Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
Fiskeri - bevarelse af havets ressourcer - kvoteordning for fiskeri - kontrolforanstaltninger - landings - eller omladningsmedlemsstatens kontrol - og retshaandhaevelsesforpligtelser i forhold til fiskerfartoejer, der foerer en anden medlemsstats flag - afskrivning af ulovlige fangster paa den passive medlemsstats kvoter - lovligt
( EOEF-Traktaten, art . 34; Raadets forordning nr . 2241/87, som aendret ved forordning nr . 3483/88, art . 9a og 11a-c )
Sammendrag
Forpligtelsen for en medlemsstat, i hvis havne fartoejer, der foerer en anden medlemsstats flag, lander eller omlader fangster af kvoterede fiskearter, til paa anmodning at give flagstaten meddelelse om disse fangster samt til at kontrollere, at en licens forefindes om bord, indgaar som et led i medlemsstaternes faelles ansvar for gennemfoerelsen af den kontrol, som faellesskabsordningen om bevarelse af havets ressourcer bygger paa, saaledes at det ikke kan bestrides, at Raadet lovligt har kunnet paalaegge disse forpligtelser .
Det kan ikke betegnes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion, at flagstaten for et fiskerfartoej, som har overtraadt bevaringsordningen, har ret til at goere et saadant fartoejs landing eller omladning af fangster af kvoterede fiskearter i en fremmed havn betinget af, at der om bord forefindes et af flagstaten udstedt og attesteret dokument om, at der i loebet af de seneste to maaneder er udfoert en inspektion .
Endelig kan forpligtelsen for en medlemsstat, der konstaterer en overtraedelse af bevaringsordningen i forbindelse med landing eller omladning i dens havne, til at forfoelge de ansvarlige, medmindre forfoelgningen overfoeres til flagstaten med dennes samtykke, samt muligheden for at afskrive landede eller omladede ulovlige fangster paa den medlemsstats kvoter, som ikke opfylder denne forpligtelse, heller ikke bestrides, naar forpligtelserne er udtryk for medlemsstaternes faelles ansvar for kontrollen af fangstbegraensningsordningen .
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 13 . januar 1989, har Kongeriget Spanien i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3483/88 af 7 . november 1988 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 2241/87 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri ( EFT L 306, s . 2 ).
2 De kontrolforanstaltninger, sagen angaar, er vedtaget i henhold til artiklerne 10 og 11 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 170/83 af 25 . januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne ( EFT L 24, s . 1 ). Ifoelge forordningens artikel 1 indfoeres der en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne for at "beskytte fiskebankerne, bevare havets biologiske ressourcer og sikre en afbalanceret udnyttelse heraf paa et varigt grundlag og paa tilfredsstillende oekonomiske og sociale betingelser ". Med henblik herpaa skulle ordningen navnlig omfatte bevaringsforanstaltninger, regler for udnyttelse og fordeling af ressourcerne, saerlige bestemmelser for kystfiskeriet samt kontrolforanstaltninger .
3 Som en foelge af de vaesentlige forandringer, der er sket i forbindelse med inspektion og kontrol af fiskeriet, har man ved Raadets forordning nr . 2241/87 af 23 . juli 1987 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri ( EFT L 207, s . 1 ) af hensyn til klarheden foretaget en kodifikation af de gaeldende regler paa omraadet . Ifoelge betragtningerne til forordningen skal disse regler indeholde bestemmelser om, at medlemsstaternes myndigheder skal foretage inspektion og overvaagning af alle fiskerfartoejer, herunder ogsaa tredjelandes fartoejer, saavel paa havet som i havn, og af alle aktiviteter, hvis overvaagning kan goer det muligt at efterproeve gennemfoerelsen af forordningen og forfoelgningen i tilfaelde af overtraedelse af de gaeldende bestemmelser .
4 Ved forordning nr . 3483/88, hvis lovlighed bestrides af Kongeriget Spanien, er der foretaget en raekke aendringer i forordning nr . 2241/87 ved indfoejelse af fem nye artikler . Ifoelge betragtningerne til forordningen har baggrunden herfor vaeret et behov for at skaerpe anvendelsen af fiskeribevaringsbestemmelserne ved at forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne for at hindre overfiskning; i denne sammenhaeng oenskede man at goere det muligt for medlemsstaterne efter anmodning hurtigere at faa mere detaljerede oplysninger om deres egne fartoejers landinger i andre medlemsstater .
5 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendighder omhandles derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
6 De fire anbringender, som den spanske regering har fremfoert, drejer sig om henholdsvis artiklerne 9a, 11a, 11b og 11c, som ved forordning nr . 3483/88 er indfoejet i forordning nr . 2241/87 . Anbringenderne vil blive behandlet enkeltvis i det foelgende .
a ) Artikel 9a ( meddelelse af oplysninger )
7 Ifoelge artikel 9a kan registreringsmedlemsstaten eller den stat, hvis flag et fiskerfartoej foerer, anmode de andre medlemsstater om at give oplysninger om landinger eller omladninger i disse staters havne eller farvande, naar oplysningerne angaar fisk af en bestemt bestand eller gruppe af bestande, der er undergivet en kvote, som er tildelt registreringsmedlemsstaten . De andre medlemsstater har en frist paa fire dage til at meddele disse oplysninger, som ligeledes sendes til Kommissionen .
8 Den spanske regering har gjort gaeldende, at kontrolforpligtelserne paa fiskeriomraadet ved denne nye bestemmelse paalaegges den medlemsstat, hvor landingerne foretages, og at registreringsmedlemsstatens opgaver dermed overfoeres til landingsstaten . Kvoterne er nemlig tildelt paa grundlag af, hvilket flag fiskerfartoejerne foerer, eller hvor fartoejerne er registreret, og hver medlemsstat har foelgelig pligt til at kontrollere sine egne fartoejers fiskeri .
9 Indledningsvis bemaerkes, saaledes som intervenienterne, den britiske regering og Kommissionen med rette har anfoert, at alle medlemsstater, og ikke blot registreringsmedlemsstaten, ifoelge de bestemmelser, som var gaeldende foer ikrafttraedelsen af forordning nr . 3484/88, havde pligt til at kontrollere overholdelsen af fangstbegraensningsreglerne . I henhold til artikel 1, stk . 1, i forordning nr . 2241/87 skal hver medlemsstat traeffe de noedvendige kontrolforanstaltninger "paa sit omraade og inden for de farvande, der hoerer under dens hoejhedsomraade eller jurisdiktion"; denne kontrol skal navnlig angaa landing, salg og opbevaring af fisk og registrering af landinger og salg .
10 I henhold til forordning nr . 2241/87 har medlemsstaterne saaledes i faellesskab ansvaret for kontrollen med fangstbegraensningsordningen . I samme retning paalaegges det i forordningens artikel 1, stk . 3, medlemsstaterne at samordne deres kontrolaktiviteter og at traeffe "foranstaltninger, saaledes at deres kompetente myndigheder og Kommissionen gensidigt og regelmaessigt holdes underrettet om den indvundne erfaring ". Artikel 9a indeholder kun en praecisering af disse oplysningsforpligtelser .
11 Dernaest bemaerkes, at den spanske regering ikke har kunnet paavise, af hvilke retlige grunde en aendring af kontrolordningen, saaledes som den oprindelig var fastsat i forordning nr . 2241/87, ikke skulle kunne foretages . Regeringen har i staevningen kun redegjort for de nye kontrolforanstaltninger og de yderligere omkostninger, som foelger af den nye bestemmelse, uden at paavise, hvorfor disse forhold skulle have betydning for bestemmelsens gyldighed . I retsmoedet har den spanske regering paaberaabt sig proportionalitetsprincippet, men har ikke naermere anfoert, hvorfor de ved artikel 9a indfoerte foranstaltninger skulle vaere mere byrdefulde end noedvendigt for at opnaa en sammenhaengende kontrolordning .
12 Den spanske regerings anbringende vedroerende artikel 9a kan derfor ikke tages til foelge .
b ) Artikel 11a ( licenskontrol )
13 En medlemsstat, som i forbindelse med en kvote, den har faaet tildelt, har gjort sine fartoejers fiskeri betinget af en licensordning, skal i henhold til artikel 11a, stk . 1, afgive visse oplysninger til Kommissionen og de andre medlemsstater . I henhold til artikel 11, stk . 2, er det forbudt "at fange fisk fra den paagaeldende kvote, at have saadanne fisk om bord eller at omlade eller lande dem, medmindre fartoejet har licens til at fiske inden for den paagaeldende kvote", og ligeledes i tilfaelde af, at licensen er blevet trukket tilbage eller suspenderet . Kontrollen med, at licensen forefindes om bord, kan saaledes paahvile myndighederne i landings - eller omladningsmedlemsstaten .
14 Den spanske regering har gjort gaeldende, at denne nye bestemmelse indebaerer en vaesentlig aendring af den generelle fiskerilicensordning, idet landingsstaten herved paalaegges en tilsynspligt vedroerende en licensordning, der er indfoert af en anden medlemsstat . Licensordningen er saaledes ved at udvikle sig til et faellesskabsanliggende .
15 Hertil bemaerkes, at der ved forordning nr . 170/83 allerede fra januar 1983 blev indfoert en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne ( artikel 1, stk . 1 ). Denne ordning omfatter bl.a . bevaringsforanstaltninger, som kan bestaa i en begraensning af fangstmaengderne (( artikel 2, stk . 2, litra d ) )). I denne sammenhaeng fastsaettes en samlet tilladt fangstmaengde for hver enkelt bestand eller grupper af bestande med henblik paa en fastsaettelse af den maengde, der er til raadighed for Faellesskabet ( artikel 3 ). Denne fangstmaengde "fordeles (( derefter )) mellem medlemsstaterne" ( artikel 4, stk . 1 ). Det paahviler medlemsstaternes myndigheder i henhold til de gaeldende faellesskabsbestemmelser at fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter .
16 Det foelger heraf, at en licensordning, der indfoeres af registreringsmedlemsstaten, er en af de metoder, medlemsstaterne raader over med henblik paa at sikre, at de fangstbegraensninger, der fastsaettes som et led i den faelles bevaringsordning, overholdes . Raadet kunne derfor indfoere skaerpede regler om overholdelsen af licensordningerne ved at udstraekke samarbejdspligten til andre medlemsstater end registreringsmedlemsstaten, uden at det derved overtraadte hverken traktatbestemmelser eller retsgrundsaetninger .
17 Den spanske regerings andet anbringende kan derfor ikke tages til foelge .
c ) Artikel 11b ( dokumentkontrol )
18 Artikel 11b drejer sig om det saerlige forhold, at fartoejer ikke har overholdt de bevarings - eller kontrolforanstaltninger, som er fastsat af Faellesskabet eller registreringsmedlemsstaten . Saadanne fartoejer kan underkastes yderligere kontrolforanstaltninger, hvorefter de i en periode paa hoejst et aar skal medfoere et dokument, der er attesteret af registreringsmedlemsstaten, med angivelse af, at denne har inspiceret det paagaeldende fartoej i loebet af de seneste to maaneder . Artikel 11b bestemmer, at saadanne fartoejer ikke maa lande eller omlade deres fangster af kvoterede arter i en anden medlemsstats havn eller farvande uden at paavise, at dokumentet forefindes om bord .
19 Ifoelge den spanske regering tvinger denne yderligere kontrolforanstaltning det paagaeldende fartoej til ikke at saelge sine fangster i en medlemsstat i Faellesskabet uden foerst at vaere vendt tilbage til registreringsmedlemsstaten for dér at underkaste sig en inspektion og faa udstedt et dokument, som goer det muligt at lande fangsterne i en havn efter eget valg . En saadan foranstaltning goer det vanskeligt at udfoere fisk fra registreringsmedlemsstaten, og den udgoer derfor en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion, der er forbudt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 34 .
20 Indledningsvis bemaerkes, som Raadet i oevrigt har anfoert, at artikel 11b ikke medfoerer restriktioner for udfoersel af fisk, idet bestemmelsen drejer sig om, at der om bord skal forefindes et dokument, der attesterer, at fartoejet har vaeret inspiceret i loebet af de sidste to maaneder . Denne forpligtelse omfatter kun fartoejer, der allerede har overtraadt bevaringsforanstaltningerne .
21 Det bemaerkes dernaest, at artikel 34 ifoelge Domstolens praksis kun tager sigte paa foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel til skade for produktionen eller handelen i andre medlemsstater ( dom af 8 . november 1979, Groenveld, 15/79, Sml . s . 3409 ).
22 Den spanske regering findes ikke at have godtgjort, hvorledes den i faellesskabsbestemmelserne indeholdte forpligtelse til at medfoere et dokument om bord paa et fiskerfartoej saerlig kan hindre eksporthandelen mellem medlemsstaterne og saaledes betragtes som en hindring for eksporten som omhandlet i Traktatens artikel 34 .
23 Anbringendet mod artikel 11b kan derfor ikke tages til foelge .
d ) Artikel 11c ( judiciel eller administrativ retshaandhaevelse )
24 Artikel 11c angaar de forpligtelser, som paahviler myndighederne i landings - eller omladningsmedlemsstaten for saa vidt angaar forfoelgning af overtraedelser . Naar de naevnte myndigheder konstaterer visse overtraedelser af fangstbegraensningsordningen, skal de anlaegge straffesag eller traeffe administrative foranstaltninger mod den paagaeldende skibsfoerer eller enhver anden ansvarlig person, som vil kunne medfoere, at de ansvarlige rent faktisk beroeves det oekonomiske udbytte af overtraedelsen, eller en hvilken som helst anden konsekvens, der staar i forhold til overtraedelsens alvor og effektivt modvirker senere overtraedelser af samme art . Landingsmedlemsstaten kan dog overdrage forfoelgningen af overtraedelsen til registreringsmedlemsstaten, saafremt denne er enig heri . De ulovligt landede eller omladede maengder kan afskrives paa landings - eller omladningsmedlemsstatens kvote, saafremt denne ikke anlaegger straffesag eller traeffer administrative foranstaltninger mod de ansvarlige personer eller overdrager forfoelgningen til registreringsmedlemsstaten .
25 Den spanske regering har fremfoert en raekke klagepunkter mod bestemmelsen, hvoraf nogle angaar overfoerslen af ansvaret fra registreringsmedlemsstaten til landingsmedlemsstaten; disse klagepunkter vil vaere at afvise af de samme grunde, som er anfoert under gennemgangen af anbringenderne vedroerende artiklerne 9a og 11a .
26 Den spanske regering har ogsaa paaberaabt sig to nye klagepunkter . Ifoelge det foerste klagepunkt har landingsstatens myndigheder ikke kompetence til at paalaegge udenlandske fartoejer sanktioner for handlinger, der ikke er begaaet paa deres omraade, idet en stats kompetence til at paalaegge sanktioner i henhold til folkeretten er knyttet til territoriet . Det andet nye klagepunkt angaar afskrivningen af ulovligt landede eller omladede fangster paa landings - eller omladningsmedlemsstatens kvote . Denne foranstaltning udgoer efter den spanske regerings opfattelse en sanktion, som ikke staar i rimeligt forhold til det forfulgte maal, nemlig at sikre en korrekt anvendelse af kvoteordningen, og hvortil der ikke er knyttet de fornoedne processuelle garantier .
27 For saa vidt angaar landingsmedlemsstatens kompetence til at foretage retshaandhaevelse over for en skipper paa et fartoej, som foerer en anden medlemsstats flag, bemaerkes for det foerste, at der med artikel 11c ganske vist sker en styrkelse af kontrolordningen, men at medlemsstaterne ikke derved forpligtes til at udvide deres befoejelser ud over de graenser, der foelger af de almindeligt anerkendte principper vedroerende fordelingen af den strafferetlige kompetence staterne imellem . I artiklens ordlyd henvises der da ogsaa udtrykkeligt til "de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning ".
28 Det skal dernaest bemaerkes, at den kvoteoverskridelse, som soeges undgaaet ved kontrolsystemet, ikke realiseres ved fangsten af bestemte fisk, men ved landing eller omladning af fangster ud over kvoterne . Det foelger nemlig af artikel 1 i forordning nr . 2241/87, at kontrol og inspektion i henhold til faellesskabsbestemmelserne vedroerer "landing, salg og opbevaring af fisk og registrering af landinger og salg ". I samme forordnings artikler 6 og 7 fastslaas det, hvilke forpligtelser der paahviler en foerer af et fiskerfartoej, som foerer en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat; disse forpligtelser omfatter navnlig erklaeringer og oplysninger om fangsterne, som skipperen skal afgive ved landing eller omladning af en hvilken som helst maengde fisk af bestande eller grupper af bestande, der er undergivet en fangstbegraensning .
29 Det foelger heraf, at de overtraedelser af kvoteordningen, for hvilke der i henhold til artikel 11c skal paalaegges sanktioner af landings - eller omladningsmedlemsstaten, er overtraedelser, der har fundet sted ved landing eller omladning af fangster i en havn i den paagaeldende medlemsstat eller i de farvande, der henhoerer under dens hoejhedsomraade eller jurisdiktion . Den spanske regerings anbringende kan derfor ikke tages til foelge .
30 For saa vidt angaar afskrivningen af ulovligt landede eller omladede fangster paa landings - eller omladningsmedlemsstatens kvote har Kommissionen gjort gaeldende, at denne afskrivning ikke udgoer en sanktion for den paagaeldende medlemsstats tilsidesaettelse af sine forpligtelser, men sker i henhold til reglen om, at maengder, der fanges ud over en kvote, skal fradrages, idet dette er noedvendigt for forvaltningen af kvoteordningen inden for rammerne af de samlede tilladte fangstmaengder . Uden artikel 11c ville denne afskrivning kun ramme registreringsmedlemsstaten, selv om den paagaeldende overskridelse ligger fuldstaendig uden for dens kontrolmuligheder . Afskrivningen paa landingsmedlemsstatens kvote udgoer en passende reaktion for overskridelser, som foraarsages af denne medlemsstats svigtende kontrol .
31 Kommissionens argumentation boer laegges til grund . Raadet har uden at tilsidesaette proportionalitetsprincippet kunnet vedtage, at medlemsstaternes faelles ansvar for kontrollen af fangstbegraensningsordningen ikke alene medfoerer, at visse inspektions - og kontrolopgaver paahviler landingsmedlemsstaten, men ogsaa at den nedsaettelse af kvoterne, der gennemfoeres som en foelge af overskridelsen, ikke noedvendigvis boer ske i de kvoter, der er tildelt de paagaeldende fiskerfartoejers registreringsmedlemsstat, naar overskridelsen navnlig skyldes, at landingsmedlemsstaten ikke har ivaerksat de noedvendige kontrolforanstaltninger . Det kan nemlig med rimelighed bestemmes, at de ulovligt landede eller omladede maengder kan afskrives paa de kvoter, der er tildelt den medlemsstat, hvor saadanne aktiviteter har fundet sted, naar myndighederne i denne medlemsstat hverken har anlagt straffesag eller truffet administrative foranstaltninger og heller ikke har overdraget retshaandhaevelsen til registreringsmedlemsstaten .
32 Det skal i oevrigt bemaerkes, at en medlemsstat altid kan anfaegte en kommissionsbeslutning om nedsaettelse af dens kvoter ved at anlaegge annullationssoegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1 .
33 Det foelger af det anfoerte, at sagsoegte vil vaere at frifinde .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom . Kongeriget Spanien har tabt sagen og boer derfor betale omkostningerne, herunder Kommissionens omkostninger . Den britiske regering har ikke nedlagt paastand om omkostningerne i forbindelse med dens intervention, hvorfor den boer baere sine omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Sagsoegte frifindes .
2 ) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger, herunder Kommissionens .
3 ) Det Forenede Kongerige baerer sine omkostninger .
Full & Egal Universal Law Academy