Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1. Niet-contractuele aansprakelijkheid - Voorwaarden - Normatieve handeling die economische beleidskeuzen impliceert - Voldoende gekwalificeerde schending van ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel - Abnormale en bijzondere schade
(EEG-Verdrag, art. 215, tweede alinea)
2. Niet-contractuele aansprakelijkheid - Voorwaarden - Normatieve handeling die economische beleidskeuzen impliceert - Voldoende gekwalificeerde schending van ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel - Extra heffing op melk - Producenten aan wie onwettig referentiehoeveelheden zijn onthouden, nadat zij hun leveringen hadden opgeschort op grond van stelsel van premies voor niet in handel brengen of omschakeling - Beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen - Schending - Aansprakelijkheid
(EEG-Verdrag, art. 215, tweede alinea; verordeningen van de Raad nrs. 1078/77 en 857/84; verordening nr. 1371/84 van de Commissie)
3. Niet-contractuele aansprakelijkheid - Voorwaarden - Normatieve handeling die economische beleidskeuzen impliceert - Voldoende gekwalificeerde schending van ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel - Extra heffing op melk - Producenten die hun leveringen hebben opgeschort op grond van stelsel van premies voor niet in handel brengen of omschakeling - Toekenning van specifieke referentiehoeveelheid berekend op basis van onwettig kortingspercentage - Beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen - Schending - Geen aansprakelijkheid
(EEG-Verdrag, art. 215, tweede alinea; verordeningen van de Raad nrs. 1078/77, 857/84 en 764/89)
4. Niet-contractuele aansprakelijkheid - Schade - Vergoeding - Producenten aan wie onwettig referentiehoeveelheden zijn onthouden, nadat zij hun leveringen hadden opgeschort op grond van stelsel van premies voor niet in handel brengen of omschakeling - Berekeningswijze - Recht op moratoire interessen
(EEG-Verdrag, art. 215, tweede alinea)
Samenvatting
1. De Gemeenschap kan voor de schade die is veroorzaakt door normatieve handeling van de instellingen slechts aansprakelijk worden gesteld in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. In een normatief kader dat wordt gekenmerkt door de uitoefening van een voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onontbeerlijke ruime discretionaire bevoegdheid, kan de Gemeenschap slechts aansprakelijk worden gesteld, indien de betrokken instelling de grenzen van haar bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig heeft miskend en indien de gestelde schade de grenzen van de economische risico' s welke inherent zijn aan de ondernemersactiviteiten in de betrokken sector, te buiten gaat.
2. Aan de voorwaarden waaronder de Gemeenschap niet-contractueel aansprakelijk is, is voldaan ten aanzien van verordening nr. 857/84, houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de extra heffing, zoals aangevuld bij verordening nr. 1371/84, daar bij de vaststelling van deze verordeningen het vertrouwensbeginsel is geschonden, dat wil zeggen een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht van hogere orde, dat particulieren beoogt te beschermen. Door zonder een hoger openbaar belang aan te voeren in het geheel geen rekening te houden met de bijzondere situatie van een duidelijk afgebakende categorie van marktdeelnemers, te weten de producenten die gedurende het referentiejaar geen melk hadden geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand, heeft de gemeenschapswetgever de grenzen van zijn bevoegdheid klaarblijkelijk ernstig miskend, zodat hier sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een hogere rechtsregel.
3. De Gemeenschap kan niet aansprakelijk worden gesteld wegens verordening nr. 764/89 waarin wordt bepaald dat aan een melkproducent die gedurende het referentiejaar geen melk heeft geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand, onder bepaalde voorwaarden een specifieke referentiehoeveelheid kan worden toegewezen, die gelijk is aan 60 % van de hoeveelheid melk die door de producent is geleverd in de periode van twaalf kalendermaanden voorafgaande aan de maand van indiening van de aanvraag voor de premie voor niet-levering. Weliswaar wordt door deze regel inbreuk gemaakt op het gewettigd vertrouwen dat de betrokken producenten mochten koesteren in het beperkte karakter van hun verbintenis tot niet-levering of omschakeling, doch de vastgestelde schending van het vertrouwensbeginsel kan niet voldoende gekwalificeerd worden aangemerkt, omdat deze verordening, ofschoon zij onwettig was voor zover zij de 60 %-regel stelde, de betrokken producenten de gelegenheid bood om hun activiteiten als melkproducent te hervatten. Bovendien heeft de gemeenschapswetgever, toen hij verordening nr. 764/89 vaststelde, een economische beleidskeuze gemaakt met betrekking tot de wijze waarop uitvoering diende te worden gegeven aan de beginselen die waren neergelegd in de arresten van het Hof in de zaken 120/86 en 170/86. Bij deze keuze is enerzijds uitgegaan van de dwingende noodzaak de kwetsbare stabiliteit die op de markt van melk en zuivelprodukten is bereikt, niet in gevaar te brengen en anderzijds van het vereiste om de belangen van de betrokken producenten af te wegen tegen die van de andere aan het stelsel van melkquota onderworpen producenten. Bij deze keuze heeft de Raad rekening gehouden met een hoger openbaar belang en heeft hij de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid ter zake niet kennelijk ernstig miskend.
4. Voor de berekening van de schade die de melkproducenten aan wie in het kader van de extra-heffingregeling onwettig referentiehoeveelheden zijn onthouden nadat zij hun leveringen hadden opgeschort op grond van het stelsel van premies voor het niet in de handel brengen of omschakeling dient, behoudens bijzondere omstandigheden die een andere beoordeling rechtvaardigen, rekening te worden gehouden met de inkomstenderving, bestaande in het verschil tussen enerzijds de inkomsten die de betrokken producenten bij een normale gang van zaken zouden hebben behaald uit de hoeveelheden melk die zij zouden hebben geleverd indien zij gedurende het tijdvak waarin aanvankelijk voor hen niet een referentiehoeveelheid was voorzien, de referentiehoeveelheden hadden ontvangen waarop zij recht hadden, en anderzijds de inkomsten die zij daadwerkelijk hebben behaald uit de hoeveelheden melk die zij in dit tijdvak buiten elke referentiehoeveelheid hebben geleverd, vermeerderd met de inkomsten die zij gedurende dezelfde periode hebben behaald of hadden kunnen behalen uit eventuele vervangende activiteiten, die zij verplicht waren te ondernemen om de omvang van hun schade te beperken. Over het aldus verkregen bedrag moeten moratoire interessen worden betaald met ingang van de datum van de uitspraak van het arrest waarbij de verplichting tot schadevergoeding van de Gemeenschap wordt vastgesteld.
Partijen
In de gevoegde zaken C-104/89 en C-37/90,
J. M. Mulder, te Den Horn,
W. H. Brinkhoff, te de Knipe,
J. M. M. Muskens, te Heusden,
T. Twijnstra, te Oudemirdum,
vertegenwoordigd door H. J. Bronkhorst en E. H. Pijnacker Hordijk, advocaten te 's-Gravenhage, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van J. Loesch, advocaat aldaar, Rue Zithe 8,
verzoekers,
tegen
Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Brautigam en G. Houttuin, juridisch adviseur respectievelijk administrateur bij de juridische dienst van de Raad, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij X. Herlin, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100, en
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. C. Fischer als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, vertegenwoordiger van de juridische dienst van de Commissie, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerders,
en
O. Heinemann, te Neustadt, vertegenwoordigd door B. Meisterernst, M. Duesing en D. Manstetten, advocaten te Muenster, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van L. Dupong en G. Konsbruck, advocaten aldaar, Rue des Bains 14a,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door zijn juridisch adviseur A. Brautigam als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij X. Herlin, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100, en
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Booss als gemachtigde, bijgestaan H.-J. Rabe, advocaat te Hamburg, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, vertegenwoordiger van de juridische dienst van de Commissie, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerders,
betreffende beroepen tot schadevergoeding krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Diez de Velasco en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: W. Van Gerven
griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 6 november 1991,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 januari 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 31 maart 1989, en bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 februari 1990, hebben J. M. Mulder, W. H. Brinkhoff, J. M. M. Muskens en T. Twijnstra (zaak C-104/89), respectievelijk O. Heinemann (zaak C-37/90) krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag verzocht dat de Europese Economische Gemeenschap wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade die zij hebben geleden ten gevolge van de toepassing van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB 1984, L 132, blz. 11), alsook van de schade die is veroorzaakt door de toepassing van verordening (EEG) nr. 764/89 van de Raad van 20 maart 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 857/84 (PB 1989, L 84, blz. 2). Zij vorderen vergoeding van deze schade, voor zover in deze verordeningen niet was voorzien, dat een representatieve referentiehoeveelheid kon worden toegewezen aan producenten die in het door de betrokken Lid-Staat gekozen referentiejaar geen melk hadden geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB 1977, L 131, blz. 1).
2 Overeenkomstig een door hen krachtens verordening nr. 1078/77 aangegane verbintenis tot niet-levering hadden J. M. Mulder, W. H. Brinkhoff, J. M. M. Muskens en T. Twijnstra, in Nederland gevestigde melkveehouders, alsmede O. Heinemann, een in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde landbouwer, gedurende een periode van vijf jaar, waaronder met name het door Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland krachtens de regeling betreffende de extra heffing op melk als referentiejaar gekozen kalenderjaar 1983, geen van hun bedrijf afkomstige melk of zuivelprodukten geleverd. Hun na afloop van de termijn van niet-levering ingediende aanvragen voor toewijzing van een referentiehoeveelheid werden door de Nederlandse respectievelijk de Duitse autoriteiten afgewezen, omdat zij gedurende het referentiejaar geen melk hadden geleverd. Eerst na de inwerkingtreding van verordening nr. 764/89 werd hun een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid toegewezen krachtens artikel 3 bis van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89.
3 Ter inleiding zij opgemerkt, dat verordening nr. 857/84 van de Raad, zoals aangevuld bij verordening nr. 1371/84 van de Commissie, aanvankelijk niet in de mogelijkheid voorzag dat een referentiehoeveelheid kon worden toegewezen aan een producent die in het door de betrokken Lid-Staat gekozen referentiejaar geen melk had geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77. In zijn arresten van 28 april 1988 (zaak 120/86, Mulder, Jurispr. 1988, blz. 2321, r.o. 28, en zaak 170/86, Von Deetzen, Jurispr. 1988, blz. 2355, r.o. 17) heeft het Hof deze regeling evenwel ongeldig verklaard wegens schending van het vertrouwensbeginsel, voor zover zij niet in de toekenning van een dergelijke referentiehoeveelheid voorzag.
4 In deze arresten heeft het Hof vastgesteld, dat een ondernemer die zijn produktie gedurende een zekere tijd vrijwillig had gestaakt, niet mocht verwachten dat hij die produktie op dezelfde voorwaarden als voorheen zou kunnen hervatten, of dat eventueel in de tussentijd vastgestelde markt- of structuurpolitieke regels voor hem niet zouden gelden (arrest Mulder, r.o. 23; arrest Von Deetzen, r.o. 12). Hieraan voegde het Hof evenwel toe, dat een ondernemer die door een gemeenschapshandeling was aangemoedigd om in het algemeen belang en tegen betaling van een premie gedurende een beperkte periode geen melk in de handel te brengen, gerechtigd was te verwachten, dat hij na afloop van zijn verbintenis niet gesteld zou worden voor beperkingen die hem in het bijzonder treffen juist omdat hij gebruik heeft gemaakt van door die gemeenschapsregeling geboden mogelijkheden (arrest Mulder, r.o. 24; arrest Von Deetzen, r.o. 13).
5 Naar aanleiding van deze arresten heeft de Raad op 20 maart 1989 verordening nr. 764/89 vastgesteld, waarbij in verordening nr. 857/84 een nieuw artikel 3 bis is ingevoegd. Zakelijk weergegeven wordt in dit artikel bepaald, dat aan een melkproducent die gedurende het referentiejaar geen melk heeft geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77, onder bepaalde voorwaarden een specifieke referentiehoeveelheid kan worden toegewezen, die gelijk is aan 60 % van de hoeveelheid melk, respectievelijk melkequivalent die door de producent is geleverd, respectievelijk verkocht in de periode van twaalf kalendermaanden voorafgaande aan de maand van indiening van de aanvraag voor de premie voor niet-levering of omschakeling.
6 Ook deze 60 %-regel is door het Hof ongeldig verklaard wegens schending van het vertrouwensbeginsel, waar een kortingspercentage van 40 % voor de onder artikel 3 bis van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd, vallende producenten, dat bij lange na niet overeenkomt met een representatieve waarde van de percentages voor de in artikel 2 bedoelde producenten, doch meer dan twee maal zo hoog is als het hoogste van deze percentages, een beperking moet worden geacht, die deze eerstgenoemde categorie van marktdeelnemers juist wegens hun verbintenis tot niet-levering of omschakeling in het bijzonder treft (arresten van 11 december 1990, zaak C-189/89, Spagl, r.o. 24 en 29, Jurispr. 1990, blz. I-4539, en zaak C-217/89, Pastaetter, r.o. 15 en 20, Jurispr. 1990, blz. I-4585).
7 Voor een nadere uiteenzetting van het rechtskader en de feiten van de gedingen, het procesverloop alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De ontvankelijkheid
8 De Raad en de Commissie betwisten de ontvankelijkheid van de beroepen, op grond dat de weigering van de nationale autoriteiten om aan verzoekers referentiehoeveelheden toe te wijzen, niet aan een gemeenschapsinstelling, doch aan deze nationale autoriteiten is toe te schrijven, aangezien zij geen gebruik zouden hebben gemaakt van de in de artikelen 3, 4 en 4 bis van verordening nr. 857/84 voorziene mogelijkheden.
9 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Door verweerders is namelijk niet gesteld dat de Lid-Staten verplicht waren aan verzoekers referentiehoeveelheden toe te wijzen door gebruik te maken van bevoegdheden die niet waren voorzien, noch geschikt waren om de gevallen te regelen van producenten die een verbintenis tot niet-levering hadden aangegaan. In die omstandigheden moet de tot staving van het verzoek om schadevergoeding gestelde onwettigheid worden geacht niet van een nationaal orgaan te zijn uitgegaan, doch van de gemeenschapswetgever, zodat eventuele schade ten gevolge van de uitvoering van de gemeenschapsregeling door nationale organen aan de gemeenschapswetgever moet worden toegeschreven (zie arrest van 26 februari 1986, zaak 175/84, Krohn, Jurispr. 1986, blz. 753, inzonderheid r.o. 18 en 19).
10 De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het beroep, ingeschreven onder C-104/89, bovendien op grond dat verzoekers de schade die zij stellen te hebben geleden ten gevolge van de toepassing van verordening nr. 764/89, niet voldoende hebben gepreciseerd.
11 Ter zake volstaat de vaststelling, dat dit argument de omvang van de te vergoeden schade betreft, zodat het als onderdeel van de zaak ten gronde, dat wil zeggen van de voorwaarden waaronder de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld, dient te worden onderzocht.
Ten gronde
a) De grondslag van de aansprakelijkheid
12 In artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag wordt bepaald dat inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid de Gemeenschap overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben, de schade moet vergoeden die door haar instellingen in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt. De strekking van deze bepaling is nader gepreciseerd, in dier voege dat de Gemeenschap wegens een normatieve handeling die economische beleidskeuzen impliceert, slechts aansprakelijk kan worden gesteld in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel (zie met name het arrest van 25 mei 1978, gevoegde zaken 83/76 en 94/76, 4/77, 15/77 en 40/77, HNL, Jurispr. 1978, blz. 1209, r.o. 4-6). Inzonderheid kan de Gemeenschap in een normatief kader als het onderhavige, dat wordt gekenmerkt door de uitoefening van een voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onontbeerlijke ruime discretionaire bevoegdheid, slechts aansprakelijk worden gesteld, indien de betrokken instelling de grenzen van haar bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig heeft miskend (zie met name het arrest van 25 mei 1978, reeds aangehaald, r.o. 6).
13 Bovendien is het vaste rechtspraak, dat de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap onderstelt dat de gestelde schade de grenzen van de economische risico' s welke inherent zijn aan de ondernemersactiviteiten in de betrokken sector, te buiten gaat (zie de arresten van 4 oktober 1979, zaak 238/78, Ireks-Arkady, Jurispr. 1979, blz. 2955, r.o. 11; gevoegde zaken 241/78, 242/78, 245/78-250/78, DGV, Jurispr. 1979, blz. 3017, r.o. 11; gevoegde zaken 261/78 en 262/78, Interquell, Jurispr. 1978, blz. 3045, r.o. 14; gevoegde zaken 64/76 en 113/76, 167/78 en 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79, Dumortier, Jurispr. 1979, blz. 3091, r.o. 11).
14 Ten aanzien van verordening nr. 857/84, zoals aangevuld bij verordening nr. 1371/84, is aan deze voorwaarden voldaan.
15 In de eerste plaats is bij de vaststelling van deze verordeningen, zoals het Hof in zijn arresten van 28 april 1988 (Mulder en Von Deetzen) heeft verklaard, het vertrouwensbeginsel geschonden, dat wil zeggen een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht van hogere orde, dat particulieren beoogt te beschermen.
16 In de tweede plaats heeft de gemeenschapswetgever, door zonder een hoger openbaar belang aan te voeren in het geheel geen rekening te houden met de bijzondere situatie van een duidelijk afgebakende categorie van marktdeelnemers, te weten de producenten die gedurende het referentiejaar geen melk hadden geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening nr. 1078/77, de grenzen van zijn bevoegdheid klaarblijkelijk ernstig miskend, zodat hier sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een hogere rechtsregel.
17 Wat deze schending nog evidenter maakt, is de omstandigheid dat de algehele en voortdurende uitsluiting van de betrokken producenten van de toewijzing van een referentiehoeveelheid, waardoor hun in feite werd belet om na afloop van hun verbintenis tot niet-levering of omschakeling de melklevering te hervatten, niet als voorzienbaar kan worden beschouwd of kan worden geacht, binnen de grenzen van de economische risico' s te blijven welke inherent zijn aan de ondernemersactiviteiten van een melkproducent.
18 Anders dan verzoekers stellen, kan de Gemeenschap daarentegen niet aansprakelijk worden gesteld wegens verordening nr. 764/89 waarbij de 60 %-regel wordt ingevoerd.
19 Weliswaar wordt ook door deze regel inbreuk gemaakt op het gewettigd vertrouwen dat de betrokken producenten mochten koesteren in het beperkte karakter van hun verbintenis tot niet-levering of omschakeling, zoals het Hof in zijn arresten van 11 december 1990 (Spagl en Pastaetter) heeft verklaard, doch de vastgestelde schending van het vertrouwensbeginsel kan niet als voldoende gekwalificeerd worden aangemerkt, in de zin van de rechtspraak inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap.
20 In de eerste plaats bood de 60 %-regel, in tegenstelling tot de verordening van 1984 die het de betrokken producenten onmogelijk had gemaakt om melk te leveren, deze producenten de gelegenheid om hun activiteiten als melkproducent te hervatten. In wijzigingsverordening nr. 764/89 heeft de Raad dus niet nagelaten, rekening te houden met de situatie van de betrokken producenten.
21 In de tweede plaats heeft de gemeenschapswetgever, toen hij naar aanleiding van de arresten van 28 april 1988 (Mulder en Von Deetzen) verordening nr. 764/89 vaststelde, een economische beleidskeuze gemaakt met betrekking tot de wijze waarop uitvoering diende te worden gegeven aan de in deze arresten neergelegde beginselen. Bij deze keuze is enerzijds uitgegaan van "de dwingende noodzaak de kwetsbare stabiliteit die op dit ogenblik op de markt van melk en zuivelprodukten is bereikt niet in gevaar te brengen" (vijfde overweging van verordening nr. 764/89) en anderzijds van het vereiste om de belangen van de betrokken producenten af te wegen tegen die van de andere aan de regeling onderworpen producenten. Bij deze keuze is de Raad aldus te werk gegaan: het niveau van de referentiehoeveelheden van de andere producenten heeft hij ongewijzigd gelaten, doch de communautaire reserve heeft hij verhoogd met 600 000 ton. Deze hoeveelheid kwam overeen met 60 % van het totaal van de voorzienbare aanvragen om toewijzing van specifieke referentiehoeveelheden, hetgeen volgens hem de grootste hoeveelheid was die nog verenigbaar was met de doelstelling van de regeling. Zo gezien heeft de Raad rekening gehouden met een hoger openbaar belang en heeft hij de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid ter zake niet kennelijk ernstig miskend.
22 Met inachtneming van het voorgaande dient derhalve te worden geconcludeerd, dat de Gemeenschap de schade dient te vergoeden die verzoekers hebben geleden ten gevolge van de toepassing van verordening nr. 857/84, zoals aangevuld bij verordening nr. 1371/84, doch niet de schade die voortvloeit uit de toepassing van verordening nr. 764/89.
b) De schade
23 Aangaande de vaststelling van de schade die moet worden geacht het gevolg te zijn van de toepassing van de verordening van 1984, zij ter inleiding opgemerkt dat alle verzoekers in de beide zaken vóór het verstrijken van hun verbintenis tot niet-levering een referentiehoeveelheid uit hoofde van de extra-heffingregeling hebben aangevraagd en dat zij op zijn laatst onmiddellijk na de toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid uit hoofde van verordening nr. 764/89 de levering van melk hebben hervat. Zij hebben hun voornemen om hun activiteiten als melkproducent te hervatten dus naar behoren kenbaar gemaakt, zodat de derving van inkomsten uit melkleveringen niet kan worden beschouwd als de consequentie van een staking van de melkproduktie, waartoe verzoekers vrijwillig hadden besloten.
24 In dat licht dient het argument van de Raad en de Commissie te worden onderzocht, dat de weigering van de nationale autoriteiten om verzoekers referentiehoeveelheden toe te wijzen, niet kan worden toegeschreven aan de instellingen van de Gemeenschap, waar hun krachtens de betrokken regeling op verschillende gronden een referentiehoeveelheid kon worden toegekend.
25 Dit argument valt in wezen samen met het argument dat verweerders tegen de ontvankelijkheid van de beroepen hebben aangevoerd. Het dient dus om dezelfde redenen te worden verworpen als hiervoor bij het onderzoek van de ontvankelijkheid zijn ontwikkeld (r.o. 9).
26 Voor de omvang van de door de Gemeenschap te vergoeden schade dient, behoudens bijzondere omstandigheden die een andere beoordeling rechtvaardigen, rekening te worden gehouden met de inkomstenderving, bestaande in het verschil tussen enerzijds de inkomsten die verzoekers bij een normale gang van zaken zouden hebben behaald uit de hoeveelheden melk die zij zouden hebben geleverd indien zij gedurende het tijdvak tussen 1 april 1984 - de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 857/84 - en 29 maart 1989 - de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 764/89 - de referentiehoeveelheden hadden ontvangen waarop zij recht hadden, en anderzijds de inkomsten die zij daadwerkelijk hebben behaald uit de hoeveelheden melk die zij in dit tijdvak buiten elke referentiehoeveelheid hebben geleverd, vermeerderd met de inkomsten die zij gedurende dezelfde periode uit eventuele vervangende activiteiten hebben behaald of hadden kunnen behalen.
27 Deze berekeningsmethode moet evenwel op enige punten nader worden gepreciseerd.
28 Voor de referentiehoeveelheden waarop verzoekers recht hadden gedurende het betrokken tijdvak, dient, daar zij in de loop van het referentiejaar geen melk hebben geleverd, te worden uitgegaan van de hoeveelheid melk die door hen gedurende een representatief tijdvak vóór hun periode van niet-levering is geleverd, zoals de hoeveelheid die als grondslag heeft gediend voor de berekening van de premie voor niet-levering.
29 Deze laatste hoeveelheid dient door analoge toepassing van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 857/84 te worden vermeerderd met 1 %, ten einde te verzekeren dat verzoekers, in vergelijking met de producenten wier referentiehoeveelheden overeenkomstig dit artikel 2 zijn vastgesteld, geen enkele specifieke beperking te dulden hebben. Op de aldus verkregen hoeveelheid moet evenwel een kortingspercentage worden toegepast dat representatief is voor de kortingspercentages die gelden voor de in artikel 2 bedoelde producenten, ten einde te voorkomen dat verzoekers ten onrechte worden bevoordeeld ten opzichte van deze laatste categorie van producenten.
30 Voor de vaststelling van het representatieve kortingspercentage komt het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 857/84 bedoelde percentage niet in aanmerking. Dit percentage dient namelijk forfaitair het voordeel te compenseren dat wordt gevormd door de algemene produktiviteitsstijging tussen 1981 en 1983, wanneer de betrokken Lid-Staat het kalenderjaar 1982 of 1983 en niet het kalenderjaar 1981 als referentiejaar heeft gekozen. Toepassing van dit percentage op verzoekers zou erop neerkomen dat hun een specifieke beperking wordt opgelegd, waar de referentiehoeveelheden die hun verschuldigd waren, moeten worden bepaald op basis van de vóór 1982 geleverde hoeveelheden melk.
31 Voor zover in een gemeenschapsregeling, zoals verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad van 16 maart 1987 betreffende de tijdelijke schorsing van een deel van de referentiehoeveelheden bedoeld in artikel 5 quater, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1987, L 78, blz. 5), wordt bepaald, dat een vergoeding moet worden toegekend als forfaitaire compensatie voor bepaalde kortingen die zijn toegepast op de referentiehoeveelheden die zijn toegewezen aan de in artikel 2 van verordening nr. 857/84 bedoelde producenten, of voor de tijdelijke schorsing van een deel van deze hoeveelheden, moet voor de vaststelling van het representatieve kortingspercentage bovendien rekening worden gehouden met deze vergoeding.
32 Voor de berekening van de inkomsten die verzoekers normaliter zouden hebben ontvangen indien zij hoeveelheden melk hadden geleverd die overeenkwamen met de referentiehoeveelheden waarop zij recht hadden, dient de rentabiliteit van een bedrijf dat representatief is voor het soort bedrijf van elk van verzoekers, als berekeningsgrondslag te worden genomen, met dien verstande dat hierbij rekening kan worden gehouden met de geringere rentabiliteit die kenmerkend is voor een dergelijk bedrijf gedurende de periode waarin de melkproduktie wordt opgestart.
33 Als inkomsten uit eventuele vervangingsactiviteiten, die in mindering moeten worden gebracht op de hiervóór genoemde theoretische inkomsten, moeten niet alleen worden aangemerkt de inkomsten die verzoekers daadwerkelijk uit vervangingsactiviteiten hebben behaald, doch ook de inkomsten die zij zouden hebben kunnen behalen indien zij in de mate van het redelijke dergelijke activiteiten hadden ondernomen. Dit is vereist op grond van een algemeen beginsel dat de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben, volgens hetwelk de benadeelde zich redelijke inspanningen moet getroosten om de omvang van de schade te beperken, omdat hij anders de schade zelf moet dragen. Eventuele bedrijfsverliezen die verzoekers bij de uitoefening van dergelijke vervangingsactiviteiten hebben geleden, kunnen niet aan de Gemeenschap worden toegeschreven, wanneer deze verliezen niet hun oorsprong vinden in de werking van de gemeenschapsregeling.
34 Hieruit volgt dat de hoogte van de door de Gemeenschap verschuldigde vergoedingen in overeenstemming moet zijn met de door haar veroorzaakte schade. Het standpunt van verweerders, dat de hoogte van deze vergoedingen moet worden berekend op basis van het bedrag van de aan elk van verzoekers uitbetaalde premie voor niet-levering, moet dus worden verworpen. Deze premie vormt namelijk de compensatie voor de verbintenis tot niet-levering en houdt geen enkel verband met de schade die verzoekers hebben geleden ten gevolge van de toepassing van de later vastgestelde extra-heffingregeling.
c) De interessen
35 Volgens vaste rechtspraak moeten over het bedrag van de vergoeding moratoire interessen worden betaald met ingang van de datum van de uitspraak van het arrest waarbij de verplichting tot schadevergoeding wordt vastgesteld. Er zijn termen aanwezig om de rentevoet vast te stellen op 8 % per jaar, behoudens dat dit percentage niet hoger dient te zijn dan het in de conclusies van de beroepen gevorderde percentage.
36 Bijgevolg dient in zaak C-104/89 de gevorderde rentevoet van 8 % per jaar te worden toegepast en in zaak C-37/90 een rentevoet van 7 % per jaar, zulks overeenkomstig de conclusies van het beroep.
d) De hoogte van de schadevergoeding
37 Gelet op de stukken in het dossier acht het Hof zich niet in staat in dit stadium van de procedure uitspraak te doen over de hoogte van de vergoeding die de Gemeenschap aan elk van verzoekers moet betalen.
38 Onverminderd een latere beslissing van het Hof, wordt partijen derhalve verzocht, de hoogte van deze vergoedingen met inachtneming van de voorgaande overwegingen in gemeen overleg vast te stellen en de in gemeen overleg vastgestelde bedragen die moeten worden betaald, binnen een termijn van twaalf maanden aan het Hof over te leggen of - bij gebreke vandien - hun berekeningen aan het Hof te doen toekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 De beslissing omtrent de kosten dient te worden aangehouden.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE
alvorens verder te beslissen:
1) Verstaat dat verweerders gehouden zijn, de schade te vergoeden die verzoekers hebben geleden ten gevolge van de toepassing van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984, zoals aangevuld bij verordening nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984, voor zover in deze verordeningen niet werd voorzien in de toekenning van een representatieve referentiehoeveelheid aan producenten die in het door de betrokken Lid-Staat gekozen referentiejaar geen melk hadden geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977.
2) Verstaat dat over de bedragen van de verschuldigde vergoedingen met ingang van de dag van de uitspraak van dit arrest rente dient te worden betaald op de voet van 8 % per jaar in zaak C-104/89 en van 7 % in zaak C-37/90.
3) Verwerpt de beroepen voor het overige.
4) Verstaat dat partijen binnen twaalf maanden na de datum van de uitspraak van dit arrest de in gemeen overleg vastgestelde bedragen die moeten worden betaald, zullen overleggen.
5) Verstaat dat partijen, indien zij niet tot overeenstemming kunnen komen, binnen dezelfde termijn hun berekeningen aan het Hof zullen doen toekomen.
6) Houdt de uitspraak inzake de kosten aan.
Full & Egal Universal Law Academy