Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto, la República Helénica ha formulado la pretensión de que se anule parcialmente la Decisión de la Comisión relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), Sección "Garantía" (1) (en lo sucesivo, "FEOGA").
2. Después de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en otros asuntos, que se pronunciaron sobre varios motivos igualmente alegados en este asunto, (2) la República Helénica limitó sus pretensiones a la anulación de la Decisión de la Comisión en la medida en que procedió a efectuar las siguientes correcciones financieras:
- 213.801.319 DR, en concepto de restituciones a la exportación de 6.400 toneladas de sémola de trigo duro;
- 258.108.000 DR, en concepto de tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales de la campaña 1986/1987;
- 1.391.025.367 DR, en concepto de gastos por almacenamiento de tabaco.
3. Los hechos del asunto, así como las observaciones jurídicas de las partes, se recogen en el informe para la vista. En lo sucesivo, sólo haré referencia a las observaciones de las partes en la medida en que sea necesario para fundar mis conclusiones en relación con la demanda de la República Helénica.
Los gastos correspondientes a restituciones a la exportación de 6.400 toneladas de sémola de trigo duro (3)
4. En la intervención de las cuentas correspondientes a 1986, la Comisión se negó a reconocer con cargo al FEOGA los gastos declarados por la República Helénica de 40.000 toneladas en concepto de restituciones a la exportación de sémola. Por razones técnicas, la corrección efectuada sobre las cuentas del ejercicio 1986 sólo tuvo en cuenta 33.600 toneladas. La corrección relativa a las 6.400 toneladas restantes se practicó posteriormente al intervenir las cuentas del ejercicio 1987. Esta última corrección constituye el objeto del presente asunto.
5. La Comisión motivó su negativa en la circunstancia de que el Gobierno griego, infringiendo la organización común de mercados en el sector de los cereales, había celebrado un "contrato de programa" con la KYDEP (Organismo central de gestión de productos nacionales) relativo a la exportación de 40.000 toneladas de sémola. El Gobierno griego reconoció la existencia de este contrato de programa, pero negó la ejecución del contrato; nunca se efectuaron operaciones de importación con base en el contrato.
6. En su citada sentencia de 19 de marzo de 1991, C-32/89, (4) el Tribunal de Justicia ha resuelto sobre si la Comisión tenía derecho, al liquidar las cuentas de 1986, de negar la financiación comunitaria fundándose en el contrato de programa. El Tribunal de Justicia dispuso:
"[...] procede hacer constar que la Comisión no ha incurrido en error alguno al afirmar la existencia de un cuarto contrato de programa relativo a la sémola de trigo duro" (apartado 12).
"En atención a lo anterior, debe admitirse que, durante el período contemplado en el presente recurso, las autoridades griegas han controlado las operaciones efectuadas por la KYDEP y han cubierto sus déficit.
Por consiguiente, la Comisión tuvo razón al excluir de la financiación por el FEOGA las cantidades discutidas, dado que las autoridades griegas habían adoptado medidas que perturbaron la política comunitaria en el sector de los cereales [...]" (apartados 17 y 18).
7. El Gobierno griego no dio en este asunto ninguna información o argumento que pudiera modificar los presupuestos del resultado al que había llegado el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, propongo que el Tribunal desestime este motivo de recurso. (5)
La percepción de la tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales durante la campaña 1986/87 (6)
8. En la liquidación de las cuentas correspondientes a 1987, la Comisión procedió a una corrección financiera poniendo a cargo de la República Helénica una cantidad de 258.108.000 DR (7) correspondientes a la tasa de corresponsabilidad que, según la Comisión, la República Helénica dejó de percibir sobre 411.000 toneladas de trigo de la campaña 1986/1987.
9. En apoyo de sus afirmaciones, que pretenden la anulación de la Decisión de la Comisión sobre este punto, la República Helénica alegó que el cálculo de la tasa de corresponsabilidad que ella hubiera debido percibir, como lo efectuó la Comisión, se basa en datos estadísticos erróneos.
Describiré brevemente los datos de hecho y de Derecho que sirven de base a estas pretensiones.
10. La tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales fue establecida por el Reglamento (CEE) nº 1579/86 del Consejo, de 23 de mayo de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2727/75 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales. (8) Están sujetos a la tasa de corresponsabilidad los cereales producidos en la Comunidad y que sean sometidos a la primera transformación o a la compra de intervención o a la exportación en forma de semillas. (9) La tasa de corresponsabilidad está destinada a hacer conscientes a los productores de la realidad del mercado y tiende a prevenir con ella el exceso de producción. La tasa de corresponsabilidad constituye una fuente de ingresos del FEOGA. Se percibe mediante organismos nacionales designados por los Estados miembros, que después la transfieren al FEOGA.
11. Durante el procedimiento, la Comisión explicó que, como se trata de controlar si los Estados miembros han percibido correctamente la tasa de corresponsabilidad, nadie puede basarse simplemente en las cuentas elaboradas por los Estados miembros que informan sobre las cantidades percibidas. La Comisión debe elaborar necesariamente un método de cálculo que permita controlar si los Estados miembros perciben la tasa de corresponsabilidad siguiendo correctamente las normas comunitarias. No se trata de una tarea fácil, entre otras causas por el motivo antes mencionado de que sólo tiene lugar la percepción de esta tasa en algunos supuestos de utilización de los cereales producidos. Por lo tanto, un cálculo a efectos de control no presupone simplemente un conocimiento de la producción global de cereales sino, sobre todo, de las cantidades utilizadas para fines diferentes (cantidades sujetas a la tasa/cantidades exentas de la tasa).
12. La Comisión ha elaborado un método de cálculo cuyas modalidades figuran en su Informe de síntesis. (10)
Según dicho Informe, el método de cálculo se basa, en su comienzo, entre otras cosas, en los datos estadísticos comunicados, bajo la responsabilidad de los Estados miembros, y publicados por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat). De forma muy esquemática, puede decirse que la base de cálculo es la cifra del consumo interno global, de la que se deducen las cifras correspondientes a las cantidades de cereales utilizadas para fines que están exentos de la tasa, por ejemplo, las ventas entre productores, a la que se añaden las cifras correspondientes a los cereales entregados a la intervención o exportados.
13. Mediante carta de 10 de febrero de 1989, (11) la Comisión informó a la República Helénica el resultado de los cálculos efectuados referentes a la tasa de corresponsabilidad. Estos cálculos se practicaron de acuerdo con los datos comunicados a Eurostat por el Gobierno griego y fueron publicados por Eurostat el 12 de julio de 1988. Mediante télex de 17 de abril de 1989, las autoridades griegas informaron a la Comisión de una serie de nuevos datos estadísticos que suponen una modificación del cálculo de la tasa de corresponsabilidad como lo había efectuado la Comisión. Las autoridades griegas enumeran en su télex el conjunto de las nuevas cifras y, de acuerdo con ellas, efectúan un cálculo de la tasa. Además, las autoridades griegas aseguran que estas cifras serán comunicadas a Eurostat. (12) Pese a ello, en su Decisión de 15 de noviembre de 1989, la Comisión optó por tomar como base los datos estadísticos inicialmente comunicados a Eurostat por las autoridades griegas. El 6 de diciembre de 1989, Eurostat publicó los datos estadísticos modificados que le habían sido comunicados por el Gobierno griego.
14. La República Helénica alega que la Comisión tuvo en cuenta indebidamente un consumo interno global de 5.141.000 toneladas, cantidad que inicialmente había sido comunicada a Eurostat por el Gobierno griego. En opinión del Gobierno griego la Comisión hubiera debido tomar como base de su Decisión el importe notificado en último lugar, o sea, 4.489.000 toneladas.
15. El problema de fondo que se plantea en este asunto es, a mi parecer, el -relativamente simple- de si la Comisión tenía razón, en las concretas circunstancias de este asunto, al mantener la cifra inicialmente comunicada para el cálculo de la tasa de corresponsabilidad, o si debía considerar como cantidad de referencia la cifra comunicada en último lugar.
16. Para justificar el mantenimiento de la cifra comunicada inicialmente, la Comisión hizo hincapié en que una modificación del cálculo de acuerdo con la cifra comunicada en último lugar -referida a la producción interna total- tendría el sorprendente resultado de que se habría percibido demasiado, en Grecia, en concepto de tasa. Aparentemente, este argumento es correcto. En efecto, según el cálculo sobre el que se funda la Decisión de la Comisión, la cantidad total por la que no se percibió la tasa asciende "sólo" a 411.000 toneladas, mientras que si se toman en consideración las cifras indicadas por la República Helénica en su recurso, habría que proceder a una corrección de 652.000 toneladas de cereales. (13) Esta modificación, considerada aisladamente, llevaría al resultado de que se habría percibido una tasa sobre 241.000 toneladas de cereales de más. La Comisión explicó que, desde un punto de vista práctico, no tiene sentido hablar de un exceso percibido de la tasa de corresponsabilidad y, por consiguiente, estima que el resultado, como se ha expuesto, sustenta la tesis de que es errónea la cifra comunicada en último lugar referente al consumo interno global.
17. Sin embargo, en mi opinión, este argumento no puede aceptarse. En efecto, no tiene en cuenta el hecho de que, ya en las cifras corregidas que la República Helénica comunicó a la Comisión en el citado télex de 17 de abril de 1989 y, posteriormente, en el marco de este procedimiento en su respuesta a las preguntas formuladas por este Tribunal de Justicia, la República Helénica no había modificado simplemente las cifras del consumo interno global, sino, además, determinadas cifras consideradas en los cálculos de la Comisión y, al hacerlo, llegó al resultado según el cual la tasa de corresponsabilidad había sido percibida en Grecia de manera perfectamente exacta en cuanto a su importe. Por lo tanto, el argumento de la Comisión parece encontrar su origen en una redacción poco rigurosa de los documentos de procedimiento de la República Helénica, en los que dicho Estado no discute las otras cifras de la Comisión.
18. Entre las objeciones presentadas contra la República Helénica, la Comisión alegó que no estaba obligada a tener en cuenta la nueva cifra del consumo interno global aunque sólo fuera por la razón de que Eurostat sólo publicó esta cifra un mes después de que la Comisión adoptase su Decisión.
19. En mi opinión, procede desestimar esta objeción. Según el citado telefax de 17 de abril de 1989 y el Informe de síntesis de la Comisión, esta última conocía las nuevas cifras antes de que adoptase su Decisión y había sido informada de que dichas cifras serían comunicadas a Eurostat. La propia Comisión indicó que Eurostat publica las cifras que recibe bajo la exclusiva responsabilidad de cada Estado miembro, es decir, sin proceder a un control de dichas cifras; por esta razón, pienso que no es posible otorgar importancia al hecho de que la publicación propiamente dicha sólo haya tenido lugar posteriormente.
A la inversa, tampoco puede otorgársele una importancia decisiva, como prueba de la exactitud de las cifras, al hecho de la posterior publicación, como parece alegar la República Helénica.
20. Además, según el Informe de síntesis de la Comisión y los documentos presentados por ella en autos, la verdadera razón para no tener en cuenta la nueva cifra era que no se creía en la exactitud de la misma. Incluso si, durante estas comprobaciones, la Comisión ha tomado como punto de partida las informaciones proporcionadas, bajo su propia responsabilidad, por los Estados miembros, no veo por qué razón hay que exigir a la Comisión que adopte una actitud acrítica frente a dichas informaciones, especialmente cuando las circunstancias concretas incitan a dudar de su exactitud.
Por lo tanto, opino que la cuestión determinante en este asunto consiste en si la Comisión tuvo razón al dudar de las nuevas cifras presentadas por la República Helénica.
21. En apoyo de la tesis según la cual la Comisión habría debido tomar en cuenta la cifra correspondiente al consumo interno global comunicada en último lugar, el Gobierno griego alega en particular:
que los datos comunicados a Eurostat en 1988 eran provisionales y se basaban en una evaluación, (14) lo que había sido expresamente destacado por el Gobierno griego, y
que los datos modificados comunicados a la Comisión y a Eurostat en 1989 habían sido elaborados sobre la base de un control profundizado y por ello daban cuenta del consumo interno global con gran precisión.
22. La Comisión alega que la cifra comunicada por el Gobierno griego a Eurostat en 1988 -un año después de haber finalizado la campaña- debe ser considerada como definitiva y sostiene, en apoyo de esta tesis:
que es difícil suponer que la cifra inicial correspondiente al consumo interno bruto haya podido sufrir una modificación tan importante (13 %), dos años después de haber finalizado la mencionada campaña;
que nunca se habían efectuado semejantes modificaciones por parte de las autoridades griegas, por ejemplo, para los años 1984/1985 y 1985/1986;
que la cifra comunicada a Eurostat en 1988 es casi idéntica a la comunicada por las autoridades helénicas a la Dirección de cereales de la Comisión en el marco del balance provisional;
que las autoridades griegas sólo aportaron las modificaciones de que se trata una vez que la Comisión les hubo comunicado, mediante carta de 10 de febrero de 1989, las modalidades de cálculo propuestas de la tasa de corresponsabilidad;
que las autoridades griegas no aportaron ningún elemento concreto de prueba de que los datos estadísticos comunicados en primer lugar contenían errores.
23. Empiezo por afirmar que los puntos de vista expuestos por la Comisión me parecen correctos. En mi opinión, es razonable sostener que los cálculos elaborados por el Gobierno griego en último lugar dejan huellas de que las cifras, contempladas a la luz de los controles practicados por la Comisión, fueron manipuladas para "hacer cuadrar las cuentas".
24. A este respecto, doy una importancia muy especial al hecho de que, a pesar de las repetidas instancias de este Tribunal de Justicia, el Gobierno griego no ha proporcionado ninguna explicación concreta que pudiese justificar una modificación tan importante de las cifras del consumo interno dos años después de haber finalizado la campaña, en relación con las cifras fijadas un año después de haber finalizado la misma. (15) Además, este Tribunal no dispone de una información más detallada sobre los resultados del control a fondo que, según dice la República Helénica, llevaron a cabo las autoridades griegas.
25. En todo caso, debe poderse exigir a las autoridades nacionales que, en el supuesto de que modifiquen a posteriori los datos cuantitativos que tengan una importancia decisiva a efectos del cálculo de la tasa de corresponsabilidad, proporcionen suficientes informaciones concretas que puedan explicar las razones por las que eran erróneos los datos comunicados inicialmente. Según creo, el Gobierno griego no ha satisfecho esta exigencia y, por consiguiente, sugiero al Tribunal de Justicia que desestime este motivo de recurso presentado por la República Helénica.
Los gastos en concepto de almacenamiento del tabaco crudo (16)
26. La Comisión se negó a admitir a cargo del FEOGA una cantidad de 1.391.025.367 DR, correspondientes a los gastos de almacenamiento de 6.736.096 toneladas de tabaco, de las cuales 6.295.290 toneladas de tabaco de tipo Burley y 440.806 toneladas de tabaco de tipo oriental, la República Helénica, en su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, afirmó que no admite ninguna forma de corrección financiera en este punto, de manera que debe suponerse que exige que se cubran los gastos efectuados por el almacenamiento del tabaco tanto del tipo Burley como del tipo oriental.
27. Para justificar su negativa a que el FEOGA financiara los gastos relativos al almacenamiento del tabaco crudo, la Comisión consideró que el tabaco crudo correspondía a las características cualitativas mínimas exigidas en los casos de venta a la intervención.
28. El artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 1467/70 del Consejo, de 20 de julio de 1970, por el que se establecen determinadas normas generales reguladoras de la intervención en el sector del tabaco crudo, (17) dispone que los organismos de intervención deben comprar únicamente el tabaco que corresponda a las características cualitativas mínimas que se definan, basándose en la clasificación por variedades y por calidades. El artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 1727/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970, relativo a las modalidades de intervención en el sector del tabaco crudo, (18) establece, conforme a la citada disposición, que el tabaco debe corresponder a las características cualitativas mínimas contempladas si no se presenta una o varias de las características previstas en el Anexo III del Reglamento. Por ejemplo, puede tratarse de hojas muy dañadas o que presenten defectos de curado o humedad excesiva.
29. El artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, (19) establece la obligación general, a cargo de los Estados miembros, de adoptar, entre otras, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA. El artículo 9 del Reglamento dispone que los Estados miembros deben poner a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA y deben adoptar todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles.
30. Para apreciar la calidad del tabaco crudo, la Comisión se basó en los resultados de una comprobación sobre el terreno efectuada en diciembre de 1987. Esta operación se inició a partir de informaciones comunicadas a los servicios del FEOGA, que suscitaron dudas sobre la calidad del tabaco almacenado en los depósitos de intervención griegos. La Comisión indicó que se había comprobado un aumento considerable de las cantidades de tabaco almacenadas bajo el régimen de intervención y que los precios obtenidos en las ventas efectuadas por licitación del tabaco almacenado eran anormalmente bajos.
31. La comprobación fue realizada por los servicios de la Comisión con la ayuda de un perito alemán. Consistió, por una parte, en el examen físico de las balas de tabaco elegidas al azar y, por otra parte, en la toma de un determinado número de muestras que fueron enviadas para su análisis al laboratorio francés SEITA en Bergerac.
La comprobación reveló que una pequeña cantidad del tabaco de tipo oriental controlado no correspondía a las características mínimas requeridas, mientras que alrededor del 47 % del tabaco Burley controlado no se ajustaba a las mencionadas características mínimas. Por lo tanto, la Comisión decidió excluir de la financiación comunitaria toda la producción de tabaco Burley; mientras que, para el tabaco de tipo oriental, las correcciones financieras se limitaron a los lotes sometidos a control.
32. La República Helénica ha opuesto una serie de objeciones contra la legalidad de la Decisión de la Comisión, en concreto que el control por muestreo no satisface las exigencias requeridas en esta clase de comprobación, que la Comisión no estaba facultada para proceder por sí misma a un control mediante muestreo y que, en todo caso, la Comisión no tenía derecho a sacar consecuencias tan generales de los resultados de su investigación.
33. La objeción sobre el propio control por muestreo se refiere a la vez al modo de tomar las muestras y a la cantidad de tomas efectuadas, que la República Helénica considera insuficientes, puesto que estos controles sólo se practicaron sobre muestras que representaban del 0,013 % al 0,033 % de los lotes considerados.
34. No es del todo fácil definir una postura sobre esta objeción. No se encuentran en el Derecho comunitario normas que indiquen el modo en que debe efectuarse la operación de control.
35. Pienso que es posible deducir de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, a falta de normas concretas, que la Comisión tiene la posibilidad de aplicar los métodos de control que considere más apropiados pero, por el contrario, es importante -y ésta es una exigencia general- que sean fiables los métodos elegidos. (20)
36. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (21) en asuntos semejantes al presente, incumbe al Estado miembro demandante demostrar que se reúnen los requisitos para obtener la financiación comunitaria. Por lo tanto, procede examinar si la República Helénica ha podido probar que el control mediante muestreo practicado por la Comisión no ha sido efectuado de forma suficientemente fiable.
37. La República Helénica alega que la Comisión no ha seguido la práctica internacional en esta materia y enumera cierto número de circunstancias concretas en el control por muestreo que, en su opinión, prueban dicha inobservancia. Sin embargo, la República Helénica no ha proporcionado la prueba documental, ni siquiera ha indicado las fuentes en las que basa sus afirmaciones relativas a la práctica internacional en la materia.
38. La Comisión indicó que es difícil describir con exactitud un método de control aplicado constantemente a escala internacional, pero estima por lo demás que el control por muestreo se efectuó de conformidad con los datos científicos y con los métodos utilizados internacionalmente. La Comisión describió el método empleado en su Informe de síntesis y, durante el procedimiento, aportó determinadas informaciones suplementarias a este respecto. De esta manera, la Comisión presentó, entre otras cosas, resúmenes del informe elaborado por el perito que había realizado el control por muestreo, asistido por los funcionarios de la Comisión.
39. En el supuesto de que existiese una práctica internacional bien establecida en la materia, habría que inclinarse a aceptar esta práctica como punto de partida, ya que se trata de apreciar el carácter adecuado y razonable de un método para los controles por muestreo. Pues bien, ninguna de las partes ha podido determinar el contenido de dicha práctica internacional.
40. Ante la carencia de un modelo único con arreglo al cual se podría apreciar el control por muestreo efectuado por la Comisión, procede comprobar si la República Helénica ha podido, por otra parte, hacer verosímil la alegación según la cual, las comprobaciones no se efectuaron de forma fiable, por ejemplo, haciendo verosímil, de manera concreta, que los resultados del muestreo eran erróneos.
41. No ha sido éste el caso. Por ejemplo, la República Helénica no presentó los resultados del control, necesariamente efectuado, con arreglo al Derecho comunitario, por los organismos de intervención cuando se presentó el tabaco a la intervención, (22) ni tampoco indicó otros datos que hubiesen hecho pensar que el tabaco satisfacía de facto las características cualitativas mínimas.
42. En su respuesta a las preguntas formuladas por este Tribunal de Justicia, la Comisión señaló que, posiblemente, se hubiera podido controlar una cantidad mayor de muestras de tabaco Burley antes de aplicar los resultados a la totalidad de las cantidades controladas. No obstante, la Comisión sostiene que la exactitud de los resultados no puede ponerse en cuestión.
43. Sobre este punto se pueden hacer dos observaciones. En primer lugar, la Comisión explicó durante la vista que el control por muestreo debió practicarse con cierta celeridad, dado que se decía que el organismo de intervención griego se disponía ya a retirar el tabaco. En segundo lugar -y, en mi opinión, esto constituye un dato central del asunto- la Comisión informó al Tribunal de Justicia que el tabaco crudo había sido vendido a un 3 % del precio del mercado, información que no parece haber sido discutida por la República Helénica. Este último hecho revela -siendo iguales todas las cosas por lo demás- que el tabaco griego era de mala calidad.
44. Por consiguiente, estimo que la República Helénica no ha aportado pruebas que puedan suscitar una duda suficiente sobre la fiabilidad del control por muestreo operado por la Comisión.
45. Como se ha indicado anteriormente, la República Helénica impugnó además el procedimiento seguido durante las comprobaciones efectuadas por la Comisión. Por una parte, alega que las muestras deberían haber sido extraídas por peritos de la República Helénica y, después, haber sido puestas a disposición de la Comisión y, por otra parte, que un representante de las autoridades griegas había intentado intervenir en el modo de tomar las muestras, pero que el perito de la Comisión se lo impidió de manera que el control se efectuó sin participación de la República Helénica.
46. Estas dos alegaciones sólo fueron presentadas tardíamente en el procedimiento, es decir, respectivamente, en el marco de la respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia y durante la vista. En mi opinión, este hecho basta para desestimar ambas alegaciones pero, pese a ello, haré algunas observaciones sobre ellas.
47. A este respecto, la República Helénica invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, (23) de la que se deduce que el sistema de control por muestreo, operado dentro del marco del Reglamento nº 729/70, debe efectuarse por las autoridades de los Estados miembros. Como es sabido, este asunto se refería a la legalidad de las instrucciones internas de servicio sobre ciertas modalidades administrativas y técnicas que deben aplicar "los agentes autorizados por la Comisión para la toma de muestras y el análisis de los productos, efectuados en el marco de la gestión y del control del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria". Para justificar su anulación de las instrucciones, el Tribunal de Justicia se basó, entre otras cosas, en que, según el sistema de control establecido por el Reglamento nº 729/70, si se considera necesario realizar tomas de muestras, deben efectuarlas los Estados miembros y que la Comisión no puede por lo tanto arrogarse la facultad de tomar muestras por medio de instrucciones de servicio, independientemente de los Estados miembros.
48. No hay caso de interrogarse sobre la incidencia de dicha sentencia -en mi opinión, un poco sorprendente en este aspecto- sobre el asunto presente. La razón de ello es que puede darse por comprobado que el control por muestreo se efectuó sin que las autoridades griegas competentes hayan protestado por ello y que el control se efectuó en estrecha colaboración con estas autoridades.
La Comisión señaló que el control, efectuado en las instalaciones pertenecientes al Instituto Nacional del Tabaco (EOK) -el organismo competente en la materia- se practicó de acuerdo con los funcionarios del Instituto del Tabaco, que éstos estuvieron presentes durante todas las inspecciones de la Comisión y que en ningún momento plantearon objeción alguna sino que, por el contrario, firmaron el informe redactado en el marco del control por muestreo. Todo esto se confirma por las informaciones contenidas en el Informe de síntesis de la Comisión, en una carta de 22 de febrero de 1989, enviada por la Comisión a la Representación permanente de Grecia, que obra en autos y que reproduce los resultados de la comprobación, así como por un resumen del informe redactado por el perito que realizó el control por muestreo y que ha sido incluido en los autos. Este último informe subraya la actitud particularmente colaboradora y servicial de los funcionarios del EOK. Las informaciones en sentido contrario, relativas a esta cuestión del Gobierno griego, sólo fueron presentadas en la vista y, por lo demás, no se apoyan en documento alguno.
49. En virtud de las consideraciones precedentes, creo que puedo afirmar que la Comisión tenía razón para basar su Decisión relativa a la liquidación de las cuentas en los resultados del control por muestreo.
50. Por consiguiente, se trata de saber qué consecuencias financieras ha podido sacar la Comisión de estos resultados. A este respecto, se plantean dos problemas.
51. En primer lugar, la República Helénica sostuvo que los lotes de los que se tomaron las muestras no eran representativos. El argumento de la República Helénica a este respecto muestra que, en realidad, alega que la Comisión no tenía derecho, en lo que atañe al tabaco Burley, a extender al conjunto de la producción griega los resultados del muestreo, al haber aplicado este último en tres ciudades solamente.
52. En segundo lugar, el asunto plantea indirectamente la cuestión de si la Comisión estaba legitimada para proceder a correcciones financieras no sólo para el 47 % del tabaco de tipo Burley (en promedio) que no satisfacía las características cualitativas mínimas exigidas, sino también para la totalidad del tabaco Burley comprado en la intervención.
53. Ambos problemas pueden reducirse a la cuestión de saber en qué medida la Comisión puede extender los efectos jurídicos vinculados a una comprobación de que una determinada cantidad de producto no satisface los requisitos de concesión de la financiación comunitaria.
54. En la medida en que lo puedo juzgar, este Tribunal de Justicia ha admitido en su jurisprudencia que la Comisión puede denegar la financiación para determinado número de lotes no controlados, debido a que otros lotes determinados no satisfacen las características cualitativas requeridas. Según esta jurisprudencia, parece que, en un caso semejante, la Comisión tiene la facultad de considerar como probado que no concurren los requisitos a los que se supedita la concesión de la financiación en ninguno de los lotes considerados, salvo que el Estado miembro interesado aporte la prueba de que los lotes no controlados reúnen de facto los requisitos de que se trata. (24)
55. A la luz de esta jurisprudencia, puede rechazarse sin dificultad la tesis según la cual la Decisión de la Comisión es contraria a Derecho debido a que las muestras tomadas no son representativas. La Comisión hizo observar -sin que ello fuera discutido por el Gobierno griego- que las muestras fueron tomadas en los tres centros de producción de tabaco más importantes de Grecia y que el Gobierno griego no ha aportado prueba alguna para demostrar que los controles operados por muestreo sobre el tabaco almacenado fuera de estos centros hubieran obtenido resultados diferentes.
56. Más difícil es la cuestión de si la Comisión tenía derecho para denegar completamente la ayuda comunitaria basándose en las comprobaciones que habían mostrado que un promedio del 47 % del tabaco almacenado no se ajustaba a los requisitos cualitativos. La Decisión de la Comisión parte en este punto de la idea de que los resultados del muestreo son prueba de que los Estados miembros no han cumplido con su obligación de controlar que los gastos financiados por el FEOGA fueran declarados de conformidad con las normas que regulan la concesión de la financiación comunitaria. La "sanción" de esta inobservancia reside en la negativa a financiar, cuyo alcance es, en cierto modo, independiente de las consecuencias de esta falta de control. En el supuesto de que pueda basarse una negativa en estas consideraciones, no es necesario distinguir entre lotes controlados y lotes no controlados.
En mi opinión, es posible hallar en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia una confirmación de la licitud de dicha actuación.
57. A este respecto, puede citarse la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de junio de 1990, C-8/88, (25) que se refería a la conformidad a Derecho de la Decisión de la Comisión por la que se denegó la financiación comunitaria sobre determinadas cantidades pagadas por la República Federal de Alemania, en concepto de primas, en beneficio de productores de carne de ovino y para el mantenimiento del censo de vacas que amamantan sus crías. La Comisión había motivado su decisión denegatoria alegando, por una parte, la inexistencia de una organización aceptable de control y, por otra, la falta de pruebas de que hubiera tenido lugar un control satisfactorio. El Tribunal de Justicia ha declarado, entre otras cosas, lo siguiente:
"En apoyo de sus conclusiones relativas a la inexistencia de una verdadera organización del conjunto de controles en los Laender de que se trata, la Comisión cita cierto número de casos individuales, en los que pudo comprobar que las citadas primas se habían concedido injustificadamente. A juicio de la demandante, estos casos individuales, de considerarlos acreditados, no pueden justificar la negativa global al pago con cargo al FEOGA, decidida por la Comisión, sino, a lo sumo, el no reconocimiento de los gastos correspondientes a dichos casos individuales.
No puede acogerse este criterio. Efectivamente, los casos individuales de concesión injustificada de primas sólo constituyen un dato suplementario para justificar la imputación de la Comisión, según la cual, en los dos Laender citados, no existía, realmente, un conjunto eficaz de medidas de vigilancia y control de la observancia de los requisitos establecidos para la concesión de primas" (apartados 41 y 42).
A este respecto, el Abogado General Sr. Van Gerven expresó en sus conclusiones de este asunto que:
"[...] la Comisión puede y debe denegar la financiación comunitaria no sólo cuando con respecto a una región falta todo indicio de que existe un mínimo de control sobre la utilización del dinero concedido en nombre de la Comunidad [...], sino también cuando en una región no se han cumplido importantes requisitos de control, lo cual puede evidenciarse por un considerable porcentaje de expedientes erróneos. Corresponde al Estado miembro poner en duda, por no basarse en hechos concretos relativos a la situación de control de que se trata, el razonamiento de la Comisión, basado inevitablemente en suposiciones y extrapolaciones" (apartado 30).
58. Igualmente, pueden citarse dos sentencias en las que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la conformidad a Derecho de una Decisión de la Comisión por la que se denegó la financiación comunitaria en el marco del régimen de ayudas a la leche desnatada transformada. En su sentencia de 25 de febrero de 1988, Reino de los Países Bajos/Comisión, (26) este Tribunal ha declarado que:
"[...] En el supuesto de que la normativa comunitaria supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas formalidades de prueba o de control, ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito resultará conforme con el Derecho comunitario, y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá ser financiado por el FEOGA, aunque se demuestre que no se ha cometido ninguna irregularidad material" (apartado 25).
59. En su citada sentencia de 8 de enero de 1992, C-197/90, (27) el Tribunal de Justicia reprodujo el apartado anterior y agregó lo siguiente:
"Ahora bien, dado que de lo anterior se deduce que los controles efectuados por las autoridades italianas no constituyen controles detenidos en el sentido de la letra d) del apartado 2 del artículo 10 del citado Reglamento nº 1725/79, la Comisión ha podido negarse a imputar al FEOGA la totalidad de las cantidades de que se trata. Por consiguiente, el Gobierno italiano no puede censurar a la Comisión por haberse limitado a efectuar una reducción valuada en el 10 %" (apartado 39) (traducción provisional).
60. Sin ninguna duda, los Estados miembros están obligados a velar por el cumplimiento de los requisitos de calidad cuando admiten el tabaco en intervención. Cabe referirse al respecto, entre otros textos, al Reglamento nº 729/70 que establece una obligación general de los Estados miembros que consiste en asegurar que las operaciones financiadas por el FEOGA sean ejecutadas conforme a las normas comunitarias. No veo razón alguna para que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que acabo de citar no se aplique igualmente a las operaciones de control que deben aplicarse en la admisión a la intervención.
61. Según opino, el control por muestreo que efectuó la Comisión ha hecho suficientemente verosímil que era imperfecto el control practicado durante la admisión a la intervención y que, por ello, la Comisión tenía justa razón para denegar la financiación comunitaria en el marco del almacenamiento del tabaco crudo en la intervención.
62. Para terminar, y para agotar el tema, debo mencionar que la República Helénica alegó que la Decisión de la Comisión era contraria a Derecho porque se basa en una aplicación errónea del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1883/78 del Consejo, de 2 de agosto de 1978, relativo a las normas generales sobre la financiación de las intervenciones por el FEOGA, Sección "Garantía". (28) En lo que atañe a este motivo de recurso, me limitaré a declarar que la República Helénica no ha podido aportar una prueba, cualquiera que sea, que indujera a pensar que la Comisión no había procedido correctamente en el cálculo concreto de las correcciones financieras. A este respecto, me refiero a una nota interna de 17 de julio de 1990, presentada por la Comisión en la que esta última explica los principios de cálculo utilizados.
63. Por todas estas razones, entiendo que no pueden estimarse las pretensiones de la República Helénica en lo que atañe a su recurso de anulación interpuesto contra esta parte de la Decisión de la Comisión.
Conclusión
A partir del conjunto de consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que condene en costas a la República Helénica.
(*) Lengua original: danés.
(1) - Decisión 89/627/CEE, de 15 de noviembre de 1989 (DO L 359, p. 23).
(2) - Sentencias de 10 de julio de 1990, Grecia/Comisión (C-259/87, Rec. p. I-2845; C-334/87, Rec. p. I-2849, y C-335/87 p. I-2875); de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia (C-35/88, Rec. p. I-3125), y de 19 de marzo de 1991, Grecia/Comisión (C-32/89, Rec. p. I-1321).
(3) - Véase el punto 4.1.4.1. del Informe de síntesis elaborado por la Comisión, relativo a los resultados de los controles para la liquidación de cuentas FEOGA, ejercicio de 1987 (en lo sucesivo, Informe de síntesis ) adjunto como Anexo III del escrito de contestación.
(4) - Véase nota 2.
(5) - Este contrato de programa también ha sido objeto de un asunto pendiente ante el Tribunal de Justicia, a saber, el asunto C-61/90 (recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra la República Helénica, en aplicación del artículo 169 del Tratado CEE), en el que presenté mis conclusiones el 12 de febrero de 1992 (sentencia de 7 de abril de 1992, Rec. p. I-2426).
(6) - Véase el apartado 4.2.2.2.3, 1), del Informe de síntesis, incluido como Anexo X del escrito de contestación, así como los apartados 4.2.2.2.3, 1), y 4.2.2.2.5 en el addendum 2 rev. 1 del Informe de síntesis, incluido como Anexo I en la respuesta de la Comisión a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.
(7) - En su recurso, la República Helénica alegó que la Comisión reclamó 409.456.000 DR en exceso, a pesar de que no aparece en ningún documento incorporado en los autos que, en ningún momento, la Comisión haya procedido a una corrección de semejante cuantía. Parece que la República Helénica desistió de este motivo en el marco de su respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia en la que la República Helénica precisa que, si se toman como referencia los cálculos de la Comisión, la corrección debe ser de 256.464.000 DR, correspondientes a la tasa de corresponsabilidad por 411.000 toneladas y no de 409.456.000 DR. El hecho de que la República Helénica estime que la corrección financiera correspondiente a 411.000 toneladas de cereales se eleva a 256.464.000 DR y no a 258.108.000 DR, que corresponde a la cuantía de la corrección hecha por la Comisión, se debe a que la República Helénica calculó el valor del cambio de 5,38 ECU por tonelada a 624 DR la tonelada, mientras que la Comisión calculó dicho valor a 628 DR la tonelada; no obstante, la República Helénica no ha impugnado el tipo de cambio utilizado por la Comisión.
(8) - DO L 139, p. 29; EE 03/09, p. 13.
(9) - Mediante Reglamento (CEE) nº 2040/86 de la Comisión, de 30 de junio de 1986 (DO L 173, p. 65), modificado por el Reglamento (CEE) nº 2572/86 de la Comisión, de 12 de agosto de 1986 (DO L 229, p. 25), se determinan las modalidades de aplicación en lo que atañe a la tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales.
Mediante el Reglamento (CEE) nº 1584/86 del Consejo, de 23 de mayo de 1986 (DO L 139, p. 41), se fijó la tasa de corresponsabilidad en 5,38 ECU por tonelada para la campaña 1986/1987.
(10) - Véanse los apartados 4.2.2.2.1 y 4.2.2.2.2 en el Informe de síntesis y el Anexo X del escrito de contestación.
(11) - Esta carta figura como Anexo XIV del escrito de contestación.
(12) - El télex figura como Anexo XII del escrito de contestación.
(13) - Esta cantidad se obtiene, según sostiene la República Helénica en su recurso, porque la Comisión reclama 409.456.000 DR en exceso en concepto de tasa de corresponsabilidad. Debe suponerse que esta cifra es el resultado del siguiente cálculo:
5.141.000 toneladas - 4.489.000 toneladas = 652.000 toneladas x
628 DR la tonelada = 409.456.000 DR.
(14) - El Gobierno griego sostiene que ha indicado expresamente que se trataba de una cifra provisional puesto que adquiere un carácter definitivo después de confirmar determinados datos , pero no presentó documento alguno a este respecto. En su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, la República Helénica indicó que se trataba de una evaluación sobre la cosecha futura, lo que carece de sentido, puesto que las cifras debieron determinarse un año después de haber finalizado la campaña de que se trata. Durante la vista, la República Helénica hizo saber que se trataba de una formulación desafortunada.
(15) - La República Helénica indicó, en su respuesta a una de las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, que la evaluación subyacente en la primera cifra comunicada había sido particularmente difícil en razón del accidente nuclear de Chernobyl. Esta catástrofe supuso la prohibición por la Comisión de la comercialización de cereales contaminados por la radiactividad, razón por la cual las cantidades afectadas quedaron almacenadas durante más de dos años en los depósitos de los productores y de los mayoristas. La República Helénica no ha explicado de forma convincente el vínculo que precisamente existiría entre la importancia de estos almacenamientos y la disminución del consumo interior global.
(16) - Véase el apartado 4.9.1 del Informe de síntesis, que figura como Anexo X del escrito de contestación.
(17) - DO L 164, p. 32; EE 03/03, p. 245.
(18) - DO L 191, p. 5; EE 03/04, p. 30.
(19) - DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220.
(20) - En su sentencia de 10 de octubre de 1991, Petruzzi (asuntos acumulados C-161 y 162/90, Rec. p. I-4845), en la que se trataba de controles de las características organolépticas del aceite de oliva, el Tribunal de Justicia ha declarado lo siguiente:
[...] la propia eficacia de los controles posteriores a la clasificación inicial del aceite de oliva implica la facultad que tiene la Comisión de aplicar cualquier sistema de análisis que permita dilucidar con toda certeza si la clasificación del aceite ofrecido a la intervención ha cumplido los requisitos de apelación contemplados en la normativa comunitaria aplicable.
[...] a fin de verificar la regularidad de las operaciones de intervención, el Derecho comunitario autoriza a la Comisión, según rigurosos requisitos de fiabilidad, a proceder a un control que no consiste en la mera repetición de análisis efectuados cuando se ofreció el aceite a la intervención (el subrayado es mío, apartados 17 y 18) (traducción provisional).
(21) - Véanse, entre otras, las sentencias de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión (49/83, Rec. p. 2931), apartados 29 y 30; de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión (347/85, Rec. p. 1749), apartado 14; de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (8/88, Rec. p. I-2321), apartados 27 y 28, y de 8 de enero de 1992, República Italiana/Comisión (C-197/90, Rec. p. I-1), apartado 15.
(22) - A este respecto, la República Helénica se limitó a indicar, en la respuesta dada a las preguntas formuladas por este Tribunal, que las autoridades helénicas no pueden admitir que existan divergencias que, excediendo de las apreciaciones de Grecia, alcancen un porcentaje superior al 1,3 % .
(23) - C-366/88, Rec. p. I-3571.
(24) - La sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1989, Grecia/Comisión (214/86, Rec. p. I-367, publicación sumaria) se refería, entre otras cosas, a la validez de una Decisión por la cual la Comisión, después de un análisis de las muestras tomadas por la República Helénica, había admitido que sólo el 10 % de los lotes de trigo duro que habían sido objeto de muestreo habían sido válidamente admitidos en la intervención comunitaria. En cuanto a los otros lotes de trigo duro, se denegó totalmente la financiación comunitaria. Para estos últimos lotes, el Tribunal de Justicia simplemente ha indicado que, cuando la Comisión se niegue a que el FEOGA se haga cargo de determinados gastos porque éstos han sido provocados por infracciones de la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a dicho Estado demostrar que concurren los requisitos para obtener la financiación denegada por al Comisión. Como subraya el Abogado General Sr. Van Gerven en sus conclusiones en el asunto C-8/88 -véase nota 21-, en esta sentencia, parece que este Tribunal ha admitido un principio de extrapolación.
(25) - Véase nota 21.
(26) - 327/85, Rec. p. 1065.
(27) - Véase nota 21.
(28) - DO L 216, p. 1; EE 03/14, p. 245.
El artículo 4 del Reglamento nº 1883/78 dispone lo siguiente:
1. Cuando alguna medida de intervención contemplada en el artículo 3 implique la compra y el almacenamiento de productos, el montante financiado se determinará a partir de las cuentas anuales establecidas por los servicios u organismos pagadores y en cuyo debe y haber se hayan consignado, respectivamente, los diferentes elementos de gastos y de ingresos [...]
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