Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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Freier Warenverkehr - Gemeinschaftliches Versandverfahren - Grundsatz der Freiheit der Durchfuhr innerhalb der Gemeinschaft - Auf Artikel 36 EWG-Vertrag gestützte beschränkende Maßnahmen - Zulässigkeit - Durchfuhr von als strategisches Material eingestuften Waren - Erfordernis einer besonderen Genehmigung - Rechtfertigung durch Gründe der öffentlichen Sicherheit
(EWG-Vertrag, Artikel 36; Verordnung Nr. 222/77 des Rates)
Leitsätze
Das Bestehen eines allgemeinen Grundsatzes der Freiheit der Warendurchfuhr innerhalb der Gemeinschaft als Folge der Zollunion, der alle Beförderungen von Waren erfasst, verbietet es den Mitgliedstaaten - wie Artikel 10 der Verordnung Nr. 222/77 klarstellt - nicht, Transitwaren unter Einhaltung der Bestimmungen des EWG-Vertrags, insbesondere seines Artikels 36, zu kontrollieren. Artikel 36 erlaubt es den Mitgliedstaaten, die Durchfuhr von Waren Beschränkungen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit zu unterwerfen, die sowohl die innere Sicherheit als auch die äussere Sicherheit eines Mitgliedstaats umfasst, wobei letztere offensichtlich dann in Frage steht, wenn es um Waren geht, die zu strategischen Zwecken verwendet werden können.
Die Verordnung Nr. 222/77 steht daher einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, nach der für die Durchfuhr von als strategisches Material eingestuften Waren durch sein Gebiet aus Gründen der äusseren Sicherheit unabhängig von dem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten gemeinschaftsrechtlichen Versandschein eine besondere Genehmigung erforderlich ist. Die von dem Mitgliedstaat wegen Nichtbeachtung dieser Genehmigungspflicht getroffenen Maßnahmen dürfen jedoch nicht ausser Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen.
Entscheidungsgründe
1 Die luxemburgische Cour de cassation hat mit Urteil vom 30. November 1989, beim Gerichtshof eingegangen am 6. Dezember 1989, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 222/77 des Rates vom 13. Dezember 1976 über das gemeinschaftliche Versandverfahren (ABl. 1977 L 38, S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt, um beurteilen zu können, ob die Beschränkungen, die das luxemburgische Recht für die Durchfuhr von Waren strategischer Art vorsieht, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.
2 Diese Frage stellt sich in einem vom Finanzminister des Großherzogtums Luxemburg und dem Directeur des douanes betriebenen Strafverfahren gegen Aimé Richardt und vier weitere Personen wegen des Versuchs der rechtswidrigen Durchfuhr von Waren unter Verstoß gegen die großherzogliche Verordnung über die Genehmigungspflicht für die Durchfuhr bestimmter Waren vom 17. August 1963 (Mémorial A Nr. 47 vom 17. August 1963, S. 764). Nach Artikel 1 in Verbindung mit Artikel 2 dieser Verordnung ist die Durchfuhr derjenigen Waren genehmigungspflichtig, die in der der Verordnung beigefügten Liste I aufgeführt sind und u. a. aus den Vereinigten Staaten von Amerika oder aus der Französischen Republik kommen und zur Durchfuhr unter anderem in die UdSSR angemeldet werden.
3 Herr Richardt, der Président-directeur général der in Frankreich niedergelassenen Gesellschaft "Les accessoires scientifiques" (im folgenden: LAS) ist, verpflichtete sich gegenüber der in Moskau niedergelassenen sowjetischen Einkaufszentrale Technopromimport zur Lieferung einer Fertigungseinheit für Magnetblasenspeicher, zu der unter anderem eine Bearbeitungsmaschine Veeco micrötch von zehn Zoll gehören sollte, die aus den Vereinigten Staaten nach Frankreich eingeführt und dort zum freien Verkehr in der Gemeinschaft abgefertigt worden war.
4 Herr Richardt erledigte in Frankreich die Formalitäten, die für die Ausfuhr dieser Waren auf dem Luftweg nach Moskau vorgeschrieben waren. Da die Waren wegen Annullierung eines Flugs der Aeroflot nicht wie vorgesehen in Roissy in ein Flugzeug verladen werden konnten, wurden sie auf Veranlassung der Air France mit Lastwagen zum Flughafen des Großherzogtums Luxemburg gebracht und am 21. Mai 1985 im Hinblick auf ihre Ausfuhr aus dem Großherzogtum im Durchfuhrverkehr mit Ziel Moskau den luxemburgischen Zollbehörden gestellt. Als Begleitpapier war den Waren, wie es scheint irrtümlich, aber ohne daß die französischen oder die luxemburgischen Behörden daran Anstoß nahmen, das Dokument T1 beigefügt, das die Verordnung Nr. 222/77 für Waren vorsieht, die sich nicht im freien Verkehr in der Gemeinschaft befinden.
5 Die im Flughafen Luxemburg durchgeführte Zollkontrolle führte zur Beschlagnahme unter anderem der Bearbeitungsmaschine, der nach Ansicht der luxemburgischen Behörden unzutreffende Zollerklärungen beigefügt waren, um ihren strategischen Charakter zu verschleiern und ihre Durchfuhr in die UdSSR unter Verstoß gegen das luxemburgische Recht zu ermöglichen, das für solche Fälle eine besondere Durchfuhrgenehmigung vorschreibt. Gegen Herrn Richardt und vier weitere Personen wurde daher Anklage wegen des Versuchs der rechtswidrigen Durchfuhr von Waren, für die eine Genehmigungspflicht besteht, erhoben.
6 In erster Instanz sprach das Tribunal correctionnel Herrn Richardt und seine Mitangeklagten frei, ordnete aber die Einziehung der Bearbeitungsmaschine an.
7 Auf die Berufung der LAS und von Herrn Richardt gegen den Teil des Urteilsausspruchs, durch den die Einziehung der Bearbeitungsmaschine angeordnet worden war, gelangte die Cour d' appel Luxemburg zu der Ansicht, daß keine Einziehung der Bearbeitungsmaschine vorzunehmen sei, weil der ihr beigefügte Versandschein T1 als wirksame Bescheinigung über die von Frankreich erteilte Durchfuhrgenehmigung anzusehen sei und den Betroffenen von der Vorlage einer von den Behörden des Großherzogtums Luxemburg erteilten Genehmigung befreie. Die Durchfuhr war somit nach Ansicht der Cour d' appel rechtmässig.
8 Mit ihrer Kassationsbeschwerde rügten der Finanzminister des Großherzogtums Luxemburg und der Directeur des douanes, daß die Cour d' appel in ihrem Urteil dem Versandschein T1 eine zu allgemeine Bedeutung beigemessen habe. Dabei führten sie im wesentlichen aus, Artikel 10 der Verordnung Nr. 222/77 beziehe sich nur auf von ihnen als "gewöhnliche Waren" bezeichnete Waren; die Durchfuhr von Waren strategischer Art könne dagegen Gegenstand unter anderem einer durch zwingende Erfordernisse der äusseren Sicherheit gerechtfertigten Genehmigungsregelung sein.
9 Da der Ausgang des Strafverfahrens ihrer Ansicht nach von der Auslegung der Verordnung Nr. 222/77 abhängt, hat die luxemburgische Cour de cassation mit Urteil vom 30. November 1989 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 222/77 dahin auszulegen, daß der dort vorgesehene Versandschein T1 zwingend und ohne Einschränkung als Durchfuhrgenehmigung anzuerkennen ist, die im Gebiet jedes Mitgliedstaats der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gilt, und zwar unabhängig von der Art der beförderten Ware selbst dann, wenn diese für die äussere Sicherheit des Staates gefährlich ist, oder lässt sie im Gegenteil einem Mitgliedstaat die Möglichkeit, den Versandschein T1 nicht als wirksame Durchfuhrgenehmigung anzuerkennen, wenn das nationale Recht dieses Staates die beförderte Ware als strategisches Material behandelt und die Durchfuhr durch sein Gebiet aus Gründen der äusseren Sicherheit einer besonderen Genehmigungspflicht unterwirft?
10 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, der fraglichen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
11 Vorab ist festzustellen, daß die fragliche Ware im Zeitpunkt ihrer Beschlagnahme nicht in das Großherzogtum Luxemburg eingeführt worden war, sondern sich dort nur im Hinblick auf ihre Beförderung in ein Drittland, d. h. auf der Durchfuhr, befand. Die Funktion der Zolldienststelle des Großherzogtums Luxemburg in der vorliegenden Rechtssache entsprach somit der einer "Grenzuebergangsstelle" im Sinne von Artikel 11 Buchstabe d zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 222/77. Demnach ist davon auszugehen, daß die geplante Ausfuhr nicht vom Großherzogtum Luxemburg, sondern vom Mitgliedstaat der ursprünglichen Absendung aus erfolgte, d. h. von der Französischen Republik aus, wo anscheinend auch die Ausfuhrformalitäten gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2102/77 des Rates vom 20. September 1977 über die Einführung einer gemeinschaftlichen Ausfuhranmeldung (ABl. L 246, S. 1) erledigt wurden. Daher ist im Ausgangsverfahren nicht die Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 des Rates vom 20. Dezember 1969 zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung (ABl. L 324, S. 25), zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1934/82 (ABl. L 211, S. 1), sondern nur die Verordnung Nr. 222/77 anwendbar, auf die sich die Vorlagefrage denn auch bezieht.
12 Das Großherzogtum Luxemburg, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, die Französische Republik, das Königreich Belgien und die Kommission vertreten die Ansicht, die Verordnung Nr. 222/77 verbiete es einem Mitgliedstaat nicht, über den der Ware beigefügten Versandschein hinaus eine besondere Genehmigung zu verlangen, wenn dies durch Gründe der äusseren Sicherheit gerechtfertigt sei und die Genehmigung Waren betreffe, die als strategisches Material eingestuft würden.
13 Herr Richardt und LAS meinen dagegen, die Genehmigungspflicht der in der luxemburgischen Regelung vorgesehenen Art verstosse, wenn sie zu dem der fraglichen Ware beigefügten Versandschein T1 hinzukomme, gegen den EWG-Vertrag und gegen die Verordnung Nr. 222/77, weil der Versandschein T1 nach Artikel 37 dieser Verordnung eine Durchfuhrgenehmigung darstelle, die in allen Mitgliedstaaten unabhängig davon, ob es sich bei der Ware um strategisches Material handele, die mit einer solchen Genehmigung verbundenen gleichen Rechtswirkungen haben müsse.
14 Angesichts dieser einander entgegengesetzten Standpunkte ist zunächst wie schon im Urteil des Gerichtshofes vom 16. März 1983 in der Rechtssache 266/81 (SIOT, Slg. 1983, 731, Randnr. 16) festzustellen, daß als Folge der Zollunion und im gegenseitigen Interesse der Mitgliedstaaten das Bestehen eines allgemeinen Grundsatzes der Freiheit der Warendurchfuhr innerhalb der Gemeinschaft anzuerkennen ist. Für einen solchen Grundsatz spricht auch die Erwähnung der "Durchfuhr" in Artikel 36 EWG-Vertrag.
15 Sodann ist daran zu erinnern, daß die Verordnung Nr. 222/77, wie der Gerichtshof im Urteil vom 7. März 1990 in der Rechtssache C-117/88 (Trend-Moden Textilhandel, Slg. 1990, I-631, Randnr. 16) ausgeführt hat, bezweckt, die Beförderung von Waren innerhalb der Gemeinschaft durch die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Förmlichkeiten beim Überschreiten der Binnengrenzen zu erleichtern.
16 Schließlich ist daran zu erinnern, daß das gemeinschaftliche Versandverfahren nach der zehnten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 222/77 grundsätzlich die gesamte Warenbeförderung in der Gemeinschaft erfasst. Dieses Verfahren gilt somit für alle Waren unabhängig davon, ob es sich dabei um strategisches Material handelt oder nicht.
17 Dies hindert die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran, Transitwaren unter Einhaltung der Vertragsbestimmungen zu kontrollieren. Nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 222/77 sind die Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverbote oder -beschränkungen der Mitgliedstaaten anwendbar, soweit sie mit den drei Verträgen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften vereinbar sind.
18 Es ist daher zu prüfen, ob die Vertragsbestimmungen, insbesondere Artikel 36 EWG-Vertrag, dem Erfordernis einer besonderen Genehmigung und den mit der Nichtbeachtung dieser Genehmigungspflicht verbundenen Folgen, wie zum Beispiel Einziehungsmaßnahmen, entgegenstehen.
19 Nach ständiger Rechtsprechung behält Artikel 36 EWG-Vertrag nicht bestimmte Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vor; vielmehr lässt er nur Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs durch innerstaatliche Normen insoweit zu, als dies zur Erreichung der in ihm bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt (siehe insbesondere Urteil vom 10. Juli 1984 in der Rechtssache 72/83, Campus Oil, Slg. 1984, 2727, Randnr. 32).
20 Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat (siehe Urteil Campus Oil, a. a. O., Randnr. 37, mit Bezug auf Einfuhrbeschränkungen) ist Artikel 36 als Ausnahme von einem grundlegenden Prinzip des Vertrages so auszulegen, daß er in seinen Wirkungen nicht über das hinausgeht, was zum Schutz der Interessen erforderlich ist, die er gewährleisten soll. Aufgrund des Artikels 36 erlassene Maßnahmen können somit nur dann gerechtfertigt sein, wenn sie geeignet sind, dem durch diesen Artikel geschützten Interesse zu dienen, und wenn sie den innergemeinschaftlichen Handel nicht mehr als unbedingt notwendig beeinträchtigen.
21 Im Hinblick auf diese Rechtsprechung ist festzustellen, daß ein Mitgliedstaat sich zur Rechtfertigung einer Durchfuhrbeschränkung nur dann auf Artikel 36 berufen kann, wenn dasselbe Ziel nicht durch eine andere, unter dem Gesichtspunkt des freien Warenverkehrs weniger einschneidende Maßnahme erreicht werden kann.
22 Hierzu ist mit der Kommission und den Mitgliedstaaten, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, festzustellen, daß der Begriff der öffentlichen Sicherheit im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag sowohl die innere Sicherheit eines Mitgliedstaats als auch seine äussere Sicherheit umfasst. Es steht fest, daß die Einfuhr, die Ausfuhr und die Durchfuhr von Waren, die zu strategischen Zwecken verwendet werden können, die öffentliche Sicherheit eines Mitgliedstaats beeinträchtigen können, so daß diese von dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag geschützt werden darf.
23 Hieraus folgt, daß es den Mitgliedstaaten aufgrund von Artikel 36 EWG-Vertrag gestattet ist, zur Kontrolle von als strategisches Material eingestuften Waren für deren Durchfuhr eine besondere Genehmigung vorzuschreiben.
24 Zu den Sanktionen, die für den Fall vorgesehen sind, daß eine solche Genehmigungspflicht nicht beachtet wird, ist in Übereinstimmung mit der Kommission, LAS und Herrn Richardt festzustellen, daß eine Beschlagnahme oder Einziehung als ausser Verhältnis zum verfolgten Ziel stehend und daher mit Artikel 36 unvereinbar angesehen werden kann, soweit die zwangsweise Rücksendung der Ware in den Herkunftsstaat ausreichen könnte.
25 Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen Falles zu beurteilen, ob die getroffene Regelung mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Einklang steht. Zu berücksichtigende Umstände sind z. B. die Art der Ware, die die Sicherheit des Staates gefährden könnte, die Umstände, unter denen die Zuwiderhandlung begangen worden ist, und die Gutgläubigkeit oder Bösgläubigkeit des Wirtschaftsteilnehmers, der die Durchfuhr vorzunehmen beabsichtigte und zu diesem Zweck von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Dokumente verwendete.
26 Nach alledem ist auf die Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß die Verordnung Nr. 222/77 dahin auszulegen ist, daß sie einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, nach der für die Durchfuhr von als strategisches Material eingestuften Waren durch sein Gebiet aus Gründen der äusseren Sicherheit unabhängig von dem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten gemeinschaftsrechtlichen Versandschein eine besondere Genehmigung erforderlich ist. Die von dem Mitgliedstaat wegen Nichtbeachtung dieser Genehmigungspflicht getroffenen Maßnahmen dürfen jedoch nicht ausser Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen.
Kostenentscheidung
Kosten
27 Die Auslagen der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs, des Großherzogtums Luxemburg, des Königreichs Belgien und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm von der Cour de cassation des Großherzogtums Luxemburg mit Urteil vom 30. November 1989 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Die Verordnung (EWG) Nr. 222/77 des Rates vom 13. Dezember 1976 über das gemeinschaftliche Versandverfahren ist dahin auszulegen, daß sie einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, nach der für die Durchfuhr von als strategisches Material eingestuften Waren durch sein Gebiet aus Gründen der äusseren Sicherheit unabhängig von dem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten gemeinschaftsrechtlichen Versandschein eine besondere Genehmigung erforderlich ist. Die von dem Mitgliedstaat wegen Nichtbeachtung dieser Genehmigungspflicht getroffenen Maßnahmen dürfen jedoch nicht ausser Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen.
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