Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Handlungen der Organe - Wahl der Rechtsgrundlage - Kriterien
2. Handlungen der Organe - Wahl der Rechtsgrundlage - Auf zwei Vertragsbestimmungen beruhende Zuständigkeit des Organs - Rückgriff auf mehrere Rechtsgrundlagen - Grenze - Beeinträchtigung der Beteiligung des Parlaments am Gesetzgebungsverfahren
(EWG-Vertrag, Artikel 100a, 130s und 149 Absatz 2)
3. Rechtsangleichung - Richtlinie zur Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen, die sich in einem bestimmten Wirtschaftssektor aus den von den Mitgliedstaaten zum Schutz der Umwelt einseitig getroffenen Maßnahmen ergeben - Beitrag zur Verwirklichung des Binnenmarktes - Rechtsgrundlage - Artikel 100a EWG-Vertrag
(EWG-Vertrag, Artikel 100a, 130r und 130s; Richtlinie 89/428 des Rates)
Leitsätze
1. Im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft kann die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen, welches nach
der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern muß sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.
2. Beruht die Zuständigkeit eines Organs auf zwei Vertragsbestimmungen, so ist das Organ verpflichtet, die entsprechenden Rechtsakte auf der Grundlage dieser beiden Bestimmungen zu erlassen. Schreibt jedoch die eine der Ermächtigungsbestimmungen - Artikel 100a EWG-Vertrag - die Anwendung des in Artikel 149 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit mit dem Parlament vor - nach dessen Durchführung der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheiden kann, wenn er die vom Parlament formulierten und von der Kommission übernommenen Abänderungen akzeptieren will -, während die andere Bestimmung - Artikel 130s - eine einstimmige Beschlußfassung innerhalb des Rates nach einer blossen Anhörung des Parlaments vorschreibt, so würde durch einen Rückgriff auf mehrere Rechtsgrundlagen das Verfahren der Zusammenarbeit ausgehöhlt, durch das die Beteiligung des Parlaments am Gesetzgebungsverfahren der Gemeinschaft gestärkt werden soll. Diese Beteiligung spiegelt auf Gemeinschaftsebene ein grundlegendes demokratisches Prinzip wider, nach dem die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt sind. In einem solchen Fall ist deshalb ein Rückgriff auf mehrere Rechtsgrundlagen ausgeschlossen und folglich zu prüfen, welche der beiden Ermächtigungsbestimmungen die geeignete Rechtsgrundlage darstellt.
3. Nach dem Wortlaut des Artikels 130r Absatz 2 EWG-Vertrag fällt eine Maßnahme der Gemeinschaft nicht bereits deshalb unter Artikel 130s, weil mit ihr unter anderem auch Ziele des Umweltschutzes verfolgt werden. Eine Maßnahme, durch die in einem bestimmten Wirtschaftssektor die nationalen Rechtsvorschriften über die Produktionsbedingungen - die aus Gründen des Umweltschutzes erlassen wurden, jedoch geeignet sind, den Wettbewerb zu verfälschen - angeglichen werden sollen, trägt zur Verwirklichung des
Binnenmarktes bei und fällt deshalb in den Geltungsbereich des Artikels 100a EWG-Vertrag. Die in Artikel 130r genannten Ziele des Umweltschutzes können mit gemäß Artikel 100a erlassenen Harmonisierungsmaßnahmen wirksam verfolgt werden. Aus allen diesen Gründen hätte der Rat die Richtlinie 89/428 über die Modalitäten zur Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle der Titandioxid-Industrie auf Artikel 100a als Rechtsgrundlage stützen müssen. Da der Rat die Richtlinie zu Unrecht auf Artikel 130s gestützt hat, ist sie für nichtig zu erklären.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 28. September 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag die Nichtigerklärung der Richtlinie 89/428/EWG des Rates vom 21. Juni 1989 über die Modalitäten zur Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle der Titandioxid-Industrie (ABl. L 201, S. 56) beantragt.
2 Diese auf der Grundlage des Artikels 130s EWG-Vertrag vom Rat einstimmig erlassene Richtlinie "regelt ... die Modalitäten für die Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle aus bestehenden Industrieanlagen; sie bezweckt die Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen für die Titandioxid-Industrie" (Artikel 1). Zu diesem Zweck stellt sie einheitliche Normen für die Behandlung der verschiedenartigen Abfälle der Titandioxid-Industrie auf. So ist für bestimmte Abfälle aus bestehenden Anlagen, die besondere Verfahren anwenden, ein völliges Verbot vorgeschrieben (Artikel 3 und 4). Für andere Abfälle aus bestehenden Anlagen setzt die Richtlinie hingegen Grenzwerte für Schadstoffe fest (Artikel 6 bis 9).
3 Aus den Akten geht hervor, daß der angefochtene Rechtsakt auf einen von der Kommission am 18. April 1983 vorgelegten und auf die Artikel 100 und 235 EWG-Vertrag gestützten Richtlinienvorschlag zurückgeht. Nach Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte änderte die Kommission die Rechtsgrundlage ihres Vorschlags und stützte diesen nunmehr auf den durch die Einheitliche Europäische Akte eingefügten Artikel 100a EWG-Vertrag. Der Rat sprach sich in seiner Sitzung vom 24. und 25. November 1988 jedoch allgemein dafür aus, die künftige Richtlinie auf Artikel 130s EWG-Vertrag zu stützen. Trotz der Einwände des Europäischen Parlaments, das sich im Rahmen seiner Anhörung gemäß Artikel 130s durch den Rat für die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage ausgesprochen hatte, erließ der Rat die fragliche Richtlinie auf der Grundlage des Artikels 130s.
4 Die Kommission ist der Ansicht, der Richtlinie 89/428 fehle es an einer gültigen Rechtsgrundlage, da sie auf Artikel 130s beruhe, jedoch auf Artikel 100a hätte gestützt werden müssen. Sie hat deshalb die vorliegende Nichtigkeitsklage erhoben.
5 Mit Beschluß vom 21. Februar 1990 ist das Europäische Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Klägerin zugelassen worden.
6 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
7 Zur Begründung ihrer Klage macht die Kommission, unterstützt vom Europäischen Parlament, geltend, die Richtlinie trage zwar zum Umweltschutz bei, ihr "Hauptziel" oder "Schwerpunkt" sei jedoch die Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen für die Titandioxid-Industrie. Die Richtlinie sei daher eine Maßnahme, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes im Sinne von Artikel 100a zum Gegenstand habe, und hätte somit auf diese Ermächtigungsbestimmung gestützt werden müssen.
8 Bereits aus dem Wortlaut der Artikel 100a und 130s gehe hervor, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes integrierender Bestandteil der auf der Grundlage von Artikel 100a zu treffenden Harmonisierungsmaßnahmen seien. Artikel 100a, der die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand habe, stelle deshalb eine lex specialis gegenüber Artikel 130s dar, der als solcher nicht der Verwirklichung dieses Ziels diene.
9 Der Rat trägt vor, Artikel 130s sei die richtige Rechtsgrundlage der Richtlinie 89/428. Diese bezwecke zwar auch die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen in dem betreffenden Industriezweig und ziele somit darauf ab, die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zu fördern; der "Schwerpunkt" des angefochtenen Rechtsakts liege jedoch darin, die Verschmutzung durch Abfälle aus der Titandioxid-Produktion zu unterbinden. Dieses Ziel gehöre zu den in Artikel 130r genannten Zielen, die durch Maßnahmen gemäß Artikel 130s verfolgt würden.
10 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen kann, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen muß (Urteil vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnr. 11). Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.
11 In bezug auf das angestrebte Ziel bestimmt Artikel 1 der Richtlinie 89/428, daß diese zum einen die Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle aus bestehenden Anlagen der Titandioxid-Industrie und zum anderen die Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen in diesem Sektor bezweckt. Sie verfolgt somit zwei Ziele: Umweltschutz und Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen.
12 Was die inhaltliche Regelung der Richtlinie 89/428 anbelangt, so ist festzustellen, daß die Einbringung, die Einleitung und die Emission von Abfällen aus bestehenden Industrieanlagen des betroffenen Sektors untersagt sind beziehungsweise nach bestimmten Parametern verringert werden müssen, wobei auch Fristen zur Durchführung der verschiedenen Bestimmungen festgesetzt sind. Indem die Richtlinie somit Verpflichtungen hinsichtlich der Behandlung von Abfällen aus der Titandioxid-Produktion auferlegt, ist sie geeignet, sowohl die Verschmutzung zu verringern als auch einheitlichere Produktions- und damit Wettbewerbsbedingungen zu schaffen, da sich die nationalen Rechtsvorschriften über die Abfallbehandlung, die durch die Richtlinie harmonisiert werden sollen, auf die Produktionskosten der Titandioxid-Industrie auswirken.
13 Die Richtlinie betrifft folglich nach ihrem Ziel und ihrem Inhalt, wie sie sich bereits aus dem Richtlinienwortlaut ergeben, untrennbar sowohl den Umweltschutz als auch die Beseitigung der Unterschiede in den Wettbewerbsbedingungen.
14 Artikel 130s EWG-Vertrag sieht vor, daß der Rat über das Tätigwerden der Gemeinschaft im Umweltbereich beschließt. Nach Artikel 100a Absatz 1 EWG-Vertrag erlässt der Rat Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben. Gemäß Artikel 8a Absatz 2 EWG-Vertrag umfasst dieser Markt "einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital ... gewährleistet ist". Nach den Artikeln 2 und 3 EWG-Vertrag setzt dieser so angestrebte Markt unverfälschte Wettbewerbsbedingungen voraus.
15 Zur Verwirklichung der in Artikel 8a genannten Grundfreiheiten müssen wegen der zwischen den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede Harmonisierungsmaßnahmen in den Bereichen getroffen werden, in denen die Gefahr besteht, daß diese Unterschiede verfälschte Wettbewerbsbedingungen schaffen oder aufrechterhalten. Aus diesem Grund ermächtigt Artikel 100a die Gemeinschaft, nach dem dort vorgesehenen Verfahren die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu erlassen.
16 Die in Rede stehende Richtlinie hat folglich angesichts ihres Ziels und ihres Inhalts sowohl den Charakter einer Maßnahme im Umweltbereich im Sinne von Artikel 130s EWG-Vertrag als auch den Charakter einer auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes gerichteten Harmonisierungsmaßnahme im Sinne von Artikel 100a EWG-Vertrag.
17 Wie der Gerichtshof in dem Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 165/87 (Kommission/Rat, Slg. 1988, 5545, Randnr. 11) entschieden hat, ist ein Organ, wenn seine Zuständigkeit auf zwei Vertragsbestimmungen beruht, verpflichtet, die entsprechenden Rechtsakte auf der Grundlage dieser beiden Bestimmungen zu erlassen. Diese Rechtsprechung kann jedoch im vorliegenden Fall keine Anwendung finden.
18 Die eine der in Betracht kommenden Ermächtigungsbestimmungen - Artikel 100a - schreibt nämlich die Anwendung des in Artikel 149 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit vor, während die andere Bestimmung - Artikel 130s - eine einstimmige Beschlußfassung innerhalb des Rates nach einer blossen Anhörung des Europäischen Parlaments vorschreibt. In diesem Fall würde durch einen Rückgriff auf mehrere Rechtsgrundlagen das Verfahren der Zusammenarbeit ausgehöhlt.
19 Im Rahmen des Verfahrens der Zusammenarbeit entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit, wenn er die vom Europäischen Parlament formulierten und von der Kommission in ihrem überprüften Vorschlag übernommenen Abänderungen seines gemeinsamen Standpunkts akzeptieren will, während er Einstimmigkeit erzielen muß, wenn er nach Ablehnung des gemeinsamen Standpunkts durch das Parlament entscheiden oder den überprüften Vorschlag der Kommission ändern will. Diesem wesentlichen Element des Verfahrens der Zusammenarbeit würde Abbruch getan, wenn der Rat wegen der gleichzeitigen Bezugnahme auf die Artikel 100a und 130s auf jeden Fall einstimmig entscheiden müsste.
20 Das mit dem Verfahren der Zusammenarbeit verfolgte Ziel, die Beteiligung des Europäischen Parlaments am Gesetzgebungsverfahren der Gemeinschaft zu stärken, wäre damit in Frage gestellt. Wie der Gerichtshof in den Urteilen vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 138/79 (Roquette Frères/Rat, Slg. 1980, 3333, Randnr. 33) und in der Rechtssache 139/79 (Maizena/Rat, Slg. 1980, 3393, Randnr. 34) festgestellt hat, spiegelt diese Beteiligung auf Gemeinschaftsebene ein grundlegendes demokratisches Prinzip wider, nach dem die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt sind.
21 Im vorliegenden Fall ist deshalb ein Rückgriff auf die doppelte Rechtsgrundlage der Artikel 100a und 130s ausgeschlossen. Es ist folglich zu prüfen, welche dieser beiden Bestimmungen die geeignete Rechtsgrundlage darstellt.
22 Nach Artikel 130r Absatz 2 Satz 2 EWG-Vertrag sind "die Erfordernisse des Umweltschutzes ... Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft". Dieser Grundsatz bedeutet, daß eine Maßnahme der Gemeinschaft nicht bereits deshalb unter Artikel 130s fällt, weil mit ihr auch Ziele des Umweltschutzes verfolgt werden.
23 Der Gerichtshof hat in den Urteilen vom 18. März 1980 in den Rechtssachen 91/79 und 92/79 (Kommission/Italien, Slg. 1980, 1099 bzw. 1115, Randnrn. 8) entschieden, daß umweltschutzrechtliche Vorschriften die von ihnen betroffenen Unternehmen belasten können und daß mangels einer Angleichung der einschlägigen nationalen Bestimmungen der Wettbewerb spürbar verfälscht werden könnte. Daraus folgt, daß eine Maßnahme, durch die die nationalen Rechtsvorschriften über die Produktionsbedingungen in einem bestimmten Wirtschaftssektor zur Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen in diesem Sektor angeglichen werden sollen, geeignet ist, zur Verwirklichung des Binnenmarktes beizutragen, und deshalb in den Geltungsbereich des Artikels 100a, einer auf die Vollendung des Binnenmarktes speziell zugeschnittenen Bestimmung, fällt.
24 Nach Artikel 100a Absatz 3 muß die Kommission in ihren Vorschlägen für Maßnahmen zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, unter anderem im Bereich des Umweltschutzes von einem hohen Schutzniveau ausgehen. Diese Bestimmung weist somit ausdrücklich darauf hin, daß die in Artikel 130r genannten Ziele des Umweltschutzes mit gemäß Artikel 100a erlassenen Harmonisierungsmaßnahmen wirksam verfolgt werden können.
25 Nach alledem hätte der angefochtene Rechtsakt auf Artikel 100a EWG-Vertrag gestützt werden müssen. Er ist deshalb für nichtig zu erklären.
Kostenentscheidung
Kosten
26 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Streithelfers aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Richtlinie 89/428/EWG des Rates vom 21. Juni 1989 über die Modalitäten zur Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle der Titandioxid-Industrie wird für nichtig erklärt.
2) Der Rat trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Streithelfers.
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