Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Milch und Milcherzeugnisse - Zusätzliche Abgabe für Milch - Zuteilung von nicht der Abgabe unterliegenden Referenzmengen - Erzeuger, die ihre Lieferungen gemäß der Regelung über die Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämien unterbrochen haben - Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge - Berechnung auf der Grundlage des Volumens der Lieferungen während des Jahres, das dem Jahr vorausging, in dem der Antrag auf Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie eingereicht wurde - Anwendbarer Kürzungssatz - Wahl eines Satzes, der sich als Bestrafung der betroffenen Erzeuger auswirkt - Grundsatz des Vertrauensschutzes - Verletzung
(Verordnungen des Rates Nrn. 1078/77 und 857/84, Artikel 2 und 3a Absatz 2)
Leitsätze
Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 764/89 ist insoweit ungültig, als er die spezifische Referenzmenge, die diese Bestimmung zugunsten der Milcherzeuger vorsieht, die wegen einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung während des Referenzjahres keine Milch liefern konnten, auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert bzw. verkauft wurde.
Zwar durfte der Gemeinschaftsgesetzgeber nämlich für die Menge dieser Lieferungen einen Kürzungssatz bestimmen, um sicherzustellen, daß die durch eine solche Verpflichtung gebundenen Erzeuger gegenüber den Erzeugern, die von Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 erfasst werden und während des Referenzjahres weiterhin Milch geliefert haben, nicht ungerecht bevorteilt wurden; der Grundsatz des Vertrauensschutzes verbot es jedoch, diesen Satz im Verhältnis zu dem Kürzungssatz für die letztgenannten Erzeuger so hoch festzusetzen, daß seine Anwendung auf eine Beschränkung hinauslief, die die betreffenden Erzeuger gerade wegen der von ihnen nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigte. Ein Kürzungssatz von 40 % übersteigt den Hoechstbetrag der Sätze für die Erzeuger gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 um mehr als das Doppelte und war daher nicht zulässig.
Entscheidungsgründe
1 Das Finanzgericht München hat mit Beschluß vom 14. Juni 1989, beim Gerichtshof eingegangen am 10. Juli 1989, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit des Artikels 3a Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 (ABl. L 84, S. 2) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen Josef Pastätter, der einen landwirtschaftlichen Betrieb bewirtschaftet, und dem Hauptzollamt Bad Reichenhall über eine Referenzmenge nach der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch.
3 Dem Kläger wurde gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl. L 131, S. 1) eine Umstellungsprämie bewilligt. Der Umstellungszeitraum, für den er sich verpflichten musste, weder Milch noch Milcherzeugnisse aus seinem Betrieb zu verkaufen, endete am 31. Dezember 1984.
4 In der Folge beantragte der Kläger bei den zuständigen deutschen Behörden die Zuteilung einer Referenzmenge gemäß der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch. Dieser Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, der Kläger habe im Jahr 1983 - dem von der Bundesrepublik Deutschland gewählten Referenzjahr - keine Milch geliefert und sein Fall rechtfertige auch nicht die Zuteilung einer Referenzmenge wegen eines Härtefalls oder die Zuteilung einer zusätzlichen Referenzmenge. Nachdem der Kläger hiergegen erfolglos Einspruch und Beschwerde eingelegt hatte, erhob er Klage beim Finanzgericht München.
5 Das Finanzgericht München ist der Ansicht, daß die Entscheidung des Rechtsstreits von der Gültigkeit der Gemeinschaftsregelung in diesem Bereich abhänge. Es hat deshalb das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 insoweit gültig, als die spezifische Referenzmenge nach Artikel 3a Absatz 2 nur 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent entspricht, die der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie zugrunde gelegt worden ist?
6 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, der fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen sowie des Ablaufs des Ausgangsverfahrens und der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
7 Die Vorabentscheidungsfrage geht dahin, ob Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in der geänderten Fassung insoweit gültig ist, als er die in dieser Bestimmung vorgesehene spezifische Referenzmenge auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde.
8 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die Gemeinschaftsregelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch zunächst keine besondere Bestimmung enthielt, die die Zuteilung einer Referenzmenge an die Erzeuger vorsah, die in Erfuellung einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert hatten. In den Urteilen vom 28. April 1988 in der Rechtssache 120/86 (Mulder, Slg. 1988, 2321, Randnr. 28) und in der Rechtssache 170/86 (von Deetzen, Slg. 1988, 2355, Randnr. 17) hat der Gerichtshof diese Regelung jedoch wegen Verstosses gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes insoweit für ungültig erklärt, als sie eine solche Zuteilung nicht vorsah.
9 In diesen Urteilen hat der Gerichtshof einerseits festgestellt, daß ein Wirtschaftsteilnehmer, der seine Erzeugung für eine bestimmte Zeit freiwillig eingestellt hat, nicht darauf vertrauen darf, daß er die Erzeugung unter denselben Bedingungen wie den vorher geltenden wiederaufnehmen kann und daß er eventuell inzwischen erlassenen marktpolitischen oder strukturpolitischen Bestimmungen nicht unterworfen wird (Urteil Mulder, Randnr. 23; Urteil von Deetzen, Randnr. 12); andererseits hat er ausgeführt, daß ein solcher Wirtschaftsteilnehmer, wenn er durch eine Handlung der Gemeinschaft dazu veranlasst worden ist, die Vermarktung im Allgemeininteresse und gegen Zahlung einer Prämie für eine begrenzte Zeit einzustellen, darauf vertrauen darf, daß er nach dem Ende seiner Verpflichtung nicht Beschränkungen unterworfen wird, die ihn gerade deswegen in besonderer Weise beeinträchtigen, weil er die von der Gemeinschaftsregelung gebotenen Möglichkeiten in Anspruch genommen hat (Urteil Mulder, Randnr. 24; Urteil von Deetzen, Randnr. 13).
10 Aufgrund dieser Urteile erließ der Rat am 20. März 1989 die Verordnung Nr. 764/89. Diese Verordnung hat der Verordnung Nr. 857/84 einen neuen Artikel 3a hinzugefügt, der im wesentlichen vorsieht, daß die Milcherzeuger, die in Erfuellung einer gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung im Referenzjahr keine Milch geliefert haben, unter bestimmten Voraussetzungen eine spezifische Referenzmenge erhalten. Diese entspricht gemäß Artikel 3a Absatz 2 "60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor dem Monat der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert bzw. verkauft und von der betreffenden zuständigen Behörde gemäß Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 84/83, bestimmt wurde und für die der Erzeuger ferner nicht den Prämienanspruch verloren hat".
11 Da die Verordnung Nr. 764/89 erlassen worden ist, um die fragliche Regelung mit den Urteilen Mulder und von Deetzen in Übereinstimmung zu bringen, ist die Gültigkeit von Artikel 3a Absatz 2 in erster Linie im Hinblick auf die in diesen Urteilen angewandten Grundsätze, insbesondere den Grundsatz des Vertrauensschutzes, zu prüfen.
12 Dazu ist vorab darauf hinzuweisen, daß die Erzeuger gemäß Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 in der geänderten Fassung anders als die Erzeuger gemäß Artikel 2 dieser Verordnung während des von dem fraglichen Mitgliedstaat gewählten Referenzjahres keine Milch geliefert haben. Der Gemeinschaftsgesetzgeber konnte daher ihre spezifische Referenzmenge nicht auf der Grundlage des Volumens ihrer Lieferungen während dieses Jahres berechnen, sondern musste - wie er es getan hat - auf andere Berechnungsgrundlagen, wie ihr Liefervolumen während eines repräsentativen Zeitraums vor dem Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum, zurückgreifen. Auf diese Weise durfte er für die Menge dieser Lieferungen einen Kürzungssatz bestimmen, um sicherzustellen, daß die Gruppe dieser Erzeuger gegenüber den Erzeugern, die während des Referenzjahres weiterhin Milch geliefert haben, nicht ungerecht bevorteilt wird.
13 Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verbietet es jedoch, diesen Kürzungssatz im Verhältnis zu dem Kürzungssatz für die Erzeuger, deren Referenzmengen gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 festgesetzt werden, so hoch festzusetzen, daß seine Anwendung auf eine Beschränkung hinausläuft, die die betreffenden Erzeuger gerade wegen der von ihnen nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigt.
14 Der in Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 vorgesehene Kürzungssatz von 40 % entspricht diesen Anforderungen nicht. Aus den Angaben, die die Kommission auf Ersuchen des Gerichtshofes vorgelegt hat, geht nämlich hervor, daß sich die Kürzungssätze für die Erzeuger, deren Referenzmengen auf der Grundlage der während des Referenzjahres durchgeführten Milchlieferungen festgesetzt werden, gemäß Artikel 2 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 857/84 in den verschiedenen Mitgliedstaaten je nach Erzeugergruppen oder Gebieten unterscheiden. Aus diesen Angaben geht jedoch auch hervor, daß die Gesamtkürzungen für die Erzeuger gemäß Artikel 2, einschließlich der Kürzungen, die sich aus einer Reduzierung der Gesamtgarantiemengen und der Aussetzung eines Teils der Referenzmengen während der Durchführung der Regelung ergeben, in keinem Fall über 17,5 % hinausgehen.
15 Ein Kürzungssatz von 40 % für die unter Artikel 3a fallenden Erzeuger, der nicht im entferntesten einem repräsentativen Wert der Sätze für die Erzeuger gemäß Artikel 2 entspricht, vielmehr den Hoechstbetrag dieser Sätze um mehr als das Doppelte übersteigt, ist somit als eine Beschränkung anzusehen, die die erstgenannte Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern gerade wegen ihrer Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigt.
16 Der Rat und die Kommission haben eingewandt, daß sich der gemäß Artikel 3a Absatz 2 anwendbare Kürzungssatz nicht mit den Kürzungssätzen für die Erzeuger vergleichen lasse, die während des Referenzjahres weiterhin Milch geliefert hätten. Die Referenzmengen dieser letzten Gruppe würden nämlich auf der Grundlage der während eines Kalenderjahres zwischen 1981 und 1983 durchgeführten Lieferungen, also recht neuer Daten, berechnet, während die spezifischen Referenzmengen für die erste Gruppe auf dem Volumen der Lieferungen beruhten, die vor der gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung durchgeführt worden seien, also auf mehrere Jahre zurückliegenden Daten.
17 Dieses Vorbringen kann den beanstandeten Unterschied zwischen den Kürzungssätzen nicht rechtfertigen. Aus einer von der Kommission während des Verfahrens vorgelegten Tabelle ergibt sich nämlich, daß die Milchlieferungen zwischen 1977, dem Jahr, in dem die Verordnung Nr. 1078/77 in Kraft getreten ist, und 1983, dem letzten Kalenderjahr, das als Referenzjahr gewählt werden konnte, sowohl auf Gemeinschaftsebene allgemein als auch auf der Ebene der einzelnen Betriebe ständig zugenommen haben.
18 Der Rat und die Kommission haben auch eingewandt, es sei nicht möglich gewesen, der fraglichen Erzeugergruppe spezifische Referenzmengen von mehr als 60 % der vor dem Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum durchgeführten Milchlieferungen zuzuteilen, ohne die Zielsetzung der Regelung über eine zusätzliche Abgabe für Milch - nämlich die Drosselung der strukturellen Überschüsse auf dem Markt für Milch- und Milcherzeugnisse - zu gefährden. Die Kommission hat dazu ausgeführt, daß nach ihren Schätzungen davon auszugehen gewesen sei, daß der Umfang der Anträge auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge von seiten der Erzeuger, die eine Verpflichtung gemäß der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangen seien, etwa eine Million Tonnen ausmachen würde. Da der Gemeinschaftsgesetzgeber der Auffassung gewesen sei, daß mit der Zielsetzung der Regelung höchstens eine zusätzliche Milchmenge von 600 000 Tonnen vereinbar sei, habe er die Gemeinschaftsreserve um diese Menge aufgestockt, ohne die Referenzmengen der anderen Erzeuger zu ändern.
19 Auch dieses Vorbringen kann die beanstandete Regelung nicht rechtfertigen. Selbst wenn eine stärkere Aufstockung der Gemeinschaftsreserve nicht möglich gewesen wäre, ohne das Gleichgewicht auf dem Milchmarkt zu erschüttern, so hätte es doch genügt, die Referenzmengen der anderen Erzeuger anteilig um einen entsprechenden Betrag zu reduzieren, um den Erzeugern, die eine Verpflichtung nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangen sind, grössere spezifische Referenzmengen zuteilen zu können.
20 Die beanstandete 60%-Regelung verletzt somit das berechtigte Vertrauen der betroffenen Erzeuger darauf, daß ihre Verpflichtungen begrenzter Natur sein würden. Die streitige Bestimmung ist daher wegen Verstosses gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes für ungültig zu erklären, ohne daß auf die anderen Argumente eingegangen werden muß, die während des Verfahrens gegen ihre Gültigkeit vorgebracht worden sind.
21 Daher ist auf die Vorlagefrage zu antworten, daß Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 insoweit ungültig ist, als er die in dieser Bestimmung vorgesehene spezifische Referenzmenge auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde.
Kostenentscheidung
Kosten
22 Die Auslagen des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Finanzgericht München mit Beschluß vom 14. Juni 1989 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Artikel 3a Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 ist insoweit ungültig, als er die in dieser Bestimmung vorgesehene spezifische Referenzmenge auf 60 % der Menge Milch oder Milchäquivalent begrenzt, die vom Erzeuger in dem Zeitraum von zwölf Kalendermonaten vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämie geliefert beziehungsweise verkauft wurde.
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