Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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1. Atti delle istituzioni - Direttive - Attuazione da parte degli Stati membri - Trasposizione di una direttiva senza adozione di provvedimenti legislativi - Presupposti - Contesto giuridico generale che garantisce la piena applicazione della direttiva - Insufficienza di prassi conformi alla direttiva
(Trattato CEE, art. 189, terzo comma)
2. Ambiente - Inquinamento atmosferico - Direttiva 82/884/CEE - Fissazione di un valore limite per la concentrazione di piombo - Adozione di una norma giuridica cogente - Obblighi degli Stati membri
(Direttiva del Consiglio 82/884/CEE, art. 2)
3. Ricorso per inadempimento - Oggetto della lite - Determinazione ad opera del parere motivato - Termine impartito allo Stato membro - Successiva cessazione dell' inadempimento - Interesse alla prosecuzione dell' azione - Eventuale responsabilità dello Stato membro
(Trattato CEE, art. 169)
Massima
1. La trasposizione di una direttiva nel diritto nazionale non implica necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma espressa e specifica. A questo scopo, a seconda del contenuto della direttiva stessa, può essere sufficiente il contesto giuridico generale, purché quest' ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali.
La conformità di una prassi alle norme imperative di tutela dettate da una direttiva non dispensa dall' obbligo di recepire la direttiva stessa nell' ordinamento interno mediante disposizioni atte a delineare situazioni abbastanza precise, chiare e trasparenti per consentire ai singoli di conoscere i propri diritti e di avvalersene. Infatti, al fine di garantire la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto, gli Stati membri devono stabilire un preciso ambito normativo nel settore di cui trattasi.
2. L' obbligo imposto agli Stati membri di prescrivere un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera da non superare a determinate condizioni, di cui all' art. 2 della direttiva 82/884/CEE, ai sensi dell' art. 1 della stessa è volto a tutelare in particolare la salute dell' uomo dagli effetti del piombo sull' ambiente. A parte l' ipotesi dell' esposizione professionale, cui esso non si applica, detto obbligo implica che ogniqualvolta il superamento del valore limite possa mettere in pericolo la salute, gli interessati devono potersi avvalere di norme imperative a tutela dei propri diritti. D' altra parte, la fissazione del valore limite mediante norme inequivocabilmente cogenti è necessaria affinché chi svolge attività potenzialmente inquinanti possa conoscere esattamente gli obblighi cui soggiace.
3. L' oggetto di un ricorso proposto a norma dell' art. 169 del Trattato è determinato dal parere motivato della Commissione e, pure nel caso in cui l' inosservanza sia stata sanata dopo scaduto il termine stabilito a norma del secondo comma dello stesso articolo, vi è interesse alla prosecuzione del giudizio onde stabilire il fondamento dell' eventuale responsabilità dello Stato membro, in conseguenza dell' inadempimento, nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o di singoli.
Parti
Nella causa C-59/89,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Ingolf Pernice, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata inizialmente dal sig. Martin Seidel, in qualità di agente, e dall' avv. Dieter Sellner, del foro di Bonn, e poi soltanto dall' avv. Sellner, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, avenue Émile Reuter,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda intesa a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per garantire l' integrale trasposizione nel diritto nazionale della direttiva del Consiglio 3 dicembre 1982, 82/884/CEE, concernente un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera (GU L 378, pag. 15), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias e M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn, C.N. Kakouris, R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P.J.G. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: J. Mischo
cancelliere: sig.ra D. Louterman, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali delle parti all' udienza del 6 dicembre 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 6 febbraio 1991,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 28 febbraio 1989, la Commissione delle Comunità europee ha presentato un ricorso, a norma dell' art. 169 del Trattato CEE, volto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per garantire la completa trasposizione nel diritto nazionale della direttiva del Consiglio 3 dicembre 1982, 82/884/CEE, concernente un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera (GU L 378, pag. 15, in prosieguo: la "direttiva"), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2 La direttiva in oggetto, che ha lo scopo di tutelare l' uomo contro il rischio del saturnismo, precisa, mediante la fissazione di un valore limite, la concentrazione di piombo contenuto nell' atmosfera che non dev' essere superata a determinate condizioni.
3 L' art. 2, n. 2, della direttiva dispone che detto valore limite è di 2 microgrammi di piombo per metro cubo d' aria, espresso sotto forma di concentrazione media annua.
4 Ai sensi dell' art. 3, n. 1, gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, cinque anni dopo la notifica della presente direttiva, le concentrazioni di piombo contenuto nell' atmosfera misurate in conformità dell' art. 4 non superino il valore limite di cui all' art. 2.
5 L' art. 12, n. 1, dispone che gli Stati membri mettano in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro un termine di ventiquattro mesi a decorrere dalla sua notifica. Poiché la direttiva è stata notificata alla Repubblica federale di Germania il 9 dicembre 1982, essa doveva essere trasposta nel diritto tedesco entro il 9 dicembre 1984.
6 La Commissione fa carico alla Repubblica federale di Germania di non aver adempiuto l' obbligo, derivante dall' art. 2 della direttiva, di adottare norme imperative e di comminare efficaci sanzioni, al fine di vietare espressamente, su tutto il territorio nazionale, il superamento del valore massimo di 2 microgrammi di piombo per metro cubo. Contesta inoltre alla Repubblica federale di Germania di non aver adottato i provvedimenti atti a garantire l' osservanza del valore limite, così come imposto dall' art. 3, n. 1, della direttiva.
7 La Repubblica federale di Germania replica che lo scopo di tutela perseguito dalla direttiva corrisponde al risultato della legge federale 15 marzo 1974 sulla tutela contro gli effetti nocivi per l' ambiente provocati dall' inquinamento dell' aria, dai rumori, dalle vibrazioni e da altre immissioni analoghe (BGBl. I, pag. 721, in prosieguo: la "legge contro le immissioni nocive") nonché dai relativi provvedimenti d' attuazione. Aggiunge che i risultati concretamente conseguiti nel campo dell' inquinamento da piombo soddisfano ampiamente le esigenze sottese alla direttiva.
8 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla mancanza di una norma imperativa generale
9 L' art. 3 della legge contro le immissioni nocive definisce gli effetti nocivi per l' ambiente come "immissioni che, per tipo, proporzioni o durata, possono cagionare gravi danni o grave disturbo alla collettività o al vicinato". Questa legge non precisa tuttavia quale sia la soglia per considerare dette immissioni nocive per l' ambiente. Ai sensi dell' art. 48 della stessa, spetta al governo federale, sentiti gli ambienti interessati e ottenuta l' approvazione del Bundesrat, adottare le "disposizioni amministrative generali per l' attuazione della legge".
10 In forza del citato art. 48, nel 1974 il governo federale ha emanato la prima circolare amministrativa generale di attuazione della legge contro le immissioni nocive (in prosieguo: la "circolare tecnica sull' aria"). Quest' ultima è stata più volte modificata, in particolare il 27 febbraio 1986 (GMBl., pag. 95). E' pacifico che il punto 2.5.1 della circolare fissa, per il piombo, il valore massimo di 2 microgrammi per metro cubo, imposto dall' art. 2, n. 2, della direttiva.
11 La Commissione reputa, tuttavia, che detta circolare non abbia natura cogente e che il suo ambito di applicazione sia, rispetto alla direttiva, più limitato.
12 La Commissione sostiene che nell' ordinamento giuridico tedesco le circolari amministrative non sono in via generale considerate norme di legge. La legge fondamentale, in particolare l' art. 80, n. 1, subordina infatti l' adozione di regolamenti da parte dell' amministrazione a determinati requisiti, soprattutto procedurali, che nel caso di specie non sarebbero soddisfatti. Sarebbe inoltre ammesso, sia dalla giurisprudenza sia dalla dottrina, che le circolari amministrative non debbano obbligatoriamente essere rispettate qualora si presenti una fattispecie atipica, cioè una situazione che l' autore delle disposizioni amministrative, nell' affrontare il problema in via generale, non poteva o non voleva direttamente disciplinare.
13 Peraltro, secondo la Commissione, le disposizioni della circolare non si applicherebbero alle fonti di inquinamento diverse dai tipi di stabilimenti ivi previsti e troverebbero applicazione solo in concomitanza con l' adozione di determinati provvedimenti amministrativi relativi a detti impianti.
14 La Repubblica federale di Germania afferma in proposito che il contesto normativo predisposto a tutela del valore limite di cui alla direttiva ricomprende tutte le fonti possibili di inquinamento da piombo.
15 Detto contesto normativo disciplinerebbe, in primo luogo, gli impianti soggetti ad autorizzazione ai sensi, in particolare, dell' art. 4 della legge contro le immissioni nocive, cioè gli impianti che, per la loro natura o per il tipo di utilizzo, sono atti a produrre effetti particolarmente nocivi per l' ambiente, ad esporre a pericolo o danneggiare in modo considerevole la collettività o il vicinato ovvero ad arrecarvi grave disturbo. Le soglie di nocività che questi impianti non devono superare sarebbero dettate al punto 2.5.1 della circolare tecnica sull' aria, che recepisce per il piombo il valore limite fissato dalla direttiva. Si tratterebbe di soglie minime da rispettare anche nel caso di situazioni atipiche.
16 In secondo luogo, detto contesto normativo ricomprenderebbe anche gli altri impianti. A norma dell' art. 22 della legge contro le immissioni nocive, infatti, gli impianti dovrebbero essere costruiti e sfruttati in modo da impedire che si verifichino gli effetti nocivi per l' ambiente che lo stato attuale della tecnica consente di evitare. La nozione di effetti nocivi per l' ambiente sarebbe stata specificata al punto 2.5.1 della circolare tecnica sull' aria: a norma dell' art. 25, n. 2, qualora gli effetti nocivi mettano in pericolo la vita o la salute dell' uomo, le autorità competenti, se non fosse possibile tutelare altrimenti la collettività o il vicinato, potrebbero vietare in tutto o in parte la costruzione o lo sfruttamento degli impianti stessi.
17 In terzo luogo, gli scarichi di piombo causati dall' uso dei veicoli sarebbero stati disciplinati dalla legge sul piombo nella benzina.
18 Occorre ricordare in proposito che, per giurisprudenza costante della Corte (v., in particolare, sentenza 28 febbraio 1991, Commissione / Germania, causa C-131/88, Racc. pag. I-825), la trasposizione di una direttiva nel diritto nazionale non implica necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma espressa e specifica. A questo scopo, a seconda del contenuto della direttiva stessa, può essere sufficiente il contesto giuridico generale, purché quest' ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali.
19 Va rilevato, sotto questo aspetto, che l' obbligo imposto agli Stati membri di prescrivere valori limite da non superare a determinate condizioni, di cui all' art. 2 della direttiva, persegue, a norma dell' art. 1, "lo scopo di contribuire particolarmente alla tutela della popolazione dagli effetti del piombo nell' ambiente". Detto obbligo non vale, tuttavia, per l' esposizione professionale. A parte quest' ultima ipotesi, quindi, ciò implica che ogniqualvolta il superamento dei valori limite possa mettere in pericolo la salute, gli interessati devono potersi avvalere di norme imperative a tutela dei propri diritti. D' altra parte, la fissazione di valori limite mediante norme inequivocabilmente cogenti è necessaria affinché chi svolge attività potenzialmente inquinanti possa conoscere esattamente gli obblighi cui soggiace.
20 Va però rilevato, in primo luogo, che il valore limite di 2 microgrammi per metro cubo si rinviene solo nella circolare tecnica sull' aria, la quale ha un campo d' applicazione limitato.
21 Contrariamente a quanto afferma la Repubblica federale di Germania, detta circolare non si applica a tutti i tipi di impianti. Ai sensi del paragrafo 1 della stessa, infatti, il suo ambito d' applicazione si limita agli impianti soggetti ad autorizzazione ai sensi dell' art. 4 della legge contro le immissioni nocive, cioè agli impianti che, per la loro natura o per il tipo di utilizzo, sono atti a produrre effetti particolarmente nocivi per l' ambiente, ad esporre a pericolo o danneggiare in modo considerevole la collettività o il vicinato ovvero ad arrecarvi grave disturbo. Lo stesso paragrafo prevede obblighi per le autorità amministrative essenzialmente solo in occasione delle richieste di autorizzazione a costruire, sfruttare o modificare detti impianti, ovvero in caso di obblighi supplementari ad essi imposti, ovvero ancora in caso di indagine sulla natura e l' entità delle emissioni provenienti dagli impianti o sugli scarichi nocivi nella zona in cui essi sono attivi.
22 La circolare fa pertanto riferimento alle immediate vicinanze di determinati edifici o impianti, mentre la direttiva ha un campo di applicazione più vasto, comprendente tutto il territorio degli Stati membri. La portata generale della direttiva impone quindi di non ritenere sufficiente una trasposizione espressamente limitata a determinate fonti di superamento del valore limite prescritto e a determinate misure adottate dalle autorità amministrative.
23 Occorre aggiungere, in secondo luogo, che la preoccupazione di consentire ai singoli di far valere i propri diritti non trova soddisfazione nemmeno nell' ambito di applicazione della circolare, e cioè quello degli impianti soggetti ad autorizzazione. La Repubblica federale di Germania e la Commissione sostengono infatti tesi contrapposte sulla misura in cui la giurisprudenza e la dottrina tedesche hanno riconosciuto la natura cogente delle circolari tecniche. La Commissione ha fatto valere una giurisprudenza che nega tale natura, con riferimento in particolare al settore tributario; la Repubblica federale di Germania ha da parte sua prodotto una giurisprudenza che ammette detta natura nell' ambito nucleare. Si deve rilevare che, con riferimento al caso specifico della circolare tecnica sull' aria la Repubblica federale di Germania non è stata in grado di documentare una giurisprudenza nazionale che esplicitamente riconosca a detta circolare, oltre all' obbligatorietà per l' amministrazione, anche un' efficacia diretta nei confronti dei terzi. Non si può pertanto affermare che i singoli siano in grado di conoscere con certezza la portata dei loro diritti al fine di eventualmente avvalersene dinanzi ai giudici nazionali, né che coloro che svolgono attività potenzialmente inquinanti siano sufficientemente informati della portata dei propri obblighi.
24 Occorre pertanto rilevare che l' art. 2, n. 1, della direttiva non è stato attuato con efficacia cogente incontestabile né con la specificità, precisione e chiarezza necessarie, secondo la giurisprudenza della Corte, per garantire pienamente la certezza del diritto.
Sulla mancanza di provvedimenti atti a garantire l' osservanza dei valori limite
25 La Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver adottato misure adeguate affinché, come imposto dall' art. 3 della direttiva, il valore limite prescritto sia effettivamente osservato. Essa rileva che i piani per la tutela dell' aria che, ai sensi degli artt. 44-47 della legge contro le immissioni nocive, devono essere predisposti e attuati qualora l' inquinamento atmosferico rischi di produrre effetti nocivi per l' ambiente, non garantiscono l' effettiva osservanza del valore limite fissato dalla direttiva. Ciò per tre motivi: in primo luogo, perché dette misure non varrebbero per tutto il territorio ma soltanto per determinate zone; in secondo luogo, perché in merito alla decisione di attuare i citati piani di tutela dell' aria le autorità amministrative godrebbero di un potere discrezionale; in terzo luogo, perché le procedure ivi previste richiederebbero tanto tempo da non poter garantire efficacemente ed entro breve termine il rispetto del valore limite.
26 La Repubblica federale di Germania sostiene, anzitutto, che i valori di nocività rilevati in Germania si collocano ampiamente al di sotto di 2 microgrammi di piombo per metro cubo fissati dalla direttiva.
27 Afferma di essere comunque in grado di garantire l' effettivo rispetto del valore limite, avvalendosi, in particolare, degli artt. 44-47 della legge contro le immissioni nocive, che impongono alle autorità competenti dei Laender di definire le zone esposte e di predisporre per le stesse piani di tutela dell' aria. Quanto alla censura secondo la quale detti piani sono stati predisposti solo per una parte del territorio federale, essa replica che sarebbe del tutto inutile elaborare piani per regioni in cui non v' è alcun rischio di superamento del valore limite. Rileva inoltre che le autorità amministrative non hanno alcun potere discrezionale in ordine alla decisione di attuare i piani di tutela dell' aria allorché si prospettino rischi concreti. Precisa infine che dal 1º settembre 1990 detti piani devono recepire i valori limite di cui alla direttiva.
28 Occorre ricordare anzitutto che la conformità di una prassi alle norme imperative di tutela dettate da una direttiva non dispensa dall' obbligo di recepire la direttiva stessa nell' ordinamento interno mediante disposizioni atte a delineare situazioni abbastanza precise, chiare e trasparenti per consentire ai singoli di conoscere i propri diritti e di avvalersene. Come dichiarato dalla Corte nella sentenza 15 marzo 1990, Commissione / Paesi Bassi, punto 25 della motivazione (causa C-339/87, Racc. pag. I-851), al fine di garantire la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto, gli Stati membri devono stabilire un preciso ambito normativo nel settore di cui trattasi.
29 Ne consegue che l' argomento della Repubblica federale di Germania, secondo il quale nella pratica non è stato segnalato nessun caso in contrasto con la direttiva, dev' essere disatteso.
30 Si deve quindi esaminare se le disposizioni richiamate dalla Repubblica federale di Germania garantiscano una corretta attuazione della direttiva.
31 Ai sensi dell' art. 44 della legge contro le immissioni nocive, le autorità competenti a norma delle legislazioni dei Laender devono definitivamente fissare la natura e l' entità di determinati inquinamenti atmosferici atti a provocare effetti nocivi per l' ambiente in talune zone particolarmente esposte. A norma dell' art. 47, nella versione vigente al momento della presentazione del ricorso, qualora i rilievi comprovino l' esistenza di inquinamenti atmosferici atti a cagionare effetti nocivi per l' ambiente o comunque vi sia un rischio del genere per tutta la zona esposta o una sua parte, le stesse autorità competenti devono predisporre un piano di tutela dell' aria per detta zona.
32 L' art. 3, n. 1, della direttiva richiede che gli Stati adottino adeguate misure affinché le concentrazioni di piombo contenute nell' aria non superino il valore limite di 2 microgrammi per metro cubo.
33 Occorre rilevare in proposito che le autorità competenti dei Laender devono attuare i piani di tutela dell' aria solo allorché si constatino effetti nocivi per l' ambiente. Orbene, come già detto, la legge contro le immissioni nocive non precisa la soglia di nocività per l' ambiente. La circolare tecnica sull' aria, a sua volta, impone obblighi alle autorità amministrative solo in occasione di atti ben definiti ed in merito ad impianti determinati. Non esistono quindi norme generali ed imperative che impongano alle autorità amministrative di adottare provvedimenti ogniqualvolta i valori limite di cui alla direttiva rischiano di essere superati.
34 Ne deriva che l' art. 3 della direttiva non è stato trasposto nell' ordinamento nazionale in modo tale da ricomprendere tutti i casi che si possono presentare e che la normativa tedesca non ha quella natura cogente necessaria a garantire la certezza del diritto.
35 Il fatto che, dopo la presentazione del ricorso, la normativa tedesca sia stata modificata non consente di cambiare questa valutazione. Per giurisprudenza costante, infatti, l' oggetto del ricorso proposto a norma dell' art. 169 del Trattato è determinato dal parere motivato della Commissione e, pure nel caso in cui l' inosservanza sia stata sanata dopo scaduto il termine stabilito a norma del secondo comma dello stesso articolo, vi è interesse alla prosecuzione del giudizio onde stabilire il fondamento dell' eventuale responsabilità dello Stato membro, in conseguenza dell' inadempimento, nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o di singoli.
36 In considerazione di tutto ciò, si deve dichiarare che, non avendo adottato nel termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni della direttiva 82/884, concernente un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le imcombono in forza del Trattato CEE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché la Repubblica federale di Germania è rimasta soccombente, le spese vanno poste a suo carico.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica federale di Germania, non avendo adottato tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 3 dicembre 1982, 82/884/CEE, concernente un valore limite per il piombo contenuto nell' atmosfera, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
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