Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Freier Dienstleistungsverkehr - Bestimmungen des Vertrages - Anwendungsbereich - Abgrenzungskriterium - Kriterium der Ausländereigenschaft - Niederlassung des Leistungserbringers in einem anderen Mitgliedstaat als dem der Erbringung der Dienstleistung
(EWG-Vertrag, Artikel 59 und 60)
2. Freier Dienstleistungsverkehr - Beschränkungen - Verbot
(EWG-Vertrag, Artikel 59 und 60)
3. Freier Dienstleistungsverkehr - Beschränkungen, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt sind - Zulässigkeit - Voraussetzungen
(EWG-Vertrag, Artikel 59 und 60)
4. Freier Dienstleistungsverkehr - Fremdenführer, die Reisegruppen aus einem anderen Mitgliedstaat begleiten - Erfordernis einer Erlaubnis, die aufgrund einer durch Bestehen einer Prüfung nachgewiesenen beruflichen Qualifikation ausgestellt worden ist - Unzulässigkeit
(EWG-Vertrag, Artikel 59 und 60)
Leitsätze
1. Auch wenn Artikel 59 EWG-Vertrag nach seinem Wortlaut ausdrücklich nur den Fall eines Leistungserbringers betrifft, der in einem anderen Mitgliedstaat als der Leistungsempfänger ansässig ist, ist es doch Ziel des Artikels, die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit solcher Personen zu beseitigen, die nicht in dem Staat niedergelassen sind, in dessen Gebiet die Dienstleistung erbracht werden soll. Nur wenn alle wesentlichen Elemente der fraglichen Betätigung nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, sind die Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr nicht anwendbar. Demgemäß greift Artikel 59 immer dann ein, wenn ein Leistungserbringer Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen anbietet, in dem er niedergelassen ist, und zwar unabhängig vom Niederlassungsort der Empfänger dieser Dienstleistungen.
2. Die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag verlangen nicht nur die Beseitigung jeglicher Diskriminierung des Leistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, die darauf beruhen, daß der Leistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen niedergelassen ist, in dem die Dienstleistung erbracht wird. Insbesondere kann der Mitgliedstaat für die Erbringung der Leistung in seinem Hoheitsgebiet nicht die Einhaltung aller für eine Niederlassung erforderlichen Bedingungen verlangen, weil damit den Bestimmungen, die den freien Dienstleistungsverkehr gewährleisten sollen, ihre praktische Wirksamkeit völlig genommen würde.
3. In Anbetracht der für bestimmte Dienstleistungen charakteristischen Erfordernisse kann es nicht als unvereinbar mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag angesehen werden, wenn ein Mitgliedstaat für die Erbringung dieser Dienstleistungen gemäß den für diese Art von Tätigkeiten in seinem Hoheitsgebiet geltenden Regelungen Anforderungen an die Qualifikation des Leistungserbringers stellt. Jedoch darf der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrages nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt sind und die für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten, und zwar nur insoweit, als dem Allgemeininteresse nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Leistungserbringer in dem Staat unterliegt, in dem er ansässig ist. Diese Anforderungen müssen ausserdem sachlich geboten sein, um die Einhaltung der Berufsregelungen und den Schutz der Interessen, den diese bezwecken, zu gewährleisten.
4. Das allgemeine Interesse an der Aufwertung historischer Reichtümer und an der bestmöglichen Verbreitung von Kenntnissen über das künstlerische und kulturelle Erbe eines Landes kann ein zwingender Grund sein, der eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigt. Ein Mitgliedstaat erlässt jedoch Beschränkungen, die über das hinausgehen, was zum Schutz dieses Interesses notwendig ist, wenn er für die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern, die mit einer Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat anreisen, den Besitz einer Erlaubnis, die eine durch Bestehen einer Prüfung nachgewiesene bestimmte Qualifikation voraussetzt, verlangt, wenn diese Dienstleistungen darin bestehen, die betreffenden Touristen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern zu führen, die nur mit einem spezialisierten gewerblichen Fremdenführer besichtigt werden können.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission hat mit Klageschrift, die am 24. Mai 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie für die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern, die eine Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat begleiten, den Besitz einer Erlaubnis, die den Erwerb einer durch Bestehen einer Prüfung nachzuweisenden bestimmten Qualifikation voraussetzt, verlangt, wenn die betreffenden Touristen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern geführt werden sollen, die einen spezialisierten Fremdenführer erfordern.
2 Die vorliegende Klage betrifft die Bestimmungen in Artikel 11 des Gesetzes vom 17. Mai 1983 (GURI Nr. 141 vom 25. Mai 1983, S. 4091). Danach ist Fremdenführer, wer beruflich einzelne Personen oder Personengruppen bei Besichtigungen von Kunstwerken, Museen, Galerien oder archäologischen Ausgrabungen begleitet und die historischen, künstlerischen, architektonischen, landschaftlichen und natürlichen Sehenswürdigkeiten erläutert.
3 Die Kommission richtete am 10. Februar 1987 gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag ein förmliches Aufforderungsschreiben an die italienische Regierung. Nach diesem Schreiben war Italien den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere Artikel 59 EWG-Vertrag, nicht nachgekommen, soweit es die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern angeht, die mit einer Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat anreisen. Mit Schreiben vom 22. Juni 1987 traten die italienischen Behörden dem Standpunkt der Kommission entgegen. Die Kommission gab am 20. April 1988 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie ihren Standpunkt wiederholte und die italienische Regierung aufforderte, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um der Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nachzukommen. Nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß die italienische Regierung ihren Standpunkt nicht teilte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
4 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
5 Einleitend ist darauf hinzuweisen, daß die Tätigkeit eines Fremdenführers aus einem anderen Mitgliedstaat als Italien, der die Teilnehmer einer organisierten Reise von diesem anderen Mitgliedstaat aus in Italien begleitet, rechtlich in zwei verschiedenen Formen ausgestaltet sein kann. Ein Reisebüro mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat kann Fremdenführer einsetzen, die es selbst beschäftigt. In diesem Fall erbringt das Reisebüro die Dienstleistung den Touristen durch seine eigenen Fremdenführer. Ein solches Reisebüro kann aber auch auf selbständige Fremdenführer zurückgreifen, die in diesem anderen Mitgliedstaat ansässig sind. In diesem Fall erbringt der Fremdenführer die Dienstleistung dem Reisebüro.
6 Die beiden genannten Fälle betreffen also Dienstleistungen, die den Touristen von dem Reisebüro oder dem Reisebüro von dem selbständigen Fremdenführer erbracht werden. Diese Dienstleistungen, die befristet sind und nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizuegigkeit der Personen unterliegen, gehören zu den entgeltlichen Tätigkeiten im Sinne des Artikels 60 EWG-Vertrag.
7 Es ist zu prüfen, ob diese Tätigkeiten in den Anwendungsbereich des Artikels 59 EWG-Vertrag fallen.
8 Auch wenn Artikel 59 EWG-Vertrag nach seinem Wortlaut ausdrücklich nur den Fall eines Leistungserbringers betrifft, der in einem anderen Mitgliedstaat als der Leistungsempfänger ansässig ist, ist es doch Ziel dieses Artikels, die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit solcher Personen zu beseitigen, die nicht in dem Staat niedergelassen sind, in dessen Gebiet die Dienstleistung erbracht werden soll (Urteil vom 10. Februar 1982 in der Rechtssache 76/81, Transporoute, Slg. 1982, 417, Randnr. 14). Nur wenn alle wesentlichen Elemente der fraglichen Betätigung nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, sind die Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr nicht anwendbar (Urteil vom 18. März 1980 in der Rechtssache 52/79, Debauve, Slg. 1980, 833, Randnr. 9).
9 Demgemäß greift Artikel 59 immer dann ein, wenn ein Leistungserbringer Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen anbietet, in dem er niedergelassen ist, und zwar unabhängig vom Niederlassungsort der Empfänger dieser Dienstleistungen.
10 Da es sich in der vorliegenden Rechtssache und in den beiden in Randnummer 5 dieses Urteils dargestellten Fällen um Dienstleistungen handelt, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem der Niederlassung des Leistungserbringers erbracht werden, kommt Artikel 59 EWG-Vertrag zur Anwendung.
11 Alsdann ist zu prüfen, ob die fragliche Dienstleistung bereits Gegenstand einer Gemeinschaftsregelung ist.
12 Nach Ansicht der italienischen Regierung ist der Beruf des Fremdenführers von dem des Reisebegleiters zu unterscheiden. Der vierzehnten Begründungserwägung und Artikel 2 Absatz 5 der Richtlinie 75/368/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für einige Tätigkeiten (aus ISIC-Hauptgruppe O1 bis ISIC-Hauptgruppe 85), insbesondere Übergangsmaßnahmen für diese Tätigkeiten (ABl. L 167, S. 22), sei zu entnehmen, daß nur für den Beruf des Reisebegleiters eine gemeinschaftsrechtliche Harmonisierung erfolgt sei. Daß jemand zur Ausübung der Tätigkeit eines Reisebegleiters befugt sei, bedeute daher keineswegs, daß er auch berechtigt sei, die Tätigkeit eines Fremdenführers auszuüben.
13 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Insoweit genügt der Hinweis, daß die Kommission überhaupt nicht behauptet hat, beide Berufe seien identisch und der Reisebegleiter könne sowohl seine Tätigkeit als auch die eines Fremdenführers ausüben. Die Kommission bezieht sich in ihrer Klageschrift nur auf die Fremdenführertätigkeit eines Führers, der zusammen mit einer Reisegruppe reist, ohne daß sie die Frage aufwirft, ob dieser Führer auch eine Reisebegleitertätigkeit ausübt.
14 Deshalb ist zu prüfen, ob die Anwendung der fraglichen italienischen Regelung auf Fremdenführer, die eine Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat begleiten, in Ermangelung einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag vereinbar ist.
15 Die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag verlangen nicht nur die Beseitigung jeglicher Diskriminierung des Leistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, die darauf beruhen, daß der Leistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen niedergelassen ist, in dem die Dienstleistung erbracht wird. Insbesondere kann der Mitgliedstaat für die Erbringung der
Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet nicht die Einhaltung aller für eine Niederlassung erforderlichen Bedingungen verlangen, weil damit den Bestimmungen, die den freien Dienstleistungsverkehr gewährleisten sollen, ihre praktische Wirksamkeit völlig genommen würde.
16 Hierzu ist festzustellen, daß das in der erwähnten italienischen Regelung aufgestellte Erfordernis eine solche Beschränkung darstellt. Indem diese Regelung für die Erbringung der Dienstleistung von Fremdenführern, die mit einer Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat anreisen, den Besitz eines bestimmten Befähigungsnachweises verlangt, hindert sie nämlich sowohl die Reisebüros, diese Leistung durch ihr eigenes Personal zu erbringen, als auch die selbständigen Fremdenführer, ihre Dienstleistungen diesen Büros während der organisierten Reisen anzubieten. Sie hindert auch die Touristen, die an solchen organisierten Reisen teilnehmen, diese Dienstleistungen je nach Wahl in Anspruch zu nehmen.
17 In Anbetracht der für bestimmte Dienstleistungen charakteristischen Erfordernisse kann es allerdings nicht als unvereinbar mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag angesehen werden, wenn ein Mitgliedstaat für die Erbringung dieser Dienstleistungen gemäß den für diese Art von Tätigkeiten in seinem Hoheitsgebiet geltenden Regelungen Anforderungen an die Qualifikation des Leistungserbringers stellt. Jedoch darf der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrages nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt sind und die für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten, und zwar nur insoweit, als dem Allgemeininteresse nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Leistungserbringer in dem Staat unterliegt, in dem er ansässig ist.
Diese Anforderungen müssen ausserdem sachlich geboten sein, um die Einhaltung der Berufsregelungen und den Schutz der Interessen, den diese bezwecken, zu gewährleisten (siehe unter anderem Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 27).
18 Diese Anforderungen können daher nur dann als vereinbar mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag angesehen werden, wenn nachgewiesen ist, daß im Hinblick auf die betreffende Tätigkeit zwingende Gründe des Allgemeininteresses bestehen, die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen, daß das Allgemeininteresse nicht bereits durch die Vorschriften des Staates, in dem der Leistungserbringer niedergelassen ist, gewahrt ist und daß das gleiche Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Regelungen erreicht werden kann.
19 Die italienische Regierung macht weiter geltend, diese Regelung diene dem Schutz des allgemeinen Interesses am Verbraucherschutz und an der Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes. Hinsichtlich des Verbraucherschutzes solle die Regelung die Qualität der Dienstleistung garantieren, um so deren wirklichen Empfänger, nämlich den Touristen, zu schützen. Das Interesse an der Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes werde dadurch gewährleistet, daß der Fremdenführer als Mittler zwischen dem Besucher und dem Kulturgut fungiere. In dem besonderen Fall einer organisierten Gruppenreise ausländischer Touristen sei der Schutz dieses Interesses wichtig, weil diese Touristen in Anbetracht ihrer anderen kulturellen Herkunft und der begrenzten Dauer des Besuchs von dem Kulturgut nur das Bild und die Kenntnis bewahrten, die der Fremdenführer ihnen vermittelt habe.
20 Das allgemeine Interesse am Verbraucherschutz und an der Erhaltung des historischen und künstlerischen Erbes kann ein zwingender Grund sein, der eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigt. Das fragliche Erfordernis, das sich aus der italienischen Regelung ergibt, geht jedoch über das hinaus, was zum Schutz dieses Interesses notwendig ist, soweit für die Tätigkeit des Fremdenführers, der eine Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat begleitet, der Besitz einer Erlaubnis verlangt wird.
21 Die berufsmässige Begleitung, um die es im vorliegenden Fall geht, findet nämlich unter besonderen Umständen statt. Der selbständige oder angestellte Fremdenführer reist zusammen mit den Touristen, die er begleitet, in einer geschlossenen Gruppe; sie reisen vorübergehend als solche aus dem Mitgliedstaat ihrer Niederlassung in den zu besuchenden Mitgliedstaat.
22 Unter diesen Umständen bewirkt das Erfordernis einer vom Bestimmungsmitgliedstaat verlangten Erlaubnis eine Verringerung der Zahl von Fremdenführern, die Touristen in einer geschlossenen Gruppe begleiten könnten, was einen Reiseveranstalter veranlassen kann, eher auf örtliche Führer zurückzugreifen, die in dem Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, angestellt oder niedergelassen sind. Dies kann für die Touristen, denen diese Dienstleistungen erbracht werden, den Nachteil haben, daß ihnen kein Fremdenführer zur Verfügung steht, der mit ihrer Sprache sowie mit ihren Interessen und besonderen Erwartungen vertraut ist.
23 Ausserdem hängt ein wirtschaftlicher Erfolg dieser Gruppenreisen vom geschäftlichen Ansehen des Veranstalters ab, der unter dem Konkurrenzdruck anderer Reisebüros steht; die Aufrechterhaltung dieses Ansehens und der Konkurrenzdruck führen schon zu einer gewissen Auslese unter den Fremdenführern und zu einer Kontrolle der Qualität ihrer Dienstleistungen. Dies kann je nach den besonderen Erwartungen der einzelnen Reisegruppen zum Verbraucherschutz und zur Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes beitragen, wenn es sich um Führungen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern handelt, die nur mit einem gewerblichen Fremdenführer besichtigt werden können.
24 Die fragliche Regelung steht folglich angesichts des Umfangs der in ihr enthaltenen Beschränkungen ausser Verhältnis zum angestrebten Zweck, nämlich der Erhaltung des historischen und künstlerischen Erbes des Mitgliedstaats, in dem die Reise durchgeführt wird, sowie dem Verbraucherschutz.
25 Die italienische Regierung macht schließlich geltend, es sei unmöglich, die Anwendung der betreffenden Regelung auf Führungen in bestimmten, der Öffentlichkeit zugänglichen Museen, Denkmälern sowie besonderen kulturellen und historischen Stätten zu beschränken. Beträfe diese Regelung nur sehr wenige dieser Objekte oder Orte, so wäre den Erfordernissen des Verbraucherschutzes und des nationalen kulturellen Erbes nicht angemessen Genüge getan. Gelte diese Regelung dagegen für alle kulturell bedeutsamen Objekte oder Orte, so erfasse sie zwangsläufig auch die Objekte und Orte, die normalerweise von den Teilnehmern organisierter Reisen besichtigt würden.
26 Die Kommission hat zwar von ihrer Klage Führungen in bestimmten Museen oder Denkmälern, die nur mit einem spezialisierten Fremdenführer besichtigt werden können, ausgenommen. Wie sie jedoch in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, betrifft diese Ausnahme nur die Fälle, in denen nationale Regelungen aufgrund der besonderen Merkmale bestimmter Orte spezielle Qualifikationen zusätzlich zu denen vorschreiben, die für die Erlangung der streitgegenständlichen Fremdenführererlaubnis erforderlich sind.
27 Entgegen der Ansicht der italienischen Regierung kann der beschränkte Geltungsbereich dieser Ausnahme den Schutz der Verbraucher und des kulturellen Erbes nicht beeinträchtigen. Aus dem Vorstehenden ergibt sich nämlich, daß ausserhalb dieser besonderen Orte dieser Schutz jedenfalls dann ausreichend gewährleistet ist, wenn es sich um Fremdenführer handelt, die ihre Dienstleistungen innerhalb einer geschlossenen Reisegruppe erbringen, die aus einem anderen Mitgliedstaat anreist.
28 Unter diesen Umständen ist festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie für die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern, die eine Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat begleiten, den Besitz einer Erlaubnis, die aufgrund einer durch Bestehen einer Prüfung nachzuweisenden bestimmten Qualifikation erteilt wird, verlangt, wenn die betreffenden Touristen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern geführt werden sollen, die einen spezialisierten Fremdenführer erfordern.
Kostenentscheidung
Kosten
29 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 EWG-Vertrag verstossen, daß sie für die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern, die eine Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat begleiten, den Besitz einer Erlaubnis, die aufgrund einer durch Bestehen einer Prüfung nachzuweisenden bestimmten Qualifikation erteilt wird, verlangt, wenn die betreffenden Touristen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern geführt werden sollen, die einen spezialisierten Fremdenführer erfordern.
2) Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
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