dell' estate 1988, il premio per il tabacco Bright del raccolto 1988 a 2,338 ECU/kg. Orbene, come ho già fatto rilevare, il regolamento di base dispone che il premio debba essere fissato prima del 1 novembre precedente il raccolto. La Commissione sostiene che questa norma non è più osservata da molto tempo perché il Consiglio aveva preso l' abitudine di stabilire ogni primavera, nell' ambito di un "pacchetto complessivo", i prezzi di tutti i prodotti agricoli. Senza pronunciarmi su questo problema in tutta la sua complessità, vi propongo ciononostante di dichiarare che una prassi stabilita in contraddizione formale con la legge vigente non può essere fatta valere per negare l' esistenza di una reformatio in pejus, in quanto "nemo auditur propriam turpitudinem allegans".
47. Aggiungo infine che, nel caso di specie, la sentenza Westzucker (13) potrebbe difficilmente essere invocata come precedente.
48. In quella causa i ricorrenti avevano chiesto che una restituzione prefissata venisse maggiorata in ragione dell' aumento del prezzo d' intervento fissato prima dell' effettiva esportazione. Una disposizione del regolamento di cui era causa prevedeva un adeguamento automatico in un caso di quel genere, ma era stata sostituita durante il periodo decisivo con una disposizione che rendeva l' adeguamento facoltativo. La Corte ha dichiarato
"appare difficile ammettere che influisca negativamente sulla certezza della situazione giuridica degli interessati la modifica di una norma che, data la sua rigidità, avrebbe potuto creare per loro vantaggi o svantaggi" (punto 8 della motivazione della sentenza).
La Corte ha aggiunto che la vecchia disposizione non offriva d' altra parte agli interessati la certezza di approfittare di un aumento del prezzo d' intervento dal momento che il Consiglio avrebbe potuto adottare, ai sensi di un' altra disposizione, provvedimenti per impedire l' aumento della restituzione. Secondo la Corte, essi "dovevano perciò tenere conto dell' eventualità" di perdere, in forza della seconda disposizione, i vantaggi che si ripromettevano dall' applicazione del vecchio articolo. La Corte ne ha tratto la conclusione che il Consiglio non aveva "surrettiziamente mutato la situazione degli interessati" e che pertanto non si poteva ravvisare nell' intervenuta modifica "alcuna violazione del principio dell' affidamento" (punti 9 e 10 della motivazione della sentenza).
49. Ritengo che questo ragionamento non possa essere applicato alla presente causa perché l' esportatore Westzucker aveva ottenuto che la sua restituzione all' esportazione fosse prefissata e perché aveva molto probabilmente concluso i propri contratti di vendita tenendone conto. Ciò che gli era sfuggito è un mancato guadagno, cioè un aumento di questa restituzione, aumento sul quale non poteva fare affidamento con certezza nel momento in cui aveva chiesto la prefissazione, in quanto la decisione di aumentare il livello del prezzo d' intervento è stata adottata solo in seguito.
50. Per tutti questi motivi, ritengo che nel caso di specie ci sia stata effettivamente una reformatio in pejus. Poiché quest' ultima non era ragionevolmente prevedibile, e le misure transitorie erano state insufficienti, il legittimo affidamento dei tabacchicoltori della qualità Bright è stato colpito.
51. Poiché le due condizioni cui la Corte sottopone l' applicazione retroattiva di una norma - cioè l' indispensabilità dell' efficacia retroattiva e il rispetto del legittimo affidamento degli interessati - non sono soddisfatte, è inevitabile concludere che i regolamenti contestati sono illegittimi nella parte in cui prevedono un quantitativo massimo garantito di 38 000 t per il tabacco della varietà Bright del raccolto 1988.
52. Ritengo non sia necessario limitare questa conclusione al tabacco raccolto in Umbria. Risulta infatti dall' allegato III del regolamento n. 2268/88 che la varietà Bright è prodotta solo in Italia. Orbene, si può supporre che nel momento in cui questo regolamento, che fissava il quantitativo massimo garantito di 38 000 t, è stato pubblicato, cioé il 26 luglio 1988, il trapianto delle piantine fosse stato effettuato su tutto il territorio di questo Stato membro, e pertanto l' addebito di retroattività illegittima del nuovo regime vale per tutte le regioni di produzione.
Conclusione
53. Propongo pertanto di risolvere come segue la questione sollevata:
"Il regolamento (CEE) del Consiglio 25 aprile 1988, n. 1114, ed il regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1988, n. 2268, sono illegittimi nella parte in cui prevedono un quantitativo massimo garantito di 38 000 t per il tabacco della varietà Bright raccolto nel 1988".
(*) Lingua originale: il francese.
(1) GU L 94, pag. 1.
(2) Regolamento (CEE) del Consiglio 25 aprile 1988, n. 1114, che modifica il regolamento (CEE) n. 727/70, relativo all' attuazione di un' organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (GU L 110, pag. 35).
(3) Regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1988, n. 2268, che fissa, per il raccolto 1988, i prezzi d' obiettivo, i prezzi d' intervento e i premi concessi agli acquirenti di tabacco in foglia, i prezzi d' intervento derivati del tabacco in colli, le qualità di riferimento, le zone di produzione nonché i quantitativi massimi garantiti e che modifica il regolamento (CEE) n. 1975/87 (GU L 199, pag. 20).
(4) Regolamento (CEE) della Commissione 18 luglio 1989, n. 2158, che stabilisce, per il tabacco della raccolta 1988, la produzione effettiva, nonché i prezzi ed i premi da pagare in applicazione del regime dei quantitativi massimi garantiti (GU L 207, pag. 15).
(5) Sentenza 18 ottobre 1990, Dzodzi (cause riunite C-297/88 e C-197/89, Racc. pag. I-3763.
(6) Sentenze 25 gennaio 1979, Racke (causa 98/78, Racc. pag. 69, in particolare pag. 86) e Decker (causa 99/78, Racc. pag. 101, in particolare pag. 111). V. anche: sentenze 12 novembre 1981, Salumi (cause riunite 212/80-217/80, Racc. pag. 2735, in particolare pag. 2751); 19 maggio 1982, Staple Dairy Product (causa 84/81, Racc. pag. 1763, in particolare pag. 1777); 30 settembre 1982, Amylum / Consiglio (causa 108/81, Racc. pag. 3107, in particolare pag. 3130), Roquette Frères / Consiglio (causa 110/81, Racc. pag. 3159, in particolare pag. 3178), Tunnel Refineries / Consiglio (causa 114/81, Racc. pag. 3189, in particolare pag. 3206); 14 luglio 1983, Meiko-Konservenfabrik (causa 224/82, Racc. pag. 2539, in particolare pag. 2548).
(7) Ordinanza 1 febbraio 1984, Ilford / Commissione (causa 1/84 R, Racc. pag. 423, in particolare pag. 431).
(8) Non in corsivo nel testo.
(9) Regolamento (CEE) del Consiglio 3 maggio 1989, n. 1251, che modifica il regolamento (CEE) n. 727/70 (GU L 129, pag. 16).
(10) Sentenza 14 febbraio 1990, Delacre, punti 33 e 34 della motivazione, (causa C-350/88, Racc. pag. I-395).
(11) Per esempio, il latte prodotto da una vacca comperata qualche tempo prima.
(12) Punti nn. 5 e 6 delle osservazioni della Commissione.
(13) Sentenza 4 luglio 1973, Westzucker (causa 1/73, Racc. pag. 723, in particolare pag. 730).
Full & Egal Universal Law Academy