Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Steunmaatregelen van de staten - Begrip - Door Lid-Staat aan onderneming verleende financiële steun - Beoordelingscriterium - Redelijkheid van operatie voor particulier investeerder - Financiële deelneming bestemd voor investeringen in produktie - Geen invloed
(EEG-Verdrag, art. 92, lid 1)
2. Steunmaatregelen van de staten - Voorgenomen steunmaatregelen - Onderzoek door Commissie - In aanmerking te nemen factoren - Eerdere beschikking - Nieuwe feiten
(EEG-Verdrag, art. 93, lid 2)
Samenvatting
1. Om vast te stellen of de deelneming van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm dan ook, het karakter van staatssteun heeft in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag, moet worden beoordeeld of een particulier investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, in vergelijkbare omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht, een even grote hoeveelheid kapitaal in te brengen. Wanneer immers kapitaal onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden door een staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, kan dit niet als staatssteun worden aangemerkt.
De omstandigheid dat een financiële deelneming bestemd is voor investeringen in de produktie, betekent op zich nog niet, dat een dergelijke deelneming geen steunmaatregel kan zijn wanneer het, gelet op de toestand van de onderneming, onwaarschijnlijk is dat een particuliere investeerder tot een dergelijke financiële inbreng bereid zou zijn.
2. Wanneer de Commissie overeenkomstig de procedure waarin artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag voorziet, de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschapsregels onderzoekt, moet zij alle relevante gegevens in de beschouwing betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij een eerdere beschikking eventueel aan een Lid-Staat zijn opgelegd. Bovendien kunnen bij dit onderzoek ook nieuwe feiten die tot een wijziging van het oordeel van de Commissie kunnen leiden, in de beoordeling worden betrokken, rekening houdend met het doel van de nieuwe steunmaatregelen en met alle ten tijde van de toekenning van de steun relevante economische omstandigheden.
Partijen
In zaak C-261/89,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst Diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adelaïde 5,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Abate en S. Fabro, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Berardis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 24 mei 1989 inzake steunverlening door de Italiaanse regering aan Aluminia en Comsal, twee ondernemingen van de EFIM-groep,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, T. F. O' Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: W. Van Gerven
griffier: J.-G. Giraud
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 14 mei 1991,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 juni 1991,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 augustus 1989, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag het Hof verzocht om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 24 mei 1989 inzake steunverlening door de Italiaanse regering aan Aluminia en Comsal, twee staatsondernemingen in de aluminiumindustrie. Deze beschikking is bij brief van 7 juni 1989 ter kennis van de Italiaanse regering gebracht en bekendgemaakt in het Publikatieblad van 9 mei 1990 (PB 1990, L 118, blz. 42).
2 De Commissie heeft bij deze beschikking vastgesteld:
"De twee door de Italiaanse regering ten behoeve van de ondernemingen Aluminia en Comsal genomen steunmaatregelen in de vorm van renteloze leningen die in aandelenkapitaal ten belope van, respectievelijk, 70 miljard en 30 miljard lire moeten worden geconverteerd, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, omdat deze steunmaatregelen een inbreuk vormen op artikel 93, lid 3, van het Verdrag en op de in de beschikking van de Commissie van 17 december 1986 vervatte voorwaarden."
3 Blijkens het dossier hadden de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie een herstructurerings- en saneringsplan voor de gedeeltelijk door de Staat gecontroleerde aluminiumindustrie voor de periode 1983-1988 ("het aluminiumplan") voorgelegd. De Commissie leidde de procedure van artikel 93, lid 2, ter zake van de financiële aspecten van dit plan in. Bij beschikking van 17 december 1986 beëindigde zij de procedure en gaf zij haar toestemming voor de voorgenomen steunmaatregelen, overwegende dat de participatie in het kapitaal beperkt zou blijven tot een bedrag van 989 miljard LIT. Bovendien verlangde zij van de Italiaanse regering, dat deze minstens tot eind 1988 zou afzien van elke andere vorm van steun aan de gedeeltelijk door de Staat gecontroleerde tak van de aluminiumsector.
4 Op 18 september 1987 besloten de Italiaanse autoriteiten EFIM (Ente di partecipazione al finanziamento delle industrie manifatturiere) toestemming te verlenen voor het uitschrijven van een obligatielening ten laste van de Staat, waarvan de opbrengst tot een beloop van 100 miljard LIT bestemd was voor de financiering van investeringen in de ondernemingen Aluminia (70 miljard LIT) en Compagnia Sarda Alluminio SpA (hierna: "Comsal") (30 miljard LIT). Toen zij dit vernam, verzocht de Commissie de Italiaanse regering aangifte te doen van haar financiële deelneming. Bij brief van 29 maart 1988 liet de Italiaanse regering haar ter zake informatie toekomen. Op grond daarvan besloot de Commissie de procedure in te leiden die tot de thans bestreden beschikking heeft geleid.
5 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
6 Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse regering drie middelen aan. Met het eerste middel stelt zij, dat de gewraakte financiële inbreng beneden het plafond van 989 miljard LIT ligt, waarmee de Commissie in haar beschikking van 17 december 1986 had ingestemd. Met haar tweede middel stelt zij, dat er geen sprake is van een steunmaatregel van de Staat in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag. Haar derde middel houdt in, dat de Commissie heeft verzuimd in het kader van de afwijkingen van artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag de verenigbaarheid van haar financiële inbreng met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering afstand gedaan van het eerste middel, zodat dit buiten beschouwing kan blijven.
Het al dan niet bestaan van een steunmaatregel in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag
7 Volgens de Italiaanse regering heeft de Commissie het criterium voor het bestaan van een steunmaatregel in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag - vergelijking van de handelwijze van de staat met die van een particuliere investeerder - niet juist toegepast. De Commissie zou alleen hebben gelet op de verliezen en de totale schuldenlast van Aluminia en Comsal in de periode 1985-1987 en buiten beschouwing hebben gelaten dat Aluminia in 1988 winst heeft gemaakt en dat Comsal haar verliezen geleidelijk heeft beperkt, hetgeen voorzienbaar was op de datum waarop de betwiste financiële steun aan de ondernemingen werd toegekend. De Commissie zou evenmin rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat het geld bestemd was voor specifieke investeringsprojecten in de produktieafdelingen. Ten slotte beklemtoont de Italiaanse regering, dat de Commissie, door niet in aanmerking te nemen dat een particuliere onderneming die deel uitmaakt van een grote groep, voor haar investeringen kan rekenen op de draagkracht van de groep, niet heeft gezorgd voor een juiste toepassing van het beginsel van gelijkheid van particuliere en openbare ondernemingen.
8 Met betrekking tot deze argumenten zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de deelneming van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm dan ook, staatssteun kan zijn wanneer aan de in artikel 92 EEG-Verdrag bedoelde voorwaarden is voldaan, en dat, om vast te stellen of dergelijke maatregelen het karakter van staatssteun hebben, moet worden beoordeeld of een particulier investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, in vergelijkbare omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht, een even grote hoeveelheid kapitaal in te brengen (arrest van 21 maart 1991, zaak-305/89, Italië/Commissie, "Alfa Romeo", Jurispr. 1991, blz. I-1603, r.o. 18 en 19).
9 Anders dan de Italiaanse regering beweert, betekent de omstandigheid dat een financiële deelneming bestemd is voor investeringen in de produktie, op zich nog niet, dat een dergelijke deelneming geen steunmaatregel kan zijn wanneer het, gelet op de toestand van de onderneming, onwaarschijnlijk is dat een particuliere investeerder tot een dergelijke financiële inbreng bereid zou zijn.
10 Volgens de bestreden beschikking, die op dit punt niet wordt betwist, hebben de ondernemingen die van de betrokken verrichtingen hebben geprofiteerd, van 1985 tot 1987 - de periode die onmiddellijk aan deze verrichtingen vooraf ging - voortdurend aanzienlijke verliezen geleden (Aluminia 77,8, 57,5 en 98,3 miljard LIT, en Comsal 14,2, 10,2 en 9,4 miljard LIT). Bovendien werd hun financiële situatie gekenmerkt door een zware schuldenlast, die in 1987 voor Aluminia 133 % en voor Comsal 142 % van de omzet bedroeg.
11 De Italiaanse regering stelt evenwel, dat Aluminia in 1988 7 miljard LIT netto winst heeft gemaakt en dat Comsal haar verliezen tot de helft heeft teruggebracht. Deze resultaten waren in september 1987, toen de kapitaalinbreng plaatsvond, reeds voorzienbaar.
12 Zelfs indien deze resultaten, zoals de Italiaanse regering aanvoert, ten tijde van de betrokken financiële inbreng reeds voorzienbaar waren, dan nog waren de vooruitzichten niet van dien aard, dat een particulier investeerder zo aanzienlijke bedragen zou hebben ingebracht. Bovendien moeten deze bedragen worden beoordeeld tegen de achtergrond van alle verrichtingen van de Italiaanse regering in de periode 1983-1988.
13 Wat meer in het bijzonder Comsal betreft, kan worden volstaan met erop te wijzen, dat de omstandigheid dat haar verliezen in 1988 zijn gedaald, niet wegneemt dat deze onderneming zonder onderbreking sedert 1982 voortdurende en aanzienlijke verliezen heeft geleden.
14 Wat Aluminia betreft, zij erop gewezen, dat de winst van 7 miljard LIT, zelfs indien zij voorzienbaar was, niet volstond om de hypothetische particuliere investeerder tot de betrokken kapitaalinbreng over te halen; een dergelijk resultaat weegt immers niet op tegen de verpletterende schuldenlast - ongeveer gelijk aan anderhalf maal de omzet van de onderneming - en tegen de enorme verliezen, die sedert 1982 zijn opgelopen tot 929,8 miljard LIT en die alleen reeds voor 1987, het jaar onmiddellijk voorafgaand aan dat waarin voor het eerst winst is geboekt, 98,3 miljard LIT bedroegen.
15 Met betrekking tot het argument ontleend aan het beginsel van gelijkheid van particuliere en openbare ondernemingen, heeft het Hof er in zijn arrest van 21 maart 1991 (zaak C-303/88, Italië/Commissie, "ENI-Lanerossi", Jurispr. 1991, blz. I-1433, r.o. 20) reeds op gewezen, dat uit het beginsel van gelijke behandeling volgt, dat wanneer kapitaal onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden al dan niet rechtstreeks door een staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, dit niet als staatssteun kan worden aangemerkt. In het licht van de hierboven vermelde gegevens, kan men echter niet volhouden, dat de betrokken ondernemingen de hun ter beschikking gestelde kapitalen hebben ontvangen onder met de normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden.
16 Uit een en ander volgt, dat de gewraakte financiële deelneming staatssteun is in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag. Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen.
Het verzuim van de Commissie om in het kader van de afwijkingen voorzien in artikel 92, lid 3, sub c, de verenigbaarheid van de litigieuze financiële deelneming met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken
17 Volgens de Italiaanse regering had de Commissie, zoals zij had gedaan voor het aluminiumplan, in het kader waarvan de gewraakte steunmaatregelen moeten worden gezien, moeten nagaan of die maatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag. Tot staving hiervan voert de Italiaanse regering in de eerste plaats aan, dat de Commissie op grond van artikel 93, lid 2, eerste alinea, EEG-Verdrag niet een beschikking kan vaststellen waarin zij enkel de niet-nakoming constateert van bij een eerdere beschikking opgelegde verplichtingen. Voor een dergelijke vaststelling zou zij zich krachtens lid 2, tweede alinea, van dat artikel tot het Hof moeten wenden. Voorts stelt de Italiaanse regering, dat de beschikking van 17 december 1986 slechts een uitnodiging en niet een dwingende verplichting bevatte om geen nieuwe steun toe te kennen. Ten slotte voert zij aan, dat die beschikking geen absoluut verbod van latere steunmaatregelen kon bevatten, aangezien deze maatregelen moeten worden getoetst aan het doel ervan en aan de economische situatie op de gemeenschappelijke markt op het tijdstip waarop de steun wordt toegekend.
18 In de eerste plaats zij erop gewezen, dat dit middel niet ontvankelijk is voor zover het ertoe strekt, de beschikking van 17 december 1986 ter discussie te stellen. Deze is immers onaantastbaar geworden aangezien er niet tijdig beroep tegen is ingesteld.
19 Vervolgens faalt het argument van de Italiaanse regering, dat de in de beschikking van 17 december 1986 gestelde voorwaarde, dat zij zich tot eind 1988 van nieuwe steunmaatregelen diende te onthouden, niet verbindend was. De beschikking van 17 december 1986 sloot immers aan bij een voorafgaande verbintenis van de Italiaanse regering om de voorgenomen kapitaalinbreng te verminderen, en vormde aldus het sluitstuk van de procedure. Ook al heeft de Commissie dus het woord "uitnodiging" gebruikt, dit neemt niet weg dat het om een bindende voorwaarde ging.
20 Wat het argument betreft, dat de Commissie zich voor de vaststelling van de schending van de eerdere beschikking tot het Hof had moeten wenden, zij er in de eerste plaats op gewezen, dat wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, zij alle relevante gegevens in de beschouwing moet betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een Lid-Staat zijn opgelegd. In casu kan er de Commissie geen verwijt van worden gemaakt, dat zij de nieuwe steunmaatregel tegen de achtergrond van de gehele steunregeling voor de aluminiumsector heeft gezien. In haar opmerkingen in de administratieve procedure heeft de Italiaanse regering dit trouwens zelf ook gedaan.
21 Bovendien kunnen bij het onderzoek van steunmaatregelen volgens de procedure van artikel 93, lid 2, ook nieuwe feiten die tot een wijziging van het oordeel van de Commissie kunnen leiden, in de beoordeling worden betrokken, rekening houdend met het doel van de nieuwe steunmaatregelen en met alle ten tijde van de toekenning van de steun relevante economische omstandigheden.
22 Vastgesteld moet worden, dat in dit geval de Italiaanse regering tijdens de procedure geen nieuwe elementen heeft aangevoerd die de Commissie hadden kunnen nopen tot een herziening van de beoordeling waartoe zij in haar beschikking van 17 december 1986 was gekomen. Zonder dit met argumenten te staven, heeft zij enkel verzocht om een beoordeling van de nieuwe steunmaatregelen in het licht van artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag.
23 Daar de Commissie op het moment waarop zij de bestreden beschikking vaststelde, over geen enkel nieuw element beschikte op basis waarvan zij had kunnen beoordelen of voor de betrokken steunmaatregelen de afwijking van artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag kon gelden, was zij derhalve gerechtigd haar beschikking te baseren op de conclusies waartoe zij in de eerdere beschikking was gekomen, en op het feit dat aan de daarin gestelde voorwaarde niet was voldaan.
24 Uit een en ander volgt, dat ook het tweede middel moet worden afgewezen.
25 Mitsdien moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
26 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy