Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts veranlasst Sie, die Tragweite des Artikels 4 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates (1) (im folgenden: die Richtlinie) genauer zu bestimmen, der die Voraussetzungen betrifft, unter denen die Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsangehörigen das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet gewähren. Diese Vorschrift ist bereits Gegenstand zahlreicher Entscheidungen des Gerichtshofes gewesen. Hier wird sie jedoch unter einem neuen Gesichtspunkt ins Auge gefasst.
2. Der vom vorlegenden Gericht geschilderte Sachverhalt lässt sich wie folgt zusammenfassen: Herr Giagounidis, ein griechischer Staatsangehöriger, reiste im Jahr 1973 unter Vorlage eines Reisepasses in die Bundesrepublik Deutschland ein. Er erhielt dort eine Aufenthaltserlaubnis und ab 1981, dem Jahr des Inkrafttretens der Akte über den Beitritt Griechenlands zu den Gemeinschaften, die Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG. Seit Abschluß seines Studiums ist er in Deutschland als Lehrer tätig. Als er im November 1984 eine Aufenthaltsberechtigung beantragte, die einen stärkeren Schutz verleiht als die Aufenthaltserlaubnis für Gemeinschaftsangehörige, lehnten die deutschen Behörden seinen Antrag ab. Nach einer erneuten Ablehnung wies der Verwaltungsgerichtshof seine Klage im Berufungsverfahren mit der Begründung ab, Herr Giagounidis habe sich entgegen den Vorschriften des Ausländergesetzes (2) und des Gesetzes über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (AufenthG/EWG) (3) vorübergehend nicht ausweisen können. Diese doppelte Bezugnahme darf nicht überraschen. Die erste beruht darauf, daß es sich um eine Aufenthaltsberechtigung handelt, die einen stärkeren Schutz verleiht als die im Ausländergesetz vorgesehene Aufenthaltserlaubnis für Gemeinschaftsangehörige. Die zweite Bezugnahme entspricht der Eigenschaft des Antragstellers, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Jedenfalls ist die Voraussetzung, die hier Schwierigkeiten bereitet, nämlich das Erfordernis der Gültigkeit der nationalen Personalpapiere, in beiden Gesetzen enthalten. Abgesehen davon fragt das Bundesverwaltungsgericht, bei dem Herr Giagounidis Revision eingelegt hat, Sie nur nach der Gewährung des Aufenthaltsrechts nach dem Gemeinschaftsrecht. In der Begründung seines Vorlagebeschlusses nimmt das Gericht nur auf § 10 AufenthG/EWG Bezug. Im übrigen hätte die ablehnende Entscheidung ebensogut im Hinblick auf die Aufenthaltserlaubnis ergehen können.
3. Genauer gesagt, möchte das Bundesverwaltungsgericht wissen, ob ein Mitgliedstaat nach Artikel 4 der Richtlinie dem in Artikel 1 dieser Richtlinie genannten Personenkreis das Aufenthaltsrecht in seinem Hoheitsgebiet bei Vorlage eines Personalausweises gewähren darf oder muß, dessen Geltung der ausstellende Staat auf sein Hoheitsgebiet beschränkt hat.
4. Die Richtlinie bezweckt nach ihrer ersten Begründungserwägung, Maßnahmen zu treffen, die den in der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates (4) zur Ausübung einer Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis zuwandernden Staatsangehörigen der einzelnen Mitgliedstaaten und ihren Familienangehörigen zuerkannten Rechten und Befugnissen entsprechen. In Artikel 1 verpflichtet der Rat die Mitgliedstaaten, nach Maßgabe der folgenden Artikel, die in einer logischen Reihenfolge stehen, die Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für die genannten Personen zu beseitigen. Artikel 2 sieht zunächst das Recht zur Ausreise aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats vor. Artikel 3 regelt weiter die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats.
5. Artikel 4 schließlich behandelt die Gewährung des Aufenthaltsrechts:
"Die Mitgliedstaaten gewähren den in Artikel 1 genannten Personen, welche die in Absatz 3 aufgeführten Unterlagen vorlegen, das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet."
Bei diesen Unterlagen handelt es sich zum einen um eine Einstellungserklärung des Arbeitgebers oder eine Arbeitsbescheinigung, deren Vorliegen hier nicht bestritten wird, und zum anderen um den Ausweis, mit dem der Gemeinschaftsangehörige in das Hoheitsgebiet eingereist ist. Diese letztgenannte Voraussetzung bereitet hier Schwierigkeiten.
6. Wir wissen, daß die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 der Richtlinie den in Artikel 1 genannten Personen bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet gestatten müssen. Deshalb stützt sich der deutsche Gesetzgeber (5) auf Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie und verlangt für die Gewährung einer Aufenthaltserlaubnis einen gültigen Personalausweis oder Reisepaß, eine Voraussetzung, die a priori nicht anfechtbar erscheint.
7. In Ihrem Urteil vom 14. Juli 1977 in der Rechtssache Sagulo (6) haben Sie festgestellt, daß das Erfordernis eines gültigen nationalen Personalausweises oder Reisepasses die Betroffenen in den Stand versetzt, ihre Rechtsstellung im Hinblick auf die Anwendung der Vertragsbestimmungen nachzuweisen, und zugleich den Mitgliedstaaten die Erfassung der Daten über die Bevölkerungsbewegungen in ihrem Hoheitsgebiet ermöglicht. Darüber hinaus haben Sie seinerzeit festgestellt, daß dieses Erfordernis für eine Person gilt, die "nach dem Gemeinschaftsrecht zum Aufenthalt im Hoheitsgebiet des jeweiligen Landes berechtigt ist" (7).
8. Im vorliegenden Fall wird dieses Erfordernis grundsätzlich nicht bestritten. (8) Das innerstaatliche Gericht ersucht Sie vielmehr, die Tragweite dieses Erfordernisses für das Aufenthaltsrecht zu präzisieren, insbesondere wenn der Gemeinschaftsangehörige einen Personalausweis vorlegt, dessen Geltung auf das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates beschränkt ist.
9. Die durch Ihre Rechtsprechung verdeutlichten Gemeinschaftsvorschriften haben es ermöglicht, eine Reihe von Schwierigkeiten zu beseitigen, die sich bei der Ausstellung von Ausweisen durch die nationalen Behörden ergeben konnten.
10. Artikel 2 der Richtlinie regelt die Lage der Gemeinschaftsangehörigen, die aus ihrem Hoheitsgebiet ausreisen, um im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufzunehmen. Dort heisst es: "Um von diesem Ausreiserecht Gebrauch machen zu können, bedarf es lediglich der Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses." Dieser letzte Satzteil bereitet bei der Gewährung des Aufenthaltsrechts Schwierigkeiten. Er bezieht sich sicher auf die zeitliche Geltung, bedeutet dies aber, daß er auch die räumliche Geltung einschließt? Artikel 2 Absatz 3 lautet: "Der Reisepaß muß zumindest für alle Mitgliedstaaten und die unmittelbar zwischen den Mitgliedstaaten liegenden Durchreiseländer gelten. Ist die Ausreise nur mit dem Reisepaß statthaft, so muß dieser mindestens fünf Jahre gültig sein." Warum besteht kein entsprechendes Erfordernis für die Personalausweise? Der Grund liegt meines Erachtens in der Natur des Reisepasses, der das eigentliche Reisedokument ist, das nach dem Ermessen der Behörden des Herkunftsstaats ausgestellt wird. Der Rat hat an Beschränkungen der räumlichen Geltung der Personalausweise offenbar nicht gedacht. Artikel 2 Absatz 4 schließlich verbietet es, für die Ausreise einen Sichtvermerk oder einen gleichwertigen Nachweis zu verlangen.
11. Für die Einreise in das Hoheitsgebiet wiederholt Artikel 3 der Richtlinie bestimmte Erfordernisse: die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses und das Verbot, für die Einreise einen Sichtvermerk oder einen gleichartigen Nachweis zu verlangen. (9)
12. Schließlich ist auf eine Vorschrift der Richtlinie 64/221/EWG des Rates (10) hinzuweisen. Artikel 3 Absatz 4 dieser Richtlinie bestimmt: "Der Staat, der den Personalausweis oder Reisepaß ausgestellt hat, lässt den Inhaber dieses Personalausweises oder Reisepasses ohne besondere Formalitäten wieder einreisen, selbst wenn der Personalausweis oder Reisepaß ungültig geworden ist oder die Staatsangehörigkeit des Inhabers bestritten wird."
13. Welche Konsequenzen kann man aus diesen Vorschriften ziehen? A priori erlaubt es uns keine von ihnen, genau das Problem, das Ihnen unterbreitet wurde, zu lösen. Es trifft zu, daß Artikel 3 der Richtlinie 68/360 keine besondere Einschränkung bezueglich der erforderlichen Ausweispapiere zuzulassen scheint. Die Kommission bemerkt zu Recht (11), daß der Personalausweis grundsätzlich der "typische inländische Ausweis" sei, dessen Gebrauch im Ausland nur aufgrund besonderer Abmachungen ermöglicht werde. Für die Einreise in die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und den Aufenthalt in diesen Staaten erlange er jedoch Gemeinschaftsbedeutung, da die Richtlinie eine Alternative vorsehe (gültiger Personalausweis oder Reisepaß). Zwar vermögen diese Vorschriften der Richtlinie uns nicht ganz zu überzeugen. Wie ist es aber mit ihrem Kontext?
14. Alle Vorschriften, die ich zitiert habe und die auf Artikel 48 EWG-Vertrag gestützt sind, bezwecken, die Freizuegigkeit der EG-Arbeitnehmer insbesondere dadurch zu erleichtern, daß es den Mitgliedstaaten untersagt wird, der Freizuegigkeit der EG-Arbeitnehmer und ihrem Aufenthalt auch nur rein verwaltungsmässige Hindernisse entgegenzusetzen. Obwohl sich die Frage auf das Aufenthaltsrecht im Aufnahmestaat bezieht, hat das in Rede stehende Hindernis seinen Ursprung zunächst im Herkunftsstaat. Ist deshalb nicht die Ansicht zu vertreten, daß der Aufnahmestaat derartige Einschränkungen unbeachtet lassen muß?
15. Die Gewährung des Aufenthaltsrechts für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die sich in einen anderen Mitgliedstaat begeben, um eine Beschäftigung im Lohn-oder Gehaltsverhältnis auszuüben, ist für die Mitgliedstaaten gerade eine Verpflichtung und nicht nur eine blosse Freiheit, da diese Rechte den Betroffenen unmittelbar aufgrund des EWG-Vertrags zustehen.
16. Sie haben nämlich in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort zu den vom Vertrag genannten Zwecken aufzuhalten - insbesondere, um dort eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit zu suchen oder auszuüben oder um sich dem Ehegatten oder sonstigen Familienangehörigen anzuschließen -, unmittelbar aus dem Vertrag oder, je nach Sachlage, aus den zu seiner Durchführung ergangenen Bestimmungen fließt. (12)
17. Den Mitgliedstaaten in dieser Frage ein Ermessen einzuräumen, würde dazu führen, den Schutz der individuellen Rechte zu schwächen, die den einzelnen aufgrund unmittelbar anwendbarer Gemeinschaftsvorschriften zustehen.
18. Versuchen wir darüber hinaus, den Umfang derartiger Einschränkungen unter praktischen Gesichtspunkten zu beurteilen. Aus der Tatsache, daß ein Mitgliedstaat die räumliche Geltung des Personalausweises beschränkt, eine Konsequenz für das Gemeinschaftsrecht zu ziehen, könnte zu einer Beeinträchtigung der Freizuegigkeit derjenigen Arbeitnehmer führen, die keinen Reisepaß besitzen. Wenn der Personalausweis im nationalen Recht vorgesehen ist, müsste er sowohl im nationalen Hoheitsgebiet für die zahlreichen Handlungen des täglichen Lebens als auch bei Aufenthalten im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten benutzt werden können. In einem derartigen Fall die Freizuegigkeit der Gemeinschaftsangehörigen von dem Besitz eines Reisepasses - des eigentlichen und darüber hinaus teuren Reisedokuments - abhängig zu machen, wäre nicht akzeptabel.
19. Im übrigen ist die von den griechischen Behörden vorgenommene Einschränkung um so schwerwiegender und störender, als sie auf alle Personen angewandt wird, für die Personalausweise ausgestellt werden, und nicht nur auf bestimmte Gruppen von Personen.
20. Besteht nicht in Wirklichkeit der wesentliche Punkt bei der Anwendung des EWG-Vertrags, insbesondere der Artikel 48 ff., und der Verordnung Nr. 1612/68 darin, sicherzugehen, daß der Gemeinschaftsangehörige tatsächlich die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und eine wirkliche und effektive Beschäftigung ausübt? In Ihrem Urteil in der Rechtssache Royer (13) haben Sie entschieden, daß
"die Behörden der Mitgliedstaaten das Aufenthaltsrecht jedem zu gewähren haben, der zu den in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gruppen gehört und in der Lage ist, dies durch Vorlage der in Artikel 4 Absatz 3 im einzelnen genannten Unterlagen nachzuweisen" (14).
Die Betonung liegt somit auf dem Nachweis, daß der Gemeinschaftsangehörige zu den Personengruppen gehört, für die die Gemeinschaftsvorschriften gelten. Wenn die Staaten für die Gewährung des Aufenthalts andere Gesichtspunkte zu berücksichtigen hätten, wäre es ihnen möglich, namentlich unter Berufung auf die Achtung der Souveränität der übrigen Mitgliedstaaten (15) Hindernisse aufzustellen.
21. Somit ist auf die in erster Linie gestellte Frage des Bundesverwaltungsgerichts zu antworten, daß die Mitgliedstaaten nach dem Gemeinschaftsrecht verpflichtet sind, den in Artikel 1 der Richtlinie 68/360 genannten Personen das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet auch bei Vorlage eines Personalausweises zu gewähren, dessen Geltung der ausstellende Staat auf sein Hoheitsgebiet beschränkt hat, wenn ihre Staatsangehörigkeit nicht bestritten ist.
22. Weiterhin stellt das Bundesverwaltungsgericht Ihnen mehrere Zusatzfragen, die keine Schwierigkeiten bereiten dürften.
23. Das Gericht fragt Sie zunächst, ob der Umstand berücksichtigt werden muß, daß der Personalausweis vor dem Beitritt des ausstellenden Staates zu den Europäischen Gemeinschaften und vor dem Inkrafttreten der Freizuegigkeit zugunsten seiner Staatsangehörigen ausgestellt wurde. Nach meinen bisherigen Ausführungen muß der Gemeinschaftsangehörige in der Lage sein, seine Identität und seine Staatsangehörigkeit nachzuweisen. Der Umstand, daß gültige Ausweise vor dem Beitritt der Griechischen Republik zu den Gemeinschaften ausgestellt wurden, beeinträchtigt ihre Gültigkeit keineswegs: Die Richtlinie fordert für die Gewährung des Aufenthaltsrechts nicht die Vorlage von Gemeinschaftspapieren, sondern nur die Vorlage von gültigen nationalen Personalpapieren. Was den anderen Aspekt der Frage betrifft, so ist es unerheblich, ob der Personalausweis vor dem Inkrafttreten der Freizuegigkeit zugunsten seines Inhabers ausgestellt wurde. Dieser Ausweis oder der Reisepaß musste vor der freien Ausübung dieses Rechts durch den Betroffenen existieren, und keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verpflichtete ihn, dieses Dokument nach dem Beitritt zu erneuern.
24. Zweitens weist das Bundesverwaltungsgericht darauf hin, daß bei der Einreise nicht der Personalausweis, sondern ein Reisepaß vorgelegt wurde. Nun schreibt zwar Artikel 4 der Richtlinie die Vorlage des Ausweises vor, mit dem der Gemeinschaftsangehörige in das Hoheitsgebiet eingereist ist. Die Stadt Reutlingen hat in ihren schriftlichen Erklärungen (16) geltend gemacht, nach dieser Vorschrift sei der Betroffene verpflichtet, seine Identität mit Hilfe des Ausweises nachzuweisen, der ihm die Einreise in das Hoheitsgebiet ermöglicht habe, d. h. mit Hilfe seines Reisepasses. Die Formulierung der Richtlinie verweist jedoch, wie die Kommission bemerkt (17), nicht auf genau denselben Ausweis, denn sonst könnte das Aufenthaltsrecht abgelehnt werden, wenn der Reisepaß erneuert wurde, weil er in der Zwischenzeit abgelaufen oder verlorengegangen ist. Desgleichen ist der Fall zu berücksichtigen, daß eine Person aus Geldmangel nicht wünscht, ihren Reisepaß zu verlängern, weil sie weiß, daß der Personalausweis ausreicht. Dieser Gleichwertigkeit kommt um so grössere Bedeutung zu, als sowohl der Personalausweis als auch der Reisepaß den Nachweis für die Identität und die Staatsangehörigkeit erbringen und eine Reihe gemeinsamer Angaben enthalten müssen.
25. Schließlich möchte das Bundesverwaltungsgericht wissen, ob es von Bedeutung ist, daß die Beschränkung auf das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates im Personalausweis selbst nicht zum Ausdruck gebracht wurde. Aufgrund der von mir vorgeschlagenen Antwort bin ich der Meinung, daß eine solche offensichtliche oder nicht offensichtliche Beschränkung für die Gewährung des Aufenthaltsrechts für einen EG-Arbeitnehmer keine Rolle spielt.
26. Deshalb schlage ich Ihnen vor, für Recht zu erkennen:
1) Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 ist dahin auszulegen, daß ein Mitgliedstaat den in Artikel 1 dieser Richtlinie genannten Personen das Aufenthaltsrecht in seinem Hoheitsgebiet auch bei Vorlage eines Personalausweises gewähren muß, dessen Geltung auf das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates beschränkt ist, wenn ihre Identität und ihre Eigenschaft als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats nicht bestritten sind.
2) Der Umstand, daß der Personalausweis vor dem Beitritt des ausstellenden Staates zu den Europäischen Gemeinschaften und vor dem Inkrafttreten der Freizuegigkeit zugunsten seiner Staatsangehörigen ausgestellt wurde, daß die Beschränkung seines Geltungsbereichs nicht darauf vermerkt ist und schließlich daß bei der Einreise in den Aufnahmemitgliedstaat nicht dieser Personalausweis, sondern ein Reisepaß vorgelegt wurde, ändert nichts an der Auffassung, daß die Behörden des Aufnahmemitgliedstaats verpflichtet sind, das Aufenthaltsrecht in einem solchen Fall zu gewähren.
( *) Originalsprache: Französisch.
( 1) Richtlinie vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968, S. 13).
( 2) BGBl. 1965 I, S. 353.
( 3) BGBl. 1980 I, S. 116.
( 4) Verordnung vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968, S. 2).
( 5) § 10 des AufenthG/EWG.
( 6) Rechtssache 8/77, Slg. 1977, 1495, Randnr. 4.
( 7) Ibidem, Randnr. 10.
( 8) Vergleiche die Erklärungen der Kommission, S. 9.
( 9) Vergleiche einen Anwendungsfall im Urteil vom 3. Juli 1980 in der Rechtssache 157/79 (Pieck, Slg. 1980, 2171, Randnr. 10).
( 10) Richtlinie vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. 56 vom 4. April 1964, S. 850).
( 11) Schriftliche Erklärungen, S. 12 f.
( 12) Urteil vom 8. April 1976 in der Rechtssache 48/75 (Royer, Slg. 1976, 497, Randnr. 31); Urteil vom 15. März 1989 in den verbundenen Rechtssachen 389/87 und 390/87 (Echternach u. a., Slg. 1989, 723, Randnr. 25) und Urteil vom 18. Mai 1989 in der Rechtssache 249/86 (Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1989, 1263, Randnr. 9).
( 13) Rechtssache 48/75, a. a. O.
( 14) Randnr. 36 (Hervorhebung von mir).
( 15) Der Vertreter der Stadt Reutlingen spricht von einer "unzulässigen Einmischung" in die Souveränität der Griechischen Republik (S. 4 der Erklärungen).
( 16) S. 2 der Erklärungen.
( 17) S. 17 der schriftlichen Erklärungen.
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