INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-370/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
a) Normativa nacional
En 1956 se creó en Francia un Fonds national de solidarité (en lo sucesivo, «FNS»), con el fin de promover una política general de protección de los ancianos, especialmente mediante el incremento de las pensiones y de las asignaciones de jubilación y de vejez. La utilidad esencial de dicho Fondo consiste en la concesión de una prestación denominada «subsidio complementario», que se concede a los beneficiarios de prestaciones de vejez o invalidez que derivan de disposiciones legales o reglamentarias, cuando no disponen de recursos suficientes.
Los requisitos de concesión de este subsidio se establecen en los artículos L 815-1 a L 815-11 del code de la sécurité sociale (en lo sucesivo, «CSS»), cuyos preceptos constituyen una refundición de las normas contenidas anteriormente en los artículos L 684 a L 711 del mismo código. El subsidio complementario se financia con cargo a impuestos, y su concesión no está vinculada a la condición de antiguo trabajador por cuenta ajena o propia. Se trata de una prestación que completa los recursos de cualquier naturaleza, comprendidas las prestaciones contributivas, hasta un nivel indispensable, teniendo en cuenta el coste de la vida en Francia.
En virtud del artículo L 815-5 del CSS (artículo L 707 del antiguo CSS), el subsidio complementario sólo se concederá a los extranjeros residentes en Francia, si así se establece en convenios internacionales de reciprocidad. Mediante una modificación del artículo L 815-2, introducida en virtud de la Ley n° 87-39 de 27 de enero de 1987, se incorporó en dicho artículo el requisito de haber residido en la metrópoli o en una provincia o territorio de ultramar, en Saint-Pierre-et-Miquelon o en Mayotte, por un plazo determinado y en las condiciones que se establezcan por Decreto. Hasta la fecha no se ha adoptado ningún Decreto.
b) Normativa comunitaria
A tenor del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, [texto refundido en virtud del Reglamento (CEE) n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53)], las personas que residan en el territorio de uno de los Estados miembros y a las cuales sean aplicables las disposiciones del Reglamento estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste, sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el Reglamento.
El apartado 1 del artículo 4 del mismo Reglamento prevé que éste se aplicará a todas las normativas relativas a las ramas de Seguridad Social relacionadas, entre otras, con las prestaciones de invalidez y las prestaciones de vejez. El apartado 4 de este artículo dispone que la asistencia social no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento.
2. Antecedentes de hecho
Mediante carta de 4 de diciembre de 1985, la Comisión requirió al Gobierno francés, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, para que presentara sus observaciones en cuanto a la compatibilidad del artículo L 707 del CSS (antiguo) con el Derecho comunitario. Según la Comisión, dicho precepto viola el principio general de no discriminación por razón de nacionalidad, establecido en el artículo 7 del Tratado CEE y reiterado por el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1408/71.
Mediante carta de 7 de marzo de 1986, las autoridades francesas negaron que el Reglamento n° 1408/71 fuera aplicable al subsidio complementario. Efectivamente, mantienen que se trata de una prestación asistencial.
La Comisión emitió un dictamen motivado el 14 de octubre de 1987, requiriendo al Gobierno francés para que se atuviera al mismo en un plazo de treinta días.
En su respuesta de 26 de noviembre de 1987, las autoridades francesas afirmaron que para tener derecho al subsidio complementario del FNS ya no se precisaría la existencia de un convenio de reciprocidad entre Francia y el Estado miembro del que fuera nacional el antiguo trabajador por cuenta ajena, el antiguo trabajador por cuenta propia o su cónyuge supérstite. En tal sentido se habían cursado instrucciones a los organismos de gestión mediante la Circular ministerial n° 1370 de 5 de noviembre de 1987.
No obstante, mediante carta de 19 de abril de 1988, la Comisión señaló que el legislador francés había endurecido los requisitos para que los nacionales de los países comunitarios tuvieran derecho al subsidio complementario del FNS, incluyendo en el artículo L 815-2 del CSS el requisito de haber residido en la metropoli o en un territorio de ultramar, en Saint-Pierre-et-Mique-lon o en Mayotte, por un plazo y en las condiciones que se establezcan por Decreto. Según la Comisión, también este nuevo requisito era contrario al principio de igualdad de trato. Por otra parte debía confirmarse a la Comisión que, en un caso concreto, el interesado había recibido efectivamente los subsidios a que tenía derecho.
Mediante carta de 6 de junio de 1988, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión que, en relación con el nuevo requisito para la concesión del subsidio complementario, todavía no se habían adoptado los Decretos de aplicación y que, en el momento de la elaboración de dichas disposiciones, no dejarían de tomar en consideración las observaciones que la Comisión había formulado sobre el particular. En lo tocante al caso concreto mencionado por la Comisión, contestaron que el interesado recibiría el subsidio complementario dentro de algunas semanas.
Mediante carta de 7 de abril de 1989, la Comisión se refirió a otro caso concreto en el que se denegó al interesado el subsidio complementario del FNS, por no tener la nacionalidad francesa y no existir ningún convenio de Seguridad Social entre su país de origen y Francia.
Mediante carta de 7 de julio de 1989, las Autoridades francesas comunicaron que dicha motivación era consecuencia de un error administrativo. Manifestaron que el interesado recibiría el subsidio en las mismas condiciones que los nacionales franceses.
Posteriormente el Gobierno francés no comunicó a la Comisión las medidas de carácter interno adoptadas para poner término a la situación de infracción alegada, por lo que la Comisión interpuso el presente recurso.
3. Procedimiento
El recurso de la Comisión se presentó en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de octubre de 1989.
La fase escrita siguió su curso reglamentario.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1408/71, al someter a los nacionales de otros Estados miembros residentes en Francia, comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y beneficiarios a cargo de un régimen francés de la prestación de Seguridad Social a que se refieren los artículos L 815-2 y L 815-3 del code de la sécurité sociale, al doble requisito, por una parte, de la reciprocidad y, por otra, de haber residido previamente en territorio francés.
—
Condene en costas a la República Francesa.
La República Francesa, parte demandada, no formuló pretensión alguna. Expresó su deseo de llegar a un acuerdo amistoso.
III. Motivos y alegaciones de las partes
La Comisión recuerda en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, el subsidio complementario que paga el FNS está comprendido dentro del ámbito de aplicación material del Reglamento (CEE) n° 1408/71 (sentencia de 24 de febrero de 1987, Giletti y otros, asuntos acumulados 379/85, 380/85, 381/85 y 93/86, Rec. p. 955). Según dicha Institución, la regla de igualdad de trato prevista en su artículo 3 se opone al requisito por el que se supedita el pago del subsidio complementario a los nacionales comunitarios a la existencia de un convenio de reciprocidad entre Francia y el Estado cuya nacionalidad ostenta el interesado, así como a la condición de haber residido un tiempo determinado en el territorio de la República Francesa.
Durante la fase escrita, el Gobierno francés ya no negó el incumplimiento. Afirmó haber iniciado el proceso de modificación de algunas disposiciones relativas a la sanidad y a la Seguridad Social. El Conseil constitutionnel declaró la invalidez de un proyecto de texto del artículo L 815-5 del CSS mediante de cisión de 22 de enero de 1990. Anunció que se presentará un nuevo proyecto de Ley con ocasión de la sesión del Parlamento de otoño de 1990. Dicho proyecto dispondrá que el subsidio complementario deberá pagarse de conformidad con el Derecho comunitario y que se suprimirá el requisito de la duración mínima de residencia, impuesto por el artículo L 815-2 del CSS.
No obstante el Gobierno francés recalca que, en la práctica, el artículo L 815-5 del CSS ya no se aplica a los nacionales comunitarios. Efectivamente, las autoridades francesas sacaron las consecuencias de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, mediante la citada Circular ministerial n° 1370, dieron instrucciones a los órganos de gestión a fin de que todos los nacionales comunitarios titulares de una pensión de invalidez o de vejez con arreglo a la legislación francesa pudieran disfrutar del subsidio complementario del FNS en condiciones idénticas a los ciudadanos franceses.
En relación con el requisito de la residencia en el territorio de la República Francesa durante un período determinado previsto en el artículo L 815-2 (en la redacción dada por la Ley n° 87-39 antes citada) del CSS, el Gobierno francés precisa que dicho precepto no se ha aplicado en la práctica. En efecto, no fueron adoptados los Decretos de aplicación destinados a establecer los requisitos a que remite dicha disposición.
P. J. G. Kapteyn
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 11 de junio de 1991 ( *1 )
En el asunto C-307/89,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Jean-Claude Séché, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Francesa, representada por la Sra. Edwige Belliard, directeur adjoint à la direction des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, y el Sr. Claude Chavance, attaché principal d'administration centrale del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 9, boulevard du Prince-Henri,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [texto refundido en virtud del Reglamento (CEE) n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53)], al someter a los nacionales de otros Estados miembros residentes en Francia, comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y beneficiarios a cargo de un régimen francés de la prestación de Seguridad Social a que se refieren los artículos L 815-2 y L 815-3 del nouveau code de la sécurité sociale francés, al doble requisito consistente, por una parte, en la firma de convenios internacionales de reciprocidad y, por otra parte, en haber residido previamente en el territorio de la República Francesa,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; J. C. Moitinho de Almeida y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse y P. J. G. Kapteyn, Jueces;
Abogado General: Sr. W. Van Gerven
Secretario: Sr. H. A. Rühi, administrador principal
habiendo considerado el informe para la vista,
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 16 de abril de 1991;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de abril de 1991;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de octubre de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [texto refundido en virtud del Reglamento (CEE) n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53) (en lo sucesivo, «Reglamento»)], al someter a los nacionales de otros Estados miembros residentes en Francia, comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y beneficiarios a cargo de un régimen francés de la prestación de Seguridad Social a que se refieren los artículos L 815-2 y L 815-3 del nouveau code de la sécurité sociale francés, al doble requisito consistente, por una parte, en la firma de convenios internacionales de reciprocidad y, por otra, en haber residido previamente en el territorio de la República Francesa.
2
Los artículos L 815-2 y L 815-3 del nouveau code de la sécurité sociale francés (en lo sucesivo, «CSS») definen las personas de nacionalidad francesa con derecho a percibir el subsidio complementario del Fonds national de solidarité (en lo sucesivo, «FNS»). Dicho subsidio está previsto en el Capítulo V del Título I, «Prestaciones de vejez», del Libro VIII de dicho código. A tenor del artículo L 815-1, la finalidad del FNS es promover una política general de protección de los ancianos mediante la mejora de sus pensiones, prestaciones de jubilación, rentas y asignaciones de vejez.
3
El artículo L 815-2 obliga a los interesados a residir en Francia durante un determinado plazo y en condiciones establecidas mediante Decreto. El artículo L 815-5 puntualiza que el subsidio complementario sólo podrá concederse a los extranjeros, previa firma de convenios internacionales de reciprocidad.
4
Por su parte, el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1408/71, antes citado, dispone que las personas que residan en el territorio de uno de los Estados miembros y a las cuales sean de aplicación las disposiciones del Reglamento estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste, sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el Reglamento.
5
Según el apartado 1 del artículo 4 del mismo Reglamento, éste se aplica a todas las legislaciones relativas a las ramas de la Seguridad Social relacionadas, entre otras prestaciones, con las de invalidez y de vejez. El apartado 4 de este mismo artículo dispone que la asistencia social no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento.
6
Mediante carta de 4 de diciembre de 1985, la Comisión requirió al Gobierno francés para que comunicara sus observaciones sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de las normas del CSS antes aludidas. Mediante carta de 7 de marzo de 1986, las autoridades francesas negaron que el citado Reglamento n° 1408/71 fuera aplicable al subsidio complementario, señalando que dicha asignación constituye una prestación asistencial.
7
El 14 de octubre de 1987 la Comisión emitió el dictamen motivado previsto en el artículo 169 del Tratado CEE, requiriendo al Gobierno francés para que se atuviera al mismo en un plazo de treinta días. Mediante cartas de 26 de noviembre de 1987 y 6 de junio de 1988, las autoridades francesas informaron a la Comisión, por una parte, de que, para la concesión del subsidio complementario, ya no se exigía la existencia de un convenio internacional de reciprocidad con respecto a los nacionales de otros Estados miembros y, por otra parte, que no se habían adoptado los Decretos de aplicación mencionados en el artículo L 815-2 del CSS.
8
El Gobierno francés no comunicó a la Comisión las medidas legales adoptadas para acabar con la situación de infracción alegada, por lo que la Comisión interpuso el presente recurso.
9
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos de los autos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
10
Procede recordar, en primer lugar, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa como la de referencia, en la medida en que establece un derecho a prestaciones complementarias destinadas a aumentar el importe de las pensiones de la Seguridad Social, al margen de cualquier apreciación sobre las necesidades y situaciones individuales, elemento característico de la asistencia, está comprendida en el régimen de la Seguridad Social a efectos del Reglamento n° 1408/71, antes citado.
11
A continuación hay que señalar que los artículos L 815-2 y L 815-5 del CSS son incompatibles con el principio de igualdad de trato establecido en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1408/71, en la medida en que supeditan la concesión de los subsidios controvertidos a los nacionales de otros Estados miembros que residen en Francia al doble requisito, por una parte, de la firma de convenios internacionales de reciprocidad entre tales Estados y Francia y, por otra, de la previa residencia del interesado en el territorio de la República Francesa.
12
De las actuaciones se deduce que el Gobierno francés ya no niega la incompatibilidad de la normativa de que se trata con el Derecho comunitario. Sin embargo, alega que, en virtud de la Circular ministerial n° 1370 de 5 de noviembre de 1987 y a raíz de una Instrucción ministerial cursada a los órganos de gestión, en la práctica ya no se aplica el artículo L 815-5 del CSS a los nacionales comunitarios y que, en realidad, el artículo L 815-2 del CSS no se aplica al no haberse adoptado Decretos de aplicación.
13
Debe recordarse a este respecto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el mantenimiento de una normativa nacional que, como tal, es incompatible con el Derecho comunitario, aunque el Estado miembro de que se trate actúe de acuerdo con dicho Derecho, da lugar a una situación de hecho ambigua al mantener, para los sujetos de Derecho afectados, un estado de incertidumbre en cuanto a las posibilidades de que disponen de invocar el Derecho comunitario. Esta incertidumbre resulta reforzada por el carácter interno de las instrucciones puramente administrativas que excluyen la aplicación de la ley nacional (véase la sentencia de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia, 167/73, Rec. p. 359, apartados 41 y 42).
14
Por lo tanto, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1408/71, al someter a los nacionales de otros Estados miembros residentes en Francia y comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento para la obtención de la prestación de Seguridad Social contemplada en los artículos L 815-2 y L 815-3 del nouveau code de la sécurité sociale francés, al doble requisito consistente, por una parte, en la firma de convenios internacionales de reciprocidad y, por otra parte, en haber residido previamente en su territorio.
Costas
15
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Francesa, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, al someter a los nacionales de otros Estados miembros residentes en Francia y comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento para la obtención de la prestación de Seguridad Social contemplada en los artículos L 815-2 y L 815-3 del nouveau code de la sécurité sociale francés, al doble requisito consistente, por una parte, en la firma de convenios internacionales de reciprocidad y, por otra parte, en haber residido previamente en su territorio.
2)
Condenar en costas a la República Francesa.
Due
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de junio de 1991.
EI Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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