INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-180/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Régimen jurídico
La Ley n° 217 de 17 de mayo de 1983 (GURI n° 141 de 25.5.1983, p. 4091) es la Ley marco para el Turismo. El artículo 11 de dicha Ley establece entre otras cosas que:
«Es guía turístico quien, con carácter profesional, acompaña ä personas solas o a grupos de personas en las visitas de obras de arte, museos, galerías, excavaciones arqueológicas, comentando los aspectos de interés histórico, artístico o arquitectónico, los paisajes y las curiosidades naturales.»
Con arreglo al mismo artículo tas regiones deberán comprobar si los guías turísticos, además del perfecto conocimiento de una o varias lenguas extranjeras, poseen profundos conocimientos sobre las obras de arte, los monumentos, las riquezas arqueológicas, las bellezas naturales o, en general, sobre los atractivos turísticos de la localidad en que haya de ejercer su profesión.
Las Leyes regionales, promulgadas para aplicar la Ley marco mencionada, limitan la actividad de guía turístico a las personas que estén en posesión de un título otorgado por la autoridad competente, lo que presupone la adquisición de una determinada cualificación acreditada por haber superado un examen.
En algunos Estados miembros la actividad de guía turístico está sujeta también a una regulación profesional, mientras que en otros no existe normativa semejante.
El considerando catorce de la Directiva 75/368/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para diversas actividades (ex clase 01 a clase 85 CITI), y por la que se adoptan, en particular, medidas transitorias para dichas actividades (DO L 167, p. 22; EE 06/01, p. 205), precisa lo siguiente:
«Considerando que las actividades de los guías turísticos se ejercen en determinados Estados miembros dentro de límites territoriales precisos y son objeto de una regulación nacional muy detallada; que procede, por consiguiente, excluirlas de la presente Directiva, con excepción, sin embargo, de las actividades de los guías acompañantes y las de los intérpretes turísticos.»
El apartado 5 del artículo 2 de dicha Directiva dispone que la misma no se aplicará a las actividades de los guías turísticos, con exclusión de las actividades de los guías acompañantes y de los intérpretes turísticos.
La Comisión ha publicado una propuesta de Directiva del Consejo relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE (DO 1989, C 263, p. 1). El segundo considerando de la propuesta indica:
«que en el caso de las profesiones para cuyo ejercicio la Comunidad no ha determinado el nivel mínimo de cualificación necesario, los Estados miembros conservan la facultad de fijar dicho nivel con el fin de garantizar la calidad de las prestaciones realizadas en sus respectivos territorios; que, sin embargo, no pueden, sin incumplir las disposiciones de los artículos 5, 48, 52 y 59 del Tratado, imponer a un nacional de un Estado miembro que adquiera una cualificación que ellos se limitan, en general, a determinar con referencia a los títulos expedidos en su propio sistema nacional de enseñanza, cuando el interesado ya ha adquirido la totalidad o parte de dicha cualificación en otro Estado miembro; que, por consiguiente, todo Estado miembro de acogida donde esté regulada una profesión está obligado a tomar en consideración la cualificación adquirida en otro Estado miembro y a estimar si se corresponde con la que él mismo exige»(traducción no oficial).
El artículo 5 de la propuesta dispone, entre otras cosas, lo siguiente:
«Cuando, en el Estado miembro de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada estén supeditados a la posesión de un certificado, la autoridad competente no podrá denegar a un nacional de un Estado miembro el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación:
a)
si el solicitante está en posesión del título tal y como se define en la presente Directiva o en la Directiva 89/48/CEE, o del certificado prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un Estado miembro;
o bien
b)
si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años en el curso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, según lo dispuesto en la letra d) del artículo 1 y en el párrafo primero de la letra e) del mismo artículo, estando en posesión de uno o varios títulos de formación [...].»(traducción no oficial).
2. Antecedentes de hecho
Al ser incompatibles ciertos efectos de la normativa italiana con el artículo 59 del Tratado CEE, la Comisión dirigió una carta a las autoridades italianas el 10 de febrero de 1987. En ella, y con arreglo al procedimiento regulado por el artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión invitó al Gobierno italiano a presentar sus observaciones en el plazo de dos meses desde la recepción de la carta. Mediante carta de 22 de junio de 1987, las autoridades italianas se opusieron a lo afirmado por la Comisión. Esta emitió un dictamen motivado el 20 de abril de 1988, Como regímenes semejantes al que se discute están en vigor en determinados Estados miembros, las autoridades francesas sugirieron a la Comisión que convocara una reunión con dichos Estados miembros. Se celebró dicha reunión el 25 de noviembre de 1988 y, como consecuencia de la misma, las autoridades francesas propusieron un compromiso a la Comisión mediante carta de 7 de diciembre de 1988. En carta de 2 de febrero de 1989, la Comisión respondió que no creía «que el compromiso al que se han asociado las autoridades italianas pudiera modificar el punto de vista recogido en el dictamen motivado de 20 de abril de 1988». Mediante la misma carta las autoridades italianas fueron invitadas a comunicar a la Comisión en el plazo de treinta días desde la recepción de la carta si estaban dispuestas a adaptar su Derecho interno al dictamen motivado. Mediante carta de 21 de marzo de 1989, las autoridades italianas confirmaron que no aceptaban el punto de vista de la Comisión.
3. Procedimiento
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de mayo de 1989. La fase escrita siguió su curso reglamentario.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al exigir para la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de un Estado miembro —cuando se trata de visitas guiadas de lugares que no sean museos ni monumentos históricos que sólo pueden visitarse con un guía especializado— la posesión de un título que presupone la adquisición de una determinada cualificación acreditada por haber superado un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
—
Condene en costas a la República Italiana.
La República Italiana, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Resuelva en consecuencia sobre las costas.
III. Motivos y alegaciones de las partes
La Comisión entiende que determinados efectos de la normativa italiana relativa a las actividades de los guías turísticos son incompatibles con el artículo 59 del Tratado CEE. No se opone en este recurso a eventuales regímenes especiales que se aplican a las visitas guiadas en algunos museos o lugares de interés cultural e histórico abiertos al público y que, para ello, exigen especiales cualificaciones de los guías. El interés general de promocionar las riquezas históricas y culturales puede justificar efectivamente la exigencia de tales cualificaciones profesionales.
Sin embargo, este asunto se refiere al caso específico de actividades ejercidas por los guías turísticos que perciben un salario de una agencia de viajes («tour operator») con sede en otro Estado miembro y que, desde ella, organiza viajes colectivos para turistas con destino a Italia, por ejemplo en autocar. Los guías acompañan al grupo durante todo el viaje y regresan con él al punto de partida. Cruzan la frontera con el grupo y comentan las curiosidades culturales, históricas y artísticas del país en nombre y por cuenta de la agencia de viajes. Así, pues, dicha agencia es el prestador por medio de sus guías. Según la Comisión, el Tribunal de Justicia reconoció esta forma de actuación como una prestación de servicios (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de febrero de 1982, Seco y Desquenne y Girai, asuntos acumulados 62/81 y 63/81, Rec. p. 223).
La exigencia de una cualificación profesional establecida por la legislación italiana de que se trata impide a la agencia de viajes establecida en otro Estado miembro en el que no esté regulada la actividad de guía turístico servirse de sus propios guías para acompañar grupos de turistas habitualmente. En efecto, dichos guías no estarán en posesión de un título profesional. Por consiguiente la agencia se ve obligada a contratar un guía en el lugar de destino que posea un título o, de no ser así, los guías que acompañen al grupo deben haber conseguido el título italiano requerido. De este modo la normativa que se discute supone obstáculos a la libre prestación de los servicios de la agencia a los turistas y también a la libre prestación de los servicios de guía a la agencia de viajes y a los turistas, que prefieren su guía habitual.
La Comisión subraya que el artículo 59 del Tratado CEE plantea la supresión de las restricciones que obstaculizan la libre prestación de servicios, incluso las de aplicación indistinta, salvo si están justificadas por el interés general.
En primer lugar, la normativa de que se trata no puede fundarse en un interés general relativo a la protección del consumidor. Se trata en efecto de un viaje redondo: el guía turístico, representante de la agencia de viajes, y los turistas (los consumidores) se desplazan juntos desde el Estado miembro en que está establecida la agencia de viajes, para prestar y recibir, respectivamente, el servicio de que se trata en otro Estado miembro. En esta situación, la reputación comercial de la agencia de viajes, en relación con la competencia en el mercado, garantiza en medida suficiente los intereses de los consumidores.
Tampoco se justifica la normativa impugnada por el interés general relativo a la promoción de las riquezas históricas y culturales, y ello precisamente por su ineficacia. Efectivamente, la difusión de informaciones históricas y culturales ya está garantizada ampliamente, de múltiples formas, por los medios de comunicación. Gracias a la libertad de prensa y de expresión del pensamiento, dichas informaciones no se sujetan a un control efectivo y, por consiguiente, ejercen sobre la promoción de las riquezas históricas y culturales un impacto de igual importancia por lo menos que las informaciones que facilitan los guías turísticos.
Según el Gobierno italiano, hay que distinguir la profesión de guía turístico de la de guía acompañante. Sólo la última ha sido objeto de una armonización comunitaria mediante la citada Directiva 75/368 del Consejo. El Gobierno italiano se remite al efecto al considerando catorce y al apartado 5 del artículo 2 de dicha Directiva. El hecho de poder ejercer la actividad de guía acompañante no supone, por lo tanto, en manera alguna el derecho a ejercer la actividad de guía turístico. En defecto de una armonización comunitaria aplicable al guía turístico, la regulación italiana que se discute no es incompatible con el artículo 59 del Tratado CEE.
El Gobierno italiano alega que esta regulación se orienta a la protección de intereses generales vinculados a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional. Por lo que respecta a la defensa de los consumidores, subraya que la normativa trata de garantizar la calidad de la prestación para proteger de este modo al destinatario real, que es el turista. El interés en la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional se defiende gracias a que el guía turístico actúa como mediador entre el visitante y el bien cultural. Así es como el guía desempeña un papel importante respecto a la imagen que se tiene del bien cultural. Ahora bien, en el caso específico de un viaje organizado de un grupo de turistas extranjeros, la protección de estos intereses es importante. En efecto, estos turistas, por sus diferentes orígenes culturales y por la duración normalmente corta de estas visitas, quedan muy influidos por la prestación del guía.
Según el Gobierno italiano es imposible limitar la aplicación de esta normativa a las visitas guiadas de determinados museos, monumentos y lugares culturales o históricos particulares abiertos al público. En efecto, si esta legislación se refiriera a un número muy limitado de situaciones, podría dudarse de su eficacia en relación con las exigencias de la defensa del consumidor y del patrimonio cultural nacional. Por otra parte, si la normativa se aplicase a todos los objetos y lugares que tengan una significación cultural importante, sería prácticamente inevitable que se extendiera también a los objetos y lugares que normalmente son visitados por los turistas que participan en viajes organizados.
Niega el Gobierno italiano que la normativa de su país sea ineficaz. El control de las informaciones turísticas difundidas por escrito se realiza gracias al gran espíritu crítico del lector. Pero una persona que viaje con un guía en un grupo cerrado tiene una actividad más pasiva que la de los lectores de informaciones escritas, lo que hace imprescindible la formación del guía turístico.
En la rèplica, la Comisión recuerda que no ha sostenido nunca que la profesión de guía acompañante y la de guía turístico fuesen idénticas o que el guía acompañante quede autorizado automáticamente a ejercer también la actividad de guía turístico. Aun en el caso posible de que el guía turístico que acompaña al grupo pueda realizar las dos funciones, esta yuxtaposición no supone en modo alguno que se asimilen la una y la otra. La profesión de guía turístico, no contemplada por la citada Directiva 75/368, debe por ende ajustarse al artículo 59 del Tratado CEE.
P. J. G. Kapteyn
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 26 de febrero de 1991 ( *1 )
En el asunto C-180/89,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Étienne Lasnet y Giuliano Marenco, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contenzioso diplomatico en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie Adélaïde,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que, al exigir para la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro la posesión de un título que supone la adquisición de una cualificación determinada comprobada mediante un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G. F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg y P. J. G. Kapteyn, Jueces;
Abogado General: Sr. C. O. Lenz;
Secretario: Sr. H. A. Rühi, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de las partes en la vista del 8 de noviembre de 1990;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de diciembre de 1990;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de mayo de 1989, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al exigir para la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando se trata de visitas guiadas en lugares distintos de los museos y monumentos históricos que requieren la intervención de un guía especializado, la posesión de un título que supone la adquisición de una cualificación determinada comprobada mediante un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
2
Las disposiciones a que se refiere el presente recurso están contenidas en el artículo 11 de la Ley de 17 de mayo de 1983 (GURI n° 141 de 25.5.1983, p. 4091). Según dichas disposiciones, son guías turísticos quienes, con carácter profesional, acompañan a personas solas o a grupos de personas en las visitas de obras de arte, museos, galerías, excavaciones arqueológicas, comentando los aspectos de interés histórico, artístico o arquitectónico, los paisajes y las curiosidades naturales.
3
El 10 de febrero de 1987, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión dirigió al Gobierno italiano un escrito de requerimiento. Según dicho escrito, Italia no había adoptado su Derecho a las normas comunitarias, en especial al artículo 59 del Tratado CEE, en lo que se refiere a la prestación de servicios por guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro. Mediante carta de 22 de junio de 1987, las autoridades italianas se opusieron al punto de vista de la Comisión. El 20 de abril de 1988, la Comisión emitió un Dictamen motivado en el que reiteró su punto de vista e invitó al Gobierno italiano a tomar las medidas necesarias para atenerse a dicho Dictamen en el plazo de dos meses. Al comprobar que el Gobierno italiano no aceptaba su punto de vista, la Comisión interpuso el presente recurso.
4
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal de Justicia se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
5
Procede observar, con carácter preliminar, que las actividades de un guía turístico procedente de un Estado miembro que no sea Italia y que acompañe en Italia a los participantes de un viaje organizado a partir del otro Estado miembro pueden ejercitarse bajo dos regímenes jurídicos distintos. Una agencia de viajes establecida en un Estado miembro puede utilizar los guías que están a su servicio. En este supuesto es la agencia de viajes la que presta el servicio a los turistas mediante sus propios guías turísticos. Pero la misma agencia de viajes puede también contratar guías de turismo independientes, que radican en el otro Estado miembro. En este supuesto el guía turístico presta sus servicios a la agencia de viajes.
6
Los dos casos mencionados se refieren pues a prestaciones de servicios realizadas, en el primer caso, por la agencia de viajes a los turistas y, en el segundo, por el guía de turismo-independiente a la agencia de viajes. Tales prestaciones, que son por tiempo limitado y que no se rigen por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas, son actividades realizadas a cambio de una remuneración en el sentido del artículo 60 del Tratado.
7
Procede comprobar si dichas actividades entran en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado.
8
Si bien el artículo 59 del Tratado no contempla expresamente más que la situación de un prestador establecido en un Estado miembro distinto de aquel en que reside el destinatario de la prestación, no por ello su objeto deja de ser eliminar las restricciones a la libre prestación de servicios por parte de personas no establecidas en el Estado en cuyo territorio ha de realizarse la prestación (véase sentencia de 10 de febrero de 1982, Transporoute, 76/81, Rec. p. 417, apartado 14). Las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios sólo dejan de aplicarse cuando todos los elementos que intervienen en una determinada actividad concurren en el interior de un solo Estado (sentencia de 18 de marzo de 1980, Debauve, 52/79, Rec. p. 833, apartado 9).
9
Por consiguiente, las disposiciones del artículo 59 deben aplicarse en todos los casos en los que un prestador ofrezca sus servicios en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido, cualquiera que sea el lugar en que estén establecidos los destinatarios de dichos servicios.
10
En el caso de autos se trata, en los dos supuestos que se mencionan en el apartado 5 de la presente sentencia, de prestaciones de servicios efectuadas en un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido quien los presta, por lo que procede aplicar el artículo 59 del Tratado.
11
Debe examinarse a continuación si la prestación de que se trata constituye ya objeto de una normativa comunitaria.
12
El Gobierno italiano subraya a este respecto que procede distinguir las profesiones de guía turístico y de guía acompañante. Ahora bien, con arreglo al considerando catorce y al apartado 5 del artículo 2 de la Directiva 75/368/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para diversas actividades (ex clase 01 a clase 85 CITI), y por la que se adoptan, en particular, medidas transitorias para dichas actividades (DO L 167, p. 22; EE 06/01, p. 205), únicamente la profesión de guía acompañante ha sido objeto de armonización comunitaria. Por consiguiente, el hecho de estar autorizado a ejercer la actividad de guía acompañante no incluye en modo alguno el derecho a ejercer la actividad de guía turístico, según el Gobierno italiano.
13
No cabe aceptar este razonamiento. Efectivamente, basta señalar que la Comisión no ha sostenido nunca que las dos profesiones fuesen idénticas y que el acompañante turístico pudiera ejercer indiferentemente dicha actividad y la de guía turístico. En su recurso se refiere sólo a la función de guía turístico, que cumple la persona que se desplaza con un grupo de turistas, sin referirse a si dicha persona cumple también la función de guía acompañante.
14
Se debe por tanto examinar si, a falta de armonización comunitaria, la aplicación de la normativa italiana mencionada a los guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro es compatible con los artículos 59 y 60 del Tratado CEE.
15
Los artículos 59 y 60 del Tratado exigen no sólo la eliminación de cualquier discriminación contra el prestador por razón de su nacionalidad, sino también la supresión de cualquier restricción a la libre prestación de servicios impuesta a causa de que quien los presta se encuentra establecido en un Estado miembro distinto de aquel en el que se efectúe la prestación. En particular, un Estado miembro no puede subordinar la ejecución de la prestación de servicios en su territorio al cumplimiento de todos los requisitos exigidos para un establecimiento, so pena de privar de toda eficacia a las disposiciones destinadas a garantizar la libre prestación de servicios.
16
Hay que recordar a este respecto que la exigencia planteada por las mencionadas disposiciones de la legislación italiana constituye una restricción de esta naturaleza. Al subordinar la prestación de servicios de los guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro a la posesión de un título determinado, dicha legislación impide, en efecto, tanto que las agencias de viajes efectúen dicha prestación utilizando su propio personal como que los guías turísticos independientes ofrezcan sus servicios a dichas agencias en los viajes organizados. También impide que los turistas que participan en estos viajes organizados reciban las prestaciones de que se trata si lo desean.
17
Teniendo en cuenta, sin embargo, las exigencias características de determinadas prestaciones, el hecho de que un Estado miembro subordine éstas a requisitos de cualificación del prestador, aplicando normas que regulan estos tipos de actividad en su territorio, no puede considerarse incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado. Sin embargo, la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado, sólo puede limitarse mediante normas justificadas por el interés general y que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido. Dichas exigencias deben además ser objetivamente necesarias para garantizar el cumplimiento de las normas profesionales y para asegurar la protección de los intereses que constituye el objetivo de aquéllas (véase, entre otras, sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania, 205/84, Rec. p. 3755, apartado 27).
18
De ello se sigue que estas exigencias sólo pueden considerarse compatibles con los artículos 59 y 60 del Tratado si está demostrado que, en el sector de actividad que se considera, existen razones imperiosas vinculadas al interés general que justifiquen restricciones a la libre prestación de servicios, que dicho interés no está asegurado ya por las normas del Estado en el que está establecido el prestador y que no puede conseguirse el mismo resultado mediante normas menos rigurosas.
19
El Gobierno italiano alega a continuación que esta normativa se orienta a la protección de intereses generales vinculados a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional. Por lo que respecta a la defensa de los consumidores, subraya que la normativa trata de garantizar la calidad de la prestación para proteger de este modo al destinatario real de la misma, que es el turista. El interés en la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional se defiende, según el Gobierno italiano, gracias a que el guía turístico actúa como mediador entre el visitante y el bien cultural. Ahora bien, en el caso específico de un viaje organizado de un grupo de turistas extranjeros, la protección de estos intereses es importante en la medida en que, teniendo en cuenta sus diferentes orígenes culturales y la duración limitada de estas visitas del bien cultural, dichos turistas conservan sólo la imagen y el conocimiento que les haya transmitido el guía turístico.
20
Se debe señalar que el interés general vinculado a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional puede constituir una razón imperativa que justifique una restricción a la libre prestación de servicios. Sin embargo, esta exigencia, tal como la plantea la legislación italiana, va más allá de lo necesario para garantizar la protección de dicho interés, ya que somete la actividad del guía turístico que acompaña a grupos de turistas procedentes de otro Estado miembro a la posesión de un título.
21
En efecto, el acompañamiento profesional de que se trata en este caso se efectúa en condiciones particulares. El guía turístico independiente o empleado se desplaza con los turistas a los que acompaña en circuito cerrado: se desplazan temporalmente, en grupo, desde el Estado miembro en que están establecidos hasta el Estado miembro que van a visitar.
22
Ante tales circunstancias, la exigencia de un título, impuesta por el Estado miembro de destino, produce la consecuencia de reducir el número de guías turísticos que puedan acompañar a los turistas en circuito cerrado, lo que puede inducir a la agencia de viajes a recurrir preferentemente a guías locales, empleados o establecidos en el Estado miembro en que se realiza la prestación. Ahora bien, esta consecuencia podría presentar para los turistas que reciben las prestaciones de que se trata el inconveniente de no contar con un guía que conozca su idioma y conozca sus intereses y preferencias específicas.
23
Procede observar, además, que una explotación rentable de estos viajes en grupo depende de la reputación comercial de la agencia, que está sujeta a la presión de la competencia de otras agencias de viajes, y que la conservación de esta reputación y la presión de la competencia imponen ya cierta selección de los guías turísticos y un control de la calidad de sus prestaciones. Esta circunstancia puede contribuir, en función de las preferencias específicas de los grupos de turistas afectados, a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional cuando se trate de visitas guiadas en lugares distintos de los museos y de los monumentos históricos que sólo pueden ser visitados con un guía profesional.
24
Se sigue de ello que, teniendo en cuenta^ las severas restricciones que supone, la normativa de que se trata es desproporcionada respecto al fin que persigue, que es la conservación del patrimonio histórico y artístico del Estado miembro en el que se realiza el viaje, así como la defensa de los consumidores.
25
Alega, por último, el Gobierno italiano que es imposible limitar la aplicación de esta normativa a las visitas guiadas en determinados museos, monumentos y lugares culturales o históricos particulares abiertos al público. En efecto, entiende que, si dicha normativa se refiriera solamente a un número muy limitado de dichos objetos o lugares, no quedarían adecuadamente atendidas las exigencias de la protección del consumidor y del patrimonio cultural. Añade que si, por el contrario, la misma normativa se aplicara a todos los objetos o lugares dotados de un importante significado cultural, se aplicaría inevitablemente a objetos y lugares que constituyen normalmente el objeto de una visita por parte de los turistas que participan en viajes organizados.
26
Verdad es que la Comisión ha excluido de su recurso las visitas guiadas de determinados museos y monumentos que sólo pueden visitarse con un guía especializado. Sin embargo, como lo explicó en la vista, dicha excepción se refiere sólo a los casos en que las normativas nacionales exigen, por las especiales características de determinados lugares, calificaciones específicas y complementarias a las que se piden para conseguir el título de guía turístico al que se refiere el presente recurso.
27
Contra lo que afirma el Gobierno italiano, el hecho de que dicha excepción no tenga más que un alcance limitado no puede afectar a la protección del consumidor y del patrimonio cultural. En efecto, según las anteriores consideraciones, fuera de estos lugares específicos, dicha protección queda en todo caso asegurada de modo suficiente cuando se trata de guías turísticos que efectúan sus prestaciones en un grupo cerrado de turistas que realizan un viaje turístico a partir de otro Estado miembro.
28
En estas circunstancias procede declarar que, al subordinar la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando se trata de visitas guiadas a lugares que no sean museos o monumentos históricos que exigen la intervención de un guía especializado, a la posesión de un título concedido previa una determinada cualificación justificada por haber superado previamente un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
Costas
29
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE al subordinar la prestación de servicios de guías turísticos que viajan con un grupo de turistas procedentes de otro Estado miembro, cuando se trata de visitas guiadas a lugares que no sean museos o monumentos históricos que exigen la intervención de un guía especializado, a la posesión de un título concedido previa cualificación justificada por haber superado previamente un examen.
2)
Condenar en costas a la República Italiana.
Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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