INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-57/89 ( *1 )
I. Hechos
1. Los trabajos efectuados para terraplenar Rysumer Nacken
El Rysumer Nacken está situado en la orilla este de la desembocadura del río Ems y abarca la zona comprendida entre el faro de Campen al norte y la estación de bombeo de Knock al sur. Forma parte del Wattenmeer de Frisia oriental. Numerosas especies de aves utilizan en mayor o menor medida el conjunto de la región como lugar para descansar, invernar, alimentarse o nidificar.
Desde hace algún tiempo, se han acumulado en esta zona cantidades importantes de materiales de excavación procedentes de operaciones de dragado en el canal del río Ems.
2. Proyecto de defensa del litoral en Ley bucht
a) Geografia de la región
Leybucht es una bahía del Wattenmeer en Frisia oriental, cuyo diámetro es de unos cinco kilómetros. A semejanza de la casi totalidad de la costa del mar del Norte que bordea Baja-Sajonia, Leybucht está rodeada de diques desde hace siglos, debido al peligro de inundación ocasionado por las olas de las tempestades. La superficie de Leybucht es de unas 2800 hectáreas, de las cuales 30 hectáreas son extensiones de agua marina, 1800 hectáreas de Watt, 690 hectáreas de prados salados y 280 hectáreas de polder de verano.
En el ángulo sur de la bahía se encuentra el puerto de Greetsiel, que es el puerto pesquero de cangrejos más importante de la costa alemana del mar del Norte. El tráfico de navios que parten y llegan al puerto pasa por el canal externo de Greetsiel. En la extremidad norte de la bahía se encuentra el puerto de Leybuchtsiel utilizado principalmente por los navios guardacostas y por embarcaciones deportivas.
Leybucht es la última gran bahía de agua salada casi intacta del litoral de Baja Sajonia y, desde hace mucho tiempo, una zona de nidificación, alimentación y reposo para diferentes especies de aves que habitan las marismas y también para las acuáticas, tanto sedentarias como migratorias. En particular, esta zona constituye un lugar de nidada importante para la avoceta.
b) Régimen jurídico de la región
aa) En el plano nacional
Leybucht está sometida a un régimen de protección especial mediante un Reglamento del Land de Baja Sajonia, de 13 de diciembre de 1985, que entró en vigor el 1 de enero de 1986, por el que se creó el parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer». Según el artículo 2 de este Reglamento, el carácter particular de la naturaleza y del paisaje de esta región situada delante de la costa de Baja Sajonia debe protegerse, en el marco del parque nacional, contra todo deterioro y debe garantizarse la subsistencia de las vías de agua naturales de estos biotopos conservando la riqueza de su flora y de su fauna.
Según el artículo 3 de dicho Reglamento, los límites del parque nacional se encuentran delimitados según los mapas anexos a este Reglamento. El mapa denominado «Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer» incluye la siguiente nota señalada por un asterisco: «Procedimiento de aprobación de los planes en curso. Después de finalizar el procedimiento, la decisión de aprobación de los planes entrará en vigor en cuanto ésta sea definitiva».
bb) En el plano comunitario
El 6 de septiembre de 1988, el Gobierno alemán notificó a la Comisión la clasificación de Leybucht como zona de protección especial en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE. En esta comunicación puede leerse:
«Leybucht se incluye en su mayor parte en la zona de protección I (zona de reposo). Se adjuntan el Reglamento y sus anexos. Los anexos indican exactamente los límites de la región que es objeto de régimen de protección, así como las diferentes zonas de protección específicas [...]» (traducción no oficial).
ce) En el plano internacional
Leybucht es un humedal de importancia internacional, en particular como habitat de aves silvestres, en el sentido del Convenio de Ramsar (Irán), de 2 de febrero de 1971. El Convenio define los humedales en su artículo 1, como zonas de pantanales, marjales, marismas, turberas o superficies recubiertas de aguas naturales o artificiales, permanentes o temporales, con agua estancada o corriente, ya sea dulce, salobre o salada, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad con marea baja no exceda de seis metros. La República Federal de Alemania, que se adhirió a este Convenio con efectos a partir del 25 de junio de 1976, clasificó Wattenmeer como humedal de importancia internacional, con arreglo al artículo 2 del mismo Convenio.
c) Las modalidades de la aplicación del proyecto
El Plan General de protección del litoral del Land de Baja Sajonia de 1973 incluyó entre las tareas urgentes la de elevar y reforzar el dique existente en Leybucht con el objeto de proteger el interior de las tierras incluso contra las tempestades más violentas. Se decidió la ejecución del plan mediante la Decisión de aprobación de planes, adoptada el 25 de septiembre de 1985 por el Ejecutivo del distrito Weser-Ems. La realización del proyecto comenzó a principios de 1986. La última etapa de las obras deberá iniciarse en 1991.
En cuanto a la ejecución inmediata de las obras, la exposición de motivos de la mencionada decisión subraya que la mejora de la protección contra las inundaciones en esta región reviste desde hace mucho tiempo un interés esencial. Los diques de Leybucht, especialmente el de Greetsiel, constituyen, después de las importantes obras de refuerzo efectuadas durante las dos últimas décadas, uno de los últimos puntos débiles a lo largo del dique principal. El carácter urgente para reforzar los diques ha sido demostrado por la multiplicación desde 1976 de mareas de temporal.
Según el proyecto de construcción de diques, deben cerrarse en el futuro los dos canales de navegación, es decir, el canal exterior de Norden y el de Greetsiel, así como el puerto de Leybuchtsiel. El proyecto también prevé, al sudoeste de Leybucht, la construcción de un embalse protegido por diques con esclusas hacia el mar y un canal de navegación para acceder al puerto de Greetsiel hacia dichas esclusas, así como, al sudeste, la consolidación y ampliación del dique existente siguiendo la línea actual comprendida entre Greetsiel y Leybuchtsiel, así como la construcción de un canal de drenaje detrás del nuevo dique.
Las obras de drenaje están destinadas a evitar en el futuro los trabajos de dragado y las aguas encharcadas en Leybucht, garantizando a la vez un acceso al puerto de Greetsiel y un drenaje natural de las tierras. La instalación del embalse y la presa al sudoeste de la bahía es necesaria para mantener abierta la nueva vía de acceso al puerto de Greetsiel mediante una evacuación natural de los lodos.
Más allá del nuevo embalse protegido por diques frente al puerto de Greetsiel, hacia el norte, el dique reforzado continuará en gran medida la línea del dique actual. La elevación y el refuerzo de esta parte del dique ocasionarán un avance de cerca de 50 metros de la base del dique hacia el mar. Este desplazamiento del dique hacia el mar hará desaparecer una centena de hectáreas de prados salados. Un poco antes de Leybuchtsiel, el nuevo dique será redondeado a lo largo de dos kilómetros de manera que el ángulo actual, casi recto, desaparezca en beneficio de una línea de dique más corta. La línea de dique se apartará en su último tramo de la línea actual en cerca de dos mil metros, con el objeto de redondearla.
Según la exposición de motivos de la decisión de aprobación de los planes, el refuerzo del dique del lado del mar reducirá las dimensiones de un lugar en que hacen sus nidos, a causa de la estructura del suelo, aves que habitan las marismas, lo que implica una reducción del número de nidadas. Sin embargo, en la zona de apoyo que se establecerá en Neuwesteel existirá una posibilidad de estabilización de estas poblaciones. El avance del dique también puede tener consecuencias para las aves migratorias. Sin embargo, la ausencia de perturbaciones, que especialmente deberá suponer la protección de este sector, permitirá la disminución de la zona tampón entre el dique y las áreas de descanso de las especies migratorias.
El Greetsieler Nacken supondrá una disminución de las superficies de arena húmeda así como de los terrenos situados fuera del dique, sometidos a influencias principalmente artificiales y, por lo tanto, menos diferenciadas y menos ricas, desde el punto de vista de la estructura vegetal, que las superficies naturales de vegetación cruciferácea. Esta disminución afectará a un total de unas 450 hectáreas. La desaparición de las arenas húmedas ocasionará una reducción de las posibilidades de alimentación de las aves que habitan las marismas.
Los diques previstos también supondrán una cierta disminución de la franja de sedimentación en la que abundan determinadas especies, especialmente la avoceta, en razón de la proximidad de sitios de nidificación y de alimentación, por lo que la densidad de población de la avoceta disminuirá en este sector. Dentro de Leybucht, así como a lo largo del dique, en la forma de una franja de prados que lo siguen, se formará una vasta extensión de pastizales de cerca de 150 hectáreas. Sin embargo, esta extensión probablemente no podrá ofrecer una compensación suficiente para las avocetas en este sector.
Según la exposición de motivos de la decisión de aprobación de los planes, la situación es diferente para las aves de los prados, por ejemplo, el avefría y la aguja colinegra. Asimismo, las especies de aves que se alimentan en las arenas húmedas, como el ostrero y el archibebe común, se establecerán probablemente en este sector, después de haberse acostumbrado al dique alto.
Las funciones de la Hauener Hooge, como lugar de nidificación, reposo y refugio en caso de inundación, no estarán ya completamente garantizadas a causa de la disminución de su extensión. No obstante, en razón de la ausencia de perturbaciones en este sitio, la población futura será más numerosa, especialmente la de aves que, de otra manera, preferirían la zona bajo influencia de agua salada. La desaparición completa de la sal conducirá a una disminución del número de especies y a un cambio parcial de la vegetación. De esta manera, la zona de que se trata se transformará definitivamente en prados terrestres.
En lo que respecta a la banda de apoyo actual entre el dique de Störtebeker y la carretera nacional que se encuentra detrás del dique, actualmente presenta una densidad de nidadas más elevada que la de las zonas de los prados salados fuera del dique, ya que está extraordinariamente concurrida en razón de la presencia simultánea de un sitio de nidificación al amparo de las inundaciones y de terrenos y de arenas húmedas fácilmente accesibles fuera del dique. Esta franja, una vez reducida y transformada, presentará en el futuro y en forma duradera una población menos numerosa del conjunto de las especies. En lo que respecta al avefría y a la aguja colinegra, la pérdida podría elevarse al 25 % de su población actual, si estas especies no se implantan en nuevas superficies en Leyhörn o en la zona de Neuwesteel.
II. Procedimiento administrativo previo
1.
Mediante escrito de 11 de mayo de 1987, la Comisión instó al Gobierno alemán para que presentase sus observaciones sobre las obras de terraplenado efectuadas en Rysumer Nacken. Según este escrito de la Comisión, las obras constituyen no sólo una perturbación en sí mismas, especialmente por el ruido, sino que también implican, para una parte del Wattenmeer, una transformación profunda que afecta directamente las condiciones de vida de las especies de aves protegidas.
Al quedar sin respuesta este escrito, la Comisión, mediante otro de 11 de agosto de 1988, dirigió al Gobierno alemán un dictamen motivado en el que confirmaba que estas obras, dado el deterioro importante de este habitat de aves protegidas, eran contrarias a las obligaciones que impone el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. En este dictamen motivado, la Comisión también subrayó que los materiales de excavación utilizados en las obras de terraplenado contienen metales pesados y residuos de actividades industriales.
2.
Como consecuencia de una denuncia, la Comisión, mediante escrito de requerimiento de 7 de agosto de 1987, hizo conocer al Gobierno alemán las objeciones que ya había formulado contra el proyecto de dique de Leybucht. Este escrito de requerimiento quedó sin respuesta y la Comisión emitió, el 4 de julio de 1988, un dictamen motivado en el que imputaba al Gobierno alemán no haber cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva al no haber adoptado, dentro del marco de la ejecución de este proyecto de construcción en una zona de protección especial, las medidas adecuadas a fin de evitar un deterioro del habitat de las aves protegidas en esta zona.
Mediante escrito de 6 de septiembre de 1988, el Gobierno alemán hizo saber a la Comisión por qué razón estimaba que los trabajos ordenados por el Land de la Baja Sajonia eran compatibles con las disposiciones de la Directiva. En cuanto al impacto de estas obras en la zona de protección especial de que se trata, el Gobierno alemán propuso determinadas explicaciones en el mismo escrito.
3.
En dicho escrito figuran las siguientes precisiones:
«Es verdad que las medidas de defensa del litoral contempladas deben reducir en una medida no despreciable el habitat de especies de aves que viven en Leybucht, de manera que este territorio se encuentra afectado en su función de zona de nidificación y de reposo, así como en su función de zona de alimentación. Sin embargo, estos deterioros podrán compensarse parcialmente mediante la creación de nuevas áreas. Por otra parte, determinadas especies de aves sólo sufrirán perturbaciones temporales, hasta que se adapten a las modificaciones del medio ambiente y se reinstalen en él. En todo caso, queda claro que las obras provocarán no la desaparición total de una especie de aves en la zona considerada, sino a lo sumo una reducción de la densidad de las poblaciones. El Gobierno federal está convencido de que las obras de que se trata no modificarán fundamentalmente el carácter que reviste la zona de Leybucht como habitat único en su género para las especies de aves que allí se encuentran. Por lo demás, la importancia de los deterioros antes mencionados se compensa, por lo menos parcialmente, mediante los efectos positivos directamente vinculados con los trabajos de defensa del litoral. Especialmente, se notará a este respecto que Leybucht no está expuesta a efectos antropógenos a causa de los trabajos de terraplenado, del depósito de materiales de excavación o de la navegación profesional o deportiva. El proceso de desecamiento, que ya no está afectado por las obras de terraplenado, favorecerá el crecimiento de prados salados naturales y contribuirá a la extensión de las marismas salinas, facilitando de esta manera el desagüe en caso de perturbaciones antropógenas. Al reencontrar su calma la zona de Leybucht, el conjunto de las especies de aves que allí viven podrá instalarse aún más fácilmente, ya que, por ejemplo, se encontrarán aumentadas con ello las posibilidades de nidificación» (traducción no oficial).
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
1.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declarase el incumplimiento imputado a la República Federal de Alemania en materia de conservación de las aves silvestres en las zonas de protección especial, en virtud del artículo 4 de la Directiva 70/409/CEE. Mediante escrito presentado el 28 de julio de 1989, el Gobierno británico solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
2.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de julio de 1989, la Comisión interpuso una demanda de medidas provisionales, con arreglo al artículo 186 del Tratado CEE y al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, con el objeto de obtener que el Tribunal de Justicia ordenase a la República Federal de Alemania que adoptara las medidas necesarias para suspender los trabajos de construcción de diques comenzados en la zona de Leybucht y, especialmente, que renunciase con carácter provisional a iniciar los trabajos del último tramo del plan de construcción hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciase acerca del recurso principal. Esta demanda fue desestimada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de agosto de 1989.
3.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, instó a la Comisión a que precisara los motivos de recurso respecto a la afirmación del Gobierno alemán en el sentido de que el parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer» se termina al norte del Rysumer Nacken mientras que las obras de terraplenado sólo tienen lugar en el Rysumer Nacken Süd y sólo se extienden hasta el pie del dique en construcción en Leybucht. También instó al Gobierno alemán para que presentara las cifras de que dispone, desde el principio de las obras de refuerzo del dique, sobre la evolución de la población de aves protegidas por la Directiva que anidan en Leybucht. Las partes dieron cumplimiento a dichas peticiones dentro del plazo señalado.
IV. Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare que, al haber proyectado o emprendido, en las zonas protegidas de Leybucht y de Rysumer Nacken, obras para la construcción de un dique o de un terraplén en contra de la obligación que le incumbe de adoptar las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats de las aves protegidas, en virtud de lo que dispone la primera frase del apartado 4 del artículo 4 en relación con el Anexo I de la Directiva 70/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2)
Condene en costas a la parte demandada.
La República Federal de Alemania, así como el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, solicitan al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime el recurso por infundado.
2)
Condene en costas a la Comisión.
V. Motivos y alegaciones de las partes
Sobre los trabajos de terraplenado efectuados en Rysumer Nacken
1.
La Comisión estima que estos trabajos son incompatibles con el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Destaca las consecuencias graves de un depósito continuo de materiales de excavación procedentes del canal del río Ems que supone una transformación profunda de esta parte del Wattenmeer así como perturbación de las aves a causa de los ruidos.
Según la Comisión, los trabajos de terraplenado de que se trata no se limitan a los medios que supondrían el mínimo de perturbaciones. Los efectos negativos de estas actividades hubieran podido evitarse si, en lugar de proceder a las obras del terraplén, el proyecto se hubiera limitado, por ejemplo, a reforzar o a elevar el dique principal. Según la Comisión, aunque debiera admitirse la necesidad de estas obras de construcción del terraplén con productos del dragado, no se ha justificado en qué medida no habría sido posible utilizar preferentemente materiales menos contaminantes que los materiales de excavación procedentes de un gran curso de agua como el río Ems, que a menudo están contaminados por metales pesados y otras sustancias nocivas.
2.
El Gobierno alemán subraya que Rysumer Nacken no fue declarada zona de protección especial en el sentido del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva y que el parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer» termina al norte de esta zona. Rysumer Nacken, que en ningún momento se ha sometido a un régimen de protección, está constituido por dos zonas distintas, que son Rysumer Nacken Nord, una zona puramente de lagunas, y Rysumer Nacken Süd, un campo encharcado donde ya se han construido diques.
Los trabajos de terraplenado sólo se han efectuado en Rysumer Nacken Süd. Este campo encharcado sirve especialmente para mantener el canal del río Ems. Regularmente, se analizan los materiales de terraplenado para determinar las posibles sustancias nocivas. Ya antes de la adopción de la Directiva, es decir, en 1979, esta zona estaba terraplenada a 6,5 metros por encima del cero normal, de manera que ya no se trata de una zona de lagunas.
La zona de lagunas Rysumer Nacken Nord fue objeto de obras de terraplenado con arena sobre el dique en la parte que mira al mar, que están terminadas desde el mes de agosto de 1986. Estas obras estaban destinadas a reforzar el dique existente entre el faro de Campen y el dique de enlace. Dichas obras elevaron las zonas de lagunas que se encuentran delante del dique a una altura de 4 metros por encima del cero normal a lo largo del dique, con una pendiente natural hacia la playa. No se han previsto otras obras de terraplenado por el lado del dique que mira al mar. Por otra parte estos trabajos no han ocasionado degradación alguna de las condiciones ecológicas de dicha zona.
El Gobierno alemán estima que en todo caso las obras de que se trata cumplen con las exigencias del artículo 4 de la Directiva, aunque se considerase que Rysumer Nacken forma parte de una zona de protección especial, puesto que estas obras están destinadas a reforzar el dique existente y a la defensa del litoral.
3.
Según el Gobierno británico, los trabajos en Rysumer Nacken no se sitúan dentro de una zona de protección especial. El Parque Nacional «Niedersächsisches Wattenmeer» se termina al norte de Rysumer Nacken. Las medidas de defensa del litoral, es decir, el terraplén de arena del lado del dique que mira al mar, en consecuencia, se encuentran fuera de una zona de protección especial.
El Gobierno británico subraya el carácter distinto de Rysumer Nacken Nord y de Rysumer Nacken Süd. Explica que las obras de terraplenado realizadas en esta última zona no han ocasionado modificación alguna de las condiciones ecológicas ya que dicha zona es objeto de trabajos similares desde hace más de medio siglo y ha dejado de ser una zona de lagunas mucho antes de la adopción de la Directiva.
Para el Gobierno británico, la alegación presentada por la Comisión no es suficientemente precisa ni circunstanciada. Está lejos de demostrar que dichas obras causarán una degradación de los habitats de las aves que figuran en el Anexo I de la Directiva. En ningún caso pueden ser consideradas como causantes de una degradación que tenga un efecto significativo en el sentido del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva.
Sobre el proyecto de defensa del litoral en Leybucht
1.
La Comisión alega que las obras del dique en Leybucht perturban las especies de aves que gozan de una protección particular gracias a las disposiciones del apartado 1 del artículo 4 en relación con el Anexo I de la Directiva, deteriorando su habitat, clasificado como zona de protección especial.
La Comisión sostiene que las zonas contempladas por el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva presentan la particularidad de que deben adoptarse medidas específicas para evitar todo deterioro en lo que respecta a las aves que figuran en el Anexo I y ello sin excepción y sin que los intereses económicos puedan ser tenidos en cuenta, puesto que esta disposición no se remite a las consideraciones generales enunciadas en el artículo 2 de la Directiva.
Según la Comisión, la segunda frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva según la cual, fuera de las zonas de protección especial, los Estados miembros únicamente están obligados a esforzarse en evitar las perturbaciones, confirma que el sistema establecido por la Directiva contiene medidas escalonadas de protección. En efecto, es inútil clasificar determinadas zonas como protegidas si no procede aplicar en ellas normas más estrictas que en las demás zonas.
La Comisión estima que, según la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, Rec. p. 3029), la cláusula de reserva del artículo 2 de la Directiva no constituye una excepción autònoma al régimen general de protección sino más bien una indicación que la Directiva hace por sí misma, en atención, por una parte, a la necesidad de una protección eficaz de las aves y, por otra, a las exigencias de seguridad pública, economía, ecología, ciencia, cultura y recreo. La consideración de estos intereses no puede pues tener, en el marco del artículo 4 de la Directiva, el mismo valor que en lo que se refiere a las medidas establecidas en el artículo 3 de la Directiva.
La Comisión indica que, en la elección de los territorios más apropiados y en su clasificación como zonas de protección especial, no se excluye la consideración de los intereses enunciados en el artículo 2 de la Directiva. Por el contrario, en cuanto a la administración de las zonas consideradas como de protección especial, el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva exige medidas positivas, excluyendo todo deterioro de la situación de dichos habitats.
La Comisión subraya que las medidas de defensa del litoral, como el refuerzo de un dique, están excluidas en la medida en que no estén destinadas específica y exclusivamente al mantenimiento de una zona de protección especial en el estado en que se encuentra ni a su conservación frente a los deterioros naturales de los habitats de las aves en el sentido del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. También podrían considerarse supuestos de excepción en caso de peligro para la vida de las personas, pero sólo a condición de que las medidas adoptadas se limiten de manera que se provoque el mínimo deterioro necesario de la zona de protección de que se trata.
Según la Comisión no concuren estas condiciones. Precisa que las obras del dique en Leybucht son incompatibles con la obligación que incumbe a la parte demandada de adoptar medidas positivas respecto a los habitats clasificados. Tanto las obras de construcción controvertidas como sus resultados implican una intervención en una zona de protección especial que perjudica las condiciones de vida de las aves protegidas y que ocasiona la desaparición de varios centenares de hectáreas de tierra. Además, las obras de que se trata ocasionan una reducción importante de las superficies ecológicamente útiles, así como una disminución de la densidad de determinadas poblaciones de aves contempladas en el Anexo I de la Directiva, especialmente la de la avoceta.
La Comisión añade que el artículo 13 de la Directiva no constituye una disposición que permita a los Estados miembros reducir un nivel de protección alcanzado como consecuencia de una medida adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. También explica que el artículo 13 de la Directiva no contiene una limitación de las obligaciones de los Estados miembros en cuanto al mantenimiento y a la mejora de la protección de las aves silvestres.
La Comisión observa que el hecho de que la Directiva haya sido aprobada con arreglo al artículo 235 del Tratado no puede fundamentar una interpretación restrictiva del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comunidad está facultada para intervenir en el plano legislativo en el ámbito del medio ambiente. Según ella, es competencia del legislador comunitario la importancia que debe concederse a uno de los objetivos de la Comunidad en un acto legislativo concreto. El Consejo ha querido otorgar una importancia particular a la protección de las aves en las zonas de protección especial designadas por los propios Estados miembros.
Finalmente, la Comisión estima que no es posible deducir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia motivos que justifiquen el incumplimiento de disposiciones de Derecho comunitario motivado por intereses generales de orden nacional. En su opinión, la propia Directiva ya garantiza el equilibrio de intereses concurrentes que deben tomarse en cuenta y las autoridades nacionales no pueden revisar este equilibrio o reemplazarlo por otro, estimando intereses que ya han sido considerados o apoyándose en otros intereses nacionales.
2.
El Gobierno alemán observa que las informaciones comunicadas a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Directiva sobre la zona de Leybucht excluyen el nuevo trazado del dique y las zonas situadas al lado del mismo que mira a la tierra de la zona de protección especial. Precisa que la delimitación de esta zona está definida mediante el Reglamento por el que se crea el parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer», de tal manera que dicha zona sólo llega hasta el pie del dique, tal como quedará después de haber finalizado las obras.
Según el Gobierno alemán, la creación de una zona de protección especial con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva no se produce por medio de una declaración en este sentido del Estado miembro ante la Comisión, sino únicamente por medio de un acto legislativo o reglamentario nacional. Esta tesis se confirma por el hecho de que la redacción de esta disposición no indica cómo y ante quién debe efectuarse la clasificación de la zona de protección especial.
Señala que la resolución del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la Directiva 79/409/CEE (DO C 103, p. 6; EE 15/02, p. 124) no considera a la Comisión como la destinataria de una clasificación contemplada en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, sino como una instancia que recoge las informaciones y como un organismo coordinador, en el sentido de los artículos 12 y 18 de la Directiva.
El Gobierno alemán añade que, según esta resolución, al adoptar la Directiva el Consejo partió del principio de que eran necesarios otros actos, en particular en lo que respecta a la organización y la administración de las zonas de protección especial, es decir, que estimó que la Directiva, y sobre todo su artículo 4, todavía no regulaba de manera concreta el contenido de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en el ámbito de las zonas de protección especial. En todo caso, no pueden ser competencia de la Comisión la determinación de dichas zonas ni la definición de las medidas de salvaguardia necesarias.
El Gobierno alemán afirma que no existe una obligación de englobar el nuevo trazado del dique y la zona situada del lado del mismo que mira a la tierra en Leybucht —zona que es necesaria para el drenaje del interior de las tierras y para el acceso portuario de la ciudad de Greetsiel— en el Reglamento por el que se crea el parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer» ni de clasificarlas como zonas de protección especial, con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
El Gobierno alemán subraya que, en la elección de las zonas de protección especial, pueden considerarse intereses de naturaleza general aparte de los de la protección de las aves. La obligación general de los Estados miembros de proteger las aves silvestres está sujeta a excepciones en beneficio de intereses colectivos enunciados en los artículos 2 y 3 de la Directiva. Debido a ello, incumbe a los Estados miembros evaluar estos intereses, tanto en la elección de las zonas de protección especial como en la de determinación de las medidas necesarias en dichas zonas. Sin embargo, en la elección del trazado del dique para Leybucht, solamente se tuvieron en cuenta intereses generales vitales, a saber, los imperativos de la seguridad del dique, del drenaje y de mantener abierto el puerto de Greetsiel.
En lo que respecta al impacto de las obras controvertidas en el medio ambiente de esta zona, el Gobierno alemán alega que el proyecto de dique de Leybucht no compromete significativamente la protección de las aves como prevé el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva.
Según el Gobierno alemán, la Comisión no ha proporcionado el menor elemento de prueba concreta en apoyo de sus alegaciones según las cuales la decisión de aprobación de los planes concede la prioridad a los intereses de la agricultura y de la pesca, así como del turismo, sobre los de la protección de las aves. Por el contrario, todos estos intereses económicos han sido subordinados a las exigencias de la protección de la naturaleza.
Según el Gobierno alemán, de la decisión de aprobación de los planes resulta que las medidas previstas tienen por exclusiva finalidad la seguridad del dique y la defensa del litoral. Las grandes tempestades de 1953, 1962 y 1976 demostraron que los diques existentes no eran suficientemente sólidos ni suficientemente elevados para garantizar la protección del territorio y de sus habitantes. Las olas de las tempestades llegaron a ser mucho más altas en estas últimas décadas, por lo que es urgente elevar y reforzar los diques a fin de que éstos puedan proteger a los habitantes de dicha zona contra las tempestades más violentas.
También resulta de la decisión de aprobación de los planes que las autoridades competentes de Baja Sajonia, cuando se planificaron las obras del dique, consideraron todas las exigencias relativas a la protección de las aves en el contexto de un análisis profundo y las sopesaron en relación con la protección del litoral y la seguridad aportada por el dique. En estas circunstancias, no cabía ninguna otra solución que satisficiera las mismas exigencias en materia de seguridad y la medida del dique no podía reducirse si es que éste aún debía cumplir su función. La intervención en el ecosistema de Leybucht, mediante el proyecto de que se trata, así como las perturbaciones temporales ocasionadas por las obras del dique, se limitan, en consecuencia, al mínimo imprescindible.
El Gobierno alemán subraya que el trazado del dique constituye el menor daño posible para el mundo de las aves de Leybucht y que, fuera de la seguridad de la población costera contra las mareas de temporal, sólo tuvo en cuenta, en la medida de lo inevitable, la necesidad de garantizar el drenaje del interior de las tierras, así como el mantenimiento de la apertura de un canal de enlace entre el puerto de Greetsiel y el mar abierto para la flota de «cutters» de esta ciudad.
El desplazamiento del drenaje del interior de las tierras situadas detrás del dique del canal exterior de Norden al nuevo canal de drenaje y al embalse de Leyhörn mejora las condiciones ecológicas de esta zona. En efecto, después de finalizadas las obras de construcción, asistiremos a la desaparición tanto de la circulación de barcos como, en el canal exterior de Norden y en el canal exterior de Greetsiel, de los dragados permanentes que hasta ahora eran necesarios para evitar que se llenen de lodo las dos vías navegables que atraviesan Leybucht en dirección a Norderley.
Además, la reconstrucción del dique no puede prescindir del drenaje de grandes porciones del interior de tierras situadas por debajo del nivel del mar que, justamente en caso de mareas de temporal, estarían expuestas a los riesgos de una inundación suplementaria que viniese del lado opuesto al mar. De esta manera, a largo plazo, la reconstrucción del dique y el drenaje relacionado necesariamente con él tendrá un efecto positivo para las poblaciones de aves protegidas, teniendo en cuenta que no se toca el centro de Leybucht.
Según el Gobierno alemán, sólo se han debido tener en cuenta dos necesidades impuestas por la conformación natural de Leybucht, a saber, el necesario drenaje de cerca de 35.000 hectáreas de tierras que en su mayor parte se encuentran bajo el nivel del mar y la preservación de un acceso al mar para el puerto de la ciudad de Greetsiel y para su flota pesquera. Como grandes porciones del interior de las tierras que se encuentran detrás del dique están situadas bajo el nivel del mar, se hizo necesario garantizar que, aun después de la reconstrucción del dique, estas tierras interiores estuviesen correctamente drenadas.
En cuanto a las consecuencias del proyecto, el Gobierno alemán precisa que, desde el punto de vista de la protección de la naturaleza, el proyecto se presenta en forma extremadamente positiva para Leybucht. En efecto, el nuevo trazado del dique y el nuevo canal proyectado hacia el lado del dique que mira al interior de las tierras, harán innecesario que en el futuro se draguen permanentemente los dos canales situados en Leybucht. Estas obras de limpieza, así como la circulación de embarcaciones que hasta hoy pasan por el canal de Greetsiel, no permitieron en el pasado la tranquilidad del ecosistema de la bahía. Después de finalizar la reconstrucción del dique y de suprimir las vías de navegación actuales, estas perturbaciones pertenecerán definitivamente al pasado.
El Gobierno alemán admite que la realización del proyecto de dique puede suponer determinadas perturbaciones para las aves que viven en Leybucht. Sin embargo, las comprobaciones más recientes muestran que hasta el momento no se ha producido ninguna perturbación importante, especialmente para la avoceta. En efecto, las últimas comprobaciones muestran que la avoceta apenas se ha visto afectada por los trabajos del dique realizados en Leyhörn para la presa y el embalse, a pesar de ser la obra más importante de todo el proyecto. Señala que, en 1989, numerosas parejas que allí anidan se instalaron por primera vez al oeste y al este del embalse y, parcialmente, directamente al lado de la vía de acceso a la obra, por la que circulan grandes camiones.
En cuanto a las condiciones de las tierras de que se trata, el Gobierno alemán estima que la sedimentación natural que se producirá en el futuro en Leybucht ocasionará la aparición de nuevos prados salados naturales y una ampliación de las superficies de vegetación crucifera. Según las comprobaciones de los expertos, incluso es probable que gracias a las medidas proyectadas aparezca, a largo plazo, una superficie correspondiente a la situación actual y se produzca un aumento de la población de aves de los prados.
Según el Gobierno alemán, no existen alternativas para este proyecto. Expone que una ampliación hacia el interior de las tierras del dique no es posible, puesto que el lugar disponible está limitado por la carretera nacional que se encuentra detrás del dique y porque el canal de drenaje, que se encuentra a una distancia de seguridad que ha sido reducida ya al mínimo, debe correr, por razones técnicas, entre la carretera nacional y el dique.
Sería imposible renunciar completamente al canal de drenaje, no solamente a causa de la necesidad de un drenaje óptimo de cerca de 35000 hectáreas de tierra, sino también porque esta solución implicaría graves inconvenientes ecológicos puesto que supone una renuncia total a todas las mejoras ecológicas previstas para Leybucht, a saber, el abandono de dos canales de navegación y la tranquilidad completa de la zona gracias a la desaparición del tráfico de embarcaciones, así como de todos los trabajos de dragado.
Desde el punto de vista jurídico, el Gobierno alemán estima que el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva no se refiere específicamente a las zonas de protección especial sino al conjunto del territorio nacional de los Estados miembros. Precisa que los artículos 2 y 3 de la Directiva se refieren a todas las especies de aves, mientras que el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva únicamente se refiere a las enunciadas en el Anexo I. Ahora bien, si la obligación particular de protección establecida por el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva no se refiere únicamente a las zonas de protección especial sino que se extiende al conjunto del territorio nacional de los Estados miembros, no es posible afirmar que el legislador comunitario ha interpretado esta obligación de protección en forma absoluta.
El Gobierno alemán sostiene que, en el artículo 4 de la Directiva, nada permite deducir que deba excluirse la aplicación de las normas generales de los artículos 2 y 3. Según las reglas de la interpretación sistemática, los intereses colectivos enumerados en estas disposiciones deben ser tomados en cuenta en la interpretación del artículo 4 de la Directiva.
En lo que se refiere a la gestión de las zonas de protección especial, el Gobierno alemán alega que las disposiciones de la Directiva exigen comparar los diversos intereses generales de que se trata. Por lo tanto, el artículo 4 de la Directiva sólo constituye una expresión muy general de objetivos e implica la ponderación muy compleja de hechos y circunstancias muy diversos. Destaca que la elección de una zona de protección especial ya exige un trabajo científico importante. Un amplio margen de apreciación de los Estados miembros al comparar las circunstancias de hecho, con su evaluación en el plano biológico, es por consiguiente necesario para tomar en cuenta todas las comprobaciones científicas oportunas.
Según el Gobierno alemán, esta interpretación de la Directiva está doblemente confirmada por el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Por una parte, la segunda frase de esta disposición prevé que, fuera de las zonas de protección, los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los habitats. Por consiguiente, incluso la obligación particular enunciada en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva sobre la protección de las especies de aves mencionadas en el Anexo I no pretende imponer una obligación absoluta a los Estados miembros. A fortiori, debería ser lo mismo para la obligación general, fundada en los artículos 2 y 3 de la Directiva, de proteger las especies que no figuran en el Anexo I. Por otra parte, incluso en las zonas de protección especial, los Estados miembros sólo están sometidos a una obligación estricta de protección cuando, de conformidad con la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, las perturbaciones que afectan a las aves tengan un efecto significativo en los habitats clasificados.
Con carácter subsidiario, es decir, suponiendo que el proyecto de que se trata produjera un efecto significativo en la situación ecológica de Leybucht, el Gobierno alemán invoca el artículo 13 de la Directiva. Según dice, esta disposición no puede interpretarse en el sentido de prohibir un deterioro efectivo de la situación real, sino únicamente una disminución de las normas de protección en vigor en el momento de adopción de la Directiva. Por consiguiente, cuando los Estados miembros han adoptado medidas de protección que van más allá de lo que estaba permitido en el momento de la entrada en vigor de la Directiva, estas medidas de protección pueden ser derogadas mediante normas nacionales posteriores.
El Gobierno alemán observa que no puede ser exacto que, en las zonas de protección especial, queden excluidas, en principio, las medidas de defensa del litoral, en la medida en que no estén destinadas específica y exclusivamente al mantenimiento en el estado en que se halla una zona de protección especial y sólo puedan admitirse eventuales excepciones en caso de circunstancias singulares. Por el contrario, las medidas que garantizan los intereses vitales de los habitantes del litoral, como las relativas a la seguridad del dique, al drenaje de las tierras interiores situadas por debajo del nivel del mar y a la garantía de acceso de una ciudad portuaria al mar abierto, también son lícitas en las zonas de protección especial, en la medida en que sea inevitable el daño resultante para estas zonas y para las especies de aves que allí viven.
El Gobierno alemán opina que la protección establecida por la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva no es absoluta en el sentido de que en estas zonas sólo sean lícitas las medidas positivas de protección de las aves, con exclusión de las medidas destinadas a la protección de otros intereses generales vitales. El hecho de conferir un carácter tan absoluto a la protección de las aves no sólo es incompatible con la letra y la finalidad de la Directiva, sino también con los principios superiores del Derecho comunitario. Es verdad que, en las zonas de protección especial, los intereses económicos generales tales como los del turismo, de la industria o de la agricultura deben sacrificarse a los imperativos de la protección de las aves. Sin embargo, aun en las zonas de protección especial, pueden adoptarse las medidas que sean inevitables para salvaguardar los intereses generales vitales.
De esta manera, las medidas necesarias para la protección del litoral son prioritarias en relación con la protección de las aves, aun en las zonas de protección especial en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. En efecto, la prohibición enunciada en el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva nunca puede primar sobre la salvaguardia de vidas humanas.
El Gobierno alemán señala que el texto del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva no impone a los Estados miembros la obligación de evitar todo perjuicio a la avifauna en general, sino que solamente enuncia el objetivo de las medidas. Añade que, si bien la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de tomar las medidas adecuadas para evitar la contaminación O el deterioro de los habitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, dichas medidas deben ser dirigidas necesariamente contra terceros, es decir contra las personas privadas, pues la mayor parte de las perturbaciones que las aves padecen en las zonas de protección especial son causadas por los particulares. En el marco de esta interpretación la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva no se refiere en absoluto a medidas de un Estado o autorizadas por un Estado.
En cuanto a la relación entre los apartados 1 y 4 del artículo 4 de la Directiva, el Gobierno alemán sostiene que, si, en aras de los intereses colectivos enunciados en el artículo 2 de la Directiva, se critica severamente el principio de la creación de zonas de protección especial, ello también debe ser válido a fortiori por lo que respecta al contenido de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en la gestión de dichas zonas. Si. la obligación que les incumbe en las zonas de protección especial fuera una obligación absoluta, los Estados miembros se mostrarían sumamente reticentes en proceder a clasificar dichas zonas.
Además, según el Gobierno alemán, en la tradición jurídica de los Estados miembros existe una gran variedad de zonas de protección especial, lo que excluye todo concepto uniforme en la materia. Subraya que no sólo son diferentes las normas aplicables en lo que respecta a estas zonas, sino también que numerosos Estados miembros conocen distintas categorías de zonas de protección especial reguladas por derechos de intervención que varían de una categoría a otra. Por lo tanto, nada autoriza a pensar que la Directiva pretende establecer en las zonas de protección especial obligaciones de conservación más exigentes que las impuestas por la tradición nacional común de los Estados miembros en materia de protección de la naturaleza.
Finalmente, el Gobierno alemán recuerda que la Directiva fue adoptada con arreglo al artículo 235 del Tratado, es decir, antes de entrar en vigor los artículos 130 R a 130 T del Tratado, que definen la protección del medio ambiente como uno de los objetivos de la Comunidad. En consecuencia, el legislador comunitario sólo podía tener en cuenta la protección de la fauna en el marco de los objetivos económicos considerados en el artículo 2 del Tratado. Por lo tanto, la competencia comunitaria no llega a conceder una prioridad absoluta a la protección de las aves, incluso sobre los intereses generales vitales de los Estados miembros. En todo caso, un entendimiento del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva que no otorgue prioridad a la protección de la vida de las personas, no puede haber estado en la intención del legislador comunitario.
Para el Gobierno alemán, según un principio fundamental del Derecho comunitario originario, que encontró una expresión particular en el artículo 36 del Tratado y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las exigencias imperativas, la protección de la salud y de la vida de las personas así como la seguridad pública, tienen prioridad en principio sobre las disposiciones comunitarias relativas al establecimiento del mercado común, a condición de que las medidas adoptadas a estos efectos sean necesarias para la protección de los intereses colectivos imperativos y que respeten el principio de proporcionalidad.
Por consiguiente, el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva no puede interpretarse en el sentido de que la protección de las aves prescinda totalmente de los intereses comprendidos en el concepto de mejora de las condiciones de vida, enunciado en el artículo 2 del Tratado, al que pueden acogerse los habitantes de la zona de protección especial, así como los de las zonas limítrofes.
3.
Según el Gobierno británico, los límites de la zona de protección especial, que son los del parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer», no incluyen los trabajos de mejora del dique de Leybucht. Según el Reglamento por el que fue creado dicho parque nacional, éste sólo se extiende hasta el pie del dique tal como se presentará después de finalizadas las obras. El nuevo trazado del dique, así como las zonas situadas del lado del mismo que mira hacia tierra, están en consecuencia excluidos de la zona de protección especial.
Para el supuesto de que debiera considerarse que las zonas de que se trata forman parte de una zona de protección especial, el Gobierno británico alega que el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva exige la presencia de un «efecto significativo» respecto a los objetivos de este artículo.
El Gobierno británico explica que la Directiva no define esta expresión. Sin embargo, aclara que ella debe interpretarse a la luz de los objetivos de dicha disposición que están enunciados en el apartado 1. Así es que, para tener un efecto significativo, el deterioro debe ser tal que amenace la supervivencia o la reproducción de especies protegidas dentro de su área de distribución. Para el Gobierno británico, los datos proporcionados por la Comisión no son suficientes para poder afirmar que el proyecto realizado en Leybucht produce un deterioro que tiene un efecto significativo en el sentido en que debe entenderse esta expresión.
El Gobierno británico subraya la importancia de los elementos de prueba proporcionados por la parte demandada que indican que, lejos de ocasionar una contaminación de los habitats en Leybucht, las obras proyectadas mejoran allí de manera significativa las condiciones ecológicas para beneficio de todas las especies. Según él, la Comisión no ha aportado ningún elemento de prueba que demuestre que el medio de las aves protegidas sufre un efecto significativo en el sentido del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. En efecto, la Comisión se limita a afirmar que determinadas aves enumeradas en el Anexo I de la Directiva habitan en Leybucht y que las obras decididas reducirán las superficies ecológicamente útiles disponibles para estas especies, ocasionando una reducción de la densidad de la población de las mismas.
El Gobierno británico recuerda que, como consecuencia del proyecto, el dragado permanente actual de los dos canales situados en Leybucht ya no será necesario y la circulación de embarcaciones procedentes del puerto de Geetsiel ya no pasará por el canal situado en el centro de Leybucht. Localizar el embalse y la presa en la extremidad sur de la bahía servirá para preservar el centro de Leybucht de las operaciones de dragado y de navegación, así como para crear en esta zona una tranquilidad que también beneficiará a las aves. De esta manera, en el futuro, Leybucht continuará acumulando naturalmente las arenas que originan la formación de nuevos prados salados. Se aumentarán las posibilidades de nidificación para todas las especies de aves que allí viven y hasta puede que aumente la población de las aves de los prados.
En opinión del Gobierno británico, cuando se enjuicia si un proyecto particular ocasiona un deterioro de los habitats y si este deterioro tiene un efecto significativo, es legítimo, y también oportuno, investigar si las obras originan mejoras ecológicas compensatorias y cuáles son sus efectos sobre los objetivos del artículo 4 de la Directiva.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia juzgase que los sitios sobre los cuales se realiza el proyecto se encuentran dentro de una zona de protección especial y que de ello resulta un efecto significativo que afecta a las aves enumeradas en el Anexo I de la Directiva o a las especies migratorias, el Gobierno británico se opone a la interpretación que da la Comisión del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Sostiene que la interpretación que da la Comisión del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva no sólo ocasionaría resultados imprevisibles e inaceptables, sino que sería contraria a uno de los principales objetivos de la Directiva, que es el de fomentar la creación de zonas de protección especial.
Según el Gobierno británico, en lo que se refiere a la clasificación como zonas de protección especial en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros gozan de una amplia facultad discrecional y, en particular, tienen derecho a tener en cuenta los intereses generales contemplados en el artículo 2 de la Directiva, a saber, las exigencias ecológicas, científicas, culturales, económicas y recreativas.
Según el Gobierno británico, sería particularmente desafortunada otra interpretación del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, en la medida en que, en estas condiciones, los Estados miembros sólo podrían atender los intereses generales importantes en la etapa previa a la clasificación, es decir, cuando deciden si una zona debe ser clasificada como zona de protección especial. Ahora bien, los objetivos de la Directiva se alcanzarían en las mejores condiciones si los Estados miembros pudieran atender intereses generales importantes tanto en la etapa previa como en la posterior a la clasificación. De esta manera, los Estados miembros tendrían mejores razones para proceder a las clasificaciones.
En opinión del Gobierno británico, el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva no prohibe que se considere todo factor que no sea la vida de las personas. Pueden tomarse en cuenta otras consideraciones importantes de interés general, incluso las contempladas en el artículo 2 de la Directiva. También estima que, según el examen de la Directiva, sus disposiciones no representan una serie de obligaciones distintas y de grados diferentes, sino un conjunto indisociable. El artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva expresan en términos generales las obligaciones que existen frente a todas la especies enumeradas en el Anexo I.
El Gobierno británico observa que, en lo relativo a las especies contempladas en el Anexo I de la Directiva, las modalidades específicas de cumplimiento de estas obligaciones han sido enunciadas en forma más detallada debido a la naturaleza vulnerable de estas aves. En su caso, y para determinadas especies migratorias, las obligaciones establecidas en el artículo 4 de la Directiva sólo son variantes más prolijas de las medidas contempladas en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva. Además, la letra b) del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva no efectúa distinción alguna entre las exigencias ecológicas dentro y fuera de las zonas de protección. Esta ausencia de distinción también se encuentra en la última frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. En otras palabras, las medidas particulares de conservación exigidas por el artículo 4 de la Directiva respecto a las aves que figuran en el Anexo I, no son nada más que formas específicas de las medidas necesarias exigidas por el artículo 2 y por el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva.
Además, el Gobierno británico expone que, si la intención del legislador comunitario hubiera sido exigir una obligación de conservación absoluta, habría expresado su intención en forma clara y no equívoca en la redacción del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Pues bien, los términos utilizados en esta disposición no pueden imponer semejante obligación. La utilización de términos como «adecuadas» y «evitar» supone un margen discrecional, de conformidad con la facultad de tener en cuenta consideraciones tales como las del artículo 2 de la Directiva. Añade que el Consejo no hubiera impuesto a los Estados miembros una obligación de adoptar medidas positivas en el contexto de la conservación de las aves sin que ellos tengan derecho a tener en cuenta, por ejemplo, el coste de las diferentes medidas posibles u otras consecuencias financieras.
El Gobierno británico explica que la Directiva está fundada en el artículo 235 del Tratado y que fue adoptada antes de la revisión del Tratado mediante el Acta Unica Europea y, en consecuencia, antes de que el artículo 25 de dicha Acta hubiera añadido al Tratado un nuevo Título dedicado a la acción de la Comunidad en materia de medio ambiente, que figura en los artículos 130 R a 130 T del Tratado. Sería inconcebible que la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres pueda exigir obligaciones que excluyen toda consideración de intereses generales nacionales o locales, incluso de intereses económicos.
En opinión del Gobierno británico, esta interpretación del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva está confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la naturaleza y el efecto del artículo 2 de la Directiva. Según él, de las sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, Rec. p. 3029) y Comisión/Italia (262/85, Rec. p. 3073), resulta que los factores contemplados por el artículo 2 de la Directiva, si bien no constituyen excepciones, tienen sin embargo gran importancia y deben sopesarse frente a la protección de las aves en el contexto de la Directiva.
Finalmente, el Gobierno británico subraya el principio de proporcionalidad. Aclara que las zonas de protección especial pueden abarcar territorios considerables con un número importante de habitantes en dichos territorios o en sus cercanías. Sería absurdo que un Estado miembro, al decidir, de conformidad con el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, cuáles son las medidas adecuadas que deben adoptarse en lo que respecta a una zona de protección especial, sólo pueda tener en cuenta los intereses de las aves. En particular, sería totalmente sorprendente que se impidiese incluso a un Estado miembro considerar el bienestar y los intereses de los ciudadanos que habitan en dicha zona. Tal ihterpretación del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva' no sólo se aparta de su preámbulo y de sus otras disposiciones, sino que sería desproporcionada frente a los objetivos perseguidos por la Directiva.
M. Diez de Velasco
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 28 de febrero de 1991 ( *1 )
En el asunto C-57/89,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. I. Pernice, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Berardis, miembro del mismo Servicio de la Comisión, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por el Sr. E. Röder, Regierungsdirektor del Ministerio Federal de Economía, en calidad de Agente, asistido por el Sr. G. Leibrock, Regierungsrat del Ministerio Federal de Economía, así como por el Sr. J. Sedemund, Abogado de Colonia, y por el Sr. A. Bleckmann, Profesor de Derecho de la Westfälische Wilhelms-Universität de Münster, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue Emile-Reuter,
parte demandada,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. S. J. Hay, del Treasury Solicitor's Department, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al decidir o emprender determinadas obras que deterioran el habitat de aves protegidas, en una zona de protección especial, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, G. C. Rodríguez Iglesias y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler, F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces;
Abogado General: Sr. W. Van Gerven;
Secretario: Sr. H.A. Rühi, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de las partes en la vista de 16 de octubre de 1990, en la que la República Federal de Alemania estuvo representada por el Profesor Sr. Bleckmann y por el Sr. Montag, y el Reino Unido por el Sr. G. Barling, Barrister;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de diciembre de 1990;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al decidir o emprender determinadas obras que deterioran el habitat de aves protegidas, en una zona de protección especial, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125, en lo sucesivo, «la Directiva»).
2
El artículo 4 de la Directiva está redactado de la siguiente forma:
«1)
Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su habitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2)
Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
3)
Los Estados miembros enviarán a la Comisión todas las informaciones oportunas de modo que ésta pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.
4)
Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los habitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los habitats.»
3
En un principio se había fundado el recurso en dos motivos; el primero se refería a las operaciones de dragado y de terraplenado realizadas en Rysumer Nacken, y el segundo a las obras de construcción de un dique emprendidas en Leybucht.
4
Por lo que se refiere al primer motivo, en el transcurso de la vista la Comisión tomó buena nota de que el Reglamento del Land de Baja Sajonia, de 13 de diciembre de 1985, por el que se creó el parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer» no contempla la zona de Rysumer Nacken y que, por consiguiente, ésta no había sido declarada zona de protección especial. Sin embargo, según la Comisión, se trata de una alegación nueva aducida por la parte demandante en su duplica, de manera que ésta deberá soportar las costas relativas a este punto.
5
El Gobierno alemán replicó que la Comisión conocía, incluso antes de que se hubiera iniciado el proceso ante este Tribunal de Justicia, todos los datos sobre el estatuto jurídico de Rysumer Nacken, en particular los mapas relativos a la delimitación del parque nacional. Ahora bien, de estos mapas resulta evidente que Rysumer Nacken no ha sido declarado zona de protección especial. Según el Gobierno alemán, las precisiones que ha aportado en la duplica no constituyen, pues, una alegación nueva.
6
A este respecto procede hacer constar que el Gobierno alemán, en su comunicación de 6 de septiembre de 1988, hecha de conformidad con el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva, había dado las indicaciones relativas a la superficie de los territorios protegidos en Wattenmeer. En el momento de interponer su recurso, la Comisión disponía concretamente de los mapas anexos al mencionado Reglamento, los cuales definen los límites de la zona protegida. Pues bien, de estas informaciones resulta que Rysumer Nacken no forma parte de los lugares declarados zona de protección especial. Por consiguiente, dado que el desestimiento de este motivo de recurso no está justificado por la actitud del Gobierno alemán, la Comisión debe soportar las costas relativas a dicho motivo.
7
En cuanto a las obras de construcción de un dique realizadas en Leybucht, la Comisión alega que estas medidas perturban a las aves que gozan de una protección particular con arreglo a las disposiciones del apartado 1 del artículo 4 en relación con el Anexo I de la Directiva y que dichas medidas deterioran su habitat, que había sido declarado zona de protección especial. La Comisión pone de relieve que la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva exige medidas positivas que excluyan cualquier deterioro o contaminación de dichos habitats en la gestión de una zona de protección especial.
8
La Comisión indica que en caso de peligro para la vida de las personas se pueden admitir medidas de protección del litoral, tales como el refuerzo de un dique, pero ello únicamente siempre y cuando se limiten las intervenciones necesarias, de modo que se ocasione el deterioro mínimo necesario de la zona de protección especial de que se trata.
9
Según la Comisión no se dan estos requisitos en el caso de autos. Opina que tanto las obras de construcción realizadas en Leybucht como sus resultados implican un deterioro de las condiciones de vida de aves protegidas y la desaparición de superficies que tienen un considerable valor ecológico, produciendo así una disminución de la densidad de población de determinadas especies contempladas en el Anexo I de la Directiva, en particular de la avoceta.
10
El Gobierno alemán señala que, según las informaciones transmitidas a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Directiva, el nuevo trazado del dique en la zona de Leybucht excluye este dique así como los parajes de la zona de protección especial situados junto a éste y orientados a tierra. Según este Gobierno, el Reglamento por el que se creó el parque nacional define la delimitación de esta zona de tal forma que sólo llega al pie del dique, tal como se presenta una vez finalizadas las obras de que se trata.
11
Según el Gobierno alemán, las medidas adoptadas tienen únicamente por finalidad la seguridad del dique. Pone de relieve que las autoridades competentes, al planificar el proyecto controvertido, tuvieron en cuenta todos los imperativos tendentes a la protección de las aves y con tal objeto ponderaron estas exigencias con la exigencia de protección del litoral. El Gobierno alemán precisa que el nuevo trazado del dique así como las perturbaciones transitorias causadas por las obras constituyen la menor molestia posible para las aves que viven en Leybucht. Añade que la Comisión no ha aportado el mínimo elemento de prueba que demuestre que las medidas controvertidas menoscaban de forma significativa la protección de dichas aves.
12
Por lo que se refiere a la interpretación del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, el Gobierno alemán alega que esta disposición exige una ponderación de los diversos intereses generales que pueden verse afectados en la gestión de una zona de protección especial, de manera que los Estados miembros deben disponer de un amplio margen de apreciación en la materia.
13
El Gobierno británico estima que la Comisión no ha demostrado que el proyecto controvertido tenga un efecto significativo en el sentido de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Precisa que este criterio debe interpretarse en el sentido de que el deterioro de una zona de protección especial debe ser tal que amenace la supervivencia o la reproducción de especies protegidas dentro de su área de distribución. Según el Gobierno británico, los elementos aportados por la Comisión no parecen ser suficientes como para permitir concluir que las obras realizadas en Leybucht ocasionan tal deterioro.
14
El Gobierno británico pone de relieve la importancia de los elementos probatorios aportados por la parte demandada, que indican que las obras controvertidas mejorarán de manera significativa las condiciones ecológicas en Leybucht. En su opinión, al apreciar si determinado proyecto implica un deterioro de efecto significativo en una zona de protección especial, es legítimo examinar si las obras producen al mismo tiempo, a modo de compensación, mejoras ecológicas.
15
El Gobierno británico estima que, en el marco del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, cabe tener en cuenta otras consideraciones importantes de interés general, inclusive las contempladas en el artículo 2 de la Directiva. Afirma que los Estados miembros deben poder tomar en consideración los intereses de los habitantes de una región en la que se encuentre una zona de protección especial.
16
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
17
Por lo que se refiere a la delimitación de la zona de protección especial de que se trata, procede recordar que la configuración de Leybucht está definida por el Reglamento que creó el parque nacional y por los mapas anexos. Si bien es cierto que el plan de esta zona contiene una mención relativa al plan de ordenación, sin embargo no es menos cierto que el acto jurídico de declaración contiene una delimitación territorial precisa de la zona de protección especial, constituida por el trazado actual del dique. El desplazamiento de este dique hacia el mar en el marco del proyecto de defensa del litoral produce, pues, la reducción de la zona protegida.
18
En consecuencia, para resolver el presente litigio procede responder a cierto número de cuestiones de principio sobre las obligaciones relativas a la gestión de las zonas de protección especial, que el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva impone a los Estados miembros. Así pues, es necesario determinar si los Estados miembros están autorizados a reducir la superficie de una zona de protección especial y, en caso afirmativo, en qué condiciones y en qué circunstancias se puede tener en cuenta otros intereses.
19
En cuanto a la facultad que tienen los Estados miembros de modificar de esta manera una decisión de declaración de zona de protección especial, procede declarar que la reducción de la superficie de un espacio protegido no está contemplada expresamente por las disposiciones de la Directiva.
20
Si bien es cierto que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación al escoger los territorios más apropiados para clasificarlos como zonas de protección especial, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, por el contrario no pueden disponer del mismo margen de apreciación, en el ámbito del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, para modificar o reducir la superficie de dichas zonas, ya que ellos mismos reconocieron en sus declaraciones que dichas zonas reúnen las condiciones de vida más apropiadas para las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva. De no ser así, los Estados miembros podrían eludir unilateralmente las obligaciones que les impone el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva en materia de zonas de protección especial.
21
Además, tal interpretación de esta última disposición se ve confirmada por el noveno considerando de la Directiva, que pone de relieve la especial importancia que ésta concede a las medidas de conservación especiales con respecto a los habitats de las aves mencionadas en el Anexo I con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución. De ello se deduce que la facultad de los Estados miembros para reducir la superficie de una zona de protección especial sólo puede estar justificada por razones excepcionales.
22
Estas razones deben obedecer a un interés general superior al interés al que responde el objetivo ecológico al que se refiere la Directiva. En este contexto, no se pueden tomar en consideración los intereses enunciados en el artículo 2 de la Directiva, a saber, las exigencias económicas y recreativas. En efecto, como este Tribunal de Justicia declaró en las sentencias de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, Rec. p. 3029) y Comisión/Italia (262/85, Rec. p. 3073), esta disposición no constituye una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva.
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Por lo que se refiere al motivo alegado en el presente asunto, es necesario declarar que el peligro de inundaciones y la protección de la costa constituyen razones suficientemente importantes como para justificar las obras de construcción del dique y de refuerzo de las estructuras costeras mientras estas medidas se limiten al estricto mínimo y sólo acarreen la menor reducción posible de la zona de protección especial.
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Sin embargo, a este respecto procede señalar que, por lo que se refiere a la parte del proyecto relativa a la zona de Leyhörn, en el trazado del dique influyeron consideraciones que obedecen no sólo a la seguridad costera, sino también a la preocupación de garantizar el acceso de los buques de pesca de Greetsiel a este puerto. En relación con los principios, antes expuestos, de interpretación del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, en principio el hecho de tomar en cuenta este interés es incompatible con las exigencias establecidas por esta disposición.
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Debe señalarse, no obstante, que esta parte del proyecto tiene asimismo repercusiones favorables concretas para los habitats de las aves. En efecto, la realización de las obras permitirá cerrar dos canales de navegación que atraviesan Leybucht, de tal forma que esta zona gozará de una paz absoluta. Por otra parte, la decisión de aprobación de los planes prevé un régimen estricto de protección para la zona de Leyhörn. Se abrirá el dique que anteriormente protegía la zona de Hauener Hooge y de este modo volverá a quedar'expuesta a las mareas una extensa zona, lo que permitirá la formación de prados salados que tienen un considerable valor ecológico.
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En consecuencia, para justificar la decisión del trazado del nuevo dique cabía tomar en consideración la voluntad de garantizar la supervivencia del puerto de pesca de Greetsiel, ya que existen las mencionadas compensaciones ecológicas y solamente por esta razón.
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Por último, procede señalar que las molestias ocasionadas por las obras de construcción no exceden cuanto es necesario para su realización. Además, los datos relativos al número de avócelas en este sector de Wattenmeer demuestran que hasta la fecha no se ha producido ningún cambio significativo en la evolución de la población de esta especie, en el sentido del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. Por lo demás, la Comisión no ha facilitado más indicaciones sobre la evolución de las poblaciones de especies protegidas.
28
De lo anterior se deduce que debe desestimarse el recurso.
Costas
29
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, incluidas las de la parte coadyuvante y las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.
En vinud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
La Comisión cargará con las costas, incluidas las de la parte coadyuvante y las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.
Due
Mancini
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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