Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Aproximación de las legislaciones ° Calidad de las aguas destinadas al consumo humano ° Directiva 80/778 ° Ejecución por los Estados miembros ° Obligación de resultado al no hacer uso de las excepciones autorizadas
(Directiva 80/778 del Consejo, arts. 7, 9, 10 y 20)
2. Aproximación de las legislaciones ° Calidad de las aguas destinadas al consumo humano ° Directiva 80/778 ° Ejecución por los Estados miembros ° Obtención de un plazo suplementario para cumplir los requisitos de calidad formulados en el Anexo I ° Plazo de presentación de la solicitud ° Plazo de ejecución de la Directiva
(Directiva 80/778 del Consejo, arts. 19 y 20)
3. Aproximación de las legislaciones ° Calidad de las aguas destinadas al consumo humano ° Directiva 80/778 ° Concentraciones máximas admisibles ° Régimen especial para las canalizaciones de plomo
(Directiva 80/778 del Consejo, art. 7, ap. 5)
Índice
1. El apartado 6 del artículo 7 de la Directiva 80/778, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, dispone que los Estados miembros habrán de adoptar las disposiciones necesarias para que las aguas a que se refiere la Directiva cumplan al menos los requisitos especificados en el Anexo I de dicha Directiva. Las únicas excepciones a esta obligación son las previstas en los artículos 9, 10 y 20 de la misma. Por consiguiente, la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para alcanzar ciertos resultados, sin que éstos, fuera de las excepciones previstas, puedan invocar circunstancias especiales para justificar el incumplimiento de dicha obligación. El hecho de haber adoptado todas las medidas razonablemente posibles no puede pues justificar el incumplimiento de la mencionada obligación.
2. Sólo dentro del plazo para la ejecución de la Directiva 80/778, que fija el artículo 19 de la misma, pueden los Estados miembros ejercer la facultad que les concede el artículo 20 de dicha Directiva de presentar a la Comisión una solicitud para la obtención de un plazo suplementario para garantizar el cumplimiento de los requisitos de calidad, precisados en el Anexo I de la Directiva, que deben cumplir las aguas destinadas al consumo humano.
3. Con arreglo a lo establecido en el apartado 5 del artículo 7 de la Directiva 80/778, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, la interpretación de los valores que deben respetarse ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta las observaciones que figuran en el Anexo I, que fija dichos valores.
Por lo que respecta al contenido en plomo, dichas observaciones prevén un régimen especial para las aguas que circulan por canalizaciones de plomo. El cumplimiento por parte de los Estados miembros de su obligación de ejecutar la Directiva debe apreciarse a la luz de dicho régimen.
Partes
En el asunto C-337/89,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Rolf Waegenbaur y Richard Wainwright, Consejeros Jurídicos, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John Collins, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, asistido por los Sres. John Laws y Derrick Wyatt, Barristers, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adaptar su normativa nacional a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174), ni aplicar correctamente la mencionada Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; C.N. Kakouris y G.C. Rodríguez Iglesias, Presidentes de Sala; R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse y M. Díez de Velasco, Jueces;
Abogado General: Sr. C.O. Lenz;
Secretario: Sr. J.A. Pompe, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de los representantes de las partes en la vista celebrada el 27 de noviembre de 1991;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 21 de enero de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de octubre de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adaptar su normativa nacional a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174; en lo sucesivo, "Directiva"), ni aplicar correctamente la mencionada Directiva.
2 El apartado 1 del artículo 18 de la Directiva dispone que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a la Directiva y a sus Anexos en un plazo de dos años a partir del día de la notificación de ésta e informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Además, el artículo 19 obliga a los Estados miembros a adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas destinadas al consumo humano sea conforme a la Directiva en un plazo de cinco años a partir del día de su notificación. En el caso del Reino Unido, estos plazos expiraron, respectivamente, el 18 de julio de 1982 y el 18 de julio de 1985.
3 Es preciso subrayar que los cargos de la Comisión se refieren, por una parte, a la falta de adaptación de manera total o parcial, según las regiones del Reino Unido de que se trate, del Derecho interno británico a las disposiciones de la Directiva en los plazos establecidos y, por otra parte, al incumplimiento, en ciertas zonas de su territorio, de los niveles de concentración máxima admisible de nitratos y de plomo previstos por la Directiva.
4 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad
5 El Reino Unido alega que la imputación basada en la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva se refería exclusivamente, tanto en el escrito de requerimiento como en el Dictamen motivado, a las aguas procedentes de sistemas de abastecimiento de aguas privados. Añade que, en su sentencia de 5 de julio de 1990, Comisión/Bélgica (C-42/89, Rec. p. I-2821), relativa a esta misma Directiva 80/778, el Tribunal de Justicia declaró que ésta no se aplicaba al agua procedente de sistemas de abastecimiento de aguas privados. Por tanto, según el Reino Unido, debe declararse la inadmisibilidad, en su totalidad, de la imputación basada en la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva.
6 Procede indicar a este respecto que, tanto en el escrito de requerimiento como en el Dictamen motivado, la Comisión formuló una imputación general basada en la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva y que no mencionó los sistemas de abastecimiento de aguas privados sino a modo de ejemplo. En efecto, en apoyo de la mencionada imputación, la Comisión alegó que las circulares administrativas que, según el Gobierno del Reino Unido, habían sido adoptadas a efectos de aplicar la Directiva no tenían efecto vinculante alguno, en particular para los suministradores privados, y que ello probaba suficientemente que el Derecho interno no había sido adaptado a la Directiva.
7 En su recurso, la Comisión no amplió el alcance del incumplimiento al que hacía referencia, sino que por el contrario limitó la imputación general formulada en el procedimiento administrativo previo a ciertos ámbitos en los que, según alegaba, no se había producido la adaptación del Derecho interno del Reino Unido a la Directiva.
8 Procede por tanto desestimar la excepción invocada por el Reino Unido.
Sobre el fondo
En lo relativo a la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva
9 La Comisión reprocha al Reino Unido, por una parte, no haber adaptado la normativa aplicable en Inglaterra y País de Gales a las disposiciones de la Directiva relativas al agua utilizada en la industria alimentaria y, por otra parte, no haber tomado medida alguna para adaptar a la Directiva, en su totalidad, la normativa aplicable en Escocia e Irlanda del Norte. La Comisión, pese a admitir que las Water Supply Regulations de 1990 constituyen "una aplicación formalmente satisfactoria" de la Directiva en Escocia, mantiene íntegramente la imputación relativa a esta parte del territorio británico.
10 La parte demandada alega que el agua utilizada para la elaboración de productos alimenticios procede, en casi todos los casos, de los mismos sistemas de abastecimiento que el agua empleada para usos domésticos, y que esta última satisface las exigencias de la Directiva.
11 A este respecto, basta con señalar que, como reconoce la propia parte demandada, ciertas aguas destinadas a la elaboración de productos alimenticios proceden de sistemas de abastecimiento distintos del agua de uso doméstico.
12 La parte demandada alega además, en lo referente a Escocia, que el miembro de la Comisión de las Comunidades Europeas responsable de estas materias había indicado, en un escrito de 13 de abril de 1989, que la adopción de reglamentos apropiados para aplicar la Water Act de 1973 daría lugar a la retirada del recurso en lo relativo a la aplicación de la Directiva en dicha parte del Reino Unido. Una vez adoptados estos reglamentos, el Reino Unido considera que sería contrario al deber de cooperación previsto en el artículo 5 del Tratado que la Comisión mantuviera su imputación.
13 No es posible acoger esta alegación. En efecto, sin necesidad de entrar a analizar el valor jurídico de la misma, procede señalar que el firmante del mencionado escrito se limitó a contemplar la posibilidad de desistir del recurso en el caso de que la normativa del Reino Unido constituyera no sólo una aplicación formal de la Directiva, sino además una adaptación completa del Derecho interno a todas las disposiciones de la misma. La Comisión no asumió por tanto compromiso alguno.
14 La parte demandada alega por último, en lo referente a Irlanda del Norte, que ciertas dificultades inherentes a la especial organización de los poderes públicos en esta parte del Reino Unido explican el retraso en la aplicación de la Directiva en dicho territorio.
15 A este respecto basta señalar que es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos que establecen las Directivas (véase, en particular, la sentencia de 3 de octubre de 1984, Comisión/Italia, 279/83, Rec. p. 3403).
16 Se deduce pues de las consideraciones precedentes que la imputación de la Comisión debe considerarse fundada.
En lo relativo al contenido en nitratos
17 La Comisión sostiene que el agua que se distribuye en 28 zonas de suministro situadas en Inglaterra no respeta la concentración máxima admisible (en lo sucesivo, "CMA") de nitratos de 50 mg/l fijada por la Directiva, y que las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva no justifican estos niveles excesivos.
18 El Gobierno del Reino Unido alega, en primer lugar, que la Directiva no impone obligación de resultado alguna, sino que se limita a obligar a los Estados miembros a adoptar todas las medidas razonablemente posibles para cumplir las normas establecidas. Eso es lo que hizo el Reino Unido en el caso de autos. Añade que, si no se ha alcanzado el objetivo previsto, ello se debe a factores externos, relacionados especialmente con las técnicas utilizadas en la agricultura.
19 Alega a continuación que la tesis de la Comisión, según la cual un Estado infringe la Directiva a partir del momento en que no se respeta la CMA mencionada antes, incluso si dicho Estado ha hecho todo lo que podía para que fuera respetada, tiene como consecuencia que todo nivel que sobrepase una CMA con posterioridad al 18 de julio de 1985 constituye una infracción de la Directiva, incluso en el caso de que el exceso de nivel no se hubiera detectado al realizar los controles previstos en la Directiva. Por lo tanto, según la parte demandada, el Estado infringiría la Directiva antes incluso de haber tenido la oportunidad de comprobar que existía una infracción y de corregir la situación.
20 No es posible acoger estas alegaciones.
21 En efecto, el apartado 6 del artículo 7 de la Directiva dispone que los Estados miembros habrán de adoptar las disposiciones necesarias para que las aguas destinadas al consumo humano cumplan al menos los requisitos especificados en el Anexo I.
22 Dicho resultado debía alcanzarse en un plazo de cinco años a partir de la notificación de la Directiva (artículo 19), plazo que era más largo que el previsto para la adaptación del Derecho interno a la Directiva, que era de dos años a partir del día de la notificación (artículo 18), a fin de permitir a los Estados miembros cumplir los requisitos mencionados más arriba.
23 Tal como el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 22 de septiembre de 1988, Pretura Unificata di Torino/X (228/87, Rec. p. 5099), apartado 10, las únicas excepciones a la obligación de los Estados miembros de garantizar que el agua destinada al consumo humano satisfaga los requisitos de la Directiva son las previstas en los artículos 9, 10 y 20 de la misma. La primera de estas disposiciones permite excepciones para tener en cuenta las situaciones relativas a la naturaleza y a la estructura de los terrenos del área de la que dependa el recurso hídrico considerado, así como las situaciones relativas a circunstancias meteorológicas excepcionales; la segunda autoriza excepciones en caso de circunstancias accidentales graves, y, por último, la tercera ofrece a los Estados miembros la posibilidad de presentar a la Comisión, en casos excepcionales y para grupos de población geográficamente delimitados, una solicitud especial con el fin de obtener un plazo suplementario para el cumplimiento del Anexo I.
24 Por consiguiente, la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para alcanzar ciertos resultados, sin que éstos, fuera de las excepciones previstas, puedan invocar circunstancias especiales para justificar el incumplimiento de dicha obligación.
25 De lo anterior se deduce que la alegación del demandado de haber adoptado todas las medidas razonablemente posibles no puede justificar el incumplimiento de la obligación de hacer que las aguas destinadas al consumo humano cumplan al menos los requisitos del Anexo I de la Directiva, fuera de las excepciones expresamente previstas.
26 El Gobierno del Reino Unido alega por último haber previsto excepciones, al amparo del artículo 9 de la Directiva, para las zonas en las que se sobrepasaba la CMA fijada para los nitratos y haber notificado dichas excepciones a la Comisión el 9 de octubre de 1985. Ahora bien, esta Institución no se pronunció sobre tales excepciones hasta el escrito de requerimiento, de fecha 11 de agosto de 1987, en el que afirmaba que, al tratarse de niveles superiores a la CMA de nitratos, el citado artículo 9 no podía servir de base para las excepciones notificadas. El Gobierno del Reino Unido considera que, dadas estas circunstancias, la Comisión, en vez de formular su imputación, debería haberle concedido automáticamente un plazo suplementario, no obstante la expiración del plazo para la presentación de una solicitud basada en el artículo 20.
27 A este respecto basta con señalar que, tal como declaró este Tribunal en su sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 23, la solicitud de un plazo suplementario para cumplir lo dispuesto en el Anexo I, conforme al artículo 20 de la Directiva, debe presentarse dentro del plazo previsto por el artículo 19 para la adaptación del Derecho interno a la Directiva. Ahora bien, la notificación de las excepciones previstas por el artículo 9 de la Directiva tuvo lugar después del 18 de julio de 1985, es decir, después de la expiración del mencionado plazo. Dadas estas circunstancias, no procedía pronunciarse sobre la solicitud formulada por el Gobierno del Reino Unido.
28 De ello se sigue que esta segunda imputación debe también considerarse fundada.
En lo relativo al contenido en plomo
29 La Comisión considera que el respeto de la CMA para el plomo (parámetro 51) no está garantizado en Escocia, en diecisiete zonas de suministro que abastecen a una población de unos 52.000 habitantes. Según la demandante, la Directiva debe interpretarse en el sentido de que, en el caso del agua distribuida por canalizaciones de plomo, las muestras tomadas después de desaguee, es decir, del agua que corre, deben respetar la CMA de 50 *g/l prevista en el parámetro 51, mientras que las muestras que se tomen directamente no deben superar con frecuencia o sensiblemente los 100 *g/l. Ahora bien, según el cuadro que el Gobierno del Reino Unido presentó como anexo a su escrito de contestación, de 204 muestras tomadas después de desaguee, nueve presentaban un contenido en plomo comprendido entre 51 y 100 *g/l y cuatro superaban los 100 *g/l. En cuanto a las cifras conocidas en el momento de la presentación del recurso que se examina, éstas revelan que, de 151 muestras, cuatro presentaban un contenido en plomo comprendido entre 51 y 100 *g/l y dos sobrepasaban los 100 *g/l, lo que demuestra, por otra parte, según la Comisión, que la situación se ha agravado desde que se presentó el recurso.
30 A este respecto procede señalar que las observaciones relativas al parámetro 51 indican lo siguiente:
"En el caso de canalizaciones de plomo, el contenido en plomo no debería ser superior a 50 *g/l en una muestra extraída después de desaguee. Si la muestra se extrae directamente o después de desaguee y el contenido en plomo supera con frecuencia o sensiblemente los 100 *g/l, habrá que adoptar las medidas pertinentes para reducir los riesgos de exposición al plomo que tenga el consumidor."
31 Como el Gobierno del Reino Unido afirmó con acierto, estas observaciones resultarían superfluas si se interpretaran del modo que sugiere la Comisión. En efecto, la obligación de respetar la CMA de 50 *g/l en el agua corriente se deduce ya de los valores que indica el parámetro 51.
32 Por tanto, las observaciones relativas a este parámetro deben interpretarse en el sentido de que hacen referencia a los valores que es preciso respetar en el caso de canalizaciones de plomo, para las cuales se ha previsto un régimen especial. En tal caso, el valor de 50 *g/l no es sino meramente orientativo, y sólo se exige la adopción de medidas apropiadas cuando se trate de muestras extraídas directamente o después de desaguee y cuyo contenido en plomo sobrepase con frecuencia o sensiblemente los 100 *g/l.
33 Con arreglo a lo establecido en el apartado 5 del artículo 7 de la Directiva, según el cual la interpretación de los valores que figuran en el Anexo I ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta las observaciones, este régimen especial es el que resulta aplicable en el caso de canalizaciones de plomo.
34 El Gobierno del Reino Unido alega que, en contra de lo que afirma la Comisión, dicho régimen es respetado en las diecisiete zonas de que se trata. Invoca a este respecto los resultados de los análisis de las muestras tomadas siguiendo un procedimiento decidido de común acuerdo entre la Comisión y el Reino Unido, resultados que se recogen en el cuadro antes citado, y según los cuales el 4 % de las muestras tomadas tenían un contenido en plomo superior a 50 *g/l y el 2 % de ellas un contenido superior a 100 *g/l.
35 La Comisión señala, sin embargo, que los resultados de estos análisis no permiten probar que el parámetro de que se trata sea respetado. Según ella, sería preciso que el Reino Unido indicara el número de muestras tomadas después de desaguee en hogares con suministro de agua por canalizaciones de plomo, la proporción de estas muestras que no respetaba el límite de 100 *g/l y la importancia del exceso sobre el límite en cada caso. Sólo a partir de estos datos podría el Reino Unido sostener con razón que el contenido en plomo no sobrepasa con frecuencia o sensiblemente los 100 *g/l.
36 No es posible acoger esta alegación. En efecto, tal como adujo el Gobierno del Reino Unido, por otra parte sin verse contradicho, los análisis de que se trata fueron efectuados de conformidad con lo dispuesto en el Anexo II de la Directiva y, en cualquier caso, la Comisión no ha probado que si se hubieran efectuado los análisis siguiendo el método que ella indica, éstos habrían revelado que se sobrepasaba con frecuencia o sensiblemente el límite de 100 *g/l.
37 Por consiguiente, procede desestimar esta imputación.
38 A la vista de todas las consideraciones precedentes, procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, por una parte, al no adaptar a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, su normativa aplicable en Escocia e Irlanda del Norte ni tampoco, por lo que respecta al agua utilizada en la industria alimentaria, la aplicable en Inglaterra y País de Gales, y, por otra parte, al no adoptar las medidas necesarias para que la calidad del agua distribuida en veintiocho zonas de suministro, en Inglaterra, cumpla los requisitos de la Directiva en lo que se refiere a los nitratos.
Decisión sobre las costas
Costas
39 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por el Reino Unido, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, por una parte, al no adaptar a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, su normativa aplicable en Escocia e Irlanda del Norte ni tampoco, por lo que respecta al agua utilizada en la industria alimentaria, la aplicable en Inglaterra y País de Gales, y, por otra parte, al no adoptar las medidas necesarias para que la calidad del agua distribuida en veintiocho zonas de suministro, en Inglaterra, cumpla los requisitos de la Directiva en lo que se refiere a los nitratos.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino Unido.
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