RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-227/89 ( *1 )
I — Factos e enquadramento regulamentar
1. Antecedentes do litígio
O Sr. Rönfeldt, recorrente no processo principal, é um nacional alemão residente na República Federal da Alemanha, onde pagou contribuições para o seguro de pensão alemã de 1941 até aos primeiros meses de 1957. Esteve então empregado numa filial de uma empresa dinamarquesa em Hamburgo. Em seguida, trabalhou até 1971 na casa mãe da empresa, em Copenhague, e pagou, durante esse período, contribuições para o regime de segurança social dinamarquês. A partir dessa data, trabalhou na República Federal da Alemanha, na função pública, estando sujeito ao seguro obrigatório.
Já antes do seu regresso e, em seguida, a partir de 1983, o Sr. Rönfeldt esforçou-se por esclarecer a sua carreira de segurado e, em especial, por regular o problema da tomada em consideração dos períodos de seguro cumpridos na Dinamarca. Essas diligências visavam fazer uso da possibilidade que lhe era dada pela legislação nacional alemã de solicitar o benefício de pensão antecipada de reforma com 63 anos de idade. Todavia, isso não lhe foi possível porque, segundo o recorrido no processo principal (Bundesversicherunganstalt für Angestellte), mesmo após a entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 em relação à Dinamarca, as contribuições pagas na Dinamarca poderiam ser tomadas em consideração para o cálculo dos direitos de pensão alemães do recorrente apenas quando este último tivesse atingido o limite de idade geral e legal previsto pelo direito dinamarquês, ou seja 67 anos.
Por esta razão Rönfeldt interpôs recurso para o Sozialgericht de Estugarda para reconhecimeto do direito de fazer uso da possibilidade que lhe oferece o direito alemão de se reformar antecipadamente, em virtude dos períodos de contribuições cumpridas na Dinamarca deverem ser tomados em consideração para o cálculo da reforma antecipada alemã.
No quadro do processo principal, o recorrente alega que beneficia da regulamentação adoptada pela convenção de segurança social celebrada entre a República Federal da Alemanha e o Reino da Dinamarca de 14 de Agosto de 1953. Segundo esta convenção, os períodos de seguro cumpridos na Dinamarca devem ser tomados em conta não somente para o cumprimento do período necessário à aquisição da pensão, mas também para o cálculo do seu montante. Pouco importaria, neste contexto, que a convenção germano-dinamarquesa de 1953 tenha sido substituída pelo Regulamento n.° 1408/71 a partir de 1 de Abril de 1973, na sequência da adesão da Dinamarca às Comunidades Europeias, pois esse regulamento não se aplica ao período do seguro cumprido, antes dessa última data, pelo recorrente.
O recorrido sustenta, por seu lado, que os períodos de seguro cumpridos na Dinamarca poderiam ser tomados em consideração para a determinação do período necessário à aquisição do direito a pensão e das condições para isso exigidas, mas não para o cálculo do seu montante. O recorrente não poderia invocar a convenção entre a República Federal da Alemanha e o Reino da Dinamarca porque, em conformidade com o disposto nos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 3 ou — actualmente — os artigos 6.° e 7.° do Regulamento n.° 1408/71, os regulamentos comunitários relativos à segurança social substituíram as convenções de segurança social celebradas entre Estados-membros e que não prevêem qualquer excepção a este respeito.
Na análise jurídica da causa, o Sozialgericht entende, em primeiro lugar, que o direito comunitário se aplica no caso em apreço, se bem que o recorrente tenha regressado ao seu país de origem antes da adesão do Reino da Dinamarca à Comunidade. Pergunta-se, em seguida, em que medida os direitos de pensão adquiridos pelo recorrente antes da entrada em vigor da regulamentação comunitária são protegidos. Por isso solicitou ao Tribunal de Justiça a interpretação do artigo 94.° do Regulamento n.° 1408/71, para saber se os antigos direitos a pensão adquiridos antes da adesão às Comunidades Europeias de um Estado-membro estão sujeitos ao regime do Estado de emprego ou do Estado de origem, tendo em conta o facto de os Estados-membros terem fixado limites de idade diferentes para o benefício da pensão de reforma por velhice.
O Sozialgericht observa, além disso, que, pelas suas contribuições, o recorrente adquiriu direitos no regime de pensão do Estado de acolhimento. Aliás, adquiriu igualmente direitos ao abrigo da legislação do seu Estado de origem, tendo em conta que nele trabalhou antes de ter residido no Estado de acolhimento e após tal residência. Esses direitos, prossegue, são cobertos pela garantia constitucional da protecção do direito de propriedade, na acepção do artigo 14.° da Lei Fundamental alemã. Essa situação leva este tribunal a solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre o fundamento e o alcance dos direitos a pensão adquiridos em dois Estados-membros, à luz da garantia da propriedade no direito comunitário.
Foi nestas circunstâncias que o Sozialgericht decidiu suspender a instância para apresentar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O Regulamento n.° 1408/71, em conjugação com o artigo 25.° da Angestelltenversicherungsgesetz (lei relativa à segurança social dos empregados) está de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 48.° e no artigo 51.° do Tratado CEE?»
2. Enquadramento regulamentar
Nos termos do artigo 25.° da lei relativa à segurança social dos empregados, a «Angestelltenversicherungsgesetz» (a seguir designada por «AVG»):
«1)
Uma pensão de reforma é concedida, a seu pedido, ao segurado que completou 63 anos de idade... se o período necessário à aquisição do direito a pensão previsto na primeira frase do n.° 7, tiver sido cumprido.
...
7)
... o período necessário à aquisição do direito a pensão completar-se-á uma vez cumprido um período de 35 anos de seguro integrando pelo menos 180 meses de calendário...»
A convenção de segurança social entre a República Federal da Alemanha e o Reino da Dinamarca de 14 de Agosto de 1953, em vigor à época em que o recorrente se estabeleceu na Dinamarca, previa que os alemães residentes na Dinamarca e que tenham cumprido períodos de seguro na Alemanha beneficiavam da tomada em consideração, no cálculo da pensão de reforma alemã, de períodos de residência cumpridos na Dinamarca até ao limite de 15 anos.
Na alínea b) do primeiro parágrafo do n.° 1 do seu artigo 17.° vinha especificado que:
«1)
As pensões a conceder ao abrigo do seguro de reforma alemão em conformidade com as disposições do artigo 16.° são calculadas da forma seguinte :
1.
...
2.
...
b)
para os períodos de residência na Dinamarca, na base das remunerações médias que o interessado teria recebido por uma actividade análoga exercida na República Federal da Alemanha ou, se o interessado não tiver exercido na Dinamarca uma actividade sujeita a seguro segundo o direito alemão, na base de um rendimento anual médio determinado por comum acordo pelos Estados contratantes.»
Na sequência da adesão da Dinamarca às Comunidades Europeias, a partir 1 de Abril de 1973, a regulamentação estabelecida pelo Regulamento n.° 1408/71 substituiu a convenção germano-dinamarquesa.
O n.° 2, do artigo 94.° do referido regulamento dispõe que:
«Qualquer período de seguro, bem como, se for caso disso, qualquer período de emprego ou de residência cumprido ao abrigo da legislação de um Estado-membro antes de 1 de Outubro de 1972 ou antes da data da aplicação do presente regulamento no território desse Estado-membro, será tido em consideração para a determinação do direito a prestações conferido nos termos do presente regulamento.»
O artigo 6.° do mesmo regulamento prevê que:
«No que respeita ao seu âmbito de aplicação pessoal e material, o presente regulamento substitui, sem prejuízo do disposto nos artigos 7.°, 8.° e n.° 4 do artigo 46.°, qualquer convenção de segurança social que vincule:
a)
quer exclusivamente dois ou mais Esta-dos-membros...»
O anexo III do Regulamento n.° 1408/71, que refere disposições de convenções de segurança social que continuam aplicáveis não obstante o artigo 6.° do regulamento, não menciona, no seu ponto 10, no que toca à Dinamarca e à Alemanha, nem o artigo 16.° nem o artigo 17.° da referida convenção.
3. Tramitação processual
O acórdão do Sozialgericht de Estugarda foi registado na Secretaria do Tribunal em 18 de Julho de 1989.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas por Rönfeldt, recorrente no processo principal, representado por A. Klinger, advogado em Estugarda, pelo Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, recorrido no processo principal, representado por T. Herrmann, pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por M. Arpio, na qualidade de agente, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por K. Banks e B. Schulte, na qualidade de agentes.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça decidiu abrir a fase oral do processo sem proceder a medidas de instrução prévias e atribuir o processo à Sexta Secção.
O Tribunal, por decisão de 4 de Julho de 1990, em aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 95.°, do Regulamento de Processo, decidiu atribuir o processo à Sexta Secção.
II — Resumo das observações escritas apresentadas perante o Tribunal de Justiça
1.
Rönfeldt, recorrente no processo principal, alega, em primeiro lugar, que os direitos a pensão adquiridos na Dinamarca devem ser tomados em consideração para um aumento do montante da pensão, em conformidade com aquilo que era, segundo ele, a situação jurídica no período em que o recorrente residiu na Dinamarca. Explica que se trabalhou perto de quinze anos na Dinamarca, foi também porque esperava assim aumentar o montante da sua pensão alemã. Tal era, segundo ele, o direito aplicável à época, e isto até ao seu regresso em Janeiro de 1971, em conformidade com a convenção germano-dinamarquesa sobre a segurança social.
Sustenta, em seguida, que, em relação ao período entre os 63 e 67 anos de idade, o ponto de vista sustentado pelo recorrido far--lhe-ia perder todo o direito à pensão em relação a quatro anos em que estavam em causa direitos adquiridos na Dinamarca, pois a pensão dinamarquesa é paga apenas quando o assalariado atingir os 67 anos de idade e quando os períodos de seguro dinamarqueses não forem reconhecidos pelo seguro legal de pensões alemão para efeitos de aumento do montante da pensão. Essa solução prejudicá-lo-ia de uma maneira inaceitável em relação a outros beneficiários de uma pensão, reformados antes de 1 de Abril de 1973, e que cumpriram igualmente períodos de contribuição na Dinamarca.
Rönfeldt manifesta, além disso, as suas dúvidas quanto a saber se o Regulamento n.° 1408/71 pode, de qualquer forma, ser-lhe aplicável, pois leva apenas em conta períodos de seguro cumpridos a partir de 1 de Abril de 1973, data da sua entrada em vigor.
2.
O Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, recorrido no processo principal, observa, a título preliminar, que os períodos de contribuição na Dinamarca que o recorrente alega não constituem períodos de seguro susceptíveis de ser adicionados na acepção do artigo 27.° da AVG. Também não podem, segundo a instituição recorrida, ser tomados em consideração para efeitos do disposto no Regulamento n.° 1408/71, que não prevê que períodos de contribuições estrangeiros sejam adicionados aos períodos de contribuição nacional para efeitos de aumento da pensão, na altura do cálculo de uma pensão nacional. É simplesmente para a fundamentação do direito a uma prestação, esclarece, que os períodos de seguro cumpridos em diversos Estados-membros são totalizados.
Contesta, em seguida, a opinião do recorrente baseada no artigo 17.° da convenção germano-dinamarquesa em matéria de segurança social, que prevê que se devem tomar em consideração os períodos de seguro dinamarqueses na altura do cálculo da pensão alemã ou para efeitos de aumento dos seus direitos a pensão. A este propósito, alega que a convenção germano-dinamarqueza, já referida, já não pode ser aplicada em virtude da norma do artigo 6.° do Regulamento n.° 1408/71, e isso mesmo que essa convenção fizesse beneficiar o recorrente de uma prestação de montante mais elevado que aquele que lhe pertence por força desse regulamento.
A instituição recorrida entende, aliás, que o pedido de decisão a título prejudicial apresentado pelo Sozialgericht não apresenta qualquer questão susceptível de ser submetida ao Tribunal de Justiça com vista a uma interpretação do direito comunitário. Pelo contrário, a intenção que estaria por detrás desse pedido — a saber, fazer completar o Regulamento n.° 1408/71 por uma norma que simplificasse a questão das pensões de reforma por velhice — não poderá ser objecto de processo prejudicial de acordo com o disposto no 177.° do Tratado.
3.
Na opinião do Conselho, as questões que coloca o órgão jurisdicional nacional dizem respeito quer à interpretação de certas disposições do Regulamento n.° 1408/71, quer à conformidade de uma legislação nacional com o direito comunitário, nomeadamente com os artigos 48.° a 51.° do Tratado, e com o regulamento já referido.
O Conselho afirma, em primeiro lugar, que o órgão jurisdicional nacional manifesta dúvidas quanto à compatibilidade com o direito comunitário das disposições nacionais que estabelecem limites de idade diferentes para o benefício das prestações do regime de pensão de um Estado-membro. O órgão jurisdicional nacional, nota o Conselho, não faz qualquer referência a dúvidas análogas quanto à compatibilidade do Regulamento n.° 1408/71 com as disposições do Tratado.
O Conselho afirma que não vê muito bem como essas dúvidas do órgão jurisdicional nacional quanto à compatibilidade das referidas disposições nacionais com o direito comunitário pudessem conduzir esse órgão jurisdicional a pôr em causa a validade do Regulamento n.° 1408/71. Observa, a este propósito, que esse regulamento, adoptado com base no artigo 51.°, visa a coordenação, e não a harmonização, das legislações nacionais em matéria de segurança social. Apoiando-se na jurisprudência do Tribunal, esclarece que o artigo 51.° deixa subsistir diferenças entre os regimes de segurança social dos Estados-membros.
O Conselho faz, em seguida, referência ao pedido do tribunal nacional ao Tribunal de Justiça no sentido de interpretar o artigo 94.° do Regulamento n.° 1408/71, bem como no de se pronunciar sobre o fundamento e o alcance dos direitos a pensão adquiridos em dois Estados diferentes, à luz da garantia do direito de propriedade consagrada no direito comunitário. Na opinião do Conselho, nenhuma dessas duas questões se refere à validade do Regulamento n.° 1408/71 face ao Tratado.
O Conselho conclui afirmando que não vê em que é que a compatibilidade do Regulamento n.° 1408/71 com o Tratado, tal como aparece enunciada no acórdão de reenvio, é posta em causa, não lhe cabendo, no entanto, pronunciar-se quanto à compatibilidade da lei nacional com o direito comunitário.
4.
Na opinião da Comissão, a questão no caso em apreço é a de saber se o direito comunitário prevê a tomada em conta dos períodos de seguro cumpridos na Dinamarca e das contribuições aí pagas, com vista à concessão da pensão de reforma alemã.
A este propósito, a Comissão nota, em primeiro lugar, que se é claro para as partes no processo que os períodos cumpridos na Dinamarca devem ser tomados em consideração no que toca à aquisição e à manutenção dos direitos a pensão do recorrente, estão em desacordo, todavia, quanto à questão de saber se esses períodos cumpridos na Dinamarca deverão igualmente ser tomados em conta na Alemanha, com vista a um aumento da pensão de reforma, isto é, no cálculo do montante dessa pensão.
A Comissão recorda, em seguida, os artigos 16.° e 17.° da convenção germano-dinamarquesa em matéria de segurança social, que prevêem que os alemães que tenham residido na Dinamarca e cumprido períodos de seguro na República Federal da Alemanha beneficiavam da tomada em consideração, no cálculo da reforma alemã, dos períodos de residência cumpridos na Dinamarca.
Recorda, além disso, as normas consagradas no artigo 45.° do Regulamento n.° 1408/71 relativas à tomada em consideração dos períodos de seguro ou de residência cumpridos por trabalhadores em outros Estados-membros. Essas disposições, esclarece a Comissão, asseguram aos trabalhadores que se desloquem no interior da Comunidade, em conformidade com o preceito contido no artigo 51.° do Tratado, a totalização dos períodos de seguro cumpridos nos diferentes Estados-membros para a aquisição e a manutenção de direitos a prestações. Os períodos necessários para aquisição do direito a pensão — tais como os previstos no artigo 25.° da AVG — podem, segundo a Comissão, ser cumpridos sob a forma de períodos de seguro decorridos no exterior do país de origem. Em contrapartida, os períodos de seguro ou de residência não têm, segundo ela, incidência sobre os elementos constitutivos da pensão que não são condições de aquisição do direito à pensão, tais como, em particular, o montante da pensão.
Para resolver este último problema, convém, na opinião da Comissão, referir-se à alínea a) do artigo 6.° do Regulamento n.° 1408/71, que prevê que este substitui, no que respeita ao seu âmbito de aplicação pessoal e material, as convenções de segurança social em vigor entre Estados-membros. A Comissão entende que as disposições desse artigo são claras e obrigatórias, na medida em que não constituem objecto de reservas: no caso em apreço, tal não aconteceria no que toca ao artigo 17.° da convenção germano-dinamarquesa em matéria de segurança social. Essa disposição, esclarece a Comissão, foi substituída por normas comunitárias, mesmo para os casos em que comporte para o recorrente benefícios superiores aos que decorrem do Regulamento n.° 1408/71.
A Comissão observa que é neste contexto que o Sozialgericht pede ao Tribunal de Justiça que declare se o Regulamento n.° 1408/71 está em conformidade com o direito comunitário primário hierarquicamente superior. A Comissão reconhece, a este propósito, que, segundo o artigo 51.° do Tratado, as disposições comunitárias de segurança social — regulamentos n.° 1408/71 e (CEE) n.° 574/72 — têm precisamente por objecto «concretizar» a primazia que pertence ao direito comunitário na coordenação das ordens jurídicas nacionais dos Estados-membros no domínio social, face aos próprios Estados-membros, e substituir por uma regulamentação comunitária as diferentes convenções celebradas entre elas. Por conseguinte, acrescenta a Comissão, a inaplicabilidade das convenções celebradas entre Estados-membros que resulta da entrada em vigor dos regulamentos da Comunidade está em conformidade com a letra e o espírito dos artigos 48.° a 51.° do Tratado CEE.
A Comissão expõe, em seguida, que, no acórdão de 13 de Outubro de 1976, Saieva (32/76, Recueil, p. 1523), o Tribunal de Justiça referiu que as disposições transitórias do Regulamento n.° 1408/71, de que o n.° 5 do artigo 94.° faz parte, se inspiram no princípio de que «as prestações concedidas segundo o Regulamento n.° 3, que sejam mais vantajosas que prestações resultantes do novo regulamento, não serão reduzidas... a finalidade da disposição é dar ao interessado o direito de requerer, em seu benefício, a revisão das prestações liquidadas sob o regime do antigo regulamento».
Tendo em conta esta decisão e à luz da jurisprudencia do Tribunal relativa à redução das prestações adquiridas apenas ao abrigo do direito nacional, a Comissão interroga-se se o objectivo dos artigos 48.° a 51.° do Tratado é efectivamente realizado quando, na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.° 1408/71, o requerente perde benefícios que lhe concedem disposições nacionais. A Comissão lembra, a este propósito, o acórdão de 21 de Outubro de 1975, Petroni (24/75, Recueil, p. 1149), no qual o Tribunal de Justiça entendera que a finalidade dos artigos 48.° a 51.° não seria atingida se, na sequência do exercício do seu direito de livre circulação, os trabalhadores tivessem de perder os benefícios de segurança social que, de qualquer forma, a legislação de um Estado-membro, só por si, lhes assegura.
A Comissão alega, a este propósito, que, mesmo a supor que o artigo 51.° do Tratado apenas deve assegurar a coordenação dos regimes nacionais em medida limitada, de forma a evitar qualquer desvantagem no plano do direito social para as pessoas que se deslocam no interior da Comunidade para exercer a sua actividade profissional e sem por isso reduzir os benefícios decorrentes da liberdade de circulação, todavia, esse princípio não poderia ser aplicado no caso em apreço pois nenhum direito a prestações adquirido pelo recorrente com base numa legislação nacional lhe é retirado.
Segundo a Comissão, a regulamentação comunitária não afecta, no seu montante, nem os direitos adquiridos pelo recorrente na Dinamarca com base na legislação dinamarquesa nem os adquiridos na Alemanha com base na legislação alemã. A tomada em consideração dos períodos cumpridos na Dinamarca que reivindica o recorrente é apenas, em sua opinião, um benefício que não decorre só do direito dinamarquês ou só do direito alemão, isto é, unicamente do direito de um Estado-membro, mas que resulta de uma pretensão que não releva do direito comunitário e que depende somente da aplicabilidade da convenção germano-dinamarquesa em matéria de segurança social.
A Comissão considera, aliás, que não cabe ao Tribunal debruçar-se sobre a questão de saber se tal pretensão beneficia da proteção do direito de propriedade no quadro do direito nacional. Entende que é aos órgãos jurisdicionais nacionais que cabe pronunciar-se sobre a posição que ocupam, em relação ao direito comunitário, situações jurídicas nacionais garantidas pelo direito constitucional, tendo em conta o princípio da primazia do direito comunitário.
Por conseguinte, sublinha a Comissão, o direito comunitário não garante qualquer situação jurídica resultante das convenções de segurança social celebradas entre Estados e aplicáveis antes da entrada em vigor da regulamentação comunitária adoptada na matéria.
A Comissão propõe, por isso, ao Tribunal de Justiça que responda ao órgão jurisdicional de reenvio nos seguintes termos:
«Em conformidade com os artigos 6.° e 7.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71, este substitui as convenções de segurança social celebradas entre Estados-membros. Esse princípio é imperativo e não permite qualquer excepção mesmo nos casos em que a aplicação de uma convenção comporte, em relação a uma pessoa à qual o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 se aplica, benefícios superiores aos que decorrem desse regulamento.»
M. Diez de Velasco
Juiz-relator
( *1 ) Língua do processo: alemão.
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
7 de Fevereiro de 1991 ( *1 )
No processo C-227/89,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Sozialgericht de Estugarda e destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Ludwig Rönfeldt, com domicílio em Estugarda,
e
Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, com sede em Berlim,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F3 p. 53, versão codificada)
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por G. F. Mancini, presidente da Sexta Secção, T. F. O'Higgins, M. Diez de Velasco, C. N. Kakouris e F. A. Schockweiler, juízes,
advogado-geral: M. Darmon
secretário: V. Di Bucci, administrador
vistas as observações escritas apresentadas:
—
em representação de Rönfeldt, recorrente no processo principal, por A. Klinger, advogado no foro de Estugarda,
—
em representação do Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, recorrido no processo principal, por Herrmann, Leitender Verwaltungsdirektor, na qualidade de agente,
—
em representação do Conselho das Comunidades Europeias, por M. Arpio, administradora no seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por K. Banks, membro do seu Serviço Jurídico, assistida por B. Schulte, do Max-Planck-Insti-tut für ausländisches und internationales Sozialrecht, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações do Bundesversicherungsanstalt, representado por Holger Möbius, Verwaltungsoberrat, na qualidade de agente, do Conselho, representado por R. Frohn, membro do seu Serviço Jurídico, e por M. Arpio, e pela Comissão, representada por B. Schulte, na audiencia de 25 de Outubro de 1990,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiencia de 12 de Dezembro de 1990,
profere o presente
Acórdão
1
Por acórdão de 9 de Fevereiro de 1989, entrado no Tribunal de Justiça em 18 de Julho seguinte, o Sozialgericht de Estugarda apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à interpretação das disposições do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 Fl p. 98), e dos artigos 48.°, n.° 2 e 51.° do Tratado CEE.
2
Essa questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe Rönfeldt ao Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (Serviço Federal de Seguro dos Empregados) quanto ao cálculo da sua pensão de reforma.
3
Rônfeldt, nacional alemão residente na República Federal da Alemanha, pagou contribuições, para o seguro alemão de pensão de reforma por velhice, de 1941 a 1957. Trabalhou em seguida na Dinamarca até 1971, período durante o qual pagou contribuições para o regime de segurança social dinamarquês. A partir dessa data, trabalhou na Alemanha e esteve sujeito aí ao seguro obrigatório.
4
Resulta dos autos que a idade de reforma não é a mesma na Dinamarca e na Alemanha. No primeiro destes Estados, é de 67 anos, ao passo que, no segundo, é de 65, com possibilidade de reforma antecipada aos 63. Com efeito, nos termos do artigo 25.° da Angestelltenversicherungsgesetz (Lei sobre o seguro dos empregados):
«1)
Uma pensão de reforma é concedida, a seu pedido, ao segurado que tenha atingido os 63 anos de idade..., quando o período necessário para aquisição do direito a pensão previsto na primeira frase do n.° 7, tenha sido completado.
7)
... o período necessário para aquisição do direito a pensão completar-se-á uma vez cumprido o período de 35 anos de seguro integrando pelo menos 180 meses de calendário...»
5
Estando a atingir os 63 anos de idade, Rönfeldt fez diligências no sentido de ser autorizado a reformar-se antecipadamente, como o permite a legislação alemã. Isto não lhe foi todavia possível porque, segundo o Serviço Federal de Seguro dos Empregados, as contribuições pagas na Dinamarca podem ser tomadas em consideração para o cálculo dos direitos de pensão na Alemanha apenas quando o requerente tiver atingido o limite de idade geral e legal previsto no direito dinamarquês, ou seja, 67 anos.
6
Rönfeldt recorreu dessa decisão para o Sozialgericht de Estugarda alegando que, independentemente da idade de reforma prevista pela legislação dinamarquesa, os períodos de contribuição na Dinamarca deviam ser tomados em conta no cálculo da reforma alemã. Em apoio deste argumento invocou a convenção de segurança social celebrada entre a República Federal da Alemanha e o Reino da Dinamarca em 14 de Agosto de 1953, que previa que os períodos de seguro na Dinamarca deviam ser tomados em consideração não somente para a medida do período necessário à aquisição do direito de pensão, mas ainda para o cálculo da pensão de reforma alemã.
7
A instituição recorrida sustentou, por seu lado, que os períodos de seguro cumpridos na Dinamarca só podiam ser tomados em consideração para a determinação do período necessário à aquisição do direito a pensão e das suas condições. Acrescentou que o recorrente não podia invocar a convenção germano-dinamarquesa acima mencionada, em virtude de os regulamentos comunitários relativos à segurança social terem substituído as convenções celebradas entre os Estados-membros.
8
No seu acórdão de reenvio, o Sozialgericht manifesta, em primeiro lugar, dúvidas quanto à validade, à luz do direito comunitário, das disposições dos Estados-membros que fixam limites de idade diferentes no que toca ao benefício das suas prestações de velhice respectivas.
9
Tendo em conta estas dúvidas, o órgão jurisdicional nacional decidiu suspender a instância para apresentar ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte:
«O Regulamento (CEE) n.° 1408/71, em conjugação com o n.° 25 da Angestelltenversicherungsgesetz (lei relativa ao seguro dos empregados) está de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 48.° e no artigo 51.° do Tratado CEE?»
10
Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas perante o Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
11
Há que lembrar, a título preliminar, que não cabe ao Tribunal de Justiça, no quadro do artigo 177.° do Tratado, pronunciar-se quanto à compatibilidade das disposições de uma lei nacional com o Tratado. É, pelo contrário, competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação relevantes do direito comunitário que podem permitir-lhe apreciar essa compatibilidade para o julgamento da causa nele pendente.
12
No que toca às dúvidas manifestadas pelo órgão jurisdicional nacional quanto à compatibilidade com o direito comunitário das disposições nacionais que estabelecem limites de idade diferentes em matéria de reforma, deve declarar-se que, segundo jurisprudência constante (ver, nomeadamente, acórdão de 15 de Julho de 1988, Borowitz, n.° 23, 21/87, Colect., p. 3715), o Regulamento n.° 1408/71 não organiza um regime comum de segurança social, mas deixa subsistir regimes nacionais distintos. Como o Tribunal esclareceu em várias ocasiões (ver, particularmente, o acórdão de 15 de Janeiro 1986, Pinna, n.° 20, 41/84, Colect., p. 1), o artigo 51.° deixa subsistir diferenças entre os regimes de segurança social de cada Estado-membro, e, por conseguinte, nos direitos das pessoas que aí trabalham. As diferenças de fundo e de processo entre os regimes de segurança social dos Esta-dos-membros não são por isso afectadas pelo artigo 51.° do Tratado.
13
No que toca à tomada em consideração dos períodos de seguro cumpridos pelos trabalhadores em outros Estados-membros, é verdade que, segundo os artigos 16.° e 17.° da convenção de segurança social celebrada entre a República Federal da Alemanha e o Reino da Dinamarca em 14 de Agosto de 1953, os alemães que tenham residido na Dinamarca e cumprido períodos de seguro na Alemanha beneficiavam da tomada em consideração, no cálculo da pensão de reforma alemã, dos períodos de residência na Dinamarca até ao limite de 15 anos.
14
Resulta, no entanto, do artigo 6.° do Regulamento n.° 1408/71, já referido, que este substitui, no quadro do seu âmbito de aplicação pessoal e material e sem prejuízo das disposições dos artigos 7.°, 8.° e n.° 4 do artigo 46.°, toda. a convenção de segurança social que vincule dois ou mais Estados-membros. Nao estando as disposições da convenção germano-dinamarquesa já referidas no número dessas reservas expressas, já não podem aplicar-se a prestações que tiveram lugar após a entrada em vigor na Dinamarca do Regulamento n.° 1408/71. Essas disposições da convenção germano-dinamarquesa foram por isso substituídas, a partir de 1 de Abril de 1973,por normas de direito comunitário contidas no regulamento acima referido.
15
Por isso, importa examinar se e como o direito comunitário prevê a tomada em consideração dos períodos de seguro cumpridos na Dinamarca e das contribuições aí pagas antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1408/71 nesse país na sequência da sua adesão às Comunidades, com vista à concessão de uma pensão de reforma num outro Estado-membro.
16
A esse propósito, há que recordar, em primeiro lugar, que, nos termos do n.° 2 do artigo 94.° do Regulamento n.° 1408/71, já referido, «qualquer período de seguro, bem como, se for caso disso, qualquer período de emprego ou de residência cumprido ao abrigo da legislação de um Estado-membro antes de 1 de Outubro de 1972 ou antes da data da aplicação do presente regulamento no território desse Estado-membro, será tido em consideração para a determinação do direito a prestações conferido nos termos do presente regulamento». Segue-se que, no caso em apreço no processo principal, para efeitos de determinar direitos de pensão na Alemanha, há que tomar igualmente em conta os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação dinamarquesa antes da data da entrada em vigor, na Dinamarca, do regulamento já referido.
17
Há que recordar, em seguida, que o artigo 45.° do Regulamento n.° 1408/71 exige que a instituição competente de um Estado-membro, cuja legislação fizer depender do cumprimento de períodos de seguro a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações, terá em conta períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de qualquer outro Estado-membro como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição.
18
Todavia, no que toca ao cálculo do montante da pensão, o artigo 46.° do mesmo regulamento prevê, pelo contrário, que cada instituição competente determine, segundo as disposições da legislação que aplica, o montante da prestação correspondente à duração total dos períodos de seguro a tomar em consideração por força dessa legislação.
19
Por conseguinte, o Regulamento n.° 1408/71, já referido, não prevê que os períodos de contribuição cumpridos num ou em vários outros Estados-membros devam ser adicionados, para efeitos de aumento do montante da pensão, aos períodos de contribuição cumpridos no Estado-membro onde a pensão é requerida. É apenas para constituir o direito à pensão que os períodos de seguro cumpridos nos diversos Estados-membros são totalizados.
20
Resulta por isso que, diferentemente do que estava previsto pela convenção germano-dinamarquesa acima referida, os períodos de seguro cumpridos na Dinamarca nao podem ser tomados em consideração com base no Regulamento n.° 1408/71, já referido, para o cálculo do montante da pensão, sendo este último determinado por rateamento dos períodos cumpridos à sombra da legislação alemã. Nestas condições, convém admitir que o recorrente perde benefícios sociais que lhe concedia a convenção bilateral celebrada entre os dois Estados-membros em causa.
21
Nessa perspectiva, a questão apresentada pelo Sozialgericht de Estugarda deve entender-se como destinada a saber se a perda dos benefícios de segurança social que decorre, para os trabalhadores em causa, da inaplicabilidade das convenções celebradas entre os Estados-membros, na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.° 1408/71, é compatível com os artigos 48.°, n.° 2, e 51.° do Tratado.
22
Há que recordar que, no acórdão de 7 de Junho 1973, Walder, n os 6.° e 7° (32/72, Recueil, p. 599), relativo à interpretação dos artigos 6.° e 7° do Regulamento n.° 1408/71, o Tribunal sublinhou que essas disposições deixavam claramente transparecer que a substituição das disposições das convenções de segurança social celebradas entre Estados-membros pelo regulamento tem um alcance imperativo e não admite qualquer excepção, além dos casos expressamente mencionados pelo regulamento.
23
Todavia, há que verificar se semelhante substituição, quando conduz a colocar os trabalhadores, no que toca a alguns dos seus direitos, numa situação menos favorável que a resultante do regime anterior, é compatível com o princípio da livre circulação de trabalhadores enunciado nos artigos 48.° a 51.° do Tratado.
24
Cabe sublinhar, quanto a isto, que as disposições do Regulamento n.° 1408/71 foram adotadas em aplicação do disposto no artigo 51.° do Tratado. Devem por isso ser interpretadas à luz do objectivo desse artigo, que consiste em contribuir para o estabelecimento de uma liberdade tão completa quanto possível de circulação dos trabalhadores migrantes, princípio que constitui um dos fundamentos da Comunidade.
25
O artigo 51.° impõe, com efeito, ao Conselho, adoptar, no domínio da segurança social, as medidas necessárias para o estabelecimento da livre circulação de trabalhadores, assegurando, para a constituição e a manutenção do direito às prestações e para o cálculo destas, a totalização de todos os períodos tomados em consideração pelas diferentes legislações nacionais.
26
A este propósito, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal (ver, nomeadamente, acórdãos de 24 de Outubro de 1975, Petroni, n.° 13, 24/75, Recueil, p. 1149, de 23 de Fevereiro de 1986, De Jong, n.° 15, 254/84, Colect., p. 671, e de 14 de Dezembro de 1989, Dammer, n.° 21, 168/88, Colect., p. 4553), o objectivo dos artigos 48.° a 51.° do Tratado não seria atingido se, na sequência do exercício do seu direito de livre circulação, os trabalhadores tivessem de perder benefícios de segurança social que, de qualquer forma, lhes assegura, por si só, a legislação de um Estado-membro. No acórdão de 9 de Julho de 1980, Gravina, n.° 7 (807/79, Recueil, p. 2205), o Tribunal de Justiça deduziu daí que a aplicação da regulamentação comunitária não podia arrastar uma diminuição das prestações concedidas por força da legislação de um só Estado-membro.
27
Essa jurisprudência deve ser compreendida no sentido de que, por prestações concedidas por força da legislação de um Estado-membro, devem entender-se tanto as previstas pelo direito nacional, estabelecido pelo legislador nacional, como as resultantes das disposições de convenções internacionais de segurança social em vigor entre dois ou mais Estados-membros e integradas no seu direito nacional, que conduzem, para o trabalhador em causa, a uma situação mais favorável que a resultante da regulamentação comunitária.
28
Interpretação diferente da jurisprudência acima referida, que levasse a não tomar em conta as disposições de convenções celebradas entre Estados-membros e comportando para os trabalhadores benefícios superiores aos que decorrem da regulamentação comunitária acarretaria uma limitação substancial ao alcance dos objectivos do artigo 51.°, na medida em que o trabalhador que exerce o seu direito à livre circulação se encontraria colocado numa situação menos favorável que a que teria conhecido se não tivesse feito uso desse direito.
29
Resulta das considerações precedentes que deve responder-se à questão prejudicial que os artigos 48.°, n.° 2, e 51.° do Tratado devem ser interpretados no sentido de que se opõem à perda de benefícios da segurança social que decorreriam, para os trabalhadores interessados, da inaplicabilidade, na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, das convenções em vigor entre dois ou vários Estados-membros e integradas no seu direito nacional.
Quanto às despesas
30
As despesas efectuadas pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pelo Sozialgericht de Estugarda, por acórdão de 9 de Fevereiro de 1989, declara:
Os artigos 48.°, n.° 2, e 51.° do Tratado devem ser interpretados no sentido de que se opõem à perda de benefícios da segurança social que decorreriam, para os trabalhadores interessados, da inaplicabilidade, na sequência da entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, das convenções em vigor entre dois ou vários Estados-membros e integradas no seu direito nacional.
Mancini
O'Higgins
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 7 de Fevereiro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Sexta Secção
G. F. Mancini
( *1 ) Língua do processo: alemão.
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