Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1 . Landbouw - EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Rechtskarakter van handeling waarmee Commissie goedkeuring verricht - Beschikking
( EEG-Verdrag, art . 189, vierde alinea; verordening nr . 729/70 van de Raad, art . 5, lid 2, sub b )
2 . Landbouw - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Financiering door EOGFL - Beginselen - Weigering uitgaven ten laste te brengen, die verband houden met ongeoorloofde praktijken
Samenvatting
1 . De in artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr . 729/70 bedoelde goedkeuring van de EOGFL-rekeningen houdt in, dat de Commissie ter zake een beschikking geeft in de zin van artikel 189, vierde alinea, EEG-Verdrag . Het valt immers niet in te zien, hoe de Commissie de rekeningen anders zou kunnen goedkeuren, met alle belangrijke financiële consequenties van dien, dan door middel van een bindende handeling .
2 . De Commissie mag weigeren uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, die voortvloeien ofwel uit door een Lid-Staat genomen maatregelen die het beleid van de Gemeenschap in een door een gemeenschappelijke marktordening geregelde sector hebben doorkruist, ofwel uit een verrichting waartoe een Lid-Staat is overgegaan in strijd met zijn verplichting om zich te onthouden van elke eenzijdige maatregel die van een gemeenschappelijke marktordening afwijkt of daaraan afbreuk doet .
Partijen
In zaak C-32/89,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door K . Stavropoulos, juridisch medewerker van het Ministerie van Buitenlandse zaken, dienst Communautaire geschillen, F . Spathopoulos, hoofd van de juridische afdeling van het Ministerie van Economische zaken, I . Laios, juridisch adviseur van het Ministerie van Landbouw, en M . Tsotsanis, hoofd van de directie juridische zaken van het Ministerie van Landbouw, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade, Val Sainte-Croix 117,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs D . Gouloussis en D . Booss, bijgestaan door M . Vilaras, auditeur bij de Griekse Raad van State, gedetacheerd bij de Commissie, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 88/630/EEG van de Commissie van 29 november 1988 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1986 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven ( PB 1988, L 353, blz . 30 ),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : O . Due, president, G . F . Mancini, J . C . Moitinho de Almeida en M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler, F . Grévisse, M . Zuleeg en P . J . G . Kapteyn, rechters,
advocaat-generaal : F . G . Jacobs,
griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord partijen in hun pleidooien ter terechtzitting van 8 november 1990, waar de Commissie was vertegenwoordigd door D . Gouloussis en G . Verhelst als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 december 1990,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 februari 1989, heeft de Helleense Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 88/630/EEG van de Commissie van 29 november 1988 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1986 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven ( PB 1988, L 353, blz . 30 ).
2 Het beroep strekt tot nietigverklaring van deze beschikking in haar geheel op grond van onbevoegdheid van de Commissie, en subsidiair tot gedeeltelijke nietigverklaring voor zover de Commissie de volgende bedragen niet heeft erkend als komende ten laste van het EOGFL :
- 6 840 546 206 DR ter zake van restituties en monetair compenserende bedragen;
- 26 358 604 DR ter zake van 65 000 ton durum tarwe, na een onderzoek in de sector granen;
- 406 029 DR ter zake van een particulier opslagcontract van kefalotyri - en kasserikaas;
- 6 173 884 DR ter zake van de verkoop tegen vooraf vastgestelde prijzen van krenten en rozijnen van de oogst 1983 door de Griekse opslagbureaus;
- 50 762 546 DR ter zake van consumptiesteun voor olijfolie, waaraan goedkeuring is onthouden wegens onregelmatigheden in de procedure voor het indienen van aanvragen .
3 Na de arresten van het Hof van 10 juli 1990 ( zaken C-259/87, C-335/87 en C-334/87, Griekenland/Commissie, Jurispr . 1990, blz . I-2845, I-2849 en I-2875 ) en 12 juli 1990 ( zaak C-35/88, Commissie/Griekenland, Jurispr . 1990, blz . I-3125 ) heeft de Griekse regering afstand gedaan van een aantal van haar middelen en grieven, waaronder met name de in het verzoekschrift geformuleerde conclusies betreffende het bedrag van 50 762 546 DR ter zake van consumptiesteun waaraan goedkeuring is onthouden wegens onregelmatigheden in de procedure voor het indienen van aanvragen .
4 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de zaak, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De grief ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie
5 Artikel 5, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( PB 1970, L 94, blz . 13 ), luidt als volgt :
"De Commissie, na raadpleging van het in artikel 11 bedoelde Comité van het Fonds,
a ) beslist :
- bij de aanvang van het jaar, aan de hand van de in lid 1, sub a, genoemde documenten, over het toekennen, voor de diensten en organen, van een voorschot ten bedrage van maximaal een derde van de op de begroting opgevoerde kredieten;
- in de loop van het jaar, over aanvullende stortingen der dekking van de uitgaven die door een dienst of orgaan moeten worden verricht;
b ) keurt vóór het einde van het volgende jaar, aan de hand van de in lid 1, sub b, genoemde documenten de rekeningen van de diensten en organen goed ."
6 De Griekse regering stelt, dat de bestreden beschikking onbevoegd is vastgesteld . De Commissie zou slechts bevoegd zijn een beschikking in de zin van artikel 189 EEG-Verdrag vast te stellen wanneer het gaat om toekenning van voorschotten of aanvullende stortingen als bedoeld in artikel 5, lid 2, sub a, maar niet wanneer het gaat om goedkeuring van de rekeningen van de diensten en organen die door de Lid-Staten zijn gemachtigd tot het betalen van de restituties bij uitvoer naar derde landen en van de interventies ter regularisering van de landbouwmarkten .
7 Dat middel moet worden afgewezen . Blijkens de context van bedoeld artikel 5 houdt de in lid 2, sub b, bedoelde goedkeuringsprocedure in, dat de Commissie ter zake een beschikking geeft . Het valt immers niet in te zien, hoe de Commissie de rekeningen anders zou kunnen goedkeuren, met alle belangrijke financiële consequenties van dien, dan door middel van een bindende handeling . Daarom wordt in artikel 8 van verordening ( EEG ) nr . 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie ( PB 1972, L 186, blz . 1 ), gesproken van "het besluit tot goedkeuring van de rekeningen ". De Commissie is dus bevoegd beschikkingen in de zin van artikel 189 EEG-Verdrag vast te stellen met het oog op de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen .
De uitgaven ter zake van restituties en monetair compenserende bedragen, waaraan na een in Griekenland verricht onderzoek in de sector granen goedkeuring is onthouden
8 In de bestreden beschikking wordt een bedrag van 6 840 546 206 DR ter zake van restituties en monetair compenserende bedragen uitgesloten van financiering door het EOGFL . Dat bedrag is afgewezen nadat in Griekenland een onderzoek in de sector granen was verricht . Blijkens het syntheseverslag betreffende de uitkomsten van controles met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1986 ( hierna : "syntheseverslag "), dat aan de Helleense Republiek is toegezonden, heeft deze staat een aantal maatregelen genomen die het beleid van de Gemeenschap in de graansector konden doorkruisen en afbreuk konden doen aan de beginselen van het vrije verkeer van goederen en gelijke behandeling van ondernemers .
9 In het bijzonder zou de Helleense Republiek actief op de graanmarkt hebben ingegrepen via het Centraal Bureau voor het beheer van nationale produkten ( hierna : "KYDEP "). KYDEP zou zich hebben verbonden om voor rekening van de staat de in haar bezit zijnde tarwevoorraden af te zetten door middel van een viertal programmacontracten . Bovendien bezat KYDEP als vertegenwoordiger van de overheid een monopoliepositie, terwijl de overheid alle bij KYDEP ontstane tekorten dekte, zodat deze de tarwe beneden de kostprijs kon verkopen .
10 De Griekse regering erkent het bestaan van drie programmacontracten, waarvan twee betrekking hadden op meel van zachte tarwe en één op deegwaren . Zij betwist echter, dat er tussen KYDEP en het Ministerie van Economische zaken nog een vierde programmacontract was afgesloten ter zake van gries van durum tarwe . Voorts stelt zij, dat KYDEP, een overkoepeling van cooeperatieve verenigingen, zelf de helft van haar tekorten aanvult, terwijl de producentenverenigingen de andere helft voor hun rekening nemen . Ten slotte bestrijdt zij, dat KYDEP een monopoliepositie bezit en - ook al ontvangt zij inderdaad van staatswege financiële bijdragen - haar produkten beneden de kostprijs verkoopt; de vrije mededinging met andere marktdeelnemers zou derhalve niet worden belemmerd .
11 Wat in de eerste plaats het bestaan van een vierde programmacontract betreft, citeert de Commissie uit een nota van 6 juni 1985 van de directeur-generaal van KYDEP aan de raad van bestuur, volgens welke "een programmacontract reeds door het Ministerie van Economische zaken is getekend met het oog op de uitvoer van 40 000 ton gries, overeenkomend met 78 000 ton durum tarwe ".
12 Gelet op deze nota, waarvan de Griekse regering de authenticiteit niet betwist, en op het feit dat de Griekse regering volstaat met een enkele ontkenning van het bestaan van een programmacontract voor gries van durum tarwe, zonder enig bewijs voor haar stelling voor te brengen, moet worden vastgesteld dat de Commissie terecht heeft aangenomen dat er een vierde programmacontract voor gries van durum tarwe bestond .
13 Voor haar stelling dat de staat de tekorten van KYDEP dekt, wijst de Commissie, behalve op de reeds genoemde nota van 6 juni 1985, op de notulen van de 36e algemene vergadering van KYDEP en die van de 189e vergadering van het bij gezamenlijk besluit van de Ministeries van Handel en van Landbouw opgerichte comité ( besluit nr . A6/2028 van 17 maart 1981 ), van 12 december 1986 respectievelijk 14 februari 1984, alsmede op het verslag van 4 november 1985 van de juridische dienst van KYDEP en de jaarverslagen van de Bank van Griekenland .
14 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat de Helleense Republiek geen van deze documenten betwist . Bovendien erkent zij, dat door de overheid bepaalde bedragen zijn overgedragen om in de groeiende financiële behoeften van KYDEP te voorzien . Naar uit de bedrijfsbalans van dat lichaam blijkt, waren de financiële reserves niet toereikend om zelfs maar 50 % van de over 1982 geleden verliezen te dekken . Hieraan moet nog worden toegevoegd, dat volgens de reeds genoemde notulen van 14 februari 1984 die verliezen voor rekening van de staat zouden komen . Volgens de nota van 6 juni 1985 en de notulen van de 36e algemene vergadering van KYDEP ten slotte heeft de minister van Economische zaken een besluit genomen waarbij hij KYDEP verzekerde van algehele financiële dekking van de als gevolg van de programmacontracten ontstane tekorten .
15 Voorts zij eraan herinnerd, dat het Hof in zijn arrest van 12 juli 1990 ( Commissie/Griekenland, reeds aangehaald ) reeds heeft vastgesteld, dat de Helleense Republiek in de periode van 1 januari 1981 tot 26 maart 1984 in strijd met het gemeenschapsrecht heeft geïntervenieerd met betrekking tot de voorwaarden voor de aan - en verkoop van voedergranen door KYDEP, door via budgettaire maatregelen het door haar optreden op de markt voor voedergranen ontstane tekort van KYDEP te compenseren, en door dit lichaam door middel van een staatsgarantie in staat te stellen, leningen bij de Bank van Griekenland te verkrijgen .
16 De Griekse regering nu heeft niets aangevoerd waaruit zou kunnen blijken dat na de in genoemd arrest in aanmerking genomen periode wijziging is gekomen in de hiervóór beschreven relatie tussen KYDEP en de Griekse autoriteiten .
17 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld, dat de Griekse autoriteiten in de periode waarop dit beroep betrekking heeft, de door KYDEP verrichte transacties controleerden en de tekorten bij dat lichaam dekten .
18 De Commissie mocht derhalve weigeren de in geding zijnde bedragen ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat de Griekse autoriteiten maatregelen hebben genomen die het beleid van de Gemeenschap in de sector granen doorkruisten . Dit middel van de Griekse regering moet derhalve als ongegrond worden afgewezen .
De uitgaven waaraan goedkeuring is onthouden na een in Griekenland verricht onderzoek in de sector granen met betrekking tot 65 000 ton durum tarwe
19 In de bestreden beslissing heeft de Commissie om twee redenen geweigerd de 26 358 604 DR die de Helleense Republiek had uitgegeven voor de overname in communautaire interventie van 65 000 ton durum tarwe, ten laste van het EOGFL te brengen . De eerste reden was, dat die tarwe niet voldeed aan de kwaliteitsnormen van verordening ( EEG ) nr . 1569/77 van de Commissie van 11 juli 1977 houdende vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overneming van granen door de interventiebureaus ( PB 1977, L 174, blz . 15 ). De tweede reden was, dat blijkens de notulen van 12 december 1986 die durum tarwe door KYDEP was aangekocht op aanwijzing van de overheid in het kader van een nationaal beleid ter ondersteuning van de graanmarkt . De latere overdracht voor interventie zou, gezien de functie van KYDEP als opslaghoudende instantie, een zuiver formele zaak zijn geweest, waartoe was besloten met het oog op de financiële last die op KYDEP drukte als gevolg van de verplichtingen die zij tegenover de banken had moeten aangaan om de opeenvolgende oogsten te kunnen betalen, en met het oog op de omvang van de bij KYDEP opgeslagen voorraden .
20 Met betrekking tot de tweede reden zij eraan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof ( zie met name het arrest van 14 juli 1988, zaak 90/86, Zoni, Jurispr . 1988, blz . 4285 ) de Lid-Staten, zodra de Gemeenschap in een bepaalde sector een gemeenschappelijke marktordening heeft vastgesteld, zich moeten onthouden van elke eenzijdige maatregel die daarvan kan afwijken of daaraan afbreuk kan doen .
21 De Helleense Republiek heeft niet betwist, dat de overdracht voor communautaire interventie van 65 000 ton durum tarwe op aanwijzing van de overheid heeft plaatsgevonden .
22 De omstandigheden waaronder de 65 000 ton durum tarwe door KYDEP zijn aangekocht en voor interventie zijn aangeboden, verdragen zich derhalve niet met de regelingen van de gemeenschappelijke ordening van de graanmarkt . Zonder dat op het argument omtrent de kwaliteit van de durum tarwe behoeft te worden ingegaan, moet worden geconcludeerd dat de Commissie voldoende reden had om de met de betrokken transactie gemoeide uitgaven niet ten laste van het EOGFL te brengen .
23 Het middel dat de Griekse regering aanvoert met het oog op nietigverklaring van de beschikking op het punt van de uitgaven ter zake van 65 000 ton durum tarwe, moet mitsdien worden afgewezen .
De uitgaven ter zake van het te laat afgesloten particuliere opslagcontract voor kaas
24 Artikel 2, lid 2, sub b, van verordening ( EEG ) nr . 1082/85 van de Commissie van 26 april 1985 tot invoering van steun voor de particuliere opslag van kefalotyri - en kasserikaas ( PB 1985, L 114, blz . 29 ) luidt als volgt :
"Artikel 2
1 . (...)
2 . Het opslagcontract :
a ) (...)
b ) wordt gesloten na beëindiging van de inslag van de partij kaas waarop het contract betrekking heeft en uiterlijk 40 dagen na de datum van het begin van de contractuele opslag ."
25 In de bestreden beschikking weigert de Commissie het door de Helleense Republiek uitgegeven bedrag van 406 029 DR voor een opslagcontract als bedoeld in de zojuist aangehaalde bepaling ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat het contract voor een op 7 oktober 1985 opgeslagen hoeveelheid van 20 ton eerst op 9 januari 1986, dus 94 dagen later, was gesloten .
26 De Griekse regering betwist die feiten niet, maar schrijft de late totstandkoming van het opslagcontract toe aan overmacht, te weten een in de periode vóór Kerstmis opgetreden overbelasting bij de posterijen, langs welke weg de bewijsstukken inzake de opslag waren verzonden .
27 Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen, dat het opslagcontract volgens genoemd artikel 2 uiterlijk al op 16 november 1985 had moeten worden gesloten, dus ruim vóór de door de Griekse regering bedoelde periode . Het middel ontleend aan overmacht moet mitsdien worden afgewezen .
De uitgaven in verband met de verkoop tegen vooraf vastgestelde prijzen van krenten en rozijnen van de oogst 1983
28 In de bestreden beschikking weigert de Commissie een bedrag van 6 173 884 DR, door de Griekse autoriteiten uitgegeven ter zake van de verkoop tegen vooraf vastgestelde prijzen in Griekenland van krenten en rozijnen van de oogst 1983, ten laste van het EOGFL te brengen . Volgens het syntheseverslag over de jaren 1984 en 1985, waarnaar de beschikking verwijst, hadden de Griekse autoriteiten de uitvoer van deze gedroogde vruchten gedurende de periode 1 december 1984 tot 9 januari 1985 verboden . Dit belemmerde de goede werking van het stelsel van verkoop tegen vaste prijs, zoals geregeld bij verordening ( EEG ) nr . 3444/84 betreffende de verkoop tegen vooraf vastgestelde prijs van rozijnen en krenten van de oogst van 1983 die Griekse opslagbureaus onder zich hebben ( PB 1984, L 318, blz . 33 ). Het gevolg was, dat er aanzienlijk kleinere hoeveelheden werden verkocht, hetgeen leidde tot een dienovereenkomstige stijging van de opslagkosten en rentelasten .
29 De Griekse regering vordert de nietigverklaring van dit onderdeel van de beschikking, stellende dat de uitvoer van krenten en rozijnen gedurende de gehele periode waarin verordening nr . 3444/84 van kracht was, en zeker tot 10 februari 1985 zonder belemmering heeft kunnen plaatsvinden; in ieder geval was voor de uitvoer van het betrokken produkt algemene toestemming gegeven bij presidentieel decreet nr . 215/86 van 13 juni 1986 . Dat er geen belemmeringen bestonden, zou blijken uit de aanhoudende uitvoerstroom van krenten en rozijnen in 1986, waaromtrent cijfers te vinden zijn in de maandtabellen van de Griekse dienst voor de statistiek over het eerste halfjaar van 1986 .
30 In zijn arrest van 10 juli 1990 ( zaak C-335/87, Griekenland/Commissie, reeds aangehaald ) heeft het Hof vastgesteld, dat ingevolge besluit nr . 306 855 van 17 augustus 1984 van de ministers van Economische zaken en van Landbouw de uitvoer van krenten en rozijnen van de oogst 1983 slechts tot 30 november 1984 was toegestaan, en dat besluit nr . 261 869 van dezelfde ministers tot verlenging van die periode tot 31 januari 1985 pas op 10 januari 1985 afkwam . Dit laatste besluit kon, zoals de Commissie terecht opmerkt, derhalve geen concrete gevolgen hebben gehad voor de periode 1 december 1984 tot 10 januari 1985, waarin aanvankelijk nog een uitvoerverbod gold .
31 In genoemd arrest stelde het Hof voorts vast, dat ook na het besluit van 10 januari 1985 de uitvoer uiterst moeilijk bleef, omdat er nog slechts 21 dagen overbleven . De bewering van de Griekse regering, dat uitvoer nog tot 10 februari 1985 mogelijk was, vindt immers geen steun in de tekst van de ministeriële besluiten noch in andere bewijsstukken .
32 Hieraan moet nog worden toegevoegd, dat het presidentiële decreet nr . 215/86, naar ter terechtzitting is gebleken, geen wijziging heeft gebracht in de situatie die het gevolg was van de eerdere ministeriële besluiten, en die voor het Hof reden was om in genoemd arrest de middelen inzake de rentelasten en opslagkosten voor krenten en rozijnen van de oogst 1983 af te wijzen .
33 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 Volgens artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Helleense Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij te worden verwezen in de kosten, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst de Helleense Republiek in de kosten, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen .
Full & Egal Universal Law Academy