RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-118/89 ( *1 )
I — Factos e tramitação processual
1.
O Regulamento (CEE) n.° 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 54, p. 1; EE 03 Fl5 p. 160), na redacção do Regulamento (CEE) n.° 2144/82 do Conselho, de 27 de Julho de 1982 (JO L 227, p. 1; EE 03 F26 p. 18), cria no artigo 11.° um regime de destilação preventiva dos vinhos de mesa para a hipótese de, em determinada data, as quantidades de vinho de mesa de qualquer tipo sob contrato de armazenagem serem iguais ou superiores a uma dada quantidade.
2.
O Regulamento (CEE) n.° 2499/82 da Comissão, de 15 de Setembro de 1982, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983 (JO L 267, p. 16) prevê, nos artigos 1.° e 3.°, que, para a destilação prevista no artigo lí.° do citado Regulamento n.° 337/79, os produtores celebrem contratos de fornecimento com um destilador autorizado e os apresentem ao organismo de intervenção que os deve autorizar.
O regulamento estabelece, no n.° 1 do artigo 5.°, um preço mínimo de compra para cada tipo de vinho, a pagar pelo destilador ao produtor.
O artigo 9.° determina que:
«1)
O preço mínimo de compra referido no artigo 5.°... é pago pelo destilador ao produtor num prazo máximo de noventa dias a contar da sua entrada na destilaria...
2)
O organismo de intervenção paga ao destilador, num prazo máximo de noventa dias a contar da apresentação da prova de que foi destilado o total da quantidade de vinho prevista no contrato, a ajuda...
...
O destilador tem que fornecer ao organismo de intervenção prova de que pagou o preço mínimo de compra ... no prazo previsto no n.° 1... Se esta prova não for fornecida num prazo de cento e vinte dias a contar da data de apresentação da prova prevista na primeiro parágrafo, o organismo de intervenção recuperará os montantes pagos.
...»
3.
A firma Otto Lingenfelser (adiante «Lingenfelser») celebrou, em 27 de Dezembro de 1982, um contrato de destilação com a união de produtores «Deutsches Weintor», respeitante a 6000 hectolitros (hl) de vinho de mesa, tendo o contrato sido autorizado pelo Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (adiante «Bundesamt»).
Após a destilação do vinho, o Bundesamt atribuiu à Lingenfelser a ajuda correspondente.
Ao ser realizado um exame à contabilidade da Lingenfelser, o Bundesamt verificou que aquela tinha ultrapassado em um a três dias, consoante os casos, o prazo de 90 dias fixado no n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82 para o pagamento do preço mínimo ao produtor, em relação a vários fornecimentos parciais num total de 1283,80 hl.
O Bundesamt exigiu então a restituição da ajuda na sua totalidade. Na sequência de uma reclamação apresentada pela Lingenfelser, o Bundesamt limitou a exigência de restituição e a decisão de revogação da ajuda ao montante equivalente aos fornecimentos parciais não pagos dentro dos prazos.
Foi contra esta decisão que a Lingenfelser interpôs recurso perante o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main (República Federal da Alemanha).
4.
O tribunal a quo tem dúvidas quanto à validade do n.° 1 do artigo 9.°, no que respeita à exigência de que seja efectuado o pagamento nos 90 dias subsequentes à entrada da mercadoria na destilaria, dado que o objectivo de assegurar que o organismo de intervenção determine com exactidão se se encontram reunidas as condições do direito à ajuda é alcançado pelo n.° 2, terceiro parágrafo, do mesmo artigo, onde se exige que seja efectuada prova do pagamento do preço mínimo de compra dentro dos 120 dias subsequentes à data de apresentação da prova de que o vinho foi destilado. No entender daquele Tribunal, o respeito do prazo de 90 dias constitui uma obrigação acessória que não pode ser sancionada com a perda pura e simples da ajuda, sob pena de se estar a violar o princípio geral da proporcionalidade.
Nestas circunstâncias, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main decidiu, por despacho de 16 de Março de 1989 e em aplicação do artigo 177.° do Tratado CEE, suspender a instância e apresentar ao Tribunal o pedido de decisão a título prejudicial da seguinte questão:
«O artigo 9.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 2499/82 é válido, na medida em que determina o reembolso da ajuda se o destilador não pagar ao produtor o preço mínimo de compra indicado no regulamento no prazo de 90 dias?»
5.
O despacho do Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Abril de 1989.
6.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas em 19 de Junho de 1989 pela firma Otto Lingenfelser GmbH, representada pelos advogados Eugen Hezel e Rolf Hezel, de Bühl/Baden, em 5 de Julho de 1989 pelo Bundesamt, representado pela assessora jurídica Ursula Holzhauser, e em 30 de Junho de 1989 pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo conselheiro jurídico Dierk Booß, na qualidade de agente.
7.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
8.
Nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento Processual, o Tribunal deferiu o processo à Sexta Secção, por decisão de 15 de Novembro dę 1989.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
1.
A firma Lingenfelser afirma que, ao contrário da opinião expressa pelo Verwaltungsgericht no despacho que formulou a questão prejudicial, o prazo de pagamento de 90 dias só pode começar a correr a partir do momento da recepção da factura, só esta impondo à destilaria a obrigação de pagar. Se o terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, já citado, tivesse um sentido diferente, o regulamento seria inválido na medida em que não prevê qualquer excepção para o caso de a destilaria não receber a factura em tempo útil. Em todo o caso, aquela disposição contém uma norma meramente regulativa, dado que o decurso do prazo nela previsto não pode implicar a perda pura e simples do direito, sob pena de violar o princípio da proporcionalidade.
2.
O Bundesamt entende, antes de mais, que o prazo de 120 dias, imposto para a apresentação da prova de que o pagamento foi efectuado no prazo previsto, não torna inútil o prazo para o pagamento propriamente dito. O pagamento do preço mínimo de compra num prazo máximo de 120 dias a contar da apresentação da prova da destilação deixa o produtor dependente da data em que o destilador apresenta a prova da destilação e pede a ajuda ao organismo de intervenção.
Em contrapartida, a perda total da ajuda não é necessária para assegurar o bom funcionamento do regime e é desproporcionada em relação à gravidade do desrespeito da obrigação. Será necessário distinguir entre obrigação principal e obrigação acessória, não podendo a sanção para o desrespeito da obrigação principal — o pagamento do preço mínimo de compra — ser colocado no mesmo plano que a sanção para o desrespeito de uma obrigação acessória — o pagamento no prazo previsto.
Em consequência, o Bundesamt é de entender que a aplicação ao destilador, prevista na regra que se vem citando, de uma sanção correspondente à perda total da ajuda em caso de atraso no pagamento do preço mínimo de compra ao produtor do vinho não é necessária para a realização daquela norma.
3.
A Comissão observa que o artigo 9.° do regulamento distingue claramente entre obrigação de pagar num certo prazo (n.° 1) e obrigação de apresentar prova dentro de determinado prazo (n.° 2, terceiro parágrafo). A renúncia ao prazo fixado nesta última disposição equivaleria a permitir ao destilador que pagasse ao produtor quando quisesse, uma vez que o prazo referido no terceiro parágrafo do n.° 2 não tem qualquer relação com a data da entrega do vinho.
O prazo de 90 dias fixado no n.° 1 tem por finalidade garantir ao produtor que será pago nos 90 dias subsequentes à entrega. O prazo fixado no primeiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.°, que prevê o pagamento da ajuda ao destilador nos 90 dias seguintes à apresentação da prova da destilação, destina-se a estimular o destilador a proceder o mais rapidamente possível à destilação. A regra do terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.°, que prevê a apresentação da prova de pagamento do preço mínimo de compra no prazo de 120 dias após apresentação de prova da destilação, deve permitir ao organismo de intervenção a conclusão da operação, e deixa ao destilador tempo suficiente (30 dias a contar da recepção da ajuda) para apresentar prova de que cumpriu a obrigação de pagamento.
Ao contrário do que entende o tribunal que apresentou a questão, a obrigação de pagar dentro do prazo de 90 dias (artigo 9.°, n.° 1) é uma obrigação principal, enquanto a obrigação de apresentar a prova respectiva no prazo de 120 dias (artigo 9.°, n.° 2, terceiro parágrafo) é uma obrigação acessória. Isto deduz-se claramente do décimo primeiro considerando do regulamento, nos termos do qual «é necessário prever que o preço mínimo assegurado aos produtores lhes seja pago, regra geral, dentro dos prazos, permitindo-lhes realizar um lucro comparável ao que seria alcançado com uma venda comercial». Esta interpretação é ainda corroborada pelo artigo 13.° do regulamento, que só admite derrogações a esta regra em caso fortuito ou de força maior, e pelo n.° 4 do artigo 11.° do regulamento, nos termos do qual a caução que o destilador possa ter tido que prestar é perdida na totalidade se o prazo não for respeitado.
O tribunal a quo parte da ideia de que o respeito do prazo de 90 dias previsto no n.° 1 do artigo 9.° é uma obrigação acessória, cuja violação não pode ser punida do mesmo modo que a violação de uma obrigação principal (ver acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Buitoni, 122/78, Recueil, p. 677, e de 21 de Junho de 1979, Atalanta, 240/78, Recueil, p. 2137). Em caso de desrespeito de uma obrigação principal prevista num contrato, o Tribunal admite o reembolso na totalidade da ajuda paga ou a perda na totalidade da garantia, e isto sem ter em atenção o grau de violação da obrigação (ver acórdãos de 2 de Dezembro de 1982, RU-MI, 272/81, Recueil, p. 4167, de 23 de Fevereiro de 1983, Fromançais, 66/82, Recueil, p. 395, e de 17 de Maio de 1984, Denkavit, 15/83, Recueil, p. 2171). O Tribunal não aceitou excepções a esta distinção entre obrigações principais e acessórias, a não ser em situações em que se verificavam particularidades que não se encontram no presente caso (acórdãos de 27 de Novembro de 1986, Maas, 21/85, Colect., p. 3551, e de 30 de Junho de 1987, Roquette, 47/86, Colect., p. 2909).
Assim, a Comissão propõe que se responda da seguinte forma à questão apresentada:
«O exame da questão prejudicial não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, na medida em que determina o reembolso da ajuda paga ao destilador se este não tiver pago ao produtor o preço mínimo de compra num prazo de 90 dias a contar da entrega.»
III — Tramitação oral
A Lingenfelser precisou as suas observações afirmando que a imposição do prazo de 90 dias no n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, já citado, não se justifica e colocou em dúvida que a exigência decorrente deste texto esteja coberta pelo fundamento de habilitação que o Regulamento n.° 337/79, já citado, constituiria. Mesmo aceitando a existência deste fundamento de habilitação, seria necessário, em todo o caso, reconhecer que o prazo de 90 dias é apenas uma obrigação administrativa acessória. Mesmo admitindo que se tratasse de uma obrigação principal, a sanção imposta, que consiste no reembolso total da ajuda, é inválida, por violação do princípio da proporcionalidade (ver acórdão de 8 de Outubro de 1986, Nordbutter, 9/85, Colect., p. 2843).
F. A. Schockweiler
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: alemão.
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL (Sexta Secção)
27 de Junho de 1990 ( *1 )
No processo C-118/89,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, destinado a obter, no processo pendente neste tribunal entre
Firma Otto Língenfelser, sediada em Achern (República Federal da Alemanha),
e
República Federal da Alemanha, representada pelo Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft,
uma decisão a título prejudicial sobre a validade do terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2499/82 da Comissão, de 15 de Setembro de 1982, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha de 1982/1983 (JO L 267, p. 16),
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
constituído pelos Srs. C. N. Kakouris, presidente de secção, F. A. Schockweiler, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins e M. Diez de Velasco, juízes,
advogado-geral : M. Darmon
secretario: D. Louterman, administradora principal
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da firma Otto Lingenfelser, pelos advogados Eugen Hezel e Rolf Hezel, de Baden-Baden,
—
em representação do Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, pela assessora jurídica Ursula Holzhauser, na qualidade de agente,
—
em representação da Comissão, pelo consulta jurídico, Dierk Boos, na quali-. dade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as observações orais da firma Otto Lingenfelser, representada pelo advogado Frank Montag, de Colònia, do Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, representado pela conselheira governamental Hannelore Lausch, e da Comissão, na audiencia de 8 de Fevereiro de 1990,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiencia de 27 de Março de 1990,
profere o presente
Acórdão
1
Foi submetido ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, um pedido de decisão prejudicial, por despacho do Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main de 16 de Março de 1990, que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 10 de Abril de 1990, e relativo à validade do terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983 (JO L 267, p. 16).
2
Esta questão foi sucitada no âmbito de um litígio que opõe a firma Otto Lingenfelser (adiante «Lingenfelser») ao Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (adiante «Bundesamt»), organismo de intervenção alemão em matéria de política agrícola comum, a propósito de um pedido de restituição da ajuda à destilação preventiva do vinho.
3
O citado Regulamento n.° 2499/82, adoptado com base no Regulamento n.° 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 54, p. 1; EE 03 F15 p. 160), modificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2144/82 do Conselho, de 27 de Julho de 1982 (JO L 227, p. 1; EE 03 F26 p. 18), dispõe no n.° 1 do artigo 9.° que o preço mínimo de compra fixado para cada tipo de vinho deve ser pago pelo destilador ao produtor, o mais tardar, 90 dias depois da entrada do vinho na destilaria.
4
Nos termos do terceiro parágrafo do n.° 2 do mesmo artigo, o destilador terá que fornecer ao organismo de intervenção prova de que pagou o preço mínimo de compra num prazo de 90 dias; se a prova não for apresentada nos 120 dias subsequentes à data da apresentação da prova da destilação, os montantes pagos serão recuperados pelo organismo de intervenção.
5
O Bundesamt, depois de verificar que a Lingenfelser tinha ultrapassado o prazo de 90 dias em relação a três lotes de vinho, exigiu a restituição da totalidade da ajuda paga.
6
O Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, perante o qual foi interposto recurso desta decisão do Bundesamt, suspendeu a instância e dirigiu ao Tribunal o pedido de decisão a título prejudicial da seguinte questão:
«O artigo 9.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 2499/82 é válido na medida em que determina o reembolso da ajuda se o destilador não pagar ao produtor o preço mínimo de compra indicado no regulamento no prazo de 90 dias?»
7
Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
8
Nas observações escritas apresentadas perante o Tribunal, a Lingenfelser e o Bundesamt puseram fundamentalmente em causa a validade do terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, já citado, dado que a perda da ajuda na sua totalidade em caso de ultrapassagem do prazo de pagamento violaria o princípio da proporcionalidade. Na audiência de discussão, a Lingenfelser sublinhou, por outro lado, que a imposição de um prazo de 90 dias para o pagamento do preço de compra constitui uma regulamentação não coberta pela habilitação do Regulamento n.° 337/79, já citado.
9
Para verificar se a fixação de um prazo máximo para o pagamento pelo destilador do preço de compra ao produtor está coberta pela habilitação que o Conselho deu à Comissão no quadro do Regulamento n.° 337/79, já citado, é necessário recordar que este regulamento tem por fim, nos termos do respectivo terceiro considerando, a estabilização dos mercados e a garantia de um nível de vida equitativo da população agrícola interessada. Deste ponto de vista, o regulamento expõe, no nono considerando, que é conveniente autorizar, em certas condições, a destilação preventiva a um preço de compra que não constitua um encorajamento a uma produção de vinho de qualidade insuficiente.
10
O artigo 11.° deste regulamento, que determina as condições da destilação preventiva, dispõe no n.° 5 que a decisão de proceder à destilação bem como as modalidades de aplicação do regime são adoptadas de acordo com o processo denominado do «comité de gestão».
11
A fixação no n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, já citado, adoptado com base no Regulamento n.° 337/79, já citado, e nomeadamente dos seus artigos 11.°, n.° 5, e 65.°, de um prazo dentro do qual o destilador tem que pagar ao produtor o preço mínimo de compra, tem por finalidade, como está indicado no décimo primeiro considerando, garantir ao produtor a realização de um lucro comparável ao que obteria se se tratasse de uma venda comercial, pelo que constitui uma regra de aplicação do regime em questão e, enquanto tal, está coberta pela habilitação dada pelo Regulamento n.° 337/79, já citado.
12
Quanto à conformidade da norma que é objecto da questão prejudicial com o princípio da proporcionalidade, é necessário examinar, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, se a sanção ultrapassa os limites do que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo pretendido pela regulamentação violada (acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Buitoni, 122/78, Recueil, p. 677, e de 17 de Maio de 1984, Denkavit, 15/83, Recueil, p. 2171). É necessario, muito em particular, verificar se os meios que aquela regra utiliza para realizar o objectivo pretendido estão de acordo com a importância deste e se são necessários para o alcançar (acórdãos de 23 de Fevereiro de 1983, Fromançais, 66/82, Recueil, p. 395, e de 1 de Outubro de 1985, OBEA, 125/83, Recueil, p. 3039).
13
E necessario recordar, a este proposito, que o objectivo da fixação de um prazo parą o pagamento do preço de compra pelo destilador ao produtor, indicado no décimo primeiro considerando do Regulamento n.° 2499/82, já citado, é de garantir que o preço mínimo assegurado ao produtor seja pago, regra geral, em prazos que lhe permitam realizar um lucro comparável ao que obteria se se tratasse de uma venda comercial. A fixação de um prazo de pagamento do preço de compra ao produtor pelo destilador destina-se assim a estimular aquele a apresentar para destilação vinhos que podiam pôr em causa o nível qualitativo elevado dos vinhos colocados no mercado.
14
Nestas condições, não se pode considerar que seja comprometedora para o objectivo do regime de destilação a ultrapassagem do prazo de pagamento que não tenha por consequência o desenrolar da operação em condições sensivelmente diferentes das que se verificam nas transacções comerciais normais, a ponto de desencorajar o produtor de apresentar o vinho para destilação. Aliás, os debates na audiência de discussão revelaram que nas transacções comerciais normais na República Federal da Alemanha os prazos de pagamento são frequentemente mais longos do que aquele fixado no n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, já citado. Em consequência, tem que ser considerada desproporcionada em relação ao objectivo pretendido com a fixação de um prazo uma disposição que puna qualquer ultrapassagem daquele prazo, ainda que mínima, com a perda da ajuda na totalidade.
15
Resulta do que precede que deve responder-se à questão apresentada pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main que o terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, já citado, é inválido na medida em que aplica a sanção da perda da ajuda na sua totalidade a toda e qualquer ultrapassagem do prazo imposto ao destilador para o pagamento do preço mínimo de compra ao produtor.
Sobre as despesas
16
As despesas realizadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Uma vez que, em relação às partes nos processo principal, o processo tem a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, é a este que compete decidir sobre as respectivas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, por despacho de 16 de Março de 1989, declara:
O terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2499/82 da Comissão, de 15 de Setembro de 1982, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983 é inválido na medida em que aplica a sanção da perda da ajuda na sua totalidade a toda e qualquer ultrapassagem do prazo mínimo de compra ao produtor.
Kakouris
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Diez de Velasco
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 27 de Junho de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Sexta Secção
C. N. Kakouris
( *1 ) Língua do processo: alemão.
Full & Egal Universal Law Academy