Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
++++
1. Atti delle istituzioni - Regolamenti - Regolamento che prescrive misure specifiche di controllo - Mancanza di potere discrezionale degli Stati membri - Mancata esecuzione - Giustificazione - Difficoltà di applicazione - Inammissibilità
2. Agricoltura - Organizzazione comune dei mercati - Funzionamento dei meccanismi d' intervento - Obbligo degli enti nazionali d' intervento di acquistare i prodotti offerti - Irrevocabilità delle offerte - Giustificazione - Inammissibilità di manovre speculative
3. Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Principi - Obbligo di diligenza degli Stati membri nel recupero degli importi indebitamente versati - Inadempimento - Giustificazione basata sulla durata delle procedure avviate dagli operatori economici per sfuggire al rimborso - Inammissibilità
(Trattato CEE, art. 5; regolamento del Consiglio n. 729/70, art. 8)
4. Agricoltura - Organizzazione comune dei mercati - Regime di prestazione della cauzione - Incameramento della cauzione - Disposizioni del diritto nazionale che impediscono di dichiarare acquisita la cauzione - Preminenza della norma comunitaria
Massima
1. Quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle. Essi non possono sottrarsi a tale obbligo per il motivo che un sistema di controllo diverso sarebbe più efficace o ugualmente efficace. Le difficoltà di applicazione apparse nella fase dell' esecuzione della normativa comunitaria non possono consentire ad uno Stato membro di dispensarsi unilateralmente dall' osservanza dei suoi obblighi.
2. Le regole di funzionamento dei meccanismi d' intervento che comportano le organizzazioni comuni di mercato agricole fanno risultare specificità rispetto ai meccanismi contrattuali usuali. Cosicché gli enti nazionali d' intervento hanno l' obbligo di acquistare i prodotti presentati all' intervento e che rispondono alle condizioni previste per poter beneficiare di quest' ultimo, e quindi accettare le offerte di vendita provenienti dai produttori. A tale impossibilità di rifiutare un' offerta corrisponde il carattere irrevocabile di quest' ultima ogni volta che il suo ritiro è incompatibile col meccanismo d' intervento, in particolare in quanto viene utilizzato per manovre speculative, estranee ai fini perseguiti attraverso l' autorizzazione comune dei mercati.
3. Il sistema istituito dall' art. 8 del regolamento n. 729/70, che costituisce l' espressione, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, dell' obbligo di diligenza generale posto dall' art. 5 del Trattato, impone agli Stati membri di agire con celerità per recuperare le somme versate in violazione della normativa comunitaria. Le autorità nazionali non possono giustificare il loro inadempimento a tale obbligo facendo valere lungaggini delle procedure amministrative o giudiziarie avviate da un operatore economico che cerca di sfuggire al rimborso che gli è stato richiesto.
4. Dal momento che le disposizioni comunitarie relative ad un regime di prestazione di cauzione che funziona nell' ambito di un' organizzazione comune di mercato agricolo prevedono la perdita della cauzione costituita da parte dell' operatore economico in caso di inadempimento da parte di quest' ultimo dei suoi obblighi, non si può applicare una disposizione del diritto nazionale che, opponendosi a che la cauzione sia dichiarata acquisita, mette fuori causa l' applicazione del diritto comunitario e rende possibile speculazioni che quest' ultimo mira ad eliminare.
Parti
Nella causa C-28/89,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. Martin Seidel, consigliere ministeriale presso il ministero federale per l' Economia, in qualità di agente, assistito dall' avv. Michael Loschelder, del foro di Colonia, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, avenue Émile Reuter,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Dierk Booss, membro del servizio giuridico in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 29 novembre 1988, 88/630/CEE, relativa alla liquidazione dei conti degli Stati membri a titolo delle spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione "garanzia", per l' esercizio finanziario 1986 (GU L 353, pag. 30), in quanto la Commissione non ha messo a carico del FEAOG un certo numero di spese effettuate dalla Repubblica federale di Germania,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida e M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P.J.G. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: J.A. Pompe, vicecancelliere
vista la relazione d' udienza,
sentite le parti all' udienza del 9 ottobre 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 20 novembre 1990,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato in cancelleria il 2 febbraio 1989, la Repubblica federale di Germania, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento parziale della decisione della Commissione 29 novembre 1988, 80/630/CEE, relativa alla liquidazione dei conti degli Stati membri a titolo delle spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) sezione "garanzia", per l' esercizio 1986 (GU L 353, pag. 30).
2 Il ricorso mira all' annullamento di tale decisione in quanto quest' ultima ha dichiarato non imputabili al FEAOG le somme seguenti:
- 61 377 605,77 DM a titolo del controllo della denaturazione omogenea del latte scremato in polvere,
- 1 947 053 DM a titolo del controllo della qualità del burro durante il periodo probativo di magazzinaggio,
- 1 789 856,23 DM a titolo dei termini di presa in carico del burro consegnato all' intervento,
- 190 429,76 DM a titolo di pagamento anticipato delle restituzioni all' esportazione.
3 Per una più ampia esposizione degli antefatti e dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi ed argomenti delle parti si rinvia alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo saranno ripresi qui di seguito solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sul controllo della denaturazione omogenea del latte scremato in polvere
4 Il regolamento (CEE) della Commissione 23 febbraio 1977, n. 368, relativo alla vendita mediante gara di latte scremato in polvere destinato all' alimentazione dei suini e del pollame (GU L 52, pag. 19), impone, all' art. 6, al concorrente l' obbligo di denaturare il latte scremato in polvere o secondo una delle formule di cui all' allegato del regolamento o mediante incorporazione diretta in un alimento per animali, e prevede, all' art. 16, n. 2, che l' autorità competente dello Stato membro interessato provveda al controllo della denaturazione o dell' incorporazione indiretta. L' allegato del regolamento stabilisce, al n. 1, le varie formule di denaturazione e richiede, al n. 3, lett. D, una ripartizione uniforme del prodotto di denaturazione, di modo che due campioni di un certo peso diano al dosaggio chimico risultati identici.
5 Nella decisione controversa, la Commissione ha rifiutato di imputare al FEAOG le spese sostenute dalla Repubblica federale di Germania, durante l' esercizio 1986, per il controllo della denaturazione omogenea del latte scremato in polvere, in quanto la ricorrente non aveva proceduto ad un' analisi chimica, imposta dalla normativa comunitaria.
6 La ricorrente sostiene anzitutto che il regolamento n. 368/77, soprammenzionato, non impone un' analisi chimica e aggiunge che, in ogni modo, l' obbligo di assicurare una ripartizione uniforme dei prodotti di denaturazione è imposto al concorrente e non allo Stato membro.
7 A tal riguardo, occorre ricordare che nella sentenza 19 ottobre 1989, Italia / Commissione (cause riunite 258/87, 337/87 e 338/87, Racc. pag. 3359), la Corte ha dichiarato che dal combinato disposto degli artt. 6 e 16, n. 2, del regolamento n. 368/77, soprammenzionato, risulta che le prescrizioni tecniche menzionate alla lett. D, n. 3, dell' allegato alla quale rinvia l' art. 6 costituiscono parte integrante del sistema di controllo della denaturazione e che tali prescrizioni comportano esse stesse il carattere sistematico dell' analisi chimica.
8 La ricorrente sostiene poi che, nei confronti dell' agente di denaturazione e della formula impiegata, l' analisi chimica è un mezzo di controllo inadeguato e i prodotti di denaturazione, solfato ferroso e solfato di rame, la cui ripartizione omogenea può essere controllata solo da un' analisi chimica, non sono autorizzati dalla direttiva del Consiglio 23 novembre 1970, 70/524/CEE, relativa agli additivi nell' alimentazione degli animali (GU L 270, pag. 1). Infine, essa sottolinea che il regolamento n. 368/77, soprammenzionato, non precisa il momento o la periodicità delle analisi e che le analisi chimiche di campioni di latte scremato in polvere denaturato nel 1986, effettuate dopo il 21 settembre 1987, hanno evidenziato la ripartizione omogenea dei prodotti di denaturazione.
9 Per quanto riguarda il primo argomento, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza costante della Corte (v. sentenza 14 gennaio 1981, Germania / Commissione, causa 819/79, Racc. pag. 21), quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un sistema di controllo differente sarebbe più efficace.
10 Per quanto riguarda il secondo argomento, occorre constatare che, anche se la direttiva 70/524, soprammenzionata, proibisce effettivamente l' incorporazione, nell' alimentazione degli animali, di taluni prodotti quali il solfato ferroso o il solfato di rame, sotto forma monoidrata, essa non vieta l' utilizzo di tali sostanze sotto forme differenti considerate da talune formule di denaturazione elencate all' allegato del regolamento 368/77, soprammenzionato.
11 Per quanto riguarda l' ultimo argomento, relativo alla mancanza di precisione nel regolamento circa il momento o la periodicità delle analisi chimiche, va ricordato che, nella sentenza 19 ottobre 1989, Italia / Commissione (soprammenzionata), la Corte ha riconosciuto che l' analisi chimica doveva rivestire un carattere sistematico. Occorre pertanto constatare che un' analisi chimica di campioni di latte scremato in polvere denaturato nel 1986, effettuata solo a decorrere dal settembre 1987, non è conforme al sistema istituito dal regolamento n. 368/77, soprammenzionato.
12 Stando così le cose, il mezzo di annullamento della decisione controversa relativo al controllo della denaturazione omogenea del latte scremato in polvere deve essere respinto.
Sul controllo della qualità del burro durante il periodo probativo di magazzinaggio
13 Il regolamento (CEE) della Commissione 14 aprile 1969, n. 685, relativo alle modalità di applicazione degli interventi sul mercato del burro e della crema di latte (GU L 90, pag. 12), assoggetta, all' art. 6, n. 1, come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 12 giugno 1986, n. 1836 (GU L 158, pag. 57), il burro consegnato all' intervento ad un periodo probativo di magazzinaggio di due mesi, che comincia il giorno dell' entrata del burro nel deposito frigorifero. Il n. 2 di questa stessa disposizione, come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 11 luglio 1980, n. 1829, prevede che, all' atto dell' offerta, il venditore si impegna, in caso di diminuzione anormale della qualità del burro, a riprendere la merce in oggetto, a rimborsare il prezzo eventualmente pagato ed a pagare le spese di ammasso.
14 La ricorrente contesta in generale il rifiuto della Commissione di imputare al FEAOG le spese legate al controllo della qualità di conservazione del burro effettuato prima della scadenza del periodo probativo. Essa inoltre sostiene che la Commissione non ha affatto motivato la sua decisione di rifiutare l' imputazione in ragione dello 0,25% della spesa totale effettuata.
15 A tal riguardo, va rilevato che, nella sentenza 13 dicembre 1990, Paesi Bassi / Commissione (causa C-22/89, Racc. pag. I-4799), la Corte ha dichiarato che il combinato disposto dei nn. 1 e 2 dell' art. 6 del regolamento n. 685/69, soprammenzionato, ha come oggetto di assicurare una buona conservazione del burro prima della sua presa in carico definitiva da parte dell' organismo d' intervento e di far subito sostenere al venditore le conseguenze di una diminuzione anormale della qualità del burro sopravvenuta nel corso del periodo probativo. La Corte ne deduce che, tenuto conto di tale obiettivo dell' art. 6, il controllo della qualità di conservazione del burro immagazzinato non può intervenire prima della fine del periodo probativo di due mesi.
16 Nella sentenza soprammenzionata, la Corte ha anche dichiarato che l' interesse legittimo dell' operatore economico di essere informato al più presto sulla sorte dell' operazione non può giustificare una interpretazione del regolamento n. 685/69, soprammenzionato, che lo libererebbe dall' obbligo di assumersi, fino alla fine del periodo probativo di magazzinaggio, le conseguenze pregiudizievoli derivanti da una diminuzione anormale della qualità del burro immagazzinato. Essa ha dichiarato poi che la relazione di sintesi relativa alla liquidazione dei conti del FEAOG del 1986 indica esplicitamente le ragioni che hanno indotto la Commissione a rifiutare l' imputazione per un importo di 0,25% delle spese di cui trattasi.
17 Per quanto riguarda l' argomento della ricorrente secondo cui i metodi di analisi attuati consentono di constatare, fin dal quattordicesimo giorno seguente l' entrata nel deposito, una diminuzione anormale della qualità del burro nel corso del periodo probativo di magazzinaggio, occorre ricordare, come è già stato sottolineato al punto 9 della presente sentenza, che, quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle, senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un sistema di controllo differente sarebbe più efficace o ugualmente efficace.
18 Per quanto riguarda le difficoltà pratiche di procedere ai controlli dopo la scadenza del periodo probativo, è sufficiente ricordare la giurisprudenza della Corte (v., in ultimo luogo, sentenza 27 novembre 1990, Commissione / Irlanda, punto 11 della motivazione, causa C-39/88, Racc. pag. I-4271) secondo cui le difficoltà di applicazione apparse nella fase dell' esecuzione di un atto comunitario non possono consentire ad uno Stato membro di dispensarsi unilateralmente dall' osservanza dei suoi obblighi.
19 Da tali considerazioni risulta che il mezzo di annullamento legato al controllo della qualità del burro durante il periodo probativo di magazzinaggio deve essere respinto.
Sui termini di presa in carico del burro consegnato all' intervento
20 Le modalità di applicazione degli interventi sul mercato del burro e della crema di latte costituiscono oggetto del regolamento n. 685/69, soprammenzionato. Per controllare le speculazioni sui prezzi la Commissione ha fissato dei termini di presa in carico fino alla scadenza dei quali il venditore deve sopportare le spese d' intervento; nel corso del 1986 questi termini erano i seguenti:
- prima del 28 febbraio 1986, nessun termine di presa in carico,
- dal 28 febbraio all' 11 maggio 1986, 60 giorni,
- dal 12 maggio al 12 giugno 1986, nessun termine,
- dal 13 giugno all' 11 settembre 1986, 60 giorni,
- dal 12 settembre al 31 dicembre 1986, 120 giorni.
21 Addebitando alla ricorrente di avere accettato che gli offerenti ritirassero le offerte fatte durante il periodo 12 maggio -12 giugno 1986 e presentassero, dopo il 12 giugno, nuove offerte relative contemporaneamente al burro precedentemente offerto e al burro non ancora fabbricato, la Commissione ha rifiutato di imputare al FEAOG talune spese relative ai quantitativi di burro che avevano costituito oggetto di tali operazioni.
22 La ricorrente sottolinea innanzitutto che né il diritto tedesco né la normativa comunitaria vietano il ritiro dell' offerta, come è confermato dalla posizione adottata dalla Commissione in una lettera indirizzata alle autorità tedesche nel 1982, nella quale essa ha esplicitamente accettato offerte relative a burro non ancora prodotto. Essa sostiene poi che spetta alla Commissione sopportare le conseguenze delle lacune da cui è viziata la normativa comunitaria.
23 Per quanto riguarda l' effetto giuridico dell' offerta, occorre sottolineare che la normativa comunitaria in materia d' intervento sul mercato è derogatoria rispetto al diritto comune, in quanto l' organismo nazionale d' intervento è obbligato ad accettare un' offerta di vendita proveniente da un operatore economico, dal momento che le condizioni per l' intervento sono soddisfatte. L' impossibilità, per il destinatario dell' offerta, di rifiutarla giustifica il divieto imposto all' offerente di ritirare la sua offerta quando un tale ritiro sarebbe incompatibile con gli obiettivi del regime d' intervento. Tale è il caso nella fattispecie, dato che la possibilità di ritirare l' offerta e di presentarne una nuova, relativa sia a quantitativi già offerti sia a quantitativi non ancora prodotti, favorisce operazioni speculative e porta a risultati non conformi al fine perseguito dalla normativa comunitaria.
24 L' autorizzazione, data dalla Commissione nel 1982 alle autorità tedesche, di accettare offerte relative al burro non ancora prodotto è stata concessa in una situazione specifica, nella quale non vi era alcun rischio di un aumento delle spese a carico del FEAOG o di una elusione della normativa comunitaria. Tale autorizzazione non può pertanto essere invocata per contestare la posizione adottata dalla Commissione dopo l' instaurazione del sistema dei termini di presa in carico, necessario per realizzare gli obiettivi di tale regime.
25 Per quanto riguarda l' asserito obbligo per la Commissione di sostenere le conseguenze pecuniarie delle lacune della normativa comunitaria, occorre ricordare che la Corte ha messo in evidenza, al punto 23 della motivazione, che il divieto di ritirare un' offerta è inerente agli obiettivi della normativa comunitaria e che, stando così le cose, la censura relativa alle lacune da cui sarebbe viziata tale normativa non è giustificata.
26 Ne deriva che il mezzo di annullamento relativo ai termini di presa in carico per il magazzinaggio di burro deve essere respinto.
Sul pagamento anticipato delle restituzioni all' esportazione
27 Il regime del pagamento anticipato delle restituzioni all' esportazione per i prodotti agricoli costituisce oggetto del regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1980, n. 565 (GU L 62, pag. 5). Il pagamento della restituzione ha luogo, ai sensi dell' art. 5, n. 1, non appena i prodotti o le merci siano sottoposti al regime di deposito doganale o di zona franca ai fini della loro esportazione entro un determinato termine. Il pagamento è subordinato, ai sensi dell' art. 6, alla costituzione di una cauzione che rimane acquisita se risulta che non esiste alcun diritto alla restituzione o solo un diritto ad una restituzione di un importo inferiore.
28 Le modalità di applicazione relative al pagamento anticipato delle restituzioni all' esportazione sono determinate dal regolamento (CEE) della Commissione 31 marzo 1980, n. 798 (GU L 87, pag. 42). L' art. 2 di questo regolamento prevede, al n. 1, che il pagamento è subordinato alla presentazione, alle autorità doganali, di una dichiarazione di pagamento, e l' art. 3 che, alla data di accettazione di tale dichiarazione, i prodotti sono sottoposti a controllo doganale. Il regime della cauzione costituisce oggetto dell' art. 7, che richiede una cauzione pari all' importo da pagare prima dell' esportazione, al quale è aggiunto eventualmente l' importo compensativo monetario positivo nonché una maggiorazione, e dell' art. 10, che fissa le condizioni di svincolo della cauzione.
29 La Commissione ha addebitato alla ricorrente di non aver recuperato, nel 1986, una restituzione all' esportazione pagata in anticipo e di non avere dichiarato acquisita la cauzione costituita, quando una parte delle merci dichiarate per le esportazioni non erano state fabbricate o non venivano presentate nel luogo indicato nella dichiarazione di pagamento.
30 La ricorrente sostiene che, in base al regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), il recupero delle somme perdute a seguito di irregolarità o di negligenze si effettua in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri. Il recupero del pagamento all' esportazione, essendo avvenuto solo nel 1988, non ha potuto essere preso in considerazione nell' ambito della liquidazione dei conti per il 1986. Per quanto riguarda la cauzione, la Repubblica federale di Germania sostiene che in base al diritto tedesco una dichiarazione di pagamento relativa ad una merce inesistente è nulla, il che vieta di dichiarare la cauzione acquisita. Essa sostiene inoltre che la decisione di mettere a suo carico l' importo della cauzione non è motivato.
31 Per quanto riguarda il recupero dell' importo da pagare prima dell' esportazione, occorre riferirsi al sistema istituito dall' art. 8 del regolamento n. 729/70, soprammenzionato, considerato come l' espressione, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, dell' obbligo di diligenza generale posto dall' art. 5 del Trattato CEE (v. sentenza 11 ottobre 1990, Italia / Commissione, causa C-34/89, Racc. pag. I-3603). L' art. 8 impone, al n. 1, agli Stati membri l' obbligo di recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o di negligenze e prevede, al n. 2, che in mancanza del recupero totale le conseguenze finanziarie delle irregolarità o delle negligenze imputabili alle amministrazioni od organismi degli Stati membri sono sostenute da questi ultimi.
32 Le autorità nazionali non possono giustificare l' inadempimento ai loro obblighi di rettificare con celerità le irregolarità commesse facendo valere lungaggini delle procedure amministrative o giudiziarie avviate dall' operatore economico.
33 Per quanto riguarda l' impossibilità, in diritto doganale tedesco, di dichiarare la cauzione legalmente acquisita, occorre rilevare che l' art. 10, n. 1, lett. b), del regolamento n. 798/80, soprammenzionato, assoggetta esplicitamente lo svincolo della totalità della cauzione alla presentazione della prova che i prodotti interessati diano diritto a restituzione. In un settore disciplinato dal diritto comunitario, una disposizione di diritto nazionale che mette fuori causa l' applicazione del diritto comunitario e rende possibili operazioni speculative che il diritto comunitario intende combattere non può trovare applicazione.
34 Per quanto riguarda la censura relativa ad un difetto di motivazione della decisione, è sufficiente constatare che l' ottavo considerando della decisione impugnata indica esplicitamente che le spese non riconosciute dalla Repubblica federale di Germania comprendono un importo corrispondente ad una cauzione per una certa quantità di amido di grano che deve rimanere acquisita a profitto del FEAOG. Il carattere succinto di tale motivazione si spiega, come risulta dallo stesso considerando e dalla relazione di sintesi, col fatto che il rifiuto di presa in carico della cauzione era provvisorio, nell' attesa che lo Stato membro di cui trattasi fornisse, prima di una certa data, le prove richieste. Lo scambio di corrispondenza tra la Repubblica federale di Germania e la Commissione, dopo l' adozione della decisione impugnata, mette del resto in evidenza il fatto che la ricorrente conosceva le ragioni che hanno motivato la decisione della Commissione.
35 Stando così le cose il mezzo d' annullamento legato al pagamento anticipato delle restituzioni all' esportazione deve essere respinto.
36 Dagli sviluppi che precedono risulta che il ricorso per annullamento presentato dalla Repubblica federale di Germania deve essere respinto nel suo insieme.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La Repubblica federale di Germania è risultata soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
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