Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Ausservertragliche Haftung - Voraussetzungen - Erlaß von Koordinierungsrichtlinien auf dem Gebiet der Niederlassungsfreiheit - Hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm
(EWG-Vertrag, Artikel 215 Absatz 2)
2. Freizuegigkeit - Niederlassungsfreiheit - Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung - Richtlinien 73/239 und 87/343 - Geltungsbereich - Ausschluß öffentlicher Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte - Rechtmässigkeit
(EWG-Vertrag, Artikel 57 Absatz 2; Richtlinien 73/239 und 87/343 des Rates)
Leitsätze
1. Der Erlaß von Richtlinien zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten gemäß Artikel 57 Absatz 2 EWG-Vertrag ist im allgemeinen schwierig, so daß den zuständigen Gemeinschaftsorganen ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Etappen zugebilligt werden muß, in denen die Harmonisierung vorzunehmen ist.
Infolgedessen genügt, ebenso wie im Rahmen der Haftung für Rechtsvorschriften, deren Erlaß wirtschaftspolitische Entscheidungen voraussetzt, die Rechtswidrigkeit einer Koordinierungsrichtlinie für sich allein nicht, um die ausservertragliche Haftung der Gemeinschaft zu begründen. Diese Haftung kann nur ausgelöst werden, wenn eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm vorliegt und die betroffenen Organe die Grenzen ihrer Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten haben.
2. Der in der Richtlinie 73/239 vorgesehene und durch die Richtlinie 87/343 beibehaltene Ausschluß der öffentlichen Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte vom Geltungsbereich der Richtlinie 73/239 stellt keine Diskriminierung dar, da er den Unterschieden Rechnung trägt, die sich aus der rechtlichen und tatsächlichen Lage ergaben, wie sie in einem bestimmten Stadium des Prozesses der Koordinierung der nationalen versicherungsrechtlichen Vorschriften bestand. In bezug auf diese Geschäfte und in diesem Stadium wird der Schutz, den diese Richtlinien den Versicherten und Dritten gewährleisten wollen, nämlich vom Staat selbst übernommen, so daß die finanziellen Garantien, die die Richtlinien für andere Ausfuhrkreditgeschäfte verlangen, nicht erforderlich sind.
Entscheidungsgründe
1 Die Gesellschaften Les Assurances du crédit und Compagnie belge d' assurance crédit SA haben mit Klageschrift, die am 3. März 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag gegen den Rat und die Kommission Klage auf Ersatz des Schadens erhoben, den sie angeblich dadurch erlitten haben, daß für staatliche Rechnung oder mit staatlicher Garantie getätigte Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte vom Anwendungsbereich der Ersten Richtlinie 73/239/EWG des Rates vom 24. Juli 1973 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) (ABl. L 228, S. 3), geändert durch die Richtlinie 87/343/EWG des Rates vom 22. Juni 1987 (ABl. L 185, S. 72), ausgenommen wurden.
2 Die Richtlinie 73/239 des Rates vom 24. Juli 1973, die auf der Grundlage von Artikel 57 Absatz 2 EWG-Vertrag erlassen wurde, bezweckt die Koordinierung der innerstaatlichen Vorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung; zu diesem Zweck enthält sie Bestimmungen über die von den Versicherungsunternehmen verlangten finanziellen Garantien.
3 Artikel 2 Ziffer 2 Buchstabe d der Richtlinie in seiner ursprünglichen Fassung schloß für staatliche Rechnung oder mit staatlicher Unterstützung getätigte Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte bis zum Erlaß weiterer, innerhalb von vier Jahren zu treffender Koordinierungsmaßnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie aus.
4 Die Änderungsrichtlinie 87/343 behält diesen Ausschluß bei, und zwar "bis zu einer späteren Koordinierung [der] Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte für staatliche Rechnung oder mit staatlicher Garantie, oder wenn der Staat der Versicherer ist".
5 Weiterhin verschärft die Richtlinie 87/343 die von bestimmten Versicherungsunternehmen geforderten finanziellen Garantien, namentlich indem sie die Bildung einer Schwankungsrückstellung fordert (neuer Artikel 15a der Richtlinie 73/239).
6 Die Klägerinnen sind private Versicherungsunternehmen, die in Belgien, wo sie ihren Sitz haben, sowie im Vereinigten Königreich und in Frankreich, wo die Gesellschaft Les Assurances du crédit über Filialen tätig wird, Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte betreiben. Sie machen geltend, die Richtlinie 87/343 und das zögerliche Verhalten der Gemeinschaftsorgane bei der Erstreckung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 73/239 auf Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte für staatliche Rechnung oder mit staatlicher Garantie (nachstehend: öffentliche Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte) führten zu Wettbewerbsverzerrungen, die einen Schaden verursacht hätten, dessen Ersatz die Klägerinnen fordern. Sie tragen vor, ihr Schaden sei gleich dem Anteil der Kosten für die Bildung der Schwankungsrückstellung, die sie angesichts der Konkurrenz öffentlicher oder quasi-öffentlicher, nicht den gleichen Verpflichtungen unterliegenden Einrichtungen nicht auf ihre Preise abwälzen könnten. Weiterhin beantragen sie, Kommission und Rat aufzugeben, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um den rechtswidrigen Zustand zu beenden, der die Ursache des geltend gemachten Schadens sei.
7 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrens sowie des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Zum Antrag auf Schadensersatz
8 Die Klägerinnen tragen vor, der Schaden sei durch die Art und Weise entstanden, in der Rat und Kommission die ihnen durch Artikel 57 Absatz 2 EWG-Vertrag verliehenen Befugnisse auf dem Versicherungssektor ausgeuebt hätten.
9 Nach Artikel 57 Absatz 2 in seiner vor den durch die Einheitliche Europäische Akte eingeführten Änderungen geltenden Fassung war der Rat befugt, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments Richtlinien zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über selbständige Tätigkeiten zu erlassen, um die Aufnahme und Ausübung solcher Tätigkeiten zu erleichtern.
10 Der Erlaß derartiger Harmonisierungsbestimmungen ist im allgemeinen schwierig, weil er es erforderlich macht, daß die zuständigen Gemeinschaftsorgane, ausgehend von unterschiedlichen komplexen nationalen Vorschriften, gemeinsame Regeln ausarbeiten, die den im Vertrag festgelegten Zielen entsprechen und je nachdem entweder die einstimmige Zustimmung des Rates oder die Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit seiner Mitglieder erhalten.
11 Insbesondere wegen dieser Schwierigkeit muß den zuständigen Gemeinschaftsorganen ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Etappen zugebilligt werden, in denen die Harmonisierung unter Berücksichtigung der besonderen Natur des zu koordinierenden Bereichs vorzunehmen ist, wie der Gerichtshof im übrigen bereits im Zusammenhang mit aufgrund von anderen Bestimmungen des Vertrages erlassenen Harmonisierungsrichtlinien entschieden hat (Urteil vom 29. Februar 1984 in der Rechtssache 37/83, Rewe-Zentrale, Slg. 1984, 1229, Randnr. 20).
12 Wie der Gerichtshof bezueglich der Haftung der Gemeinschaften für Rechtsvorschriften, deren Erlaß wirtschaftspolitische Entscheidungen voraussetzt und bei deren Gestaltung die Gemeinschaftsorgane ebenfalls über ein weites Ermessen verfügen, entschieden hat, genügt infolgedessen die Rechtswidrigkeit einer Koordinierungsrichtlinie für sich allein nicht, um die ausservertragliche Haftung der Gemeinschaft zu begründen. Diese Haftung kann nur ausgelöst werden, wenn eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm vorliegt und die betroffenen Organe die Grenzen ihrer Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten haben.
13 Es ist daher zu prüfen, ob die streitigen Richtlinien rechtswidrig sind und bejahendenfalls, ob das sich aus dieser Rechtswidrigkeit ergebende fehlerhafte Verhalten die obengenannten Voraussetzungen erfuellt und somit geeignet ist, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.
14 Die Klägerinnen machen in erster Linie die Rechtswidrigkeit bestimmter Vorschriften der Richtlinie 87/343 geltend. Soweit diese Richtlinie den Ausschluß öffentlicher Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte vom Anwendungsbereich der Richtlinie 73/239 aufrechterhalte, verstosse sie gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz, den Grundsatz der Nichtdiskriminierung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen, die in den Artikeln 90 Absatz 1 und 3 Buchstabe f EWG-Vertrag niedergelegten Wettbewerbsregeln, Artikel 52 EWG-Vertrag über das Niederlassungsrecht sowie schließlich die Artikel 92 und 54 Absatz 3 Buchstabe h EWG-Vertrag über das Verbot staatlicher Beihilfen.
15 Wie sich aus ihrer zweiten Begründungserwägung ergibt, verfolgt die Richtlinie 73/239 den Zweck, die Aufnahme und Ausübung der Direktversicherungstätigkeit mit Ausnahme der Lebensversicherung dadurch zu erleichtern, daß sie die Unterschiede zwischen den aufsichtsrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten beseitigt und insbesondere die Vorschriften über die von den Versicherungsunternehmen geforderten finanziellen Garantien koordiniert.
16 Diese Garantien sollen Versicherten und Dritten in allen Mitgliedstaaten einen angemessenen Schutz bieten. Die Erfordernisse eines solchen Schutzes unterscheiden sich je nach der Art der abgesicherten Risiken, den charakteristischen Merkmalen der betroffenen Versicherungsunternehmen und den Bedingungen, unter denen diese tätig werden. Um den Beteiligten nicht ungerechtfertigte oder in keinem Verhältnis zu dem zu erreichenden Ziel stehende Verpflichtungen aufzuerlegen, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Festlegung der geforderten finanziellen Garantien diesen verschiedenen Faktoren Rechnung getragen.
17 Wie in der neunten Begründungserwägung der Richtlinie 73/239 dargelegt wird, steht die durch Artikel 16 der Richtlinie eingeführte Solvabilitätsspanne, die sicherstellen soll, daß die Unternehmen für alle Wechselfälle des Geschäftsbetriebs gerüstet sind, im Verhältnis zu dem gesamten Geschäftsumfang des Unternehmens und wird nach zwei Sicherheitsindizes bestimmt, nämlich nach dem Beitragsaufkommen und der Schadensbelastung.
18 Ebenso richtet sich die Höhe des durch Artikel 17 der Richtlinie geschaffenen Garantiefonds, der sicherstellen soll, daß die Unternehmen bereits bei ihrer Gründung über ausreichende Mittel verfügen und daß die Solvabilitätsspanne im Laufe der Geschäftstätigkeit niemals unter eine Mindestsicherheitsgrenze absinkt, nach dem Umfang des Risikos in den einzelnen Geschäftszweigen (zehnte Begründungserwägung).
19 Schließlich veranlasste das Bestreben, nur solche Verpflichtungen zu begründen, die für den Schutz von Versicherten und Dritten notwendig sind, den Rat dazu, bestimmte Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die aufgrund ihrer rechtlichen Verfassung besondere Sicherheitsvoraussetzungen erfuellen und besondere finanzielle Garantien bieten, vom Anwendungsbereich der Richtlinie auszunehmen (vierte Begründungserwägung sowie Artikel 3 der Richtlinie). Im gleichen Sinne räumt die Zweite Richtlinie 88/357/EWG des Rates vom 22. Juni 1988 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) und zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs sowie zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG (ABl. L 172, S. 1) den Versicherungsnehmern, die aufgrund ihrer Eigenschaft, ihrer Bedeutung oder der Art des zu deckenden Risikos keinen besonderen Schutz in dem Staat benötigen, in dem das Risiko belegen ist, uneingeschränkte Freiheit bei der Wahl auf einem möglichst breiten Versicherungsmarkt ein und gewährleistet den anderen Versicherungsnehmern einen angemessenen Schutz (fünfte Begründungserwägung).
20 Diese Grundsätze wurden auf das Risiko angewandt, das der Kreditversicherung innewohnt, deren besondere Natur in der siebten Begründungserwägung der Richtlinie 87/343 hervorgehoben wird. Die besondere Natur dieses Risikos rechtfertigte die Erhöhung des Garantiefonds, der von den Unternehmen gefordert wird, deren Tätigkeit in dieser Versicherungssparte ein bestimmtes Volumen übersteigt (siebte und neunte Begründungserwägung der Richtlinie 87/343; neuer Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 73/239). Die besondere Natur des Risikos rechtfertigte auch die Einführung einer Schwankungsrückstellung, jedoch nur für solche Unternehmen, deren Kreditversicherungsgeschäfte mehr als einen kleinen Teil ihres Gesamtgeschäfts ausmachen (fünfte Begründungserwägung der Richtlinie 87/343); diese in dem neuen Artikel 15a der Richtlinie 73/239 vorgesehene Rückstellung ist zum Ausgleich eines im Geschäftsjahr auftretenden technischen Verlustes oder einer im Geschäftsjahr auftretenden überdurchschnittlich hohen Schadensquote in diesem Versicherungszweig bestimmt.
21 Was dagegen die öffentlichen Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte anbelangt, so war der Rat der Auffassung, daß der dem Versicherten im Normalfall von der Richtlinie gewährte Schutz hier vom Staat selbst übernommen werde (zweite Begründungserwägung der Richtlinie 87/343). Diese Überlegung bildete die Grundlage dafür, daß der Ausschluß derartiger Geschäfte vom Anwendungsbereich der Richtlinie zeitweilig beibehalten wurde.
22 Dieser Ausschluß, den die Klägerinnen für ungültig halten, entspricht Sinn und Ziel der Richtlinie 73/239, so wie sie später durch die Richtlinie 87/343 geändert worden ist. Im Vergleich zu den anderen Ausfuhrkreditversicherungsgeschäften befinden sich öffentliche Geschäfte dieser Art in einer objektiv unterschiedlichen Lage, in der die von der Richtlinie vorgeschriebenen finanziellen Garantien nicht mehr durch die Erfordernisse des Schutzes von Versicherten und Dritten gerechtfertigt sind. Überdies gilt der Ausschluß nur für öffentliche Geschäfte ohne Rücksicht auf den rechtlichen Status des Unternehmens, das die Geschäfte tätigt, nicht aber für öffentliche Versicherungsunternehmen oder Unternehmen, die im Namen des Staates tätig werden; diese unterliegen weiterhin hinsichtlich ihrer für eigene Rechnung getätigten, vom Staat nicht garantierten Geschäfte den Vorschriften der Richtlinie.
23 Mit der Beibehaltung des Ausschlusses der öffentlichen Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte hat die Richtlinie 87/343 somit den Unterschieden Rechnung getragen, die sich aus der rechtlichen und tatsächlichen Lage ergaben, wie sie in einem bestimmten Stadium des Prozesses der Koordinierung der nationalen Vorschriften bestand. Sie ist dagegen nicht Ursache einer Diskriminierung, die eine Verletzung der obenerwähnten, von den Klägerinnen zur Stützung ihrer Klage herangezogenen Vertragsbestimmungen begründen würde.
24 Es ist jedoch klarzustellen, daß, wenn in bestimmten Mitgliedstaaten die Bedingungen, unter denen der Staat Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte garantiert oder, allgemeiner ausgedrückt, unterstützt, gegen die Vertragsbestimmungen, namentlich gegen diejenigen über Wettbewerb und staatliche Beihilfen, verstossen sollten, dieser Umstand die streitige Richtlinie, die eine teilweise Koordinierung vornimmt, nicht rechtswidrig machen würde, aber eventuell den Rückgriff auf die Rechtsbehelfe rechtfertigen könnte, die es gestatten, eine Verletzung der genannten Bestimmungen zu verfolgen.
25 Die Klägerinnen machen überdies geltend, die Richtlinie 87/343 sei deswegen mit einem Ermessensmißbrauch behaftet, weil die von ihr eingeführten neuen finanziellen Einschränkungen von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland als Gegenleistung dafür gefordert worden seien, daß diese Regierung der Abschaffung der Regeln über die obligatorische Spezialisierung von Versicherungsunternehmen zugestimmt habe; sie haben diese Behauptung jedoch nicht substantiiert.
26 Schließlich machen die Klägerinnen geltend, Rat und Kommission hätten insofern fehlerhaft gehandelt, als sie es unterlassen hätten, die Harmonisierung der versicherungsrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten innerhalb der in der ursprünglichen Fassung von Artikel 2 Ziffer 2 Buchstabe d der Richtlinie 73/239 vorgesehenen Vierjahresfrist - vor deren Ablauf Maßnahmen zur Koordinierung im Bereich der öffentlichen Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte hätten getroffen werden müssen - weiterzubetreiben.
27 Diese Frist war jedenfalls keine Notfrist, an die die Gemeinschaftsbehörde gebunden gewesen wäre; ihre Nichteinhaltung stellt daher kein fehlerhaftes Verhalten dar, das die Haftung der Gemeinschaft auslösen könnte. Ebensowenig lässt sich ein solches fehlerhaftes Verhalten darin erblicken, daß Artikel 1 der Richtlinie 87/343 die Anwendung der Richtlinie 73/239 auf öffentliche Ausfuhrkreditversicherungsgeschäfte hinausschiebt, ohne, abgesehen von einem Hinweis auf eine spätere Koordinierung, weitere Einzelheiten anzugeben, da der Rat aus den obengenannten Gründen beim Erlaß der streitigen Vorschriften nicht rechtswidrig gehandelt und somit erst recht die Grenzen seiner Befugnisse nicht offenkundig und erheblich überschritten hat.
28 Hieraus folgt, daß dem Rat oder der Kommission keinerlei Rechtswidrigkeit und somit auch kein die Haftung der Gemeinschaft begründendes fehlerhaftes Verhalten vorgeworfen werden kann und daß der Schadensersatzantrag der Klägerinnen zurückzuweisen ist, ohne daß geprüft werden müsste, ob ein Schaden vorliegt und ob ein ursächlicher Zusammenhang zwischen diesem Schaden und dem beanstandeten Verhalten besteht.
29 Demzufolge kann auch dahingestellt bleiben, ob dieser Antrag zulässig ist, und insbesondere, ob die Unzulässigkeitseinreden des Rates und der Kommission begründet sind.
Zum Antrag, Rat und Kommission aufzugeben, den Zustand zu beenden, der zu dem geltend gemachten Schaden geführt habe
30 Die Klägerinnen beantragen, den Gemeinschaftsorganen aufzugeben, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen. Der Gerichtshof ist jedoch nicht befugt, auf der Grundlage der Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag derartige Anweisungen zu erteilen.
31 Gegenüber den von Rat und Kommission erhobenen Unzulässigkeitseinreden berufen sich die Klägerinnen in ihrer Erwiderung auf Artikel 176 EWG-Vertrag, der vom Ersatz des Schadens handelt, der durch ein für nichtig erklärtes Handeln verursacht wurde, sowie auf Artikel 186 EWG-Vertrag über die einstweiligen Anordnungen, die der Gerichtshof erlassen kann.
32 Es bedarf keiner Darlegung der Gründe, aus denen diese Bestimmungen unter keinen Umständen eine Rechtsgrundlage für den Antrag der Klägerinnen bilden können; vielmehr genügt die Feststellung, daß dieser Antrag, mit dem der Gerichtshof aufgefordert wird, den betroffenen Organen aufzugeben, die Durchführung bestimmter Vorschriften der Richtlinien 73/239 und 87/343 auszusetzen oder diese Vorschriften durch neue Vorschriften zu ersetzen, zur Voraussetzung hat, daß die in Rede stehenden Vorschriften rechtswidrig sind. Wie die Prüfung des Schadensersatzantrags der Klägerinnen gezeigt hat, ist dies nicht der Fall. Der vorliegende Antrag ist daher zurückzuweisen.
33 Nach alledem ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerinnen mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, haben sie die Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Klage wird abgewiesen.
2) Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
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