Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
Beroep tot nietigverklaring ° Natuurlijke of rechtspersonen ° Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken ° Bepaling waarbij toepassing, op luchthaven van Gibraltar, wordt opgeschort van richtlijn betreffende toelating van geregelde interregionale luchtdiensten voor vervoer van reizigers, post en goederen tussen Lid-Staten ° Niet-ontvankelijkheid
(EEG-Verdrag, art. 173, tweede alinea; richtlijn 89/463 van de Raad, art. 2, lid 2)
Samenvatting
Artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/463 betreffende de toelating van geregelde interregionale luchtdiensten voor het vervoer van reizigers, post en goederen tussen de Lid-Staten, dat de toepassing van deze richtlijn op de luchthaven van Gibraltar opschort totdat de tussen het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk voor deze luchthaven overeengekomen samenwerkingsregeling in werking is getreden, kan niet worden beschouwd als een beschikking in de zin van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag, zodat een beroep tot nietigverklaring dat een natuurlijke of rechtspersoon hiertegen instelt, niet-ontvankelijk is.
Wanneer een tekst beperkingen of afwijkingen van tijdelijke aard of met een territoriale strekking bevat, zijn deze immers een wezenlijk onderdeel van het samenstel van bepalingen waarin zij voorkomen en hebben zij, behoudens in geval van misbruik van bevoegdheid, dezelfde algemene strekking als die bepalingen. De in genoemd artikel bepaalde opschorting van de toepassing van de richtlijn, die zelf een algemene strekking heeft, treft in gelijke mate alle luchtvaartmaatschappijen die een rechtstreekse interregionale luchtdienst willen exploiteren tussen een luchthaven van de Gemeenschap en die van Gibraltar en, meer in het algemeen alle gebruikers van die luchthaven. Afgezien van het feit dat zij niet de enige tijdelijke afwijking voor een luchthaven van de regeling van de richtlijn is, trekt die bepaling slechts de consequenties uit een objectieve belemmering die verband houdt met een meningsverschil tussen de beide Lid-Staten, voor de onmiddellijke toepassing van de richtlijn op de luchthaven van Gibraltar.
Partijen
In zaak C-298/89,
Regering van Gibraltar, vertegenwoordigd door I. S. Forrester, QC, van de Scots Bar, en R. O. Plender, QC, van de Bar of England and Wales, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van Loesch en Wolter, advocaten aldaar, Rue Zithe 8,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Sacchetini, directeur van de juridische dienst, en J. Delmoly, juridisch adviseur, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij J. Kaeser, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door J. Conde de Saro, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado voor het Hof van Justitie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard E. Servais 4-6,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. E. Collins van het Treasury Solicitor' s Department als gemachtigde, bijgestaan door D. Wyatt, Barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door T. van Rijn, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij N. Annecchino, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniënten,
betreffende, in de huidige stand van de procedure, de ontvankelijkheid van een krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag ingesteld beroep tot nietigverklaring van artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/463/EEG van de Raad van 18 juli 1989 tot wijziging van richtlijn 83/416/EEG betreffende de toelating van geregelde interregionale luchtdiensten voor het vervoer van reizigers, post en goederen tussen de Lid-Staten (PB 1989, L 226, blz. 14),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, C. N. Kakouris, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg en J. L. Murray, kamerpresidenten, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco, P. J. G. Kapteyn en D. A. O. Edward, rechters,
advocaat-generaal: C. O. Lenz
griffier: J.-G. Giraud
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 6 mei 1992, tijdens welke de Raad was vertegenwoordigd door A. Sacchetini en J. Carbery, juridisch adviseur, als gemachtigden, en het Koninkrijk Spanje door A. J. Navarro Gonzalez, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 mei 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij een op 28 september 1989 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de regering van Gibraltar krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/463/EEG van de Raad van 18 juli 1989 tot wijziging van richtlijn 83/416/EEG betreffende de toelating van geregelde interrregionale luchtdiensten voor het vervoer van reizigers, post en goederen tussen de Lid-Staten (PB 1989, L 226, blz. 14).
2 Richtlijn 83/416/EEG van de Raad van 25 juli 1983 (PB 1983, L 237, blz. 19) beoogt de vaststelling van een gemeenschappelijk programma voor de toelating door de Lid-Staten van geregelde interregionale luchtdiensten tussen die staten, teneinde de ontwikkeling van het verkeersnet binnen de Gemeenschap te bevorderen. Zij heeft met name betrekking op de in acht te nemen vergunningsprocedure, de mogelijke motieven voor weigering en de goedkeuring van de toegepaste tarieven.
3 Die richtlijn werd een eerste keer gewijzigd bij richtlijn 86/216/EEG van de Raad van 26 mei 1986 (PB 1986, L 152, blz. 47) om de luchthavens van de eilanden in de Atlantische Oceaan die de autonome regio van de Azoren vormen, en de luchthaven van Porto, onder dezelfde voorwaarden als de reeds bij richtlijn 83/416 vrijgestelde luchthavens van de Griekse eilanden, tijdelijk vrij te stellen van haar toepassing, omdat het luchtverkeer op die eilanden onvoldoende was ontwikkeld en de infrastructuur van de luchthaven van Porto nog verder diende te worden ontwikkeld.
4 De richtlijn werd vervolgens gewijzigd bij bovengenoemde richtlijn 89/463 van 18 juli 1989, die op grond van de opgedane ervaring nieuwe regels geeft, welke de luchtvaartmaatschappijen meer mogelijkheden beogen te bieden om hun markten uit te breiden en eerder de ontwikkeling van rechtstreekse dan van niet rechtstreekse diensten tussen de onderscheiden regio' s in de Gemeenschap beogen te bevorderen. Laatstgenoemde richtlijn bevat voornamelijk een uitbreiding van de toepassing van bovengenoemde regeling tot reizen die worden uitgevoerd met luchtvaartuigen met een capaciteit van meer dan 70 stoelen en de schrapping van een aantal motieven voor weigering van de vergunning voor geregelde interregionale luchtdiensten, die in de oorspronkelijke richtlijn voorkwamen. Zij bevat bovendien een bepaling die de toepassing ervan op de luchthaven van Gibraltar opschort totdat de tussen de regering van het Koninkrijk Spanje en die van het Verenigd Koninkrijk overeengekomen samenwerkingsregeling in werking is getreden.
5 Die bepaling, die is opgenomen in artikel 2, lid 2, van de richtlijn, dat het voorwerp van het onderhavige beroep vormt, luidt als volgt:
"De toepassing van het bepaalde in deze richtlijn op de luchthaven van Gibraltar wordt opgeschort totdat de regelingen welke vervat zijn in de Gezamenlijke Verklaring van de Ministers van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987 in werking zijn getreden. De Regeringen van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk zullen de Raad hiervan op die datum kennis geven."
6 In punt 8 van de Gezamenlijke Verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987 wordt met name bepaald, dat de regeling betreffende het gezamenlijk gebruik van de luchthaven van Gibraltar in werking zal treden zodra de Britse autoriteiten de Spaanse autoriteiten kennis zullen hebben gegeven van de inwerkingtreding van de voor uitvoering van punt 3.3 (douane- en immigratiecontrole op elke terminal) noodzakelijke wettelijke regeling en zodra de bouw van de Spaanse terminal zal zijn voltooid, doch in elk geval uiterlijk één jaar na bovengenoemde kennisgeving.
7 De Raad heeft krachtens artikel 91, lid 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen het beroep opgeworpen en het Hof verzocht hierover uitspraak te doen zonder op de zaak ten gronde in te gaan.
8 Overeenkomstig artikel 93, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft het Hof het Koninkrijk Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschap toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verweerder (beschikkingen van respectievelijk 15 november 1989 en 17 januari en 21 februari 1990).
9 Tot staving van zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid stelt de Raad in de eerste plaats, dat de regering van Gibraltar niet bevoegd is om in rechte op te treden, op grond dat naar Brits recht de instelling van een dergelijk beroep tot de bevoegdheid van de gouverneur behoort. Voorts stelt Raad, dat een richtlijn niet het voorwerp van een door een natuurlijk of rechtspersoon krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag ingesteld beroep tot nietigverklaring kan zijn. Ten slotte wordt de regering van Gibraltar volgens de Raad rechtstreeks noch individueel geraakt door de bestreden bepaling.
10 De regering van Gibraltar concludeert tot verwerping van de exceptie van niet-ontvankelijkheid. Zij betoogt in de eerste plaats, dat haar rechtspersoonlijkheid in het Britse recht wordt erkend en onder meer de bevoegdheid omvat om het onderhavige beroep in te stellen, omdat dit beroep een "welbepaalde binnenlandse aangelegenheid" betreft in de zin van artikel 55 van bijlage 1 bij de Gibraltar Constitution Order van 23 mei 1969 en van de ambtelijke mededeling van de minister van Buitenlandse zaken aan de gouverneur van Gibraltar van dezelfde datum, waarin toerisme en de passagiersterminal van de luchthaven werden genoemd onder de materies waarvoor de ministers van Gibraltar bevoegd zijn. Verzoekster stelt voorts, dat artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/463 een van die richtlijn losstaande bepaling is, die, aangezien zij rechtstreekse werking heeft, door het Hof krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag kan worden getoetst. Ten slotte zou de regering van Gibraltar rechtstreeks en individueel zijn geraakt wegens de aard van haar deelneming aan de vergunningsprocedure voor luchtdiensten; zij is namelijk verantwoordelijk voor de verbetering van het welzijn van de bevolking van Gibraltar en zij is eigenares van de luchthaventerminal.
11 Alle interveniënten hebben de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid overgenomen en verder ontwikkeld. Het Verenigd Koninkrijk betoogt in het bijzonder, dat gelet op de grondwettelijke bepalingen betreffende Gibraltar, een gerechtelijke actie namens de regering van Gibraltar in een procedure waarin de vervulling van internationale verplichtingen in geding wordt gebracht, in het voor verzoekster gunstigste geval slechts kan worden ingesteld op instructie van de gouverneur. Het Koninkrijk Spanje en de Commissie beklemtonen, dat de omstreden richtlijn geen individuele beschikking bevat waartegen krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag beroep kan worden ingesteld.
12 Voor een nadere uitzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
13 Artikel 173 EEG-Verdrag luidt als volgt:
"Het Hof van Justitie gaat de wettigheid na van de handelingen van de Raad en van de Commissie, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft. Te dien einde is het bevoegd uitspraak te doen inzake elk door een Lid-Staat, de Raad of de Commissie ingesteld beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van dit Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.
Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken.
(...)"
14 Aangezien de regering van Gibraltar niet wordt genoemd onder de in de eerste alinea van artikel 173 genoemde verzoekers, en zij dit ook niet stelt, moet de ontvankelijkheid van het beroep uitsluitend worden beoordeeld op basis van de tweede alinea van dit artikel.
15 In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd, dat het Hof reeds in zijn arrest van 14 december 1962 (gevoegde zaken 16/62 en 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes, Jurispr. 1962, blz. 943) heeft gepreciseerd, dat het woord "beschikking" in artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag de technische betekenis heeft die daaraan wordt toegekend door artikel 189 en dat het criterium voor het onderscheid tussen een normatieve handeling en een beschikking in de zin van laatstgenoemd artikel, in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling moet worden gezocht.
16 Verder zij erop gewezen, dat ook al bindt de richtlijn in beginsel slechts haar adressaten, te weten de Lid-Staten, zij gewoonlijk een vorm van indirecte wet- of regelgeving is. Het Hof heeft overigens reeds de gelegenheid gehad een richtlijn als een handeling van algemene strekking aan te merken (zie bij voorbeeld arrest van 22 februari 1984, zaak 70/83, Kloppenburg, Jurispr. 1984, blz. 1075, r.o. 11, en beschikking van 13 juli 1988, zaak 160/88 R, Fédération européenne de la santé animale e.a., Jurispr. 1988, blz. 4121, r.o. 28).
17 Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt aan de algemene strekking, en mitsdien aan het normatieve karakter, van een handeling overigens niet afgedaan door de omstandigheid dat het aantal en zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie de handeling op een bepaald moment van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat deze toepassing geschiedt op grond van een door de handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie en in samenhang met de doelstelling van die handeling (arresten van 11 juli 1968, zaak 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Jurispr. 1968, blz. 570; 16 april 1970, zaak 64/69, Compagnie française commerciale et financière, Jurispr. 1970, blz. 221, r.o. 11; 30 september 1982, zaak 242/81, Roquette Frères, Jurispr. 1982, blz. 3213, r.o. 7; 26 april 1988, gevoegde zaken 97/86, 193/86, 99/86 en 215/86, Astéris, Jurispr. 1988, blz. 2181, r.o. 13; beschikking van 13 juli 1988, Fédération européenne de la santé animale, reeds aangehaald, r.o. 29, en arrest van 24 november 1992, gevoegde zaken C-15/91 en C-108/91, Buckl, Jurispr. 1992, blz. I-6061, r.o. 25).
18 Ten slotte heeft het Hof reeds erkend, dat wanneer een tekst beperkingen of afwijkingen van tijdelijke aard (arresten Zuckerfabrik Watenstedt, reeds aangehaald, en Compagnie française commerciale et financière, reeds aangehaald, r.o. 12-15) of met een territoriale strekking (arrest van 18 januari 1979, gevoegde zaken 103/78-109/78, Société des usines de Beauport, Jurispr. 1979, blz. 17, r.o. 15-19) bevat, deze een wezenlijk onderdeel zijn van het samenstel van bepalingen waarin zij voorkomen en, behoudens in geval van misbruik van bevoegdheid, dezelfde algemene strekking hebben als die bepalingen.
19 In casu wordt de algemene strekking van richtlijn 89/463 niet betwist voor andere bepalingen dan artikel 2, lid 2. De richtlijn heeft immers betrekking op alle geregelde interregionale luchtdiensten van de Gemeenschap en wijzigt de regeling volgens welke de Lid-Staten daarvoor vergunning verlenen.
20 De bestreden bepaling schort de toepassing van die nieuwe regeling op voor luchtdiensten van of naar Gibraltar, totdat de regelingen welke vervat zijn in de Gezamenlijke Verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987 in werking zijn getreden. Zij treft dus in gelijke mate alle luchtvaartmaatschappijen die een rechtstreekse interregionale luchtdienst willen exploiteren tussen de luchthaven van Gibraltar en een andere luchthaven van de Gemeenschap en, meer in het algemeen, alle gebruikers van eerstgenoemde luchthaven. De bepaling is dus van toepassing op objectief omschreven situaties.
21 Verder moet worden opgemerkt, dat de luchthaven van Gibraltar niet de enige luchthaven is die tijdelijk van de territoriale werkingssfeer van de richtlijn is uitgesloten. Andere luchthavens (die van de Griekse eilanden en van de Atlantische eilanden die de autonome regio der Azoren vormen) zijn bij bovengenoemde richtlijnen 83/416, van 25 juli 1983, en 86/216, van 26 mei 1986, tijdelijk vrijgesteld wegens technische of economische redenen, zoals onvoldoende luchtverkeer of de verdere ontwikkeling van de infrastructuur van de luchthaven.
22 Voor de luchthaven van Gibraltar verwijst de betrokken richtlijn ter rechtvaardiging van de opschorting van haar toepassing naar de overeenkomst vervat in de Gezamenlijke Verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987. Die verwijzing komt neer op de vaststelling, dat er, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een objectieve belemmering bestaat voor de uitvoering ervan. Gezien het door verzoekster zelf uitvoerig besproken meningsverschil tussen het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk over de souvereiniteit over het gebied waar de luchthaven van Gibraltar ligt en de exploitatieproblemen die dit meningsverschil met zich meebrengt, is de ontwikkeling van luchtdiensten tussen die luchthaven en de andere luchthavens van de Gemeenschap afhankelijk van de inwerkingtreding van de tussen die twee staten overeengekomen samenwerkingsregeling.
23 In die omstandigheden kan artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/463 niet worden beschouwd als een beschikking in de zin van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag, maar heeft die bepaling hetzelfde algemene karakter als de richtlijn zelf.
24 Mitsdien moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard en behoeven de andere tot staving van de exceptie van niet-ontvankelijkheid aangevoerde middelen niet te worden onderzocht.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
25 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de regering van Gibraltar in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen het Koninkrijk Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, interveniënten, hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
2) Verwijst verzoekster in de kosten.
3) Verstaat dat het Koninkrijk Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, interveniënten, hun eigen kosten zullen dragen.
Full & Egal Universal Law Academy