Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Medlemsstater - forpligtelser - udoevelsen af den kompetence, medlemsstaterne har bevaret med hensyn til registrering af fartoejer - overholdelse af faellesskabsretten
2. Fri bevaegelighed for personer - etableringsfrihed - registrering af et fiskerfartoej i en medlemsstat - krav om, at ejerne, befragterne og de, der forestaar driften af fartoejet, skal vaere statsborgere i medlemsstaten - ikke tilladt - ordningen med fangstkvoter - ingen betydning
(EOEF-Traktaten, art. 52)
Sammendrag
1. Paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin tilkommer det medlemsstaterne i overensstemmelse med folkerettens regler at fastsaette betingelserne for, at et fartoej kan optages i deres registre og faa ret til at foere deres flag. Under udoevelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde faellesskabsrettens regler.
2. Faellesskabsrettens bestemmelser, isaer Traktatens artikel 52, er til hinder for, at en medlemsstat vedtager en lovgivning, hvorefter det som betingelse for at optage et fiskerfartoej i det nationale register kraeves, at fartoejets ejere, befragtere og de, der forestaar driften af fartoejet, skal vaere statsborgere i medlemsstaten eller selskaber stiftet i medlemsstaten, og - i sidstnaevnte tilfaelde - at mindst 75% af disse selskabers kapital skal vaere ejet af medlemsstatens statsborgere eller af selskaber, der opfylder de samme betingelser, og at 75% af bestyrelsesmedlemmerne i selskaberne skal vaere statsborgere i medlemsstaten.
Da den faelles fiskeripolitik, selv for saa vidt som den indebaerer en ordning med nationale fangstkvoter, ikke er baseret paa personernes nationalitet, kan den ikke med hensyn til registrering af fiskerfartoejer retfaerdiggoere en fravigelse af forbuddet mod enhver forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet.
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. august 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktatens artikel 7, 52 og 221, idet det har indfoert nationalitetsbetingelserne i section 13 og 14 i Merchant Shipping Act 1988 (herefter benaevnt "1988-loven")
2 I henhold til section 13 (1) i 1988-loven skal der etableres et nyt register for britiske fiskerfartoejer, hvori alle fiskerfartoejer, der opfylder betingelserne i lovens section 14, kan optages. Efter section 13 (2) er det i det store og hele udelukket at optage et fiskerfartoej i noget andet britisk register; i henhold til section 13 (3) forlaenges allerede foretagne registreringers gyldighed dog i en overgangsperiode indtil det tidspunkt, hvor optagelsen i det nye register finder sted.
3 1988-loven traadte i kraft den 1. december 1988, og den i section 13 (3) omhandlede overgangsperiode udloeb den 31. marts 1989.
4 Ifoelge section 14 (1) i 1988-loven kan et fiskerfartoej - medmindre trafikministeren giver dispensation - kun optages i det nye register, hvis:
"a) fartoejet er britisk ejet,
b) fartoejet bestyres, og dets drift ledes og kontrolleres fra Det Forenede Kongerige, og
c) befragteren, bestyreren eller den, der forestaar driften af fartoejet, er en person eller et selskab, der opfylder naermere fastsatte betingelser (' a qualified person or company' )".
Ifoelge section 14 (2) anses et fiskerfartoej for britisk ejet, hvis adkomsten ("the legal title") til fartoejet udelukkende indehaves af en eller flere "qualified persons or companies", og den egentlige ejendomsret ("the beneficial ownership") til fartoejet indehaves af et eller flere "qualified companies", eller - for mindst 75%' s vedkommende - af en eller flere "qualified persons" (1). Ifoelge section 14 (7) forstaas ved "qualified person" en person, som er britisk statsborger og har fast ophold og bopael i Det Forenede Kongerige, og ved "qualified company" forstaas et selskab, som er stiftet i Det Forenede Kongerige og har sit hovedforretningssted (principal place of business) dér, idet mindst 75% af kapitalandelene skal vaere ejet af en eller flere "qualified persons or companies", og mindst 75% af bestyrelsesmedlemmerne skal vaere "qualified persons".
5 Da Kommissionen fandt, at de i 1988-loven fastsatte nationalitetsbetingelser er i strid med Traktatens artikel 7, 52 og 221, har den anlagt sag mod Det Forenede Kongerige efter EOEF-Traktatens artikel 169.
6 Ved to kendelser af 4. oktober 1989 har Domstolen tilladt Kongeriget Spanien og Irland at intervenere til stoette for henholdsvis Kommissionens og Det Forenede Kongeriges paastande.
7 Ved kendelse af 10. oktober 1989 (sag 246/89 R, Sml. s. 3125) tog Domstolens praesident Kommissionens begaering om foreloebige forholdsregler til foelge. Begaeringen gik ud paa, at Det Forenede Kongerige skulle tilpligtes at undlade at anvende nationalitetsbetingelserne i 1988-loven. I medfoer af denne kendelse udstedte Det Forenede Kongerige for tidsrummet, indtil dommen i hovedsagen blev afsagt, en Order, der aendrede section 14 i l988-loven med virkning fra den 2. november 1989.
8 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
9 Ifoelge Kommissionen er de i 1988-loven fastsatte nationalitetsbetingelser, for saa vidt angaar ejerne og de, der forestaar driften af britiske fiskerfartoejer, samt deltagerne og bestyrelsesmedlemmerne i de selskaber, der ejer, befragter eller forestaar driften af saadanne fartoejer, ensbetydende med forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet. Foelgelig er disse betingelser i strid med den generelle bestemmelse i EOEF-Traktatens artikel 7 og med de mere specielle bestemmelser i artikel 52 og 221.
Medlemsstaternes kompetence til at fastsaette betingelser vedroerende fartoejernes nationalitet
10 Det Forenede Kongerige har foerst og fremmest gjort gaeldende, at EOEF-Traktaten ikke kan fortolkes saaledes, at den fratager medlemsstaterne deres kompetence til at fastlaegge deres skibes nationalitet, herunder betingelser vedroerende ejernes nationalitet.
11 Indledningsvis bemaerkes - som Domstolen har udtalt i dommen af 25. juli 1991 (sag C-221/89, Factortame II, Sml. I, s. 3905, praemis 13) - at det paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin er medlemsstaterne, der har kompetencen til at fastsaette betingelserne for registrering af fartoejer. Specielt for saa vidt angaar fiskerfartoejer, henviser bestemmelserne i Raadets forordning (EOEF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20, s. 19) til fiskerfartoejer, der "foerer en medlemsstats flag" eller er "registreret" dér, men det er overladt til medlemsstaternes lovgivning at definere disse begreber (ovennaevnte dom af 25.7.1991, Factortame II, praemis 13, og dom af 19.1.1988, sag 223/86, Pesca Valentia, Sml. s. 83, praemis 13).
12 Ikke desto mindre skal medlemsstaterne overholde faellesskabsretten under udoevelsen af deres kompetence (jf. senest dom af 7.6.1988 i sag 57/86, Den Hellenske Republik mod Kommissionen, Sml. s. 2855, praemis 9, og dom af 21.6.1988 i sag 127/87, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, Sml. s. 3333, praemis 7).
13 Det Forenede Kongerige har imidlertid gjort gaeldende, at situationen er en anden, naar der er tale om den enkelte stats kompetence til efter folkeretten suveraent at fastsaette betingelserne for tildeling af flagret. Det har i denne forbindelse henvist til artikel 5, stk. 1, i Genève-konventionen af 29. april 1958 om det aabne hav (United Nations Treaty Series 450, nr. 6465), som lyder saaledes:
"Enhver stat skal fastsaette betingelserne for at tilstaa skibe sin nationalitet, for registrering af skibe paa sit territorium samt for retten til at foere dens flag. Skibe har den stats nationalitet, hvis flag de er berettiget til at foere. Der skal bestaa en aegte forbindelse mellem staten og skibet, og navnlig skal flagstaten effektivt udoeve sin retsmyndighed og kontrol over skibet i administrative, tekniske og sociale spoergsmaal."
14 Dette argument ville kun kunne tillaegges betydning, hvis faellesskabsrettens krav til medlemsstaternes udoevelse af deres kompetence med hensyn til registrering af fartoejer var i strid med folkerettens regler.
15 Foelgelig maa det fastslaas, at det paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin tilkommer medlemsstaterne i overensstemmelse med folkerettens almindelige regler at fastsaette de betingelser, der skal vaere opfyldt, for at et fartoej kan optages i deres registre og faa ret til at foere deres flag, men at medlemsstaterne under udoevelsen af denne kompetence skal overholde faellesskabsrettens regler.
16 Der rejser sig derfor det spoergsmaal, om de omtvistede nationalitetsbetingelser er forenelige med faellesskabsrettens regler, navnlig bestemmelserne i EOEF-Traktatens artikel 7, 52 og 221.
Spoergsmaalet, om de omtvistede nationalitetsbetingelser er forenelige med EOEF-Traktatens artikel 7, 52 og 221
Traktatens artikel 7
17 Det maa erindres, at det foelger af Domstolens faste praksis (jf. f.eks. dom af 30.5.1989, sag 305/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1461, praemis 13), at Traktatens artikel 7 kun kan anvendes selvstaendigt paa forhold omfattet af faellesskabsretten, for hvilke Traktaten ikke indeholder saerlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling.
18 I samme dom (praemis 12) praeciserede Domstolen, at det almindelige, principielle forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som opstilles i Traktatens artikel 7, gennemfoeres ved Traktatens artikel 52 for det af denne artikel saerligt regulerede omraade, og at enhver forskrift, som er uforenelig med denne bestemmelse, derfor ogsaa er uforenelig med Traktatens artikel 7.
Traktatens artikel 52
19 Med hensyn til EOEF-Traktatens artikel 52 har Kommissionen anfoert, at afvisningen af at registrere fartoejer som britiske fiskerfartoejer, naar de ejes, befragtes og bestyres, eller deres drift forestaas af statsborgere i andre medlemsstater, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, bevirker, at disse fratages deres ret til at etablere sig i Det Forenede Kongerige for at drive fiskeri dér paa samme vilkaar som statsborgere i Det Forenede Kongerige. Endvidere bevirker de nationalitetsbetingelser, der gaelder for deltagere og bestyrelsesmedlemmer i selskaber, at disse udenlandske statsborgere fratages retten til at oprette og lede selskaber i fiskerisektoren i Det Forenede Kongerige. Endelig begraenser betingelserne muligheden for, at selskaber i andre medlemsstater, jf. Traktatens artikel 58, kan drive havfiskeri fra Det Forenede Kongerige gennem agenturer, filialer eller datterselskaber.
20 Under retsmoedet har Kommissionen gjort gaeldende, at registrering af et fartoej i sig selv er ensbetydende med en etablering som omhandlet i Traktatens artikel 52 ff., og at reglerne om etableringsfriheden derfor finder anvendelse.
21 I denne forbindelse bemaerkes, at begrebet etablering som omhandlet i Traktatens artikel 52 ff. omfatter den faktiske udoevelse af en oekonomisk aktivitet ved hjaelp af en fast indretning i en anden medlemsstat i et ikke naermere angivet tidsrum.
22 Foelgelig indebaerer registrering af et fartoej ikke noedvendigvis en etablering i Traktatens forstand, navnlig ikke, naar fartoejet ikke anvendes til udoevelse af en oekonomisk aktivitet, eller naar begaeringen om registrering fremsaettes af eller paa vegne af en person, som ikke er etableret i den paagaeldende medlemsstat og ikke vil etablere sig dér.
23 Naar fartoejet er et middel til at udoeve en oekonomisk aktivitet, som omfatter en fast indretning i den paagaeldende stat, kan fartoejets registrering imidlertid ikke holdes adskilt fra udoevelsen af etableringsfriheden.
24 Heraf foelger, at de betingelser, der opstilles for registrering af fartoejer, ikke maa udgoere en hindring for etableringsfriheden som omhandlet i Traktatens artikel 52 ff.
25 Det Forenede Kongerige har imidlertid gjort gaeldende, at registrering af et fartoej i en medlemsstat ikke er en noedvendig forudsaetning for etablering i denne stat, eftersom fysiske personer eller selskaber ikke er afskaaret fra at lade fartoejer, selv fiskerfartoejer, operere - f.eks. fra Det Forenede Kongerige - i forbindelse med virksomhed, der har tilknytning til dets omraade; en saadan etablering i Det Forenede Kongerige ville kunne finde sted, for saa vidt angaar ethvert fartoej, der er registreret i en af de andre medlemsstater.
26 Dette kan ikke tiltraedes. Ifoelge Traktatens artikel 52, stk. 2, indebaerer etableringsfriheden, at statsborgere i en medlemsstat har "adgang til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed ... paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere ...".
27 Det Forenede Kongerige er af den opfattelse, at Traktaten ikke er til hinder for de omtvistede nationalitetsbetingelser, fordi der kun kan vaere tale om forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, naar retssubjekter efter en medlemsstats lovgivning forskelsbehandles paa grund af, at de har forskellig nationalitet. I denne sag er der imidlertid ikke tale om forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, men om betingelser for tildeling af nationalitet, og paa dette omraade kan medlemsstaterne frit afgoere, hvem de vil tildele eller naegte deres nationalitet, hvad enten det drejer sig om fysiske personer eller skibe.
28 I denne forbindelse bemaerkes, at naar der er tale om skibe, som ikke er retssubjekter, har begrebet "nationalitet" et andet indhold, end naar der er tale om fysiske personers "nationalitet".
29 Forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som med hensyn til etableringsretten navnlig er opstillet i Traktatens artikel 52, vedroerer forskelle i behandlingen af fysiske personer, der er statsborgere i medlemsstaterne, og selskaber, som i medfoer af artikel 58 ligestilles med fysiske personer.
30 Foelgelig skal enhver medlemsstat under udoevelsen af sin kompetence til at fastsaette betingelserne for at tildele et skib sin "nationalitet", overholde forbuddet mod forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere paa grundlag af deres nationalitet.
31 Heraf foelger, at de anfaegtede nationalitetsbetingelser, hvorefter fysiske personer, som er ejere eller befragtere af et fartoej, og - saafremt der er tale om et selskab - deltagerne og bestyrelsesmedlemmerne skal vaere britiske statsborgere, for at fartoejet kan optages i det britiske register for fiskerfartoejer, er i strid med Traktatens artikel 52.
Traktatens artikel 221
32 Ifoelge Kommissionen virker de omhandlede britiske betingelser, for saa vidt som de vedroerer kontrollen med "qualified companies", diskriminerende over for statsborgere i andre medlemsstater, der oensker at erhverve kapitalandele i selskaber, der ejer, befragter, bestyrer eller forestaar driften af britiske fiskerfartoejer, og de er derfor i strid med Traktatens artikel 221.
33 Det maa konstateres, at for saa vidt som de omtvistede nationalitetsbetingelser vedroerer kontrollen med selskaber, er de i strid med Traktatens artikel 221, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at indroemme de oevrige medlemsstaters statsborgere national behandling, for saa vidt angaar kapitalanbringelser i de i artikel 58 naevnte selskaber.
Kan de omtvistede nationalitetsbetingelser retfaerdiggoeres under henvisning til den faelles fiskeripolitik og specielt kvoteordningen?
34 Det Forenede Kongerige er af den opfattelse, at de ved 1988-loven indfoerte nationalitetsbetingelser retfaerdiggoeres af de gaeldende faellesskabsregler om fiskeri. Disse regler er, skoent de indfoerer en faelles ordning, baseret paa et nationalitetsprincip, for saa vidt angaar fordelingen af fangstkvoterne. I medfoer af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 tilkommer det medlemsstaterne at fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter og dermed at fastsaette de betingelser, fartoejer, der har tilladelse til at fange disse kvoter, skal opfylde.
35 Hertil bemaerkes for det foerste, at Domstolen i domme af 14. december 1989 (sag C-3/87, Agegate, Sml. s. 4459, og sag C-216/87, Jaderow, Sml. s. 4509) har udtalt, at medlemsstaterne under udoevelsen af deres befoejelse til at fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af kvoterne kan bestemme, hvilke fartoejer i deres fiskerflaade der skal have adgang til at fiske paa deres kvoter, paa betingelse af, at de kriterier, der anvendes, er forenelige med faellesskabsretten. I sidstnaevnte dom fastslog Domstolen navnlig, at en medlemsstat kunne fastsaette betingelser, der skulle sikre, at fartoejet har en reel oekonomisk tilknytning til medlemsstaten, for saa vidt som tilknytningen kun vedroerer forbindelsen mellem fiskeriet fra fartoejet og den befolkning, der er afhaengig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier.
36 Dernaest bemaerkes, at formaalet med den omhandlede nationale lovgivning vedroerende registrering af fartoejer ikke er at fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af kvoterne. Uanset hvilke formaal den nationale lovgiver har haft for oeje, kan den omstaendighed, at der gaelder en faellesskabsordning med nationale kvoter, derfor ikke retfaerdiggoere lovgivningen.
37 Det Forenede Kongerige har endvidere gjort gaeldende, at hvis en hvilken som helst statsborger i en medlemsstat kunne lade sit fartoej registrere i en anden medlemsstat og som foelge heraf nyde godt af de fiskerirettigheder, der tilkommer statsborgere i sidstnaevnte medlemsstat, ville dette underminere den ordning, der gaelder for visse omraader, der er saerlig afhaengige af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, jf. bilag VII til Haag-resolutionen fra 1976 (de saakaldte "Haag-praeferencer"), den gaeldende ordning for fiskeri i kystomraaderne, de omhyggeligt afbalancerede mekanismer i artikel 156-166 og 346-353 i tiltraedelsesakten af 1985 og medlemsstaternes bestraebelser paa at omstrukturere deres fiskerflaader i overensstemmelse med Faellesskabets fleraarige programmer.
38 I denne forbindelse skal det blot bemaerkes, at de ordninger, Det Forenede Kongerige har paaberaabt sig, ikke er baseret paa personernes nationalitet og derfor ikke kan retfaerdiggoere en fravigelse af forbuddet mod enhver forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, for saa vidt angaar registrering af fiskerfartoejer.
39 Heraf foelger, at Det Forenede Kongerige ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktatens artikel 7, 52 og 221, idet det som betingelse for at optage et fiskerfartoej i sit nationale register kraever, at fartoejets ejere ("the legal owners" og, for mindst 75%' s vedkommende, "the beneficial owners", naar disse er fysiske personer), befragtere og de, der forestaar driften af fartoejet, skal vaere britiske statsborgere eller selskaber stiftet i Det Forenede Kongerige, og - i sidstnaevnte tilfaelde - at mindst 75% af disse selskabers kapital skal vaere ejet af britiske statsborgere eller af selskaber, der opfylder de samme betingelser, og at 75% af bestyrelsesmedlemmerne i selskaberne skal vaere britiske statsborgere.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Det Forenede Kongerige har tabt sagen, boer det tilpligtes at betale Kommissionens omkostninger, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler, samt Kongeriget Spaniens omkostninger. Irland boer baere sine egne omkostninger, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Det Forenede Kongerige har ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktatens artikel 7, 52 og 221, idet det som betingelse for at optage et fiskerfartoej i sit nationale register kraever, at fartoejets ejere ("the legal owners" og, for mindst 75%' s vedkommende, "the beneficial owners", naar disse er fysiske personer), befragtere og de, der forestaar driften af fartoejet, skal vaere britiske statsborgere eller selskaber stiftet i Det Forenede Kongerige, og - i sidstnaevnte tilfaelde - at mindst 75% af disse selskabers kapital skal vaere ejet af britiske statsborgere eller af selskaber, der opfylder de samme betingelser, og at 75% af bestyrelsesmedlemmerne i selskaberne skal vaere britiske statsborgere.
2) Det Forenede Kongerige betaler Kommissionens omkostninger, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler, samt Kongeriget Spaniens omkostninger.
3) Irland baerer sine egne omkostninger, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler.
Full & Egal Universal Law Academy