ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-59/89 ( *1 )
Ι — Περιστατικά και κανονιστικό πλαίσιο
Με την οδηγία 82/884/ΕΟΚ, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα (ΕΕ L 378, σ. 15, στο εξής: οδηγία), το Συμβούλιο καθόρισε μια οριακή τιμή την οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει η συγκέντρωση του μολύβδου στην ατμόσφαιρα.
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας καθορίζει τον επιδιωκόμενο σκοπό ως εξής:
« Η παρούσα οδηγία ορίζει οριακή τιμή για τον μόλυβδο που περιέχεται στην ατμόσφαιρα προκειμένου να συμβάλει ειδικά στην προστασία της υγείας του ανθρώπου από τις συνέπειες του μολύβδου στο περιβάλλον. »
Το άρθρο 2 της οδηγίας είναι διατυπωμένο ως εξής:
« 1.
Κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας νοείται ως “ οριακή τιμή ” η συγκέντρωση μολύβδου στην ατμόσφαιρα, της οποίας δεν πρέπει να γίνεται υπέρβαση σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται παρακάτω.
2.
Η οριακή τιμή είναι δύο μικρογραμμάρια pb/m3, και εκφράζει τη μέση ετήσια τιμή συγκέντρωσης.
3.
Τα κράτη μέλη μπορούν, οποτεδήποτε, να καθορίσουν αυστηρότερη τιμή από την προβλεπόμενη από την παρούσα οδηγία. »
Το άρθρο 4 της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την ακόλουθη υποχρέωση:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν για την εγκατάσταση και τη λειτουργία σταθμών μετρήσεως σε θέσεις στις οποίες άτομα είναι δυνατό να εκτίθενται κατά συνεχή τρόπο και κατά μεγάλο χρονικό διάστημα, και στις οποίες κρίνουν ότι υπάρχει κίνδυνος να μη τηρούνται οι διατάξεις των άρθρων 1 και 2. »
Τέλος, το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι πέντε χρόνια μετά την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας οι συγκεντρώσεις μολύβδου στην ατμόσφαιρα, οι οποίες μετρούνται σύμφωνα με το άρθρο 4, δεν θα υπερβαίνουν την οριακή τιμή που ορίζεται στο άρθρο 2. »
Δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη όφειλαν να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για τη συμμόρφωση τους προς την οδηγία εντός 24 μηνών από της κοινοποιήσεως της. Εν προκειμένω, η οδηγία κοινοποιήθηκε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στις 9 Δεκεμβρίου 1982 και, επομένως, έπρεπε να είχε μεταφερθεί στο γερμανικό δίκαιο το αργότερο στις 9 Δεκεμβρίου 1984.
Με έγγραφο της 1ης Φεβρουαρίου 1988, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι θεωρούσε ότι δεν είχε συμμορφωθεί ως προς όλα τα σημεία με τις υποχρεώσεις της που υπέχει από την οδηγία. Η Επιτροπή διατύπωσε συναφώς δύο αιτιάσεις.
Πρώτον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν τήρησε την υποχρέωση, η οποία απορρέει από τα άρθρα 1 και 2 της οδηγίας, να καθορίσει σε δύο μικρογραμμάρια μολύβδου ανά κυβικό μέτρο τη συγκέντρωση του μολύβδου στην ατμόσφαιρα η οποία δεν μπορεί να υπερβεί το όριο αυτό.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να επικαλεσθεί εν προκειμένω την πρώτη γενική διοικητική οδηγία περί εφαρμογής του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, της 27ης Φεβρουαρίου 1986 ( GMB1., σ. 95, στο εξής: η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » ). Η πράξη αυτή καθορίζει βεβαίως, στο σημείο 2.5.1, τιμή δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει η συγκέντρωση μολύβδου στην ατμόσφαιρα. Εντούτοις, η εγκύκλιος αυτή αφορά μόνο, σύμφωνα με τη ρητή διατύπωση του σημείου της 1, πρώτο εδάφιο, τις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση κατά την έννοια του άρθρου 4 του ομοσπονδιακού νόμου για την προστασία από τα βλαπτικά αποτελέσματα επί του περιβάλλοντος που προκαλούνται από την ατμοσφαιρική μόλυνση, τους θορύβους, τις δονήσεις και άλλες μορφές εκπομπών, της 15ης Μαρτίου 1974 (BGBl. Ι, σ. 721, στο εξής: νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως). Επιπλέον, η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » εφαρμόζεται μόνο στην περίπτωση ορισμένων πράξεων που απαριθμούνται στο σημείο 1, δεύτερο εδάφιο και αφορούν αυτές τις εγκαταστάσεις.
Επομένως, δεν υφίστανται στο γερμανικό δίκαιο διατάξεις εφαρμοστέες κατά γενικό τρόπο που να απαγορεύουν την υπέρβαση της μέγιστης τιμής των δύο μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο η οποία καθορίζεται από την οδηγία.
Δεύτερον, η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν προέβη στην εγκατάσταση σταθμών μετρήσεως « σε θέσεις στις οποίες άτομα είναι δυνατόν να εκτίθενται κατά συνεχή τρόπο και κατά μεγάλο χρονικό διάστημα », όπως απαιτείται βάσει του άρθρου 4 της οδηγίας. Οι σταθμοί στην εγκατάσταση των οποίων προέβη η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μετρούν εκπομπές που προέρχονται από διάφορες πηγές ρυπάνσεως. Εξάλλου, δεν είναι βέβαιο ότι οποιοσδήποτε από τους σταθμούς αυτούς βρίσκεται σε άμεση γειτνίαση με εξαιρετικά πολυσύχναστη οδό. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να καθορίζει, με μετρήσεις στις « εκτεθειμένες » θέσεις, αν τηρείται η οριακή τιμή που έχει καθοριστεί για τον μόλυβδο.
Εντούτοις, από μια προηγούμενη ανακοίνωση, που προέρχεται από την ίδια την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προκύπτει ότι κοντά στα χυτήρια μολύβδου και αργύρου του Braubach υπήρξε υπέρβαση της τιμής των δύο μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο κατά το χρονικό διάστημα 1985-1986 και ότι προβλέπονται και νέες υπερβάσεις.
Εν πάση περιπτώσει, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν διαβίβασε στην Επιτροπή ακριβή στοιχεία, όσον αφορά τις επιλεγείσες θέσεις για την εγκατάσταση των σταθμών μετρήσεως, τη φύση των ενεργειών μετρήσεως, τον καθορισμό των τιμών κ.λπ., θέτοντας έτσι την Επιτροπή στην αδυναμία να ελέγξει εάν εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις της.
Με έγγραφο της 31ης Μαΐου 1988, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διαβίβασε στην Επιτροπή ορισμένες παρατηρήσεις με ημερομηνία 19 Μαΐου 1988 με τις οποίες αμφισβητεί τις αιτιάσεις που διατυπώνει η Επιτροπή.
Όσον αφορά την πρώτη αιτίαση, σχετικά με την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο της αναφερόμενης στην οδηγία οριακής τιμής, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει καταρχάς ότι τα συγκεκριμένα αποτελέσματα που πέτυχε σχετικά με την ατμοσφαιρική ρύπανση από τον μόλυβδο ανταποκρίνονται ευρέως στις απαιτήσεις της οδηγίας. ‘Ετσι, στη Φραγκφούρτη, π.χ., η συγκέντρωση μολύβδου στην ατμόσφαιρα ήταν 2,6 μικρογραμμάρια ανά κυβικό μέτρο το 1975, έπεσε δε σε 0,4 μικρογραμμάρια ανά κυβικό μέτρο το 1986. Γενικώς, από τα αποτελέσματα των μετρήσεων που πραγματοποιήθηκαν καταφαίνεται ότι δεν υπήρξε καμία υπέρβαση της οριακής τιμής για τον μόλυβδο στο έδαφός της μετά τη θέσπιση της οδηγίας.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι, εν πάση περιπτώσει, περιέλαβε την επιβαλλόμενη από την οδηγία οριακή τιμή σε μια διάταξη εσωτερικού δικαίου με δεσμευτική ισχύ η οποία εφαρμόζεται σε όλον τον εθνικό χώρο.
Εκθέτει συναφώς ότι το άρθρο 48 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως εξουσιοδοτεί την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να θεσπίζει, αφού ακούσει τους ενδιαφερόμενους κύκλους και αφού λάβει την έγκριση του Bundesrat, γενικές διοικητικές διατάξεις σχετικά, ιδίως, με τις οριακές τιμές ρυπάνσεως των οποίων για λόγους προστασίας της υγείας δεν μπορεί να γίνει υπέρβαση.
Βάσει ακριβώς αυτής της διατάξεως η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση θέσπισε την τεχνική εγκύκλιο « αέρας ». Η εγκύκλιος αυτή καθορίζει στο σημείο 2.5.1 οριακή τιμή 2 μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο για τον μόλυβδο που περιέχεται στην ατμόσφαιρα, πράγμα που αντιστοιχεί στις διατάξεις της οδηγίας.
Η κατ' αυτόν τον τρόπο καθορισθείσα οριακή τιμή επιβάλλεται υποχρεωτικώς: δεδομένου ότι η τεχνική εγκύκλιος «αέρας» συμπληρώνει τον νόμο για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, έχει κατ' ανάγκη τον ίδιο αναγκαστικό χαρακτήρα όπως αυτός ο νόμος.
Η νομολογία επιβεβαιώνει αυτή την άποψη.
’Ετσι, σε ένα παραπλήσιο τομέα το Bundesverwaltungsgericht έκρινε, με απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1985 σχετικά με τον σταθμό πυρηνικής ενέργειας του Wyhl (DÖV, 1986, σ. 431 ), ότι η γενική βάση υπολογισμού για την έκθεση στην ακτινοβολία που προέρχεται από ραδιενεργά κατάλοιπα στον αέρα ή στο ύδωρ ( οδηγία του Υπουργού Εσωτερικών σχετικά με το άρθρο 45 της κανονιστικής αποφάσεως για την προστασία από τις ακτινοβολίες, της 15ης Αυγούστου 1979, GMB1. σ. 371) αποβλέπει « στη συγκεκριμενοποίηση κανόνα δικαίου » και ότι, σε αντίθεση προς τις διοικητικές διατάξεις που απλώς ερμηνεύουν τον κανόνα δικαίου, η γενική βάση υπολογισμού δεσμεύει τα διοικητικά δικαστήρια εντός των ορίων που καθορίζονται με τον κανόνα δικαίου.
Όσον αφορά ειδικότερα την τεχνική εγκύκλιο « αέρας », η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρεται σε μια απόφαση του Oberverwaltungsgericht του ομόσπονδου κράτους της Ρηνανίας και Βόρειας Βεστφαλίας, της 9ης Ιουλίου 1987 (DVB1., 1988, σ. 152 ), κατά την οποία « ως “ διοικητική διάταξη που συγκεκριμενοποιεί κανόνα δικαίου ” το σημείο 2.5.1 της τεχνικής εγκυκλίου “αέρας” δεσμεύει τα διοικητικά δικαστήρια στο πλαίσιο των ορίων που καθορίζονται με τον κανόνα δικαίου ». « Η νομική αυτή κατασκευή στην οποία προέβη το Bundesverwaltungsgericht με την απόφαση που εξέδωσε σχετικά με τον σταθμό του Wyhl ερείδεται νομικώς στην εξουσιοδότηση θεσπίσεως τυποποιημένων κανόνων η οποία προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 48 σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 51 του ομοσπονδιακού νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως που παρέχει στις διοικητικές διατάξεις που στηρίζονται στα δύο αυτά άρθρα περιορισμένη δεσμευτική ισχύ. »
Η οριακή τιμή των 2 μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο, που καθορίζεται με την τεχνική εγκύκλιο « αέρας », είναι εξάλλου γενικώς δεσμευτική, δηλαδή όποια κι αν είναι η πηγή της μολύνσεως. Πράγματι, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η έννοια των « βλαπτικών αποτελεσμάτων για το περιβάλλον», που περιέχεται στον νόμο για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, πρέπει να έχει το ίδιο περιεχόμενο κάθε φορά που χρησιμοποιείται σ' αυτόν τον νόμο και στις κατ' εφαρμογή του εκδιδόμενες κανονιστικές πράξεις. Η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » διευκρινίζει γενικώς αυτή την έννοια, καθορίζοντας σε 2 μικρογραμμάρια μολύβδου ανά κυβικό μέτρο αέρα την οριακή τιμή πέραν της οποίας παράγονται βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον. Η τιμή αυτή καθορίστηκε βάσει επιστημονικών διαπιστώσεων και, επομένως, ευλόγως μπορεί να θεωρηθεί ότι ισχύει γενικώς.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει, επιπλέον, ότι διαθέτει το απαραίτητο νομικό οπλοστάσιο για να διασφαλίσει την ουσιαστική τήρηση, σ' όλο τον εθνικό της χώρο, των τιμών εκπομπών που καθορίζονται με την οδηγία.
Καταρχάς, τονίζει συναφώς ότι χάρη στην εφαρμογή του νόμου σχετικά με τον μόλυβδο που περιέχεται στη βενζίνα, της 5ης Αυγούστου 1971, όπως τροποποιήθηκε ιδίως στις 18 Δεκεμβρίου 1987 (BGBl. Ι, σ. 2810), η ρύπανση από τον μόλυβδο που οφείλεται στην κυκλοφορία των αυτοκινήτων μειώθηκε ήδη κατά 40 0/0 σε σχέση με το 1985. Η απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως κοινής βενζίνας που περιέχει μόλυβδο, η οποία εφαρμόζεται από το 1988, θα πρέπει να καταστήσει δυνατή σε σημαντικό βαθμό την περαιτέρω μείωση της ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως από τον μόλυβδο.
Εξάλλου, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπογραμμίζει ότι δυνάμει των άρθρων 44 έως 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως οι αρμόδιες αρχές των ομοσπόνδων κρατών (Länder) οφείλουν να καθορίσουν, σε ορισμένες περιπτώσεις, « εκτεθειμένες ζώνες » και να καταρτίσουν ως προς τις ζώνες αυτές σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας.
Κατά το άρθρο 44, παράγραφος 2, του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, οι « εκτεθειμένες ζώνες » είναι ζώνες εντός των οποίων εκδηλώνονται φαινόμενα ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως ή αναμένεται να εκδηλωθούν τα οποία λόγω της συχνότητάς τους, της διάρκειας τους, του υψηλού τους βαθμού συγκεντρώσεως ή του κινδύνου συνδυασμού των διαφόρων φαινομένων ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως μπορούν να έχουν ιδιαίτερα βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον. Οι εκτεθειμένες ζώνες καθορίζονται με τις κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις της Κυβερνήσεως και των ομόσπονδων κρατών.
Σε μια προσπάθεια εναρμονίσεως, η επιτροπή των ομοσπόνδων κρατών για την προστασία από τις εκπομπές καθόρισε ερμηνευτικά κριτήρια για την προαναφερθείσα διάταξη. Κατά τα κριτήρια αυτά, λαμβάνεται ιδίως υπόψη η οριακή τιμή που καθορίζεται με την οδηγία.
Όταν διαπιστώνεται ότι σε μια « εκτεθειμένη ζώνη » εμφανίζονται ή απειλούν να εμφανιστούν βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον οφειλόμενα στην ατμοσφαιρική ρύπανση, οι αρμόδιες αρχές των ομόσπόνδων κρατών οφείλουν να καταρτίσουν ένα σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας (άρθρο 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως ). Τα σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας πρέπει να περιέχουν μέτρα για τη μείωση της ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως και για την πρόληψη της εμφανίσεως μια τέτοιας ρυπάνσεως.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το άρθρο 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως παρέχει στις αρχές των ομόσπονδων κρατών περιορισμένη μόνο εξουσία εκτιμήσεως ως προς την απόφαση για την εφαρμογή ή όχι ενός σχεδίου προστασίας της ατμόσφαιρας. Οι εν λόγω αρχές οφείλουν να καταρτίσουν και να εφαρμόσουν ένα σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 47 του προαναφερθέντος νόμου, εκτός αν υπάρχει άλλος τρόπος για να αποφευχθεί η υπέρβαση των τιμών εκπομπών που καθορίζονται στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας ».
Σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας καταρτίστηκαν για ορισμένες περιοχές των ομοσπόνδων κρατών της Έσσης, του Αμβούργου, της Ρηνανίας και Βόρειας Βεστφαλίας, της Ρηνανίας-Παλατινάτου και του Βερολίνου.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επισημαίνει, τέλος, ότι υφίσταται ένα σχέδιο νόμου για την τροποποίηση του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως υπό την έννοια ότι η κατάρτιση και εφαρμογή σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας είναι υποχρεωτικές, όταν υπάρχει υπέρβαση ορισμένων τιμών εκπομπών, ιδίως αυτών που καθορίζονται με την οδηγία.
Όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση σχετικά με την τοποθέτηση σταθμών μετρήσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τονίζει ότι υφίσταται στο έδαφός της ένα δίκτυο περίπου 160 σταθμών που μετρούν συνεχώς τη ρύπανση της ατμόσφαιρας από τον μόλυβδο. Το δίκτυο αυτό είναι ιδιαίτερα πυκνό και καλύπτει το σύνολο του εθνικού εδάφους. Οι μετρήσεις πραγματοποιούνται σύμφωνα με τη μέθοδο που περιγράφεται στο παράρτημα της οδηγίας.
Η Επιτροπή θεώρησε ότι οι διευκρινίσεις που παρέσχε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν ήταν επαρκείς και, κατά συνέπεια, διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στις 20 Οκτωβρίου 1988.
Όσον αφορά την πρώτη αιτίαση, σχετικά με τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οριακής τιμής που καθορίζεται με την οδηγία, η Επιτροπή δεν συμμερίζεται τη γνώμη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » διευκρινίζει γενικώς και δεσμευτικώς την έννοια των « βλαπτικών αποτελεσμάτων για το περιβάλλον » σε σχέση με την ατμοσφαιρική ρύπανση από τον μόλυβδο. Εφόσον ο γερμανός νομοθέτης χρησιμοποίησε στον νόμο για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως την αόριστη έννοια των «βλαπτικών αποτελεσμάτων για το περιβάλλον», θα πρέπει να απέβλεπε στη διευκόλυνση του καθορισμού, για κάθε ιδιαίτερη κατάσταση, του επιπέδου των ανεκτών εκπομπών. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση δεν ήταν δυνατόν να καθορίσει με την τεχνική εγκύκλιο « αέρας » οριακή τιμή που να εφαρμόζεται γενικώς χωρίς δυνατότητα αποκλίσεως.
Εξάλλου, από το ίδιο το γράμμα του σημείου 1, πρώτο εδάφιο, της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » προκύπτει ότι η εγκύκλιος εφαρμόζεται μόνο ως προς τις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση κατά την έννοια του άρθρου 4 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, δηλαδή στις εγκαταστάσεις που είναι ιδιαιτέρως ικανές να παράγουν βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον. Η εγκύκλιος εφαρμόζεται, εξάλλου, μόνο ως προς ορισμένες πράξεις και αποφάσεις που αφορούν ακριβώς αυτές τις εγκαταστάσεις (σημείο 1, δεύτερο εδάφιο, της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » ).
Ως προς τις εγκαταστάσεις που δεν υπόκεινται σε έγκριση, ο νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως διευκρινίζει απλώς ότι τα βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον πρέπει να αποτρέπονται καθόσον αυτό είναι δυνατό στο παρόν στάδιο της τεχνολογικής εξελίξεως ( άρθρο 22, παράγραφος 1, σημείο 1 ) και ότι οι αναπόφευκτες εκπομπές πρέπει να περιορίζονται στο ελάχιστο ( άρθρο 22, παράγραφος 1, σημείο 2).
Επομένως, από τις ισχύουσες διατάξεις δεν καθίσταται δυνατό να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η οριακή τιμή των 2 μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο, που καθορίζεται στο σημείο 2.5.1 της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » εφαρμόζεται γενικώς σε όλο το εθνικό έδαφος, όπως απαιτείται βάσει του άρθρου 2 της οδηγίας.
Ως προς τα σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας που τα ομόσπονδα κράτη οφείλουν να καταρτίσουν και να θέσουν σε εφαρμογή υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στα άρθρα 44 έως 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι διατάξεις αυτές αφήνουν μεγάλο περιθώριο εκτιμήσεως στις αρχές των ομοσπόνδων κρατών. Οι εν λόγω αρχές οφείλουν να καταρτίσουν σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας μόνο για τις « εκτεθειμένες ζώνες », δηλαδή τις ζώνες στις οποίες εμφανίζονται ή απειλούν να εμφανιστούν « ιδιαιτέρως » βλαπτικά αποτελέσματα. Από τίποτε δεν συνάγεται ότι αυτή η έννοια αντιστοιχεί σε ρύπανση που υπερβαίνει την οριακή τιμή που καθορίζεται με την οδηγία. Επιπλέον, το άρθρο 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως προβλέπει απλώς ότι οι αρχές των ομόσπόνδων κρατών θα πρέπει ( « sollen » ) να καταρτίσουν σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας υπό τις περιστάσεις που προβλέπονται από τη διάταξη αυτή αλλά όχι και ότι οφείλουν ( « müssen » ) να το κάνουν.
Η Επιτροπή, βάσει των προεκτεθέντων, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται επί του παρόντος στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κανένας κανόνας αναγκαστικού χαρακτήρα που να απαγορεύει ρητώς, στο σύνολο του εδάφους αυτού του κράτους μέλους, την υπέρβαση της οριακής τιμής που επιβάλλεται με την οδηγία.
Όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση, σχετικά με την εγκατάσταση και τη λειτουργία σταθμών μετρήσεως, η Επιτροπή τονίζει ότι οι 160 σταθμοί μετρήσεως, στους οποίους αναφέρεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δεν είναι κατ' ανάγκη εγκατεστημένοι σε καθορισμένες θέσεις σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας, δηλαδή σε θέσεις όπου τα άτομα είναι δυνατό να εκτίθενται κατά συνεχή τρόπο και επί μεγάλο χρονικό διάστημα και όπου υπάρχει κίνδυνος να μη τηρηθεί η οριακή τιμή. Η Επιτροπή θεωρεί επομένως ότι οφείλει να εμμείνει στη δεύτερη αιτίαση.
Η Επιτροπή θεώρησε, κατά συνέπεια, ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 5 και 189 της Συνθήκης, καθώς και των άρθρων 2 και 4 της οδηγίας.
Η Επιτροπή κάλεσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να λάβει τα απαιτούμενα μέτρα για να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή άσκησε στις 28 Φεβρουαρίου 1989 την παρούσα -προσφυγή αναγνωρίσεως παραβάσεως.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, και αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Αποφάσισε όμως να θέσει ορισμένες ερωτήσεις στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και την Επιτροπή. Στις ερωτήσεις αυτές δόθηκαν απαντήσεις εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας όλα τα απαραίτητα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα για την πλήρη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 82/884/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα, καθώς και των όρων εφαρμογής της οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη·
—
να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
III — Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή αναφέρεται στην επιχειρηματολογία που ανέπτυξε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-361/88, στην οποία ανακύπτουν κατ' ουσία τα ίδια προβλήματα όπως και στην παρούσα διαφορά, και εκθέτει επιπροσθέτως τις ακόλουθες σκέψεις.
Υποστηρίζει ότι η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να μεταφέρουν στο εσωτερικό τους δίκαιο την οριακή τιμή των 2 μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο με σαφή και αναγκαστική διάταξη εσωτερικού δικαίου. Η υποχρέωση αυτή απορρέει ιδίως από το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας, κατά το γράμμα του οποίου « τα κράτη μέλη μπορούν, οποτεδήποτε, να καθορίσουν αυστηρότερη τιμή από την προβλεπόμενη από την παρούσα οδηγία»: επομένως, τα κράτη μέλη οφείλουν, τουλάχιστον, να καθορίσουν οριακή τιμή ίση προς αυτή που προβλέπεται από την οδηγία. Δεν μπορούν να απαλλαγούν από την υποχρέωση αυτή, υποστηρίζοντας ότι η οριακή αυτή τιμή τηρείται στην πράξη στο έδαφός τους.
Βεβαίως, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση της 23ης Μαΐου 1985, υπόθ. 29/84, Επιτροπή κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (Συλλογή 1985, σ. 1673, ειδικότερα σκέψη 23), ότι η μεταφορά οδηγίας στο εθνικό δίκαιο δεν απαιτεί κατ' ανάγκη την κίνηση νομοθετικής διαδικασίας σε κάθε κράτος μέλος και ότι, ειδικότερα, η ύπαρξη γενικών αρχών συνταγματικού ή διοικητικού δικαίου ενδέχεται να καθιστά περιττή τη μεταφορά αυτή με ειδικά νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα. Το Δικαστήριο πάντως εξάρτησε τη δυνατότητα αυτή από τη διπλή προϋπόθεση « ότι οι αρχές αυτές εξασφαλίζουν πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας από τη διοίκηση και ότι, στην περίπτωση που η οδηγία αποσκοπεί στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, η νομική κατάσταση που προκύπτει από τις αρχές αυτές είναι αρκετά διαυγής και σαφής και ότι οι δικαιούχοι αποκτούν τη δυνατότητα να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να το προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ».
Η τεχνική εγκύκλιος « αέρας », στην οποία αναφέρεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στην απάντηση της επί του εγγράφου οχλήσεως, δεν ανταποκρίνεται σ' αυτές τις προϋποθέσεις.
Καταρχάς, το πεδίο εφαρμογής της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » περιορίζεται, βάσει του ίδιου του γράμματος του σημείου 1 αυτής της εγκυκλίου, στις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση κατά την έννοια του άρθρου 4 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως. Επιπλέον, από το εν λόγω σημείο 1 προκύπτει ότι οι κανόνες που περιέχει η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » πρέπει να τηρούνται μόνο σε σχέση με ορισμένα συγκεκριμένα διοικητικά μέτρα που αφορούν αυτές τις εγκαταστάσεις: άδεια κατασκευής ή μετατροπής μιας τέτοιας εγκαταστάσεως, υποχρεώσεις επιβαλλόμενες εκ των υστέρων, έρευνες σχετικά με τη φύση και τη σημασία των εκπομπών που προέρχονται από τις εγκαταστάσεις αυτές, καθώς και τις εκπομπές που προέρχονται από τις ζώνες στις οποίες λειτουργούν οι εγκαταστάσεις αυτές.
Η ερμηνεία που υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι δηλαδή το πεδίο εφαρμογής της τεχνικής εγκυκλίου «αέρας» επεκτείνεται σε όλες τις δυνατές πηγές ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως από τον μόλυβδο, αντίκειται επομένως στο ίδιο το γράμμα αυτής της εγκυκλίου. Κατά συνέπεια, η νομική κατάσταση δεν ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις της σαφήνειας και της ασφαλείας που διατυπώθηκαν από το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα απόφαση, ώστε η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » να μπορεί να θεωρηθεί ότι διασφαλίζει την ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Επιπλέον, η Επιτροπή αμφισβητεί τον δεσμευτικό χαρακτήρα της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας ».
Γίνεται δεκτό, τόσο από τη νομολογία όσο και από την επιστήμη, ότι οι διοικητικές εγκύκλιοι δεν είναι υποχρεωτικό να τηρούνται, όταν ανακύπτει μια ιδιάζουσα κατάσταση, δηλαδή μια κατάσταση « κατά την οποία ο συντάκτης των διοικητικών διατάξεων δεν μπορούσε ή δεν ήθελε να προβλέψει λύση, λόγω του ότι οφείλει να ρυθμίσει το πρόβλημα κατά γενικό τρόπο ». Οι διοικητικές αρχές είναι ελεύθερες, σε μια τέτοια περίπτωση, να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις της εγκυκλίου.
Σε μια πρόσφατη απόφαση σχετικά με μια εγκύκλιο φορολογικού δικαίου το Bundesverfassungsgericht αποφάνθηκε ρητώς ότι «οι γενικές διοικητικές εγκύκλιοι (...) δεν είναι νόμοι κατά την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 3, και του άρθρου 97, παράγραφος 1, του Θεμελιώδους Νόμου ( υπό την έννοια ότι ο νόμος δεσμεύει τον δικαστή ) » ( απόφαση της 31ης Μαΐου 1988, NJW, 1989, σ. 666). Στην ίδια απόφαση, το Bundesverfassungsgericht έκανε ρητώς διάκριση μεταξύ των κοινών γενικών διοικητικών εγκυκλίων, ως προς τις οποίες ισχύει η προαναφερθείσα κρίση, και της «ειδικής περιπτώσεως της εγκρίσεως που προβλέπεται στο δίκαιο της ατομικής ενεργείας », για την οποία επρόκειτο στην προαναφερθείσα απόφαση του Bundesverwaltungsgericht, της 19ης Δεκεμβρίου 1985, σχετικά με τον σταθμό πυρηνικής ενέργειας του Wyhl, την οποία επικαλέσθηκε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στην απάντηση της προς το έγγραφο οχλήσεως.
Από την απόφαση του Bundesverfassungsgericht προκύπτει επίσης σαφώς ότι οι διοικητικές εγκύκλιοι δεν αναγνωρίζονται γενικώς ότι περιέχουν κανόνες δικαίου. Η λύση αυτή επιβάλλεται εξάλλου ενόψει του άρθρου 80, παράγραφος 1, του Θεμελιώδους Νόμου. Η διάταξη αυτή εξαρτά τη θέσπιση κανόνων δικαίου εκ μέρους της διοικήσεως από ορισμένες προϋποθέσεις που δεν συντρέχουν εν προκειμένω. Το γεγονός και μόνο ότι η τεχνική εγκύκλιος «αέρας» εκδόθηκε βάσει του άρθρου 48 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, ο οποίος προβλέπει τη θέσπιση διοικητικών διατάξεων, δεν αρκεί για να προσδοθεί στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας » δεσμευτικός χαρακτήρας.
Η Επιτροπή τονίζει ότι υπάρχει ήδη μια τάση, σε ορισμένους συγγραφείς, να αναγνωρίζουν δεσμευτικό χαρακτήρα στις διοικητικές εγκυκλίους που αφορούν ιδιαιτέρως τεχνικούς τομείς: αυτός που οφείλει να καθορίσει το περιεχόμενο αυτών των ασαφών νομικών εννοιών είναι η διοίκηση, που είναι αρμόδια επί τεχνικού επιπέδου, και όχι ο δικαστής.
Κατά την Επιτροπή, η κρίση αυτή πρέπει πάντως να περιορίζεται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες γίνεται πράγματι εκτίμηση πολύπλοκων τεχνικών δεδομένων. Αυτό δεν συμβαίνει, όσον αφορά την τεχνική εγκύκλιο « αέρας ». Η Επιτροπή αναφέρεται στον Beyerlin ( EuR, 1987, σ. 140), ο οποίος γράφει ότι τα όρια που περιέχονται στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας » απεικονίζουν απλώς « μια πράξη πολιτικής βουλήσεως της εκτελεστικής εξουσίας που εκδόθηκε αφού ελήφθη η γνώμη ειδικών ».
Γενικώς, υφίσταται έντονη επιστημονική διαμάχη ως προς τη δεσμευτική ισχύ των διοικητικών εγκυκλίων που αφορούν τεχνικά θέματα. Ο Hill γράφει ιδίως (NVwZ, 1989, σ. 402 ) ότι « δεν υπάρχει ακόμη σαφής απάντηση ως προς το ζήτημα αν μια νομική μορφή, όπως η διοικητική διάταξη που συγκεκριμενοποιεί έναν κανόνα δικαίου, πρέπει να αναγνωριστεί στο δικό μας σύστημα των πηγών του δικαίου και ποιες είναι οι επακόλουθες νομικές συνέπειες ».
Υπό τις περιστάσεις αυτές, οι αμφιβολίες που υφίστανται ως προς την τεχνική εγκύκλιο «αέρας», όσον αφορά τόσο το πεδίο της εφαρμογής όσο και τη δεσμευτική της ισχύ, θα έπρεπε να πείσουν το Δικαστήριο ότι η εγκύκλιος αυτή δεν αποτελεί ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί πλέον να επικαλείται τα άρθρα 44 έως 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, τα οποία επιβάλλουν στις αρχές των ομοσπόνδων κρατών, υπό ορισμένες περιστάσεις, να καθορίσουν « εκτεθειμένες ζώνες » και να καταρτίσουν ως προς αυτές τις ζώνες σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας.
Καταρχάς, τα μέτρα προστασίας και προλήψεως που πρέπει να ληφθούν στο πλαίσιο αυτών των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας δεν ισχύουν για όλο το εθνικό έδαφος, αλλά μόνο για τις ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί εκ των προτέρων ως « εκτεθειμένες ζώνες » με τις κανονιστικές αποφάσεις των ομοσπόνδων κρατών. Από τα στοιχεία που παρέσχε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προκύπτει ότι μόνο οι αρχές ορισμένων ομοσπόνδων κρατών καθόρισαν εκτεθειμένες ζώνες, σημαντικά όμως μέρη του εθνικού εδάφους δεν καλύπτονται από τα σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας.
Στη συνέχεια, οι διοικητικές αρχές διαθέτουν εξουσία εκτιμήσεως ως προς την απόφαση για την εφαρμογή των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας, καθώς προκύπτει ιδίως από το άρθρο 44, παράγραφος 2, του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως. Δυνάμει αυτής της διατάξεως, οι εκτεθειμένες ζώνες είναι οι ζώνες στις οποίες εμφανίζονται ή αναμένονται « ιδιαιτέρως » βλαπτικά αποτελεσματα για το περιβάλλον. Επιπλέον, το άρθρο 47 του προαναφερθέντος νόμου δεν ορίζει ότι οι αρμόδιες αρχές των ομοσπονδων κρατών οφείλουν ( « müssen » ) να καταρτίσουν υπό ορισμένες περιστάσεις ένα σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας αλλά μόνο ότι θα πρέπει ( « sollen » ) να το κάνουν αυτό. Στην απάντηση της επί του εγγράφου οχλήσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστήριξε ότι οι αρχές των ομοσπόνδων κρατών μπορούν να αρνηθούν να καταρτίσουν σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας μόνο όταν υπάρχει άλλο μέσο αποτροπής της υπερβάσεως των τιμών ρυπάνσεως που καθορίζονται με την τεχνική εγκύκλιο « αέρας ». Η Επιτροπή διαπιστώνει πάντως ότι ο ισχυρισμός αυτός δεν στηρίζεται σε καμία νομοθετική ή κανονιστική διάταξη.
Επί πλέον, οι διαδικασίες που πρέπει να ακολουθηθούν για την εφαρμογή των μέτρων που προβλέπονται στο πλαίσιο των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας είναι μέχρι τέτοιου σημείου περίπλοκες ώστε να μην επιτρέπουν ταχεία δράση για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής τηρήσεως των οριακών τιμών.
Τέλος, από καμία νομοθετική ή κανονιστική διάταξη δεν προκύπτει ότι ένα σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας πρέπει υποχρεωτικά να τίθεται σε εφαρμογή όταν σημειώνεται η οριακή τιμή των 2 μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο. Στο σημείο 2.5.1 της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » επαναλαμβάνεται βεβαίως η οριακή αυτή τιμή, η οποία όμως πρέπει να τηρείται, σύμφωνα με το σημείο 2.6.2.2 της ίδιας αυτής εγκυκλίου, μόνο στα μέρη που γειτνιάζουν άμεσα με τις εγκαταστάσεις στις οποίες οφείλονται οι εκπομπές, (το υπό εκτίμηση εύρος των εκπομπών εξαρτάται από το ύψος της καμίνου από την οποία προέρχονται τα κατάλοιπα ). Η τέταρτη γενική διοικητική εγκύκλιος που εκδόθηκε κατ' εφαρμογή του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως της 8ης Απριλίου 1975 (GMB1. σ. 358 ), στην οποία αναφέρεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας με το υπόμνημά της αντικρούσεως, εφαρμόζεται μόνο, σύμφωνα με το σημείο της 6.1.2, ως προς τη ρύπανση που προκαλείται από σκόνες, το διοξείδιο του θείου, τα οξείδια του αζώτου, το μονοξείδιο του άνθρακα και τις οργανικές ενώσεις υπό μορφή αερίου, όχι όμως και ως προς τη μόλυνση που προκαλείται από τον μόλυβδο.
Όπως τονίζει η Επιτροπή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επισήμανε ότι βρίσκεται υπό επεξεργασία μια τροποποίηση του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, βάσει της οποίας η κατάρτιση και η εφαρμογή των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας θα είναι υποχρεωτικές, όταν σημειώνεται υπέρβαση των τιμών που καθορίζονται στην οδηγία. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εφόσον δεν έχουν γίνει οι τροποποιήσεις αυτές στον νόμο για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, ο νόμος αυτός δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας.
Η Επιτροπή ζητεί, επομένως, από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε προσηκόντως την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρεται στα επιχειρήματα που ανέπτυξε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-361/88, στην οποία ανέκυπταν προβλήματα που ήταν όμοια σε μεγάλο βαθμό με αυτά τα οποία αφορά η παρούσα διαφορά. Επιπλέον, διατυπώνει τις ακόλουθες παρατηρήσεις.
Καταρχάς, υπενθυμίζει ότι κατά το άρθρο 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, οι οδηγίες δεσμεύουν κάθε κράτος μέλος, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνουν την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών.
Ο σκοπός που επιδιώκεται με την εν λόγω οδηγία δεν είναι εν προκειμένω η θέσπιση από κάθε κράτος μέλος ενός κανόνα που να απαγορεύει ρητά την υπέρβαση της οριακής τιμής, αλλλά η πραγματική τήρηση αυτής της οριακής τιμής στο έδαφος των κρατών μελών.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι ο σκοπός αυτός έχει επιτευχθεί στο έδαφός της: Οι τιμές των εκπομπών που διαπιστώνονται βρίσκονται κατά πολύ κάτω από την τιμή των 2 μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο που καθορίζεται με την οδηγία.
Έτσι, παραδείγματος χάριν, στην περιοχή του « Rheinschiene-Süd », που χαρακτηρίζεται από έντονη βιομηχανοποίηση και από εξαιρετικά πυκνή κυκλοφορία αυτοκινήτων, η ατμοσφαιρική ρύπανση από τον μόλυβδο δεν έφτασε, το 1987, ούτε καν το 20 ο/ο της οριακής τιμής που καθορίζεται με την οδηγία. Εξάλλου, στους σταθμούς μετρήσεως που βρίσκονται σε δρόμους με μεγάλη κυκλοφορία δεν διαπιστώθηκε κατά τα τελευταία έτη καμία περίπτωση ρυπάνσεως που να υπερβαίνει τα δύο μικρογραμμάρια μολύβδου ανά κυβικό μέτρο.
Το αποτέλεσμα αυτό κατέστη δυνατό χάρις σε ένα σύνολο νομοθετικών κανονιστικών και διοικητικών μέτρων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται ιδίως ο νόμος σχετικά με τον μόλυβδο που περιέχεται στη βενζίνα, ο νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως και η τεχνική εγκύκλιος « αέρας ». Το γεγονός και μόνο ότι η οριακή τιμή που καθορίζεται με την οδηγία τηρείται αποδεικνύει ήδη ότι οι διατάξεις αυτές διασφαλίζουν την ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Ο νόμος σχετικά με τον μόλυβδο που περιέχεται στη βενζίνα απαγόρευσε από την 1η Ιανουαρίου 1988 τη χρησιμοποίηση κοινής βενζίνας που περιέχει μόλυβδο. Η απαγόρευση αυτή επέφερε θεαματική μείωση των συνολικών καταλοίπων μολύβδου και κατέστησε δυνατό να μειωθεί η ρύπανση στο κέντρο των πόλεων σε επίπεδο σαφώς κατώτερο από την οριακή τιμή που καθορίζεται με την οδηγία.
Όσον αφορά ειδικότερα την τεχνική εγκύκλιο « αέρας », η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εκθέτει ότι στο πλαίσιο του νομικού της συστήματος ανατίθεται κατά παράδοση, εδώ και πλέον των είκοσι ετών, στη διοίκηση η μέριμνα να καθορίζει το τι πρέπει να νοείται με τον όρο « βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον ». Ήδη, το άρθρο 48 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως εξουσιοδοτεί την Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να θεσπίζει, αφού ακούσει τους ενδιαφερόμενους κύκλους και λάβει τή σύμφωνη γνώμη του Bundesrat, διοικητικές διατάξεις που αφορούν ιδίως τις οριακές τιμές ρυπάνσεως των οποίων δεν επιτρέπεται η υπέρβαση για λόγους προστασίας της υγείας.
Βάσει αυτής ακριβώς της διατάξεως η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση εξέδωσε την τεχνική εγκύκλιο « αέρας ». Η εγκύκλιος αυτή καθορίζει, στο σημείο της 2.5.1, οριακή τιμή δύο μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο, πράγμα που αντιστοιχεί στην οριακή τιμή που αναφέρεται στην οδηγία.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η οριακή αυτή τιμή εφαρμόζεται εν πάση περιπτώσει τελείως γενικά, παρόλο που κατά το γράμμα του σημείου 1 το πεδίο εφαρμογής της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » φαίνεται να περιορίζεται στις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση.
Ως προς το σημείο αυτό, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τονίζει, καταρχάς, ότι οι βιομηχανικές εγκαταστάσεις από τις οποίες προέρχονται σημαντικές εκπομπές μολύβδου είναι γενικώς εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση.
Εν πάση περιπτώσει, και για τις εγκαταστάσεις επίσης που δεν υπόκεινται σε έγκριση ισχύει η οριακή τιμή που καθορίζεται με την τεχνική εγκύκλιο « αέρας ».
Ο νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως προβλέπει, πράγματι, στο άρθρο 22 ότι οι εγκαταστάσεις που δεν υπόκεινται σε έγκριση πρέπει να κατασκευάζονται και να λειτουργούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε να αποτρέπονται τα βλαπτικά αποτελέσματα επί του περιβάλλοντος, καθόσον αυτό είναι δυνατό στο παρόν στάδιο της τεχνολογικής εξελίξεως. Δυνάμει του άρθρου 25, παράγραφος 2, του ίδιου νόμου, οι εγκαταστάσεις που δεν υπόκεινται σε έγκριση, η λειτουργία των οποίων προκαλεί βλαπτικά αποτελέσματα στο περιβάλλον που θέτουν σε κίνδυνο τη ζωή ή την υγεία των ανθρώπων, μπορούν να κλείσουν με πράξη της διοικήσεως.
Δεδομένου ότι η έννοια των « βλαπτικών αποτελεσμάτων επί του περιβάλλοντος » πρέπει να έχει το ίδιο περιεχόμενο κάθε φορά που χρησιμοποιείται στον νόμο για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως και στις κατ' εφαρμογή του εκδιδόμενες αποφάσεις, η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » διευκρινίζει τελείως γενικώς την έννοια των « βλαπτικών αποτελεσμάτων επί του περιβάλλοντος», καθορίζοντας, στο σημείο της 2.5.1, την οριακή τιμή για τον μόλυβδο σε δύο μικρογραμμάρια ανά κυβικό μέτρο. Οι εγκαταστάσεις που δεν υπόκεινται σε έγκριση οφείλουν, επομένως, να τηρούν επίσης και την οριακή αυτή τιμή.
Όσον αφορά τη δεσμευτική ισχύ της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας », η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή προέβη σε εσφαλμένη ανάλυση της προαναφερθείσας αποφάσεως του Bundesverfassungsgericht, της 31ης Μαΐου 1988. Στην απόφαση αυτή, το Bundesverfassungsgericht έκρινε βέβαια ότι οι γενικές διοικητικές εγκύκλιοι δεν δεσμεύουν τον δικαστή, διευκρίνισε όμως ότι η κρίση αυτή δεν ισχύει για την ειδική περίπτωση της γενικής βάσεως υπολογισμού σχετικά με την έκθεση στις ακτινοβολίες. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η επιφύλαξη αυτή πρέπει να θεωρηθεί ότι επεκτείνεται στο σύνολο των γενικών διοικητικών διατάξεων σχετικά με το δίκαιο του περιβάλλοντος. Επομένως, στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας » πρέπει να αποδοθεί δεσμευτική ισχύς, καθόσον μάλλον θεσπίστηκε βάσει της ειδικής εξουσιοδοτήσεως που παρέχεται με το άρθρο 48 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, πράγμα που δεν συνέβαινε ως προς τη γενική βάση υπολογισμού για την έκθεση στις ακτινοβολίες. Η ανάλυση αυτή βρίσκει έρεισμα στην επιστήμη ( Gerhardt, DVB1. 1989, σ. 127).
Κάθε πολίτης μπορεί να επικαλεστεί την οριακή τιμή που καθορίζεται με την τεχνική εγκύκλιο « αέρας » ενώπιον του διοικητικού δικαστηρίου και να απαιτήσει να διασφαλιστεί η τήρηση της στον τόπο κατοικίας και εργασίας του.
Η αντίρρηση της Επιτροπής ότι η διοίκηση δεν οφείλει να τηρεί την οριακή τιμή που καθορίζεται με την τεχνική εγκύκλιο « αέρας » σε ιδιάζουσες περιπτώσεις είναι αβάσιμη. Όταν ανακύπτει ιδιάζουσα περίπτωση που οφείλεται, παραδείγματος χάριν, σε τοπογραφικές συνθήκες ή σε ιδιαίτερες μετεωρολογικές περιστάσεις, η διοίκηση θα μπορούσε απλώς να καταστήσει αυστηρότερες τις απαιτήσεις της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας », όχι όμως και να τις περιορίσει, δεχόμενη υπέρβαση της οριακής τιμής που καθορίζεται με την εγκύκλιο αυτή. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του Θεμελιώδους Νόμου, δυνάμει του οποίου « κάθε άτομο έχει δικαίωμα στη ζωή και τη σωματική ακεραιότητα», δεν επιτρέπει στη διοίκηση να ανέχεται οποιαδήποτε υπέρβαση της οριακής τιμής που καθορίζεται στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας », η οποία συγκεκριμενοποιεί το όριο πέραν του οποίου παράγονται « βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον ».
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, από τα προεκτιθέμενα συνάγεται ότι η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » μεταφέρει γενικώς και δεσμευτικώς στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία για την οποία πρόκειται στην παρούσα υπόθεση.
Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » δεν αποτελεί ρύθμιση που μπορεί να τροποποιηθεί κατά το δοκούν της διοικήσεως: το περιεχόμενό της είναι « ερμητικά σφραγισμένο » από το κοινοτικό δίκαιο.
Εξάλλου, η εγκύκλιος αυτή δημοσιεύθηκε στο Gemeinsames Ministerialblatt, πράγμα που κατέστησε δυνατό σε όλους, διοικητικές αρχές και ιδιώτες, να πληροφορηθούν το περιεχόμενό της.
Η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » ανταποκρίνεται έτσι σε όλες τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στην προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου, της 23ης Μαΐου 1985, Επιτροπή κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, ώστε να διασφαλίζεται η ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εκθέτει, εξάλλου, ότι είναι σε θέση να διασφαλίσει την πραγματική τήρηση της οριακής τιμής, που καθορίζεται στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας », σε όλο τον εθνικό της χώρο.
Ως προς αυτό, επικαλείται ιδίως τα άρθρα 44 έως 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως που επιβάλλουν στις αρμόδιες αρχές των ομοσπονδων κρατών να καθορίσουν « εκτεθειμένες ζώνες » και να καταρτίσουν για τις ζώνες αυτές σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας. Οι αιτιάσεις που διατυπώνει η Επιτροπή ως προς το σύστημα αυτό δεν ευσταθούν.
Όσον αφορά, καταρχάς, την αιτίαση που αναφέρεται στο ότι σχέδια προστασίας ατμόσφαιρας έχουν καταρτιστεί μόνο για ένα μέρος του ομοσπονδιακού εδάφους, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι είναι τελείως περιττό να καταρτιστούν σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας για περιοχές στις οποίες δεν υφίσταται κανένας κίνδυνος υπερβάσεως της οριακής τιμής.
Ως προς την αιτίαση που αντλείται από το ότι η διοίκηση διαθέτει εξουσία εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας, και αυτή επίσης στερείται ερείσματος. Το άρθρο 44 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως προβλέπει ότι οι τοπικές αρχές οφείλουν να καταρτίσουν σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας, όταν εμφανίζονται ή αναμένονται « ιδιαίτερα » βλαπτικά αποτελέσματα. Δεδομένου ότι η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » διευκρινίζει κατά γενικό τρόπο την έννοια των « βλαπτικών αποτελεσμάτων για το περιβάλλον », οι αρχές των ομοσπονδων κρατών οφείλουν να εφαρμόζουν σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας, όταν σημειώνεται ή απειλείτα να σημειωθεί η οριακή τιμή που καθορίζεται στην εγκύκλιο. Οι εν λόγω αρχές μπορούν να αρνηθούν να καταρτίσουν σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας μόνο αν υφίσταται άλλο μέσο αποτροπής της υπερβάσεως της οριακής τιμής, παραδείγματος χάριν, μέσω της θεσπίσεως ατομικών μέτρων αναφορικά με τις επιχειρήσεις που είναι υπεύθυνες για τη ρύπανση ( άρθρο 17 και 24 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως ).
Εξάλλου, από το άρθρο 45 του νόμου για την καταπολέμηση των μολύνσεων και από την τέταρτη γενική διοικητική εγκύκλιο που ελήφθη κατ' εφαρμογή αυτού του νόμου προκύπτει ότι η οριακή τιμή των δύο μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο πρέπει να τηρείται εντός των « εκτεθειμένων ζωνών » που καθορίζονται από τις αρχές των ομοσπόνδων κρατών.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπογραμμίζει ότι τα σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας δεν πρόκειται να έχουν ιδιαίτερη επίδραση, όσον αφορά την καταπολέμηση της μολύνσεως από τον μόλυβδο. Πράγματι, υφίστανται άλλες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις που επιτρέπουν να διατηρηθεί η εν λόγω μόλυνση κάτω από την οριακή τιμή. Αναφέρεται ιδίως στο άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 2, του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, από το οποίο συνάγεται η υποχρέωση εξυγιάνσεως των παλαιών εγκαταστάσεων. Αναφέρεται επίσης στη δέκατη τρίτη κανονιστική απόφαση που εκδόθηκε κατ' εφαρμογή του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως και αφορά τις μεγάλες εγκαταστάσεις θερμικής ενεργείας. Τέλος, υπενθυμίζει ότι χάρις στον νόμο σχετικά με τον μόλυβδο που περιέχεται στη βενζίνα η ατμοσφαιρική ρύπανση που οφείλεται στην κυκλοφορία των αυτοκινήτων κατέστη δυνατό να μειωθεί σημαντικά.
Η εφαρμογή όλων αυτών των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που εκθέτονται ανωτέρω κατέστησε δυνατό να επιτευχθεί ο σκοπός της οδηγίας, επειδή η ατμοσφαιρική ρύπανση από τον μόλυβδο, που διαπιστώνεται στο ομοσπονδιακό έδαφος, βρίσκεται κατά πολύ κάτω από την οριακή τιμή που καθορίζεται με την οδηγία.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι υπό τις περιστάσεις αυτές μετέφερε δεόντως την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο. Επομένως, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
IV — Απαντήσεις στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο
Α — Ερωτήσεις που τέθηκαν στην Ομοσπονοιακή Δημοκρατία της Γερμανίας
Ερώτηση 1
Από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία ζητείται να διαβιβάσει στο Δικαστήριο το σχέδιο νόμου περί τροποποιήσεως του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως. Καλείται να διευκρινίσει σε ποιο στάδιο βρίσκεται ήδη η κατάρτιση της προβλεπόμενης τροποποιήσεως.
Ερώτηση 2
Το γεγονός ότι το σχέδιο αυτό νόμου προβλέπει ρητή υποχρέωση εφαρμογής σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας, σε περίπτωση που υλοποιούνται οι οριακές τιμές που καθορίζονται ιδίως με την οδηγία 82/884 δεν αποδεικνύει ότι βάσει του ισχύοντος γερμανικού δικαίου στον τομέα του περιβάλλοντος δεν υφίσταται μια τέτοια υποχρέωση;
Ερώτηση 3
Από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητείται να διαβιβάσει στο Δικαστήριο τα υποδείγματα κανονιστικών αποφάσεων καταπολεμήσεως του ρυπαντικού νέφους που έχουν καταρτιστεί από την επιτροπή των ομόσπόνδων κρατών για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως.
Ενιαία απάντηση σης ερωτήσεις 1, 2 και 3
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρεται στη στάση που υιοθέτησε επί των ερωτήσεων αυτών στην υπόθεση C-361/88.
Ερώτηση 4
Από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητείται να διευκρινίσει πώς το άρθρο 45 του Bundes-Immissionsschutzgesetz και η τέταρτη Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz της 8ης Απριλίου 1975 διασφαλίζουν την τήρηση της οριακής τιμής των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο για τον μόλυβδο εντός των εκτεθειμένων ζωνών.
Απάντηση
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν εννοεί ότι η επιχειρηματολογία που ανέπτυξε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας σημαίνει ότι « το άρθρο 45 BImSchG ( Bundes-Immissionsschutzgesetz — νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως ) και η τέταρτη Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz της 8ης Απριλίου 1975 διασφαλίζουν επαρκώς αφεαυτών την τήρηση της οριακής τιμής των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο για τον μόλυβδο εντός των εκτεθειμένων ζωνών ».
Οι διατάξεις αυτές αποτελούν ουσιώδες συμπλήρωμα των περιφερειακών κανόνων καταπολεμήσεως της ρυπάνσεως. Το συμπλήρωμα αυτό διασφαλίζει το ότι, σε κάθε μία από τις εκτεθειμένες ζώνες που καθορίζονται κατ' εφαρμογή του άρθρου 44, παράγραφος 2, BImSchG, η κατάσταση της ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως διαπιστώνεται συνεχώς μέσω προγραμμάτων επακριβών μετρήσεων και ότι είναι δυνατό κατ' αυτόν τον τρόπο να διαπιστώνεται αν οι επιβαλλόμενες οριακές τιμές, μεταξύ των οποίων και αυτή των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο για τον μόλυβδο, τηρούνται.
Το γεγονός ότι ο μόλυβδος δεν αναφέρεται ρητώς ως βλαπτική ουσία στην τέταρτη Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz οφείλεται στο ότι η επέκταση των μετρήσεων σε πρόσθετες βλαπτικές ουσίες διενεργείται από τα ομόσπονδα κράτη, όταν εφαρμόζουν τα προγράμματά τους μετρήσεως. Η Γερμανική Κυβέρνηση παραθέτει, ως παράδειγμα, την εγκύκλιο του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Γεωργίας του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας, Σε άλλα ομόσπονδα κράτη ο μόλυβδος λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο των μετρήσεων ως συστατικό της σκόνης.
Όταν διαπιστωθεί υπέρβαση, έστω και παροδική, της οριακής τιμής για τον μόλυβδο στο πλαίσιο του προγράμματος μετρήσεων και επιτηρήσεως που προβλέπεται από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 45 BImSchG και της τέταρης Allgemeine Verwaltungsvorschrift, τότε η τήρηση της οριακής τιμής διασφαλίζεται ακριβώς από τις διατάξεις περιφερειακού χαρακτήρα που αφορούν την καταπολέμηση της ρυπάνσεως και από τις διατάξεις σχετικά με τις εγκαταστάσεις.
Πράγματι, σε μια τέτοια περίπτωση καταρτίζεται ένα σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας κατ' εφαρμογή του άρθρου 47, παράγραφος 1, δεύτερη φράση, του BImSchG. Η κατά τη νομοθεσία του ομόσπονδου κράτους αρμόδια αρχή οφείλει να καταρτίσει ένα τέτοιο σχέδιο ακόμη και κατ' εφαρμογή της αυτής διατάξεως, όπως ήδη ισχύει.
Εξάλλου, πρέπει να εφαρμόζονται τα μέτρα σχετικά με τις εγκαταστάσεις. Μεταξύ των μέτρων αυτών περιλαμβάνονται, αφενός μεν, όσον αφορά τις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση, οι συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 17 του BImSchG και του σημείου 2.5 του ΤΑ Luft (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft — τεχνική εγκύκλιος σχετικά με την προστασία της ατμόσφαιρας), αφετέρου δε, όσον αφορά τις εγκαταστάσεις που δεν υπόκεινται σε έγκριση, οι συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 25, παράγραφος 2, του BImSchG και του σημείου 2.5 του ΤΑ Luft.
Οι δύο αυτές κατηγορίες διατάξεων διασφαλίζουν έτσι την πραγματική τήρηση της οριακής τιμής των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο για τον μόλυβδο. Στις διατάξεις αυτές εξάλλου προστίθενται τα μέτρα που προβλέπονται από τον Benzin-Blei-Gesetz (νόμος για τον μόλυβδο στη βενζίνα) της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και η απαγόρευση της κοινής βενζίνας με μόλυβδο από την 1η Ιανουαρίου 1988.
Το γεγονός ότι ο Bundes-Immissionsschutzgesetz αρκεί για να διασφαλιστεί πλήρως η τήρηση της οριακής τιμής των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο για τον μόλυβδο στην ατμόσφαιρα καταδεικνύεται από το γεγονός ότι από το 1989 δεν υπήρξε πλέον υπέρβαση της τιμής αυτής στον Δήμο του Braubach.
Β — Ερώτηση που τέθηκε στην Επιτροπή
Ερώτηση
Από την Επιτροπή ζητείται να διευκρινίσει αν η αιτίαση που αφορά την εγκατάσταση και τη λειτουργία των σταθμών μετρήσεως σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας 82/884, η οποία διατυπώνεται στο έγγραφο οχλήσεως και την αιτιολογημένη γνώμη, επαναλαμβάνεται στο δικόγραφο της προσφυγής ή στο υπόμνημα απαντήσεως και, σε καταφατική περίπτωση, σε ποια ακριβώς σημεία του δικογράφου της προσφυγής ή του υπομνήματος απαντήσεως διατυπώθηκαν επιχειρήματα προς στήριξη αυτής της αιτιάσεως. Σε καταφατική επίσης περίπτωση, ζητείται από την Επιτροπή να διευκρινίσει βάσει ποιων κριτηρίων τα κράτη μέλη οφείλουν να καθορίζουν τις θέσεις όπου άτομα μπορούν να εκτίθενται συνεχώς επί μακρά περίοδο.
Απάντηση
Η προσφυγή επικεντρώνεται στην αιτίαση σχετικά με την έλλειψη καθορισμού δεσμευτικής οριακής τιμής στο εθνικό έδαφος στο σύνολό του. Κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο ασκήθηκε η προσφυγή τίποτε δεν δικαιολογούσε πλέον να συμπεριληφθεί σ' αυτήν το ζήτημα της εγκαταστάσεως σταθμών μετρήσεων.
R. Joliet
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 30ής Μαΐου 1991 ( *1 )
Στην υπόθεση C-59/89,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Ingolf Pernice, μέλος της Νομικής της Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Guido Berardis, μέλος της Νομικής της Υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης αρχικώς από τον Martin Seidel και τον Dieter Seilner, δικηγόρο Βόννης, κατόπιν δε μόνο από τον Seilner, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, 20-22, avenue Émile Reuter,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να διασφαλίσει την πλήρη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 82/884/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριστική τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα (ΕΕ L 378, σ. 15), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τον Ο. Due, Πρόεδρο, G. F. Mancini, Τ. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, προέδρους τμήματος, Sir Gordon Slynn, Κ. Ν. Κακούρη, R. Joliet, F. Α. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg και P. J. G. Kapteyn, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Mischo
γραμματέας: D. Louterman, κύρια υπάλληλος διοικήσεως
έχοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση,
αφού άκουσε τους διαδίκους που αγόρευσαν κατά τη συνεδρίαση της 6ης Δεκεμβρίου 1990,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 6ης Φεβρουαρίου 1991,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Φεβρουαρίου 1989, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να διασφαλίσει την πλήρη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 82/884/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα ( EE L 378, σ. 15, στο εξής: οδηγία ), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
2
Η οδηγία αυτή, με την οποία επιδιώκεται η προστασία των ανθρώπων από τους κινδύνους που προέρχονται από τον μόλυβδο, έχει ως σκοπό να καθορίσει, μέσω μιας οριακής τιμής, τη συγκέντρωση μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα και η οποία δεν πρέπει να υπερβεί ορισμένο όριο υπό ορισμένες συνθήκες.
3
Το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας ορίζει ότι η οριακή αυτή τιμή είναι δύο μικρογραμμάρια μολύβδου ανά κυβικό μέτρο αέρα και εκφράζει τη μέση ετήσια τιμή συγκεντρώσεως.
4
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, προβλέπει ότι κράτη μέλη πρέπει να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να 'εξασφαλίσουν ότι πέντε χρόνια μετά την κοινοποίηση της οδηγίας οι συγκεντρώσεις μολύβδου στην ατμόσφαιρα, οι οποίες μετρούνται σύμφωνα με το άρθρο 4, δεν θα υπερβαίνουν την οριακή τιμή που ορίζεται στο άρθρο 2.
5
Δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη έπρεπε να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν προς την οδηγία εντός προθεσμίας 24 μηνών από της κοινοποιήσεώς της. Δεδομένου ότι η οδηγία κοινοποιήθηκε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στις 9 Δεκεμβρίου 1982, έπρεπε κατά συνέπεια να έχει μεταφερθεί στο γερμανικό δίκαιο το αργότερο στις 9 Δεκεμβρίου 1984.
6
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν τήρησε την απορρέουσα από το άρθρο 2 της οδηγίας υποχρέωση θεσπίσεως κανόνα δεσμευτικού χαρακτήρα, με πρόβλεψη αποτελεσματικών κυρώσεων, προκειμένου να απαγορευθεί ρητώς, στο εθνικό έδαφος στο σύνολο του, η υπέρβαση της ανωτάτης τιμής των δύο μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο. Προσάπτει επίσης στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα για να διασφαλισθεί η τήρηση αυτής της οριακής τιμής, όπως απαιτείται από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας.
7
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απαντά ότι η επιδιωκόμενη με την οδηγία προστασία αντιστοιχεί στην προστασία που συνάγεται από τον ομοσπονδιακό νόμο για την προστασία από τα βλαπτικά αποτελέσματα επί του περιβάλλοντος που προκαλούνται από την ατμοσφαιρική ρύπανση, τους θορύβους, τις δονήσεις και άλλες μορφές εκπομπών, της 15ης Μαρτίου 1974 (BGBl. Ι, σ. 721, στο εξής: νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως ), καθώς και από τα κατ' εφαρμογήν του θεσπισθέντα μέτρα. Προσθέτει ότι τα συγκεκριμένα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν στον τομέα της ρυπάνσεως από τον μόλυβδο ανταποκρίνονται ευρέως στις απαιτήσεις της οδηγίας.
8
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση εκτίθενται διεξοδικώς τα περιστατικά της διαφοράς, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι λόγοι και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται πιο κάτω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Όσον αφορά την έλλειψη γενικού κανόνα δεσμευτικού χαρακτήρα
9
Το άρθρο 3 της ρυπάνσεως για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως καθορίζει τα βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον ως « εκπομπτές οι οποίες λόγω της φύσεως ή της διάρκειάς τους είναι δυνατόν να προκαλέσουν κινδύνους, δυσμενείς συνθήκες ή σημαντικές ενοχλήσεις για το κοινωνικό σύνολο ή τις γειτνιάζουσες περιοχές ». Ο νόμος δεν διευκρινίζει πάντως το όριο πέραν του οποίου οι εκπομπές αυτές πρέπει να θεωρούνται ως βλαπτικές για το περιβάλλον. Δυνάμει του άρθρου 48 του νόμου, εναπόκειται στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να θεσπίσει, αφού ακούσει τους ενδιαφερομένους κύκλους και λάβει τη σύμφωνη γνώμη του Bundesrat, τις « αναγκαίες γενικές διοικητικές διατάξεις για την εφαρμογή » του νόμου.
10
Βάσει του εν λόγω άρθρου 48, η Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας θέσπισε το 1974 την πρώτη γενική διοικητική διάταξη περί εφαρμογής του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως (στο εξής: τεχνική εγκύκλιος «αέρας»). Η εγκύκλιος αυτή τροποποιήθηκε κατ' επανάληψη, ιδίως δε στις 27 Φεβρουαρίου 1986 (GMB1., σ. 95). Δεν αμφισβητείται ότι στο σημείο 2.5.1 της εγκυκλίου καθορίζεται ως προς τον μόλυβδο η ανωτάτη τιμή των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο που αναφέρεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας.
11
Εντούτοις, η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι η εγκύκλιος αυτή δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα. Επιπλέον, θεωρεί ότι το πεδίο της εφαρμογής είναι στενότερο από ό,τι της οδηγίας.
12
Η Επιτροπή θεωρεί ότι στη γερμανική έννομη τάξη οι διοικητικές εγκύκλιοι δεν αναγνωρίζονται γενικώς ως περιέχουσες κανόνες δικαίου. Πράγματι, ο Θεμελιώδης Νόμος, ειδικότερα δε το άρθρο 80, παράγραφος 1, εξαρτούν τη θέσπιση κανονιστικών αποφάσεων εκ μέρους της διοικήσεως από ορισμένες προϋποθέσεις, ιδίως διαδικαστικές, οι οποίες δεν συντρέχουν εν προκειμένω. Επιπλέον, γίνεται δεκτό, τόσο από τη νομολογία όσο και από την επιστήμη, ότι δεν επιβάλλεται δεσμευτικώς η τήρηση των διοικητικών εγκυκλίων σε περίπτωση που ανακύπτει μια ιδιάζουσα κατάσταση, δηλαδή κατάσταση στην οποία ο συντάκτης των διοικητικών οδηγιών δεν μπορούσε ή δεν ήθελε να επιφέρει λύση λόγω του ότι όφειλε να ρυθμίσει το πρόβλημα κατά γενικό τρόπο.
13
Εξάλλου, πάντοτε κατά την Επιτροπή, οι διατάξεις της εγκυκλίου δεν ισχύουν για άλλες πηγές ρυπάνσεως εκτός από τις εγκαταστάσεις που αναφέρονται σ' αυτήν και περιέχουν απλώς κανόνες που αφορούν την προστασία της ατμόσφαιρας και οι οποίοι πρέπει να εφαρμόζονται σε περίπτωση λήψεως διοικητικών μέτρων που αφορούν αυτές τις εγκαταστάσεις.
14
Συναφώς, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ότι το κανονιστικό πλαίσιο με το οποίο επιδιώκεται η τήρηση της οριακής τιμής της οδηγίας καλύπτει όλες τις πηγές καταλοίπων μολύβδου.
15
Το πλαίσιο αυτό αφορά πράγματι, πρώτον, τις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση κατά την έννοια ιδίως του άρθρου 4 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, δηλαδή τις εγκαταστάσεις οι οποίες, λόγω των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών τους ή της λειτουργίας τους, μπορούν να προκαλέσουν ιδιαιτέρως βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον, να θέσουν σε κίνδυνο, να βλάψουν σε σημαντική έκταση ή να προκαλέσουν ιδιαίτερες ενοχλήσεις στο κοινωνικό σύνολο ή τις γειτνιάζουσες περιοχές. Τα όρια των εκπομπών που δεν πρέπει να υπερβαίνουν οι εγκαταστάσεις αυτές ορίζονται στο σημείο 2.5.1 της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας », στην οποία επαναλαμβάνεται για τον μόλυβδο η οριακή τιμή που καθορίζεται με την οδηγία. Τα όρια αυτά συνιστούν μια ελάχιστη ρύθμιση η οποία πρέπει να τηρείται ακόμη και σε περίπτωση ιδιαζουσών καταστάσεων.
16
Δεύτερον, το πλαίσιο αυτό καλύπτει επίσης και τις άλλες εγκαταστάσεις. Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 22 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, οι εγκαταστάσεις αυτές πρέπει να κατασκευάζονται και να λειτουργούν κατά τρόπον ώστε να αποτρέπονται τα βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον που μπορούν να αποφευχθούν στο σημερινό στάδιο της τεχνολογικής εξελίξεως. Η έννοια αυτή των βλαπτικών αποτελεσμάτων για το περιβάλλον συγκεκριμενοποιήθηκε στο σημείο 2.5.1 της τεχνικής εγκυκλίου «αέρας». Δυνάμει του άρθρου 25, παράγραφος 2, όταν τα βλαπτικά αποτελέσματα θέτουν σε κίνδυνο τη ζωή ή την υγεία των ανθρώπων, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να απαγορεύσουν πλήρως ή εν μέρει την κατασκευή ή τη λειτουργία αυτών των εγκαταστάσεων, αν δεν είναι δυνατό να προστατευθεί διαφορετικά το κοινωνικό σύνολο ή οι γειτνιάζουσες περιοχές.
17
Τρίτον, τα κατάλοιπα μολύβδου που προέρχονται από τη χρησιμοποίηση αυτοκινήτων οχημάτων ρυθμίστηκαν με τον νόμο για τον περιεχόμενο στη βενζίνη μόλυβδο.
18
Πρέπει να υπομνησθεί ως προς το σημείο αυτό ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. ιδίως την απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991, C-131/88, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1991, σ. Ι-825), η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο μιας οδηγίας δεν απαιτεί κατ' ανάγκη ρητή και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της σε μια σαφή και ειδική νομοθετική διάταξη, μπορεί δε να είναι επαρκές, λόγω του περιεχομένου του, ένα γενικό νομοθετικό πλαίσιο, εφόσον με αυτό διασφαλίζεται πράγματι η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο επαρκώς σαφή και συγκεκριμένο, προκειμένου, στην περίπτωση κατά την οποία η οδηγία αποβλέπει στη δημιουργία δικαιωμάτων για τους ιδιώτες, οι ευεργετούμενοι από αυτήν να είναι σε θέση να γνωρίζουν πλήρως τα δικαιώματα τους και να μπορούν ενδεχομένως να τα επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
19
Πρέπει συναφώς να υπομνησθεί ότι η υποχρέωση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να καθορίσουν μια οριακή τιμή, της οποίας δεν πρέπει να γίνεται υπέρβαση υπό ορισμένες συνθήκες και η οποία προβλέπεται από το άρθρο 2 της οδηγίας, θεσπίστηκε, κατά το άρθρο 1, « προκειμένου να συμβάλει ειδικά στην προστασία της υγείας του ανθρώπου από τις συνέπειες του μολύβδου στο περιβάλλον ». Δεν εφαρμόζεται εντούτοις στην περίπτωση εκθέσεως στη ρύπανση στον τόπο εργασίας. Επομένως, πλην της τελευταίας αυτής περιπτώσεως, συνεπάγεται ότι, σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η υπέρβαση των οριακών τιμών μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την υγεία τους, τα άτομα μπορούν να επικαλούνται κανόνες δεσμευτικού χαρακτήρα για να προβάλλουν τα δικαιώματά τους. Εξάλλου, ο καθορισμός μιας οριακής τιμής σε ένα νομοθέτημα, του οποίου ο υποχρεωτικός χαρακτήρας είναι αναμφισβήτητος, επιβάλλεται επίσης ώστε όλοι αυτοί των οποίων οι δραστηριότητες είναι δυνατό να προκαλέσουν ενοχλήσεις να γνωρίζουν επακριβώς τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν.
20
Πρέπει να τονιστεί, πρώτον, ότι η οριακή τιμή των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο περιέχεται μόνο στην τεχνική εγκύκλιο « αέρας » και ότι η εγκύκλιος αυτή έχει περιορισμένο μόνο πεδίο εφαρμογής.
21
Αντίθετα από ό,τι υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η εγκύκλιος αυτή δεν εφαρμόζεται ως προς όλες τις εγκαταστάσεις. Πράγματι, η παράγραφος 1 της εγκυκλίου περιορίζει το πεδίο της εφαρμογής στις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση κατά την έννοια ιδίως του άρθρου 4 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, δηλαδή στις εγκαταστάσεις οι οποίες, λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους ή της λειτουργίας τους, είναι δυνατό να προκαλέσουν ιδιαιτέρως βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον, να θέσουν σε κίνδυνο, να βλάψουν σε σημαντική έκταση ή να προκαλέσουν ιδιαίτερες ενοχλήσεις στο κοινωνικό σύνολο ή τις γειτνιάζουσες περιοχές. Η ίδια παράγραφος επιβάλλει υποχρεώσεις στις διοικητικές αρχές ουσιαστικά μόνον ως προς την εξέταση των αιτήσεων περί εγκρίσεως κατασκευής, λειτουργίας ή μετατροπής τέτοιων εγκαταστάσεων ή όταν επιβάλλονται μεταγενέστερα υποχρεώσεις στις εγκαταστάσεις αυτές ή ακόμη σε περίπτωση έρευνας ως προς τη φύση και την έκταση των εκπομπών που προέρχονται από τις εγκαταστάσεις αυτές ή ως προς τις εκπομπές που προέρχονται από τη ζώνη στην οποία λειτουργούν.
22
Η εγκύκλιος έχει έτσι ως πεδίο εφαρμογής την άμεση γειτνίαση σαφώς καθορισμένων κτιρίων ή κατασκευών, ενώ η οδηγία έχει ευρύτερο πεδίο εφαρμογής που αφορά το έδαφος των κρατών μελών στο σύνολό του. Λόγω του γενικού χαρακτήρα της οδηγίας δεν θεωρείται επομένως ως μεταφορά στο εθνικό δίκαιο αυτή που περιορίζεται σαφώς σε ορισμένες πηγές υπερβάσεως της οριακής τιμής που καθορίζει και σε ορισμένες πράξεις των διοικητικών αρχών.
23
Δεύτερον, πρέπει να προστεθεί ότι ούτε η επιδίωξη παροχής στους ιδιώτες της δυνατότητας να προβάλλουν τα δικαιώματα τους λαμβάνεται υπόψη στο καθ' αυτό πεδίο εφαρμογής της εγκυκλίου, δηλαδή ως προς τις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε έγκριση. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Επιτροπή έχουν πράγματι διαφορετική άποψη ως προς το ζήτημα κατά πόσον η γερμανική επιστήμη και νομολογία αναγνωρίζουν αναγκαστικό χαρακτήρα στις τεχνικές εγκυκλίους. Η Επιτροπή αναφέρθηκε σε νομολογία που δεν δέχεται τον χαρακτήρα αυτό, ιδίως στον φορολογικό τομέα η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρθηκε σε νομολογία που αναγνωρίζει τον χαρακτήρα αυτό στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι στην ειδική περίπτωση της τεχνικής εγκυκλίου «αέρας» η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν ανέφερε καμία εθνική δικαστική απόφαση αναγνωρίζουσα ρητώς ότι η εγκύκλιος αυτή παράγει άμεσα αποτελέσματα έναντι των τρίτων πέραν των δεσμευτικών αποτελεσμάτων που έχει για τη διοίκηση. Επομένως, δεν μπορεί να υποστηριχτεί ότι οι ιδιώτες είναι σε θέση να γνωρίζουν με βεβαιότητα την έκταση των δικαιωμάτων τους προκειμένου να τα επικαλεστούν ενδεχομένως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, αλλά ούτε και αυτοί των οποίων οι δραστηριότητες είναι δυνατό να προκαλέσουν επιβλαβείς εκπομπές έχουν επαρκή γνώση για την έκταση των υποχρεώσεων τους.
24
Από τις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι δεν αποδείχθηκε ότι η εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας έγινε κατά τρόπο που να παράγει αναμφισβητήτως δεσμευτικά αποτελέσματα, αλλά ούτε και με την εξειδίκευση του αντικειμένου, την ακρίβεια και τη σαφήνεια που απαιτούνται από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκειμένου να τηρείται η απαίτηση της ασφάλειας δικαίου.
Όσον αφορά την έλλειψη καταλλήλων μέτρων για την τήρηση της οριακής τιμής
25
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα για να διασφαλιστεί ότι πράγματι τηρείται η οριακή τιμή που ορίζεται στην οδηγία, όπως απαιτείται από το άρθρο 3 της οδηγίας. Υπογραμμίζει ότι τα σχέδια για την προστασία της ατμόσφαιρας που πρέπει να καταρτίζονται και να εφαρμόζονται δυνάμει των άρθρων 44 έως 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, όταν η ατμοσφαιρική ρύπανση απειλεί να προκαλέσει βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον, δεν διασφαλίζουν την πραγματική τήρηση της οριακής τιμής που καθορίζεται με την οδηγία διότι: πρώτον, τα μέτρα αυτά αφορούν μόνο καθορισμένες ζώνες και δεν διασφαλίζουν την τήρηση της οριακής τιμής ως προς το εθνικό έδαφος στο σύνολό του δεύτερον, οι διοικητικές αρχές διαθέτουν εξουσία εκτιμήσεως ως προς την απόφαση περί εφαρμογής αυτών των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας τρίτον, οι προβλεπόμενες διαδικασίες απαιτούν τόσο χρόνο ώστε δεν είναι δυνατό να διασφαλιστεί αποτελεσματικά και σε βραχύ χρόνο η τήρηση της οριακής τιμής.
26
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει καταρχάς ότι οι διαπιστούμενες τιμές επιβλαβών εκπομπών στη Γερμανία βρίσκονται πολύ κάτω από την τιμή των δύο μικρογραμμαρίων μολύβδου ανά κυβικό μέτρο που καθορίζει η οδηγία.
27
Εξάλλου, εκθέτει ότι είναι σε θέση να διασφαλίσει την πραγματική τήρηση της εν λόγω οριακής τιμής. Εν προκειμένω, επικαλείται ιδίως τα άρθρα 44 έως 47 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως που επιβάλλουν στις αρμόδιες αρχές των ομόσπονδων κρατών να καθορίζουν εκτεθειμένες στη ρύπανση ζώνες και να καταρτίζουν για τις ζώνες αυτές σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας. Όσον αφορά τη μομφή ότι τέτοια σχέδια έχουν καταρτιστεί μόνο για μέρος του ομοσπονδιακού εδάφους, υποστηρίζει ότι είναι τελείως περιττό να καταρτιστούν τα σχέδια αυτά για περιοχές στις οποίες δεν υφίσταται κανένας κίνδυνος υπερβάσεως της οριακής τιμής. Προσθέτει ότι οι διοικητικές αρχές δεν έχουν περιθώριο εκτιμήσεως ως προς την απόφαση περί εφαρμογής των σχεδίων προστασίας της ατμόσφαιρας, όταν γίνονται ορατές συγκεκριμένες απειλές. Διευκρινίζει τέλος ότι από την 1η Σεπτεμβρίου 1990 τα σχέδια αυτά πρέπει να ανταποκρίνονται στις οριακές τιμές της οδηγίας.
28
Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι το σύμφωνο μιας ακολουθούμενης πρακτικής προς τις σχετικές με την προστασία επιταγές μιας οδηγίας δεν μπορεί να αποτελεί λόγο για τη μη μεταφορά της οδηγίας αυτής στην εσωτερική έννομη τάξη με διατάξεις δυνάμενες να δημιουργήσουν μια κατάσταση επαρκώς ακριβή, σαφή και διαφανή ώστε να έχουν οι ιδιώτες τη δυνατότητα να γνωρίζουν τα δικαιώματα τους και τις υποχρεώσεις τους. Όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 15ης Μαρτίου 1990, C-339/87, Επιτροπή κατά Κάτω-Χωρών ( Συλλογή 1990, σ. 851, σκέψη 25 ), προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή των οδηγιών, από νομικής και όχι μόνο από πραγματικής απόψεως, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν πρόνοια για την ύπαρξη επακριβούς νομικού πλαισίου στον οικείο τομέα.
29
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι δεν διαπιστώθηκε πλέον στην πράξη καμία περίπτωση που να βρίσκεται σε αντίθεση προς την οδηγία.
30
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν οι διατάξεις που επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διασφαλίζουν την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
31
Κατά το άρθρο 44 του νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, οι αρμόδιες αρχές οφείλουν, σύμφωνα με το δίκαιο που ισχύει στα ομόσπονδα κράτη, να καθορίζουν συνεχώς το είδος και την έκταση ορισμένων ατμοσφαιρικών ρυπάνσεων που μπορούν να προκληθούν από τα βλαπτικά αποτελέσματα επί του περιβάλλοντος ορισμένων ιδιαίτερα εκτεθειμένων ζωνών. Κατά το άρθρο 47, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο της ασκήσεως της προσφυγής, αν από τις διαπιστώσεις αυτές καταφαίνεται ότι η ατμοσφαιρική ρύπανση προκαλεί βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον ή ότι πρέπει να αναμένονται τέτοια αποτελέσματα για το σύνολο της εκτεθειμένης ζώνης ή για μέρος αυτής, οι ίδιες οι αρμόδιες αρχές οφείλουν να καταρτίσουν ένα σχέδιο προστασίας της ατμόσφαιρας για τη ζώνη αυτή.
32
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας απαιτεί από τα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα απαραίτητα μέτρα για να διασφαλίζεται ότι οι συγκεντρώσεις μολύβδου που περιέχονται στην ατμόσφαιρα δεν υπερβαίνουν την οριακή τιμή των δύο μικρογραμμαρίων ανά κυβικό μέτρο.
33
Πρέπει συναφώς να τονιστεί ότι οι αρμόδιες αρχές των ομόσπονδων κρατών οφείλουν να εφαρμόζουν τα σχέδια προστασίας της ατμόσφαιρας μόνον όταν διαπιστώνουν βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον. Όπως τονίστηκε προηγουμένως, ο νόμος για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως δεν διευκρινίζει το όριο από το οποίο μπορούν να διαπιστώνονται βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον. Η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » επιβάλλει υποχρεώσεις στις δοικητικές αρχές μόνον ως προς σαφώς καθορισμένες πράξεις και σε σχέση με συγκεκριμένες εγκαταστάσεις. Επομένως, δεν υφίστανται γενικοί και δεσμευτικοί κανόνες βάσει των οποίων να υποχρεούνται οι διοικητικές αρχές να λαμβάνουν μέτρα σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες υφίσταται κίνδυνος υπερβάσεως των οριακών τιμών της οδηγίας.
34
Κατά συνέπεια, το άρθρο 3 της οδηγίας δεν έχει μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη κατά τρόπο ώστε να καλύπτονται όλες οι περιπτώσεις που μπορούν να ανακύψουν, η δε εθνική ρύθμιση δεν έχει τον απαιτούμενο δεσμευτικό χαρακτήρα προς τήρηση της απαιτήσεως της ασφάλειας δικαίου.
35
Το γεγονός ότι, μετά την άσκηση της παρούσας προσφυγής, η γερμανική νομοθεσία τροποποιήθηκε δεν μπορεί να μεταβάλει την κρίση αυτή. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία το αντικείμενο προσφυγής που ασκείται βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης προσδιορίζεται με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής και, ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία η παράβαση εξαλειφθεί μετά την προθεσμία που τάχθηκε βάσει του δευτέρου εδαφίου του εν λόγω άρθρου, η συνέχιση της διαδικασίας εξακολουθεί να δικαιολογείται προκειμένου να προσδιορισθεί η βάση της ευθύνης του κράτους μέλους που μπορεί ενδεχομένως να στοιχειοθετηθεί συνεπεία της παραβάσεως του έναντι άλλων κρατών μελών, της Κοινότητας ή ιδιωτών.
36
Ενόψει όλων των προηγουμένων σκέψεων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας εντός της ταχθείσας προθεσμίας όλα τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τις διατάξεις της οδηγίας 82/884, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
Επί των δικαστικών εξόδων
37
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1)
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας εντός της ταχθείσας προθεσμίας όλα τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τις διατάξεις της οδηγίας 82/884/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
2)
Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Díez de Velasco
Slynn
Κακούρης
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 30 Μαΐου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
Ο. Due
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Full & Egal Universal Law Academy