Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Aproximação das legislações - Qualidade das águas destinadas ao consumo humano - Directiva 80/778 - Execução pelos Estados-membros - Obrigação de resultado na falta de recurso às derrogações autorizadas
(Directiva 80/778 do Conselho, artigos 7. , 9. , 10. e 20. )
2. Aproximação das legislações - Qualidade das águas destinadas ao consumo humano - Directiva 80/778 - Execução pelos Estados-membros - Obtenção de prazo suplementar para o respeito das exigências qualitativas enunciadas no Anexo I - Prazo de apresentação do pedido - Prazo de execução da directiva
(Directiva 80/778 do Conselho, artigos 19. e 20. )
3. Aproximação das legislações - Qualidade das águas destinadas ao consumo humano - Directiva 80/778 - Concentrações máximas admissíveis - Regime especial para as canalizações em chumbo
(Directiva 80/778 do Conselho, artigo 7. , n. 5)
Sumário
1. Resulta do n. 6 do artigo 7. da Directiva 80/778, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, que os Estados-membros devem tomar as disposições necessárias para que as águas destinadas ao consumo humano satisfaçam pelo menos as exigências especificadas no Anexo I da referida directiva. Este dever só encontra derrogações nos artigos 9. , 10. e 20. A directiva impõe assim aos Estados-membros que actuem de forma a alcançar certos resultados, sem que possam invocar, fora as derrogações previstas, circunstâncias particulares para justificar o desrespeito daquele dever. Assim, o facto de terem sido tomadas todas as medidas razoavelmente possíveis não pode justificar o incumprimento do dever em questão.
2. Só dentro do prazo de execução da Directiva 80/778, fixado no respectivo artigo 19. , pode ser exercida a faculdade concedida aos Estados-membros pelo artigo 20. da directiva de apresentar à Comissão o pedido de obtenção de um prazo suplementar para assegurar o respeito das exigências qualitativas que as águas destinadas a consumo humano devem satisfazer, especificadas no Anexo I da directiva.
3. Nos termos do n. 5 do artigo 7. da Directiva 80/778, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, a interpretação dos valores a respeitar deve ser feita tomando em conta as observações constantes do Anexo I, que fixa os referidos valores.
Aquelas observações prevêem um regime especial quanto ao teor em chumbo, no caso de as águas transitarem por canalizações em chumbo. É face a este regime que deve ser apreciado o respeito pelos Estados-membros da obrigação de executar a directiva.
Partes
No processo C-337/89,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Rolf Waegenbaur e Richard Wainwright, consultores jurídicos, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John Collins, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por John Laws e Derrick Wyatt, barristers, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não transpor para a legislação nacional e ao não aplicar correctamente a Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174), o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, C. N. Kakouris e G. C. Rodríguez Iglesias, presidentes de secção, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse e M. Díez de Velasco, juízes,
advogado-geral: C. O. Lenz
secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 27 de Novembro de 1991,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 21 de Janeiro de 1992,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Outubro de 1989, A Comissão das Comunidades Europeias intentou uma acção, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, com o objectivo de obter a declaração de que, ao não transpor para a legislação nacional e ao não aplicar correctamente a Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174, a seguir "directiva"), o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2 O n. 1 do artigo 18. da directiva determina que os Estados-membros ponham em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva e aos seus anexos no prazo de dois anos a contar da sua notificação, informando imediatamente do facto a Comissão. Além disso, por força do artigo 19. , os Estados-membros deverão tomar as disposições necessárias para que a qualidade das águas destinadas ao consumo humano esteja em conformidade com a directiva no prazo de cinco anos a contar da sua notificação. No que respeita ao Reino Unido estes prazos expiraram, respectivamente, em 18 de Julho de 1982 e 18 de Julho de 1985.
3 As críticas da Comissão incidem sobre a falta de transposição para o direito interno britânico nos prazos fixados da totalidade ou parte das disposições da directiva, consoante as regiões do território em causa do Reino Unido e sobre o desrespeito, em certas zonas daquele território, das concentrações máximas admissíveis de nitratos e de chumbo previstas na directiva.
4 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
5 O Reino Unido alega que a crítica relativa à não transposição da directiva incidia exclusivamente, quer na notificação de incumprimento, quer no parecer fundamentado, sobre as águas provenientes de captações privadas. Acrescenta que no acórdão de 5 de Julho de 1990, Comissão/Bélgica (C-42/89, Colect., p. I-2821), relativo à mesma Directiva 80/778, o Tribunal de Justiça decidiu que este diploma não se aplicava em relação a água proveniente de captações privadas. Nestas circunstâncias, a crítica relativa à não transposição da directiva devia ser considerada inadmissível na totalidade.
6 Na notificação de incumprimento, tal como no parecer fundamentado, a Comissão expressou uma crítica geral relativa à não transposição da directiva, só a título de exemplo referindo as captações privadas. Com efeito, a Comissão alegou, em apoio daquela crítica, que as circulares administrativas que o Governo do Reino Unido afirmava terem sido aprovadas para dar execução à directiva não eram vinculativas, nomeadamente para os fornecedores privados, e que esta circunstância era prova bastante de que a directiva não tinha sido transposta para direito interno.
7 A Comissão não alargou na petição o objecto do incumprimento invocado, tendo, pelo contrário, limitado a crítica geral, formulada na fase pré-contenciosa, a certos domínios em relação aos quais a directiva não teria sido transposta no Reino Unido.
8 A questão prévia invocada pelo Reino Unido deve, assim, ser rejeitada.
Quanto ao mérito
No que respeita à não transposição da directiva
9 A Comissão critica ao Reino Unido não ter transposto as normas da directiva relativas à água utilizada na indústria alimentar para a regulamentação aplicável na Inglaterra e no País de Gales, e não ter tomado qualquer medida para a transposição do conjunto da directiva na Escócia e na Irlanda do Norte. Embora admitindo que os Water Supply Regulations 1990 constituem uma "execução formal satisfatória" da directiva na Escócia, a Comissão mantém na íntegra a sua acusação relativa a esta parte do território britânico.
10 O demandado afirma que a água utilizada na produção de géneros alimentícios provém, quase sempre, da mesma fonte que a água utilizada para fins domésticos, encontrando-se esta última em conformidade com as exigências da directiva.
11 Basta notar a este respeito que, como é admitido pelo próprio demandado, certas águas destinadas à produção de géneros alimentícios provêm de fontes de abastecimento diversas das da água para uso doméstico.
12 No que respeita à Escócia, o demandado afirma que o membro da Comissão das Comunidades Europeias responsável pelo sector em causa tinha indicado, em carta de 13 de Abril de 1989, que a adopção de regulamentos apropriados em aplicação do Water Act 1973 levaria à desistência da acusação no que respeita à execução da directiva nesta parte do Reino Unido. Tendo esses regulamentos sido aprovados, a manutenção da acusação contrariaria o dever de cooperação consagrado no artigo 5. do Tratado.
13 Este argumento não pode ser aceite. Sublinhe-se apenas, sem entrar sequer na apreciação do respectivo valor jurídico, que o signatário da referida carta se limitou a considerar a possibilidade de desistência no caso de a legislação britânica constituir não só uma execução completa da directiva, mas também uma transposição formal de todas as suas disposições. Assim, a Comissão não assumiu qualquer compromisso.
14 Em relação à Irlanda do Norte, finalmente, o demandado afirma que o atraso na execução da directiva se deve a dificuldades inerentes à organização dos poderes públicos, específica desta parte do Reino Unido.
15 Observa-se, a este respeito, que é jurisprudência constante que os Estados-membros não podem invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica para justificar o desrespeito dos deveres e prazos impostos pelas directivas (v., nomeadamente, acórdão de 3 de Outubro de 1984, Comissão/Itália, 279/83, Recueil, p. 3403).
16 Resulta das considerações precedentes que a acusação da Comissão deve ser considerada procedente.
No que respeita ao teor em nitratos
17 A Comissão sustenta que a água fornecida em 28 zonas de abastecimento em Inglaterra não se encontra em conformidade com a concentração máxima admissível (a seguir "CMA") de 50 *g/l em nitratos prevista na directiva, e que estas ultrapassagens não podem ser justificadas com base nas derrogações previstas no artigo 9. da directiva.
18 O Governo do Reino Unido começa por argumentar que a directiva não impõe qualquer dever de resultado, limitando-se a obrigar os Estados-membros a tomar todas as medidas razoavelmente possíveis para darem cumprimento às normas prescritas. É o que o Reino Unido teria feito, no presente caso. Acrescenta que, se o objectivo previsto não foi atingido, tal se deve a factores externos relacionados, nomeadamente, com as técnicas utilizadas na agricultura.
19 Afirma em seguida que a tese da Comissão de que um Estado viola a directiva a partir do momento em que a CMA referida não seja respeitada, ainda que o Estado em causa tenha feito tudo o possível para assegurar o seu respeito, levaria a que qualquer ultrapassagem de uma CMA após 18 de Julho de 1985 constituísse uma violação da directiva, ainda que a ultrapassagem tivesse passado despercebida nos controlos efectuados em conformidade com aquele diploma. Em consequência, o Estado encontrar-se-ia em infracção ainda antes de ter podido verificar a existência desta e corrigir a situação.
20 Esta argumentação não pode ser aceite.
21 Com efeito, resulta do n. 6 do artigo 7. da directiva que os Estados-membros devem tomar as disposições necessárias para que as águas destinadas ao consumo humano satisfaçam pelo menos as exigências especificadas no Anexo I.
22 Este resultado devia ser atingido no prazo de cinco anos a contar da notificação da directiva (artigo 19. ), sendo este prazo mais longo do que o previsto para a transposição daquela (dois anos a contar da notificação, artigo 18. ), a fim de permitir aos Estados-membros a satisfação das referidas exigências.
23 Como foi observado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 22 de Setembro de 1988, X, n. 10 (228/87, Colect., p. 5099), o dever imposto aos Estados-membros de assegurar a conformidade das águas destinadas ao consumo humano com as exigências da directiva só encontra derrogações nos artigos 9. , 10. e 20. O primeiro destes preceitos permite derrogações para atender a situações relativas à natureza e à estrutura dos terrenos da área de que depende o recurso em questão, ou relativas a circunstâncias meteorológicas excepcionais; o segundo autoriza derrogações em casos de grave emergência e o terceiro dá aos Estados-membros a possibilidade de, em casos excepcionais e para grupos de população geograficamente delimitados, apresentar à Comissão um pedido especial para obter um prazo suplementar para cumprir o disposto no Anexo I.
24 A directiva impõe assim aos Estados-membros que actuem de forma a alcançar certos resultados, sem que possam invocar, fora as derrogações previstas, circunstâncias particulares para justificar o desrespeito daquele dever.
25 Daqui decorre que o facto, alegado pelo demandado, de ter tomado todas as medidas razoavelmente possíveis não pode justificar o incumprimento do dever de tornar as águas destinadas ao consumo humano pelo menos conformes com o disposto no Anexo I da directiva, fora dos casos das derrogações expressamente previstas.
26 O Governo do Reino Unido alega, finalmente, que concedeu derrogações baseadas no artigo 9. da directiva a zonas em que se verificaram ultrapassagens da CMA de nitratos, tendo notificado a Comissão do facto em 9 de Outubro de 1985. Esta instituição só se pronunciou sobre tais derrogações na notificação de incumprimento, em 11 de Agosto de 1987, afirmando que o referido artigo 9. não pode justificar as derrogações notificadas, estando em causa a ultrapassagem da CMA de nitratos. Nestas circunstâncias, entende que a Comissão lhe devia ter automaticamente atribuído um prazo suplementar em lugar da formulação da críticas, apesar de já ter expirado o prazo previsto no artigo 20. para a formulação de pedido nesse sentido.
27 Basta notar a este respeito que, como foi decidido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n. 23, pedido de concessão do prazo suplementar para cumprir o Anexo I, nos termos do artigo 20. , deve ser apresentado dentro do prazo previsto no artigo 19. para a transposição da directiva. A notificação das derrogações referidas no artigo 9. foi efectuada depois de 18 de Julho de 1985, ou seja, depois de o referido prazo ter expirado. Nestas condições, a Comissão não tinha que se pronunciar sobre o pedido formulado pelo Governo do Reino Unido.
28 Daqui decorre que também esta segunda crítica deve ser considerada procedente.
No que respeita ao teor em chumbo
29 A Comissão considera que não está assegurado o respeito da CMA de chumbo (parâmetro 51) na Escócia, em dezassete zonas de abastecimento que servem uma população de cerca de 52 000 habitantes. De acordo com a demandante, a directiva deve ser interpretada no sentido de que, para a água distribuída através de canalizações em chumbo, as amostras recolhidas após escoamento, ou seja, em água corrente, devem respeitar a CMA de 50 *g/l prevista no parâmetro 51, e as amostras recolhidas directamente não devem ultrapassar frequente ou sensivelmente 100 *g/l. De acordo com o quadro fornecido pelo Governo do Reino Unido em anexo à contestação, em 204 amostras colhidas após escoamento, nove apresentavam um teor em chumbo situado entre 51 e 100 *g/l, e quatro ultrapassavam este último valor. Os dados conhecidos à data da propositura da acção revelam que, em 151 amostras, quatro apresentavam um teor em chumbo situado entre 51 e 100 *g/l e duas ultrapassavam os 100 *g/l, o que demonstraria que a situação se agravou depois da propositura da acção.
30 Nos termos das observações relativas ao parâmetro 51,
"No caso de canalizações em chumbo, o teor em chumbo não deverá ser superior a 50 *g/l numa amostra colhida depois do escoamento. Se a amostra é colhida directamente ou depois do escoamento e o teor em chumbo ultrapassar frequentemente ou sensivelmente 100 *g/l, devem ser tomadas medidas adequadas a fim de reduzir os riscos de exposição do consumidor ao chumbo".
31 Como foi acertadamente observado pelo Governo do Reino Unido, estas observações seriam supérfluas se devessem ser interpretadas no sentido sugerido pela Comissão. Com efeito, o dever de respeitar a CMA de 50 *g/l em água corrente resulta logo dos valores indicados no parâmetro 51.
32 As observações relativas a este parâmetro devem, assim, ser interpretadas no sentido de se referirem aos valores a observar quanto às canalizações em chumbo, em relação às quais foi previsto um regime especial. Nestes casos, o valor de 50 *g/l é meramente indicativo, e só são exigidas medidas adequadas no caso de amostras colhidas directamente ou após escoamento em que o teor em chumbo exceda frequente ou sensivelmente 100 *g/l.
33 Nos termos do n. 5 do artigo 7. da directiva, de acordo com o qual a interpretação dos valores constantes do Anexo I deve ser feita tomando em conta as observações, é este regime especial o aplicável em caso de existência de canalizações em chumbo.
34 O Governo do Reino Unido alega que, ao contrário do afirmado pela Comissão, aquele regime é respeitado nas dezassete zonas em causa. Invoca, a este respeito, os resultados de análises de recolhas efectuadas por um método decidido de comum acordo entre a Comissão e o Reino Unido, os quais constam do referido quadro, e que revelam que 4% das amostras apresentavam um teor em chumbo superior a 50 *g/l, das quais 2% revelavam um teor superior a 100 *g/l.
35 A Comissão observa, todavia, que os resultados destas análises não provam que o parâmetro em causa tenha sido respeitado. Seria necessário que o Reino Unido indicasse o número de amostras colhidas após escoamento em relação a cada habitação abastecida através de canalizações em chumbo, a proporção destas amostras que não se encontrava em conformidade com o limite de 100 *g/l e a importância da ultrapassagem deste limite em cada caso. Só a partir destes dados pode o Reino Unido sustentar validamente que o teor em chumbo não ultrapassa frequente ou sensivelmente 100 *g/l.
36 Este argumento não pode ser aceite. Com efeito, e como foi observado pelo Governo do Reino Unido, sem, aliás, ter sido contestado, as análises em causa foram efectuadas em conformidade com o Anexo II da directiva e, de qualquer forma, a Comissão não provou que as análises revelariam uma ultrapassagem frequente ou sensível do limite de 100 *g/l, se tivessem sido efectuadas pelo método que propugna.
37 Esta crítica deve, assim, ser rejeitada.
38 Tendo em consideração o conjunto das observações precedentes, terá que se declarar que, ao não transpor para a regulamentação aplicável na Escócia e na Irlanda do Norte e, quanto à água utilizada na indústria alimentar, também na Inglaterra e País de Gales, a Directiva 80/778 do Conselho, de 15 de Julho de 1980, e ao não actuar de modo a que água fornecida em 28 zonas de abastecimento da Inglaterra se encontre em conformidade com as exigências da directiva no que respeita aos nitratos, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 Por força do disposto do n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo o Reino Unido sido, no essencial, vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não transpor para a regulamentação aplicável na Escócia e na Irlanda do Norte e, quanto à água utilizada na indústria alimentar, também na Inglaterra e País de Gales, a Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, e ao não actuar de modo a que água fornecida em 28 zonas de abastecimento da Inglaterra se encontre em conformidade com as exigências da directiva no que respeita aos nitratos, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) O Reino Unido é condenado nas despesas.
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