RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-128/89 ( *1 )
I — Quadro regulamentar e tramitação do processo pré-contencioso
1.
As disposições combinadas do artigo 4.°, n.° 2, alínea a), e do anexo III. B.l da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais (JO L 26 de 31.1.1977, p. 20; EE 03 Fll p. 121), prevêem a possibilidade de os Estados-membros produtores (Espanha, França, Grécia, Itália e Portugal) proibirem a introdução no seu território de plantas de citrinos e, nomeadamente, de toranjas.
2.
Em Itália, o decreto ministerial de 11 de Julho de 1980, relativo às regras fitossanitárias de importação, exportação e trânsito de plantas e produtos vegetais (GURI n.° 203, de 25.7.1980, p. 6317), autoriza a importação de toranjas originárias de qualquer país, na condição de esses frutos serem acompanhados de um certificado fitossanitário do país de origem e serem submetidos, como todas as outras plantas, a uma inspecção sanitária num dos pontos de entrada indicados no anexo VI daquele decreto. Neste anexo figuravam três estâncias aduaneiras aeroportuárias, dezanove estâncias aduaneiras portuárias, nove estâncias aduaneiras ferroviárias e onze estâncias aduaneiras rodoviárias.
3.
O referido decreto ministerial e, nomeadamente, o seu anexo VI foram alterados por várias vezes.
Após o decreto ministerial de 24 de Abril de 1981 (GURI n.° 129, de 13.5.1981, p. 3041) ter elevado o número dos pontos de entrada, aumentando-os, segundo as diferentes categorias de estâncias aduaneiras, para cinco, vinte e duas, dez e doze, respectivamente, o decreto ministerial de 8 de Março de 1984 (GURI n.° 83, de 23.3.1984, p. 2505) reduziu os pontos de entrada de toranjas autorizados a três estâncias aduaneiras aeroportuárias, dez estâncias aduaneiras portuárias, duas estâncias aduaneiras ferroviárias e quatro estâncias aduaneiras rodoviárias.
O decreto ministerial de 18 de Janeiro de 1985 (GURI n.° 17, de 21.1.1985, p. 425) limitou o número de pontos de entrada de toranjas a cinco estâncias aduaneiras portuárias.
Os decretos ministeriais de 27 de Fevereiro de 1986 (GURI n.° 66, de 30.3.1986, p. 13) e de 30 de Março de 1988 (GURI n.° 107, de 9.5.1988, p. 1) mantiveram a obrigação de as toranjas serem importadas apenas através de estâncias aduaneiras portuárias, cujo número foi, no entanto, elevado a seis e, depois, a sete.
4.
A Comissão considerou que o encerramento de todos os postos fronteiriços terrestres à importação de toranjas provenientes de outros Estados-membros era incompatível com o direito comunitário. Em consequência, a Comissão, por carta de 13 de Julho de 1987, notificou, de acordo com o artigo 169.° do Tratado CEE, o Governo da República Italiana para apresentar, no prazo de dois meses, as suas observações sobre o alegado incumprimento.
5.
Tendo esta carta ficado sem resposta, a Comissão, em 8 de Fevereiro de 1988, formulou, ao abrigo do artigo 169.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, um parecer fundamentado segundo o qual a República Italiana, ao fechar todos os postos fronteiriços terrestres à importação de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
Ao abrigo do artigo 169.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, a Comissão convidou a República Italiana a, no prazo de um mês, proceder em conformidade com este parecer.
6.
Em 18 de Julho de 1988, o Governo da República Italiana informou a Comissão de que, na sua opinião, a regulamentação nacional em causa estava conforme com as exigências do direito comunitário.
II — Tramitação processual escrita e conclusões das partes
1.
O requerimento inicial da Comissão foi registado na Secretaria do Tribunal em 14 de Abril de 1989.
2.
O Tribunal, com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu abrir a fase oral do processo sem instrução. A Comissão e o Governo da República Italiana foram convidados a responder por escrito a certas questões; foi dado seguimento a este convite nos prazos fixados.
3.
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar verificado que, ao proibir a importação pelos postos fronteiriços terrestres de toranjas provenientes de outros Estados-membros, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE, bem como da Directiva 77/93;
—
condenar a República Italiana nas despesas do processo.
4.
O Governo da República Italiana, demandado, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento à acção;
—
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1.
A Comissão sustenta que a regulamentação italiana em causa, que tem como consequência manter perfeitamente possíveis as importações directas de toranjas provenientes de países terceiros, que são efectuadas principalmente por mar, enquanto as importações de outros Estados-membros (quer se trate de toranjas originárias desses Estados ou em livre prática neles), efectuadas essencialmente por transporte rodoviário ou ferroviário, ficam completamente bloqueadas, é contrária tanto à Directiva 77/93, já citada, como ao artigo 30.° do Tratado CEE.
a)
Na opinião da Comissão, resulta do espírito da citada Directiva 77/93, a qual não abstrai do princípio fundamental da livre circulação das mercadorias enunciado no artigo 30.° do Tratado, que a possibilidade de os Estados-membros produtores proibirem a introdução no seu território de plantas de citrinos, que figura no artigo 4.°, n.° 2, alínea a), desta directiva e que constitui a concretização do artigo 36.° do Tratado, não pode ser interpretada no sentido de conceder aos Estados-membros uma liberdade absoluta e sem limites, que não necessite de qualquer justificação.
Com efeito, esta disposição só poderia, sob pena de desrespeitar o artigo 36.° do Tratado, justificar a proibição total de importação de toranjas se tal medida fosse indispensável para a protecção das culturas de citrinos e na condição de não fazer discriminação em razão da proveniencia do produto em causa.
A Comissão prossegue sustentando que se, como neste caso concreto, um Estado-membro não julga indispensável recorrer à proibição total de importação, antes considerando suficiente proceder a controlos sistemáticos, as modalidades de execução destes não devem, a fortiori, ser desproporcionadas e discriminatórias.
Ora, segundo a Comissão, o regime italiano, ao prever o encerramento de todos os postos fronteiriços terrestres às importações de toranjas, é simultaneamente desproporcionado, na medida em que impede ou, pelo menos, torna mais onerosas as importações de outros Estados-membros, sem que tais restrições sejam indispensáveis para atingir o objectivo desejado, e discriminatório, na medida em que a regulamentação em causa, com um fim de protecção, coloca as importações de outros Estados-membros, susceptíveis de se efectuar por terra, numa situação mais desfavorável que a dos países terceiros produtores, para os quais o transporte marítimo é normal.
b)
A Comissão sustenta ainda que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal (por exemplo, o acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Donckerwolcke, 41/76, Recueil, p. 1921), segundo a qual o artigo 30.° do Tratado CEE se opõe a qualquer regulamentação comercial dos Estados-membros susceptível de prejudicar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário, o encerramento de todos os postos fronteiriços terrestres às importações de toranjas constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, proibida pelo referido artigo 30.°
A Comissão sublinha que, por força do artigo 9.° do Tratado, o disposto no artigo 30.° é indistintamente aplicável tanto aos produtos originários da Comunidade como aos que foram postos em livre prática num Estado-membro.
Ora, segundo a Comissão, a regulamentação italiana em causa impede, de facto, as importações de toranjas de outros Estados-membros e, em qualquer caso, torna-as mais onerosas sem justificação, no caso de os operadores decidirem importar toranjas por via marítima.
A Comissão acrescenta que, para se poder justificar face ao artigo 36.° do Tratado, o controlo fitossanitário não deve constituir um meio de discriminação arbitrário no comércio entre os Estados-membros.
Para mais, resulta da jurisprudência do Tribunal (acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837) que qualquer obstáculo à importação de um produto regularmente em livre prática num outro Estado-membro, em comparação com a importação do mesmo produto directamente proveniente do país de origem, constitui uma medida de efeito equivalente, incompatível com o Tratado, valendo isto especialmente quanto à escolha dos postos fronteiriços.
c)
A Comissão refuta, por fim, a argumentação desenvolvida pelo Governo da República Italiana no seu memorando de defesa.
No que respeita, em primeiro lugar, à tese do Governo da República Italiana de que é surpreendente verificar que a Comissão intentou a presente acção contra a Itália, apesar de este Estado-membro ter imposto à importação das toranjas não uma proibição absoluta, mas apenas medidas restritivas, enquanto tal instituição não levantou qualquer objecção à Espanha, à Grécia e a Portugal, que proibiram pura e simplesmente tais importações, a Comissão sublinha que se trata de um argumento de natureza política e que não tem, portanto, lugar num processo judicial. Para mais, a Comissão não tem conhecimento de qualquer proibição total de importação que, segundo o Governo da República Italiana, existe em Espanha, na Grécia e em Portugal. Pelo contrário, resulta das estatísticas Nimexe que estes três Estados-membros importam toranjas, embora, na verdade, em pequena quantidade.
Para além disto, a Comissão argumenta que não pode aceitar a posição do Governo da República Italiana de que só nos portos referidos pela regulamentação nacional em causa é possível efectuar um controlo sistemático e sério das toranjas, devido ao isolamento físico da mercadoria, o qual não é possível em diferentes condições de entrada, e de que o regime de importação italiano é susceptível de evitar as importações fraudulentas de citrinos que se poderiam verificar no caso da entrada por via terrestre.
A este respeito, a Comissão começa por sublinhar que só em 1985 foi tomada a decisão de reduzir radicalmente, por limitação a algumas alfândegas portuárias, o número de pontos de entrada das toranjas, enquanto, durante anos, as autoridades italianas autorizaram a importação através de numerosas estâncias aduaneiras ferroviárias, rodoviárias e aéreas.
Para mais, as fraudes pretensamente verificadas na importação de citrinos devem ser combatidas por controlos mais numerosos e minuciosos, e nunca seriam susceptíveis de justificar o encerramento puro e simples das fronteiras terrestres à importação de toranjas. Aliás, o facto de apenas permitir a importação de toranjas através de certas estâncias aduaneiras portuárias não garante minimamente que esses citrinos não possam continuar a ser introduzidos clandestinamente, no meio de outros frutos, através de postos fronteiriços terrestres, precisamente com o fim de evitar o pagamento das despesas mais elevadas de um transporte por mar.
Na opinião da Comissão, finalmente, o argumento do Governo da República Italiana de que não é possível efectuar controlos especializados nas fronteiras terrestres não pode ser aceite. Com efeito, trata-se de problemas internos de organização, que não podem, só por si, justificar obstáculos à livre circulação das mercadorias. Para mais, este argumento é contraditado pela própria legislação italiana, pois que se pode deduzir do artigo 33.° do decreto ministerial de 30 de Março de 1988 que são perfeitamente possíveis controlos fitossanitários especializados em numerosos postos aduaneiros ferroviários e, pelo menos, em dois postos aduaneiros rodoviários. A Comissão acrescenta que, de acordo com o artigo 11.°, n.° 3, segundo parágrafo, da Directiva 77/93, já citada, com as alterações nela introduzidas pela Directiva 88/572/CEE do Conselho, de 14 de Novembro de 1988 (JO L 313, p. 39), cuja transposição para o direito nacional estava prevista, o mais tardar, até 1 de Janeiro de 1989, os controlos na fronteira são progressivamente reduzidos e devem ser efectuados no lugar de destino dos produtos vegetais ou num outro local designado, na condição de o itinerário previsto para conduzir os produtos em causa ser o menos perturbado possível.
2.
O Governo da República Italiana argumenta que a sua regulamentação em matéria de importação de toranjas se justifica nos termos do artigo 36.° do Tratado CEE e do artigo 4.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 77/93. Estas disposições autorizam, com efeito, os Estados-membros produtores de citrinos a proibir, devido aos perigos fitossanitários inerentes às importações deste tipo de produtos, a introdução no seu território de plantas de citrinos, entre os quais as toranjas. Esta proibição pode aplicar-se não apenas às plantas de citrinos provenientes dos Estados-membros produtores, mas também às originárias de países terceiros e de Estados-membros não produtores nos quais estes produtos tenham sido postos em livre prática.
Segundo o Governo da República Italiana, a Espanha, a Grécia e Portugal fizeram uso desta faculdade, concedida pelo artigo 4.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 77/93. No entanto, a Comissão não intentou qualquer acção por incumprimento contra esses Estados-membros. Na sua tréplica, o Governo da República Italiana concede, no entanto, que Portugal não é de incluir entre os Estados-membros que decidiram uma proibição total de importação de citrinos.
Contrariamente a estes Estados-membros, a República Italiana, com o fim de favorecer as trocas comerciais, autorizou a importação de toranjas, sob reserva, no entanto, de algumas restrições que são indispensáveis para prevenir os perigos fitossanitários devidos ao risco de introdução de organismos nocivos que existem nos países produtores de citrinos.
Assim, a primeira restrição consiste na importação directa dos países produtores, para permitir ao país de origem conhecer o destino final das toranjas e controlar com particular minúcia as que são destinadas aos países que produzem citrinos, para evitar os riscos de contaminação das culturas destes.
A outra restrição, a da limitação da importação através das alfândegas portuárias de Savona, Génova, Nápoles, Trieste, Ravena, Livorno e Salerno, serve apenas para garantir o controlo sistemàtico das toranjas, por haver nesses portos condições de isolamento físico das mercadorias, que não existem noutros pontos de entrada, antes de qualquer introdução da mercadoria no território nacional. Com efeito, estes controlos sistemáticos, cujo objectivo é evitar a introdução de parasitas perigosos para as culturas de citrinos em Itália, podem ser efectuados, sem causar incómodos aos operadores económicos, apenas nos portos em que é possível fazer examinar todos os lotes por delegados especializados em doenças das plantas e colher amostras durante a descarga.
Além disso, tal limitação de entrada permite evitar as múltiplas fraudes que se produziriam nas fronteiras terrestres. Com efeito, antes da introdução das medidas restritivas em Itália, as importações fraudulentas de limões e de laranjas misturados com as toranjas não foram descobertas por não haver controlo fitossanitário sistemático nos postos aduaneiros terrestes, provocando assim um elevado risco para as culturas italianas de citrinos. Actualmente, pelo contrário, com a eliminação da possibilidade de mistura de frutos do mesmo género, no caso o dos citrinos, o fenómeno das fraudes reduziu-se consideravelmente. Com efeito, se as embalagens de limões e de laranjas estiverem escondidas no fundo dos carregamentos, misturadas com outros frutos, como maçãs ou peras, serão descobertas através da emanação do cheiro característico dos citrinos.
O Governo da República Italiana refuta a tese da Comissão de que um controlo igualmente eficaz poderia ser efectuado nos postos fronteiriços terrestres. Com efeito, segundo o Governo da República Italiana, tais controlos não são adequados por motivo de excessiva complexidade, de dificuldades de organização e de aumento dos encargos, tanto para os operadores económicos como para os serviços do controlo, decorrentes do desvio dos meios de transporte terrestres, rodoviários e ferroviários, para os recintos portuários. A própria Comissão, aliás, ao autorizar certos Estados-membros a derrogar disposições da Directiva 77/93, limitou os pontos de importação de certas plantas e, no que respeita à madeira de carvalho originária dos Estados Unidos da América, escolheu certos portos dos Estados-membros (ver Decisão 80/809/CEE da Comissão, de 30 de Julho de 1980, JO L 236, p. 35).
O Governo da República Italiana também não compartilha da opinião da Comissão de que a sua regulamentação operou discriminações arbitrárias e desproporcionadas. A este respeito, sublinha que as medidas italianas visam apenas garantir objectivos fitossanitários e de modo algum são discriminatórias, nem no que respeita à origem dos produtos nem no que respeita aos operadores económicos. Com efeito, as toranjas produzidas nos Estados-membros, incluindo aqueles que aplicam uma proibição absoluta da importação de qualquer citrino, bem como as originárias de países terceiros, podem ser importadas para Itália, desde que o sejam através das estâncias aduaneiras portuárias autorizadas. Do mesmo modo, no que respeita aos operadores económicos, os dos Estados-membros podem remeter directamente para Itália, tal como os importadores italianos, toranjas dos países de origem, através das alfândegas portuárias, sendo os custos idênticos. Finalmente, as condições italianas de importação de toranjas são indispensáveis para salvaguardar os objectivos prosseguidos, que se situam no âmbito das disposições fitossanitárias comunitárias. O transporte por mar entre os Estados-membros produtores de citrinos e a Itália é, aliás, fácil e de modo algum mais oneroso que a via terrestre, tendo até a importação de toranjas para Itália conhecido recentemente um aumento considerável, apesar do encerramento dos postos fronteiriços terrestres.
O Governo da República Italiana sublinha, por fim, que, contra o que sustenta a Comissão, não há qualquer contradição na sua regulamentação, já que o anexo VI do decreto ministerial de 30 de Março de 1988 confirma que a importação de toranjas só pode ser efectuada através de certos postos fronteiriços portuários.
IV — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal
1.
Solicitada pelo Tribunal a informar as quantidades de toranjas importadas pela Itália desde 1980, indicando as quantidades entradas no território desse Estado-membro, por via terrestre, marítima e aérea, em cada ano, a Comissão apresentou estatísticas do Eurostat relativas às importações de toranjas para Itália, de 1980 a 1989, provenientes dos outros Estados-membros e dos principais países terceiros exportadores. A Comissão precisou que não dispunha de estatísticas em função do meio de transporte utilizado.
2.
a)
Convidado a esclarecer a razão pela qual um controlo eficaz das toranjas importadas não podia ser efectuado, fora de um porto, por meio de modalidades apropriadas, o Governo da República Italiana lembrou que estando os portos, independentemente das outras condições de entrada, em situação de isolamento físico, só os controlos aí efectuados permitem evitar a introdução de novos parasitas nocivos para as culturas de citrinos. Com efeito, só nos ponos existe a possibilidade de verificar, por análises de laboratório, para além das de «rotina», a eventual presença de parasitas, mantendo as toranjas nos navios até que os resultados das análises sejam conhecidos, sem dificultar o tráfego comercial e sem ter que descarregar a mercadoria, enquanto tais procedimentos não podem ter lugar nas passagens rodoviárias, por os meios de transporte não poderem estacionar nas áreas aduaneiras, sobretudo quando as condições climáticas são desfavoráveis. Além disso, aquando do descarregamento de toranjas nos portos, as condições fitossanitárias de um número representativo de embalagens podem ser sistematicamente verificadas, o que não é possível nos pontos de entrada rodoviários, por causa das consequências negativas para o tráfego e das dificuldades de realização. E preciso, finalmente, assinalar que, no mercado único europeu, os portos italianos são também alfândegas externas da Comunidade, de modo que as plantas aí desalfandegadas são sujeitas a controlos fitossanitários, enquanto os postos alfandegários rodoviários desaparecerão e as mercadorias que transitam por esses pontos serão isentas da inspecção fitossanitária.
b)
Em resposta à questão de saber em que consistem os riscos de importação fraudulenta de limões e de laranjas e qual a razão de tais fraudes serem mais facilmente descobertas num porto, o Governo da República Italiana esclareceu que nos portos é possível um controlo sistemático e visual das mercadorias, no momento em que os navios são descarregados, de modo que é dificilmente concebível que laranjas ou limões em quantidade possam manter-se escondidos sob uma camada de outros frutos. Pelo contrário, aquando da importação por via terrestre, não é possível um controlo visual e sistemático das mercadorias, e tal fraude só poderia ser descoberta de modo ocasional, graças ao cheiro característico de citrino proveniente dos frutos escondidos.
c)
Solicitado a explicar os motivos que conduziram, desde 8 de Março de 1984, a uma redução considerável do número de pontos de entrada para as toranjas, o Governo da República Italiana argumentou que, tendo em conta as necessidades de controlo e as exigências dos operadores, considerou adequado e suficiente o número de pontos de entrada portuários indicados.
d)
Convidado a indicar as principais doenças que podem afectar os citrinos em geral e, em particular, as toranjas, precisando sucintamente como se propagam tais doenças, quais são as suas consequências, qual é a sua frequência fora da República Italiana e que medidas de inspecção são necessárias para as detectar, o Governo da República Italiana respondeu que o próprio facto de a já citada Directiva 77/93 prever a proibição de importação de todos os citrinos pelos Es-tados-membros produtores desses frutos demonstra a grande importância que as doenças revestem nas culturas de citrinos de numerosos países. Para evitar a introdução das doenças dos citrinos, o único sistema seguro é o de proibir a importação desses frutos, mas, com o fim de diminuir os riscos de introdução dos parasitas, a República Italiana instaurou um controlo sistemático e minucioso nos portos autorizados.
O Governo da República Italiana prossegue dizendo que a «tristeza dos citrinos», ainda não existente neste Estado-membro, mas que se expandiu rapidamente em Espanha, na Califórnia e em Israel, é a doença mais destruidora. Ela é transmitida pelos afídios vectores aninhados na roseta do fruto, e um controlo sistemático deste diminui o risco de infecção.
A «variegatura infettiva» (stubborn) (variegação infecciosa — rebelde) é uma outra doença à qual as toranjas são muito sensíveis. Os frutos atingidos por esta doença apresentam-se com uma superfície mais grosseira e um estrangulamento na parte central; os controlos permitem eliminar o risco de introdução de toranjas infectadas.
Fora da Europa existem também certos insectos «tripetídeos», que pertencem ao género anastrepha. Com o fim de evitar o risco de introdução destes insectos, a legislação nacional determina que as autoridades fitossanitárias do país de origem dos frutos declarem no certificado fitopatológico que as toranjas provêm de regiões onde estes parasitas não existem.
Existem, por fim, outros vírus, bactérias, plantas criptogâmicas e insectos que podem representar um perigo para as culturas de citrinos italianas.
O Governo da República Italiana termina sublinhando que as considerações técnicas que estão na base dos riscos fitossanitários decorrentes da importação de citrinos foram longamente debatidas ao nível comunitário, aquando da preparação da Directiva 77/93, para cuja elaboração a própria Comissão largamente contribuiu.
F. A. Schockweiler
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: italiano.
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
12 de Julho de 1990 ( *1 )
No processo C-128/89,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
República Italiana, representada pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que a República Italiana, ao proibir as importações através dos postos fronteiriços terrestres de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais (JO 1977, L 26, p. 20; EE 03 Fil p. 121),
O TRIBUNAL,
constituído pelo Sir Gordon Slynn, presidente de secção, f. f. de presidente, e pelos Srs. C. N. Kakouris e F. A. Schockweiler, presidentes de secção, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Diez de Velasco, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs
secretario: H. A. Rühl, administrador principal
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 15 de Maio de 1990,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 12 de Junho de 1990,
profere o presente
Acórdão
1
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 14 de Abril de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que a República Italiana, ao proibir a importação através dos postos fronteiriços terrestres de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais (JO 1977, L 26, p. 20).
2
Nos termos do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 77/93, já citada, «os
Estados-membros podem:
a)
determinar que as plantas, produtos vegetais ou outros objectos enumerados no anexo III, parte B, respectivamente, não podem ser introduzidos no seu território;
...»
3
Entre os produtos assim referidos no anexo III. B, no que respeita à Itália, figuram nomeadamente as «plantas de citrinos». É pacífico que tal expressão visa'especialmente as toranjas.
4
Em Itália, o decreto ministerial de 11 de Julho de 1980, relativo às regras fitossanitárias sobre a importação, a exportação e o trânsito das plantas e dos produtos vegetais (GURI n.° 203, de 25.7.1980, p. 6317), tinha autorizado a importação de toranjas provenientes de todos os países, na condição de tais frutos serem acompanhados de um certificado fitossanitário do país de origem e serem submetidos, como todas as outras plantas, a um controlo sanitário num dos pontos de entrada indicados no anexo VI daquele decreto. Este anexo mencionava três estâncias aduaneiras aeroportuárias, dezanove estâncias aduaneiras portuárias, nove estâncias aduaneiras ferroviárias e onze estâncias aduaneiras rodoviárias.
5
O citado decreto ministerial e, nomeadamente, o seu anexo VI, foi alterado por diversas vezes. Depois de o decreto ministerial de 24 de Abril de 1981 (GURI n.° 129, de 13.5.1981, p. 3041) ter aumentado o número de pontos de entrada, elevando-os, segundo as diferentes categorias de estâncias aduaneiras atrás mencionadas, respectivamente a cinco, vinte e duas, dez e doze, o decreto ministerial de 8 de Março de 1984 (GURI n.° 83, de 23.3.1984, p. 2505) começou por reduzir os pontos de entrada autorizados para as toranjas a três estâncias aduaneiras aeroportuárias, dez estâncias aduaneiras portuárias, duas estâncias aduaneiras ferroviárias e quatro estâncias aduaneiras rodoviárias. Seguidamente, o decreto ministerial de 18 de Janeiro de 1985 (GURI n.° 17, de 21.1.1985, p. 425) limitou a cinco estâncias aduaneiras portuárias, especificadamente designadas, o número de pontos de entrada para as toranjas. Finalmente, os decretos ministeriais de 27 de Fevereiro de 1986 (GURI n.° 66, de 30.3.1986, p. 13) e de 30 de Março de 1988 (GURI n.° 107, de 9.5.1988, p. 11) mantiveram a obrigação de as toranjas serem unicamente importadas através das estâncias aduaneiras portuárias, cujo número foi, no entanto, elevado a seis e, depois, a sete.
6
Resulta dos números fornecidos pela Comissão que as quantidades anuais de toranjas importadas para Itália e provenientes de outros Estados-membros passaram de 85 toneladas em 1980 a 6184 toneladas em 1983. Em compensação, a partir do ano seguinte, este número diminuiu consideravelmente, passando de 3633 toneladas em 1984 a 855 toneladas em 1987; em 1988, estas importações caíram para 167 toneladas e terminaram completamente em 1989.
7
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiencia. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
8
Para fundamentar a sua acção, a Comissão sustentou que a regulamentação italiana em causa fora adoptada com violação do princípio da proporcionalidade, na medida em que o encerramento dos postos fronteiriços terrestres à importação de toranjas provenientes de outros Estados-membros não era indispensável para atingir o objectivo prosseguido, consistente na preservação da saúde das culturas italianas de citrinos, e ainda na medida em que o controlo fitossanitário das toranjas importadas podia ser assegurado por outros meios que tivessem um efeito menos prejudicial sobre o comércio intracomunitário. Segundo a Comissão, o regime italiano em questão é ainda discriminatório pelo facto de incidir mais pesadamente sobre as importações provenientes de outros Estados-membros, que se efectuam principalmente por via terrestre, do que sobre as provenientes de países terceiros, que têm geralmente lugar por via marítima.
9
A Comissão concluiu que o encerramento de todos os postos fronteiriços terrestres à importação de toranjas provenientes de outros Estados-membros, quer se tratasse de frutos originários desses Estados ou neles postos em livre prática, era contrário à Directiva 77/93, e constituía uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, proibida pelo artigo 30.° do Tratado CEE e insusceptível de ser justificada ao abrigo do artigo 36.° desse Tratado.
10
O Governo da República Italiana argumentou que a regulamentação em causa, destinada a prevenir os perigos fitossanitários que a introdução no seu território de organismos prejudiciais aos citrinos italianos representaria, se justificava ao abrigo do artigo 36.° do Tratado CEE e do artigo 4.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 77/93. No que respeita a esta última disposição, o Governo demandado sustentou que, se ela lhe permitia proibir totalmente a importação de citrinos, a fortiori o autorizava a tomar medidas menos restritivas para o comércio que pudessem aplicar-se não somente aos citrinos provenientes de Estados-membros produtores, mas também aos originários de países terceiros e postos em livre prática nos Estados-membros.
11
Deve dizer-se de imediato que a regulamentação italiana em causa tem por efeito tornar mais difíceis, podendo mesmo torná-las impossíveis, as importações de toranjas originárias de outros Estados-membros ou que aí se encontrem em livre prática.
12
Em consequência, de acordo com a jurisprudência constante deste Tribunal (ver acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, n.° 5, 8/74, Recueil, p. 837), esta regulamentação é abrangida pela proibição do artigo 30.° do Tratado CEE, cujas disposições são indistintamente aplicáveis aos produtos originários da Comunidade e aos que foram postos em livre prática no interior de qualquer dos Estados-membros, qualquer que seja a origem destes produtos (ver acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Donckerwolcke, n.° 18, 41/76, Recueil, p. 1921).
13
Considerando que o Governo da República Italiana entendeu justificar a sua regulamentação em matéria de importação de toranjas por razões de protecção fitossanitária dos citrinos italianos, deve examinar-se se o regime em litígio se situa no âmbito dos poderes de que os Estados-membros dispõem em matéria de saúde das plantas.
14
A este respeito, deve começar por se realçar que a Directiva 77/93, ao harmonizar as disposições nacionais destinadas a prevenir a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais, criou, no interesse geral da Comunidade, uma protecção comum contra esse perigo, através de um sistema de vigilância baseado essencialmente na emissão, no país de expedição, de um certificado fitossanitário destinado a permitir suprimir os controlos sistemáticos correspondentes no Estado-membro de destino.
15
Deve seguidamente lembrar-se que resulta da jurisprudência constante do Tribunal que, quando, em aplicação do artigo 100.° do Tratado CEE, uma directiva comunitária determina a harmonização das medidas de protecção sanitária e regula procedimentos comunitários de controlo do seu cumprimento, os Estados-membros só têm o direito de tomar medidas de protecção dentro dos limites da directiva de harmonização.
16
Este tipo de directiva é, com efeito, destinado a favorecer a livre circulação das mercadorias através da eliminação ou, pelo menos, da redução dos obstáculos que, para essa livre circulação, possam resultar de medidas nacionais de controlo sanitário tomadas de acordo com o artigo 36.° do Tratado CEE (ver, por exemplo, o acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, n.° 30, 46/76, Recueil, p. 5).
17
Segue-se que o direito de que os Estados-membros dispõem para tomar, ao abrigo da directiva de harmonização, medidas de protecção sanitária, em caso algum pode ultrapassar os limites colocados pelo artigo 36.° do Tratado CEE.
18
Ora, uma regulamentação ou prática nacional adoptada com vista à salvaguarda de um dos objectivos visados pelo artigo 36.° do Tratado CEE só é compatível com este Tratado na medida em que não ultrapasse os limites do que é apropriado e necessário para atingir o fim procurado (ver, por exemplo, o acórdão de 20 de Maio de 1976, de Peijper, n.os 16 e 17, 104/75, Recueil, p. 613).
19
Em consequência, a faculdade reconhecida aos Estados-membros, neste caso concreto, pelo artigo 4.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 77/93, de proibirem a introdução no seu território de plantas, produtos vegetais e outros objectos enumerados no anexo III. B da directiva, não pode ser entendida como permitindo aos Estados-membros tomar medidas restritivas para o comércio que vão para além do necessário para proteger a saúde dos citrinos. Resulta, aliás e claramente, do décimo considerando da Directiva 77/93, que, embora esta tenha admitido a faculdade de os Estados-membros proibirem a introdução de certas plantas e produtos vegetais no caso de os controlos eficazes serem impossíveis, entendeu, no entanto, limitar tal proibição em toda a medida do possível.
20
Sobre este ponto, a Comissão sustentou que a saúde das culturas italianas de citrinos teria podido ser protegida de maneira igualmente eficaz, contra a introdução de organismos prejudiciais provenientes de outros Estados-membros, através de medidas menos restritivas do comércio intracomunitário. Com efeito, a organização de um controlo fitossanitário especializado é perfeitamente possível em local diferente de uma estância aduaneira portuária. As mercadorias poderiam até ser seladas aquando da passagem da fronteira e depois inspeccionadas no interior do território da República Italiana, por exemplo no lugar do seu destino. Este Estado-membro poderia igualmente, com um custo razoável e por meio, sendo caso disso, de prévia notificação a efectuar pelas empresas de transporte, assegurar a presença de técnicos de controlo fitossanitário no lugar de descarregamento das mercadorias.
21
Em resposta a esta argumentação, o Governo da República Italiana limitou-se a afirmar que a tese defendida pela Comissão provocava uma complexidade excessiva das operações aduaneiras, dificuldades de organização dos controlos e despesas, tanto para os importadores como para as autoridades encarregadas de efectuar os controlos.
22
A este respeito, importa lembrar, em primeiro lugar, que, de acordo com a jurisprudência (ver acórdão de 20 de Maio de 1976, de Peijper, já citado, n.° 18), os Estados-membros não podem derrogar o artigo 30.° do Tratado CEE, criando ou mantendo regulamentações ou práticas, ainda que úteis, cujos elementos restritivos se expliquem essencialmente pelo desejo de reduzir os encargos administrativos ou as despesas públicas, salvo se, na falta dessas regulamentações ou práticas, tais encargos ou despesas ultrapassarem manifestamente os limites do que pode ser razoavelmente exigido.
23
Deve seguidamente lembrar-se que incumbe sempre aos Estados-membros demonstrar que estão reunidas as condições que permitem uma derrogação ao artigo 30.° do Tratado CEE (ver, por exemplo, o acórdão de 8 de Novembro de 1979, Denkavit, n.° 24, 251/78, Recueil, p. 3369).
24
Ora, por um lado, o Governo da República Italiana não fez prova, no caso concreto, de que era impossível efectuar controlos fitossanitários de toranjas nas fronteiras terrestres. Com efeito, embora possa ser necessário descarregar a mercadoria para se poder proceder, em condições satisfatórias, à inspecção fitossanitária das toranjas e embora seja exacto que um tal controlo pode ser efectuado mais facilmente nos portos, nos quais as mercadorias devem de qualquer modo ser descarregadas, daqui não decorre, no entanto, que um controlo eficaz dos produtos em causa seja impossível em qualquer outro lugar do território nacional ou não possa ser efectuado a mercadorias que entrem por via terrestre.
25
Só em 1985, aliás, é que o Governo da República Italiana tomou a decisão de reduzir radicalmente, limitando a algumas estâncias aduaneiras portuárias especificadamente designadas, o número de pontos de entrada das toranjas, quando anteriormente estes frutos podiam entrar no território italiano através de numerosas estâncias aduaneiras ferroviárias, rodoviárias e aéreas, tendo mesmo um decreto ministerial de 1981 alargado o número de pontos de entrada para os frutos em causa.
26
Até 1985 foi, pois, possível efectuar um controlo fitossanitário das toranjas em locais diferentes das estâncias aduaneiras portuárias e o Governo demandado não conseguiu demonstrar a existência de um factor específico, tal como um forte aumento da quantidade de frutos estrangeiros contaminados ou entrados fraudulentamente no território italiano, que pudesse eventualmente ser susceptível de justificar a decisão tomada em 1985 de proibir as importações, através dos postos fronteiriços terrestres, das toranjas provenientes de outros Estados-membros.
27
Por outro lado, o Governo da República Italiana não conseguiu demonstrar que a autorização de importar toranjas por via terrestre, a partir do ano de 1985, lhe teria acarretado um encargo administrativo não razoável ou uma despesa pública excessiva.
28
Nestas condições, deve declarar-se que a República Italiana, ao proibir as importações, através dos postos fronteiriços terrestres, de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93.
Quanto às despesas
29
Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1)
A República Italiana, ao proibir as importações, através dos postos fronteiriços terrestres, de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais.
2)
A República Italiana é condenada nas despesas.
slynn
Kakouris
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 12 de Julho de 1990.
O secretario
J.-G. Giraud
O presidente f. f.
G. Slynn
presidente de secção
( *1 ) Lingua do processo: italiano.
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