INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-367/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional
1.
De la resolución de remisión se deduce que, mediante contrato celebrado en 1984 con la central de compras soviética Technopromimport, domiciliada en Moscú, el Sr. Richardt, Presidente-Director General de la sociedad colectiva «Les Accessoires Scientifiques», con domicilio social en Francia (en lo sucesivo, «LAS»), se obligó a entregar a Technopromimport un equipo completo de una unidad de producción para circuitos de memoria de burbujas que comprende 17 máquinas y del que formaba parte especialmente un «usineur» (unidad de fabricación) Veeco Microetch de diez pulgadas, aparato de decapado iónico que había sido despachado en Francia procedente de Estados Unidos. De los autos no se deduce si dicho aparato se había despachado en libre práctica o en tránsito.
2.
Una vez cumplidas en Francia las formalidades necesarias para la exportación de las. mercancías, LAŞ obtuvo tres licencias de exportación para tres de los aparatos y, para los otros, entre ellos el «usineur» Veeco, un simple certificado de libre salida, conforme a la legislación francesa. A continuación, el Sr. Richardt encargó a dos transportistas autorizados en las aduanas el transporte de la mercancía a Moscú, pero, debido a la anulación del vuelo de Aeroflot en el que se iba a efectuar el transporte de las mercancías, resultó imposible embarcarlas en Roissy como estaba previsto. Entonces, Air France, siguiendo el procedimiento simplificado denominado «de autentificación anticipada» de los documentos de tránsito comunitario para la exportación de mercancías despachadas en aduana, expidió un documento TI establecido por el Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de deciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO 1977, L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91), a fin de que la mercancía transitase en camion hasta Luxemburgo para ser embarcada en otro avión de Aeroflot.
3.
La mercancía, una vez transportada al aeropuerto de Luxemburgo y presentada a las aduanas luxemburguesas el 21 de mayo de 1985 para su salida en tránsito con destino a Moscú, fue objeto de una inspección por parte de las aduanas luxemburguesas, que estimaron que las declaraciones que las acompañaban eran incompletas, imprecisas e inexactas y llegaron a la conclusión que habían sido hechas únicamente para ocultar la verdadera naturaleza de la máquina y para permitir su tránsito hacia la Unión Soviética, con infracción del Reglamento Gran Ducal de 17 de agosto de 1963 (Mém. A, n° 47, de 17.8.1963, p. 764), cuyo artículo 1 somete a licencia el tránsito de determinadas mercancías, entre las que debía incluirse el «usineur» Veeco de que se trataba.
4.
Tras haber levantado acta el 15 de julio de 1985, la Administración aduanera luxemburguesa decomisó cinco cajas que contenían las mercancías, entre las que se encontraba el aparato Veeco, y el 20 de enero de 1986, el Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y el Director de Aduanas emplazaron al Sr. Richardt y a otras cuatro personas ante el tribunal correctionnel de Luxemburgo bajo la imputación de tentativa de tránsito irregular de mercancías sometidas a licencia.
5.
Mediante sentencia de 3 de diciembre de 1987 el tribunal correctionnel de Luxemburgo absolvió al Sr. Richardt y a los demás procesados de las infracciones que se les habían imputado, pero decidió que el acta de 15 de julio de 1985 era correcta y declaró conforme a Derecho y válido el decomiso de las cinco cajas que contenían el aparato Veeco.
6.
Contra esta sentencia recurrieron LAS y el Sr. Richardt. Mediante sentencia de 12 de julio de 1988, la Cour d'appel del Gran Ducado de Luxemburgo acordó la inadmisión del recurso de LAS y la admisión del Sr. Richardt, interpuesto contra la parte del fallo de la sentencia por la que se ordena el decomiso de la máquina Veeco. La Cour d'appel declaró, entre otras cosas, que no procedía decomisar la máquina Veeco, debido a que el ejemplar del documento TI, que había sido devuelto por la aduana luxemburguesa a la francesa, que practicó la correspondiente liquidación el 17 de mayo de 1985 declarando libre de responsabilidades la fianza, debía considerarse como un certificado válido de autorización de tránsito expedido por Francia en el sentido del artículo 2 del Reglamento Gran Ducal de 17 de agosto de 1963, anteriormente citado, y que, por consiguiente, dispensaba al interesado de la presentación de una licencia, conforme al artículo 1 del mencionado Reglamento Gran Ducal. La Cour d'appel declaró que, en estas circunstancias, la operación de tránsito se había efectuado de conformidad con la ley y que no se había probado ningún fraude en materia de tránsito de mercancías, de manera que había desaparecido la base legal que pudiera justificar un decomiso.
7.
El Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y el Director de Aduanas interpusieron un recurso de casación contra la citada sentencia de la Cour d'appel. Entre otras cosas, alegaban que la Cour d'appel había atribuido al documento Ti un alcance demasiado general y mantenían, fundándose en el artículo 36 del Tratado CEE y en el artículo 10 del citado Reglamento n° 222/77, que este último sólo contempla las mercancías que ellos califican de «banales» y que la normativa comunitaria no puede, en el presente asunto y dada la naturaleza estratégica del material, impedir la aplicación de la Ley del Gran Ducado de Luxemburgo de 5 de agosto de 1963, relativa a la importación, la exportación y el tránsito de las mercancías (Mém. 1963, p. 754), la cual impone, respecto al tránsito de mercancías, prohibiciones o restricciones justificadas por imperativos de seguridad exterior, especialmente mediante el establecimiento de un régimen de licencias.
8.
Por considerar que el fallo que hubiera de pronunciarse en el litigio implicaba una interpretación de las disposiciones del Derecho comunitario, la Cour de cassation de Luxemburgo, mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, decidió plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el Reglamento (CEE) n° 222/77 en el sentido de que el documento Ti que en él se regula debe reconocerse obligatoriamente y sin restricción alguna como constitutivo de una autorización de tránsito válido en cualquier Estado miembro de la Comunidad Económica Europea, con independencia de cuál sea la naturaleza de la mercancía transportada e incluso si es peligrosa para la seguridad exterior del Estado, o, por el contrario, permite el referido Reglamento que un Estado miembro se niegue a reconocer que el documento Ti sea válido como autorización de tránsito cuando la legislación nacional de dicho Estado considere como material estratégico la mercancía transportada y supedite el tránsito por su territorio, por razones de seguridad exterior, a la obtención de una autorización especial?»
9.
La resolución de la Cour de cassation de Luxemburgo se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1989.
10.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas, el 9 de marzo de 1990, las partes demandantes en el procedimiento principal, representadas por el Sr. Alphonse Berns, Director de Relaciones Económicas Internacionales y de Cooperación, Agente designado por el Gobierno luxemburgués, asistido por Me Pierre Bermes, avocat-avoué de Luxemburgo; el 22 de marzo de 1990, las partes demandadas en el procedimiento principal, representadas por Mes Ernest Arendt y Guy Harles, Abogados de Luxemburgo, asistidos por Me Mireille Abensour-Gibert, Abogada de París; el 23 de marzo de 1990, el Gobierno francés, representado por la Sra. Edwige Belliard, Directora adjunta de asuntos jurídicos, asistida por el Sr. Géraud de Bergues, Secretario adjunto principal del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente; el 26 de marzo de 1990, el Gobierno belga, representado por el Sr. G. Speltincx, Director de Asuntos Europeos, en calidad de Agente; el 24 de marzo de 1990, el Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. J.E. Collins, Treasury Solicitor, en calidad de Agente; y el 16 de marzo de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Jörn Sack, Consejero Jurídico, asistido por el Sr. Hervé Lehman, funcionario francés puesto a disposición del Servicio Jurídico de la Comisión en el marco del régimen de intercambios con los funcionarios nacionales, en calidad de Agentes.
11.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la Comisión, a la sociedad LAS, al Gobierno de la República Francesa y al Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo, que éstos respondieron dentro de los plazos señalados.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
A. Sobre la aplicación del Derecho comunitario a las mercancías de terceros países en tránsito externo
12.
Respecto a la cuestión de si los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE son aplicables a las mercancías de terceros países que no se encuentren en libre práctica, sino en tránsito externo en la Comunidad, la Comisión observa que, ateniéndose estrictamente al tenor del apartado 2 del artículo 9 del Tratado, estos artículos no serían aplicables, puesto que, conforme a este artículo, las disposiciones de la Sección primera del Capítulo 1 y las del Capítulo 2 del Título I del Tratado CEE se aplican a los productos originarios de los Estados miembros y a los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros.
13.
Conforme al apartado 1 del artículo 10 del Tratado: «Se considerarán en libre práctica en un Estado miembro los productos procedentes de terceros países respecto de los cuales se hayan cumplido, en dicho Estado miembro, las formalidades de importación y percibido los derechos de aduana y cualesquiera otras exacciones de efecto equivalente exigibles, siempre que no se hubieren beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos». Por consiguiente, según la Comisión, mercancías como las del caso de autos, que no eran de origen comunitario y no estaban destinadas a ser despachadas en libre práctica deberían ser tratadas como mercancías que no se encuentran en libre práctica.
14.
La Comisión señala que mantenía este punto de vista en el pasado. No obstante, considera necesario observar que también existen buenos argumentos para afirmar la aplicación de los artículos 30 y siguientes del Tratado a las mercancías originarias de terceros países que se encuentran en tránsito externo en la Comunidad. Respecto de si se trata de una aplicación de plano o mutatis mutandis, la Comisión no define su postura. El razonamiento de la Comisión se puede resumir de la siguiente manera:
—
Los artículos 9 y 10 sólo fijan los principios básicos de la Unión Aduanera y precisan un desarrollo normativo para ser efectivos. Por consiguiente, es posible considerar que el apartado 2 del artículo 9 del Tratado no excluye necesariamente la aplicación de los artículos 30 y siguientes a mercancías de terceros países en tránsito externo en la Comunidad.
—
El estatuto aduanero bajo el que circulan las mercancías dentro de la Comunidad se elige frecuentemente en función de consideraciones de orden práctico, por ejemplo, el hecho de que otras mercancías que no se encuentran el libre práctica acompañen el envío. Por tanto, el estatuto aduanero de las mercancías tiene poca relevancia respecto a si el transporte de las mercancías de terceros países en tránsito externo puede estar sometido a una licencia de tránsito.
—
En su sentencia de 16 de marzo de 1983, SIOT (266/81, Rec. p. 73), el Tribunal de Justicia reconoció un derecho de libre tránsito para las mercancías procedentes de o con destino a otro Estado miembro, sin tener en cuenta su estatuto aduanero concreto. En opinión de la Comisión, puesto que el Tribunal consideró en ese caso incompatible con el Tratado la percepción de los derechos a que se refieren los artículos 12 y 13 del Tratado, nada impide invocar en casos similares también los artículos 30 y siguientes, especialmente el artículo 36, que se refiere expresamente a las prohibiciones y restricciones al tránsito. Por otra parte, la Comisión considera poco conforme con las normas de una unión aduanera y de un mercado interior que las mercancías que circulen en el territorio de este mercado no puedan ser transportadas en él conforme a normas equivalentes, independientemente de su estatuto aduanero concreto.
15.
Las observaciones siguientes suponen que la legislación comunitaria es aplicable, independientemente de si la mercancía de que se trata en el procedimiento principal se encontraba en libre práctica en la Comunidad o no.
B. Sobre las competencias de los Estados miembros en materia, de seguridad (artículos 36, 223 y 224 del Tratado CEE)
16.
Antes de abordar la cuestión de la interpretación del Reglamento n° 222/77, las observaciones presentadas examinan, basándose en los artículos 36, 223 y 224 del Tratado CEE, las competencias de los Estados miembros relativas a la circulación de mercancías estratégicas.
17.
La Comisión y el Gran Ducado de Luxemburgo informan sobre el régimen de inspecciones que se efectúan en el seno del «Coordinating Commitee for Multilateral Expon Controls» (en lo sucesivo, «Cocom»), con arreglo al cual las autoridades luxemburguesas, que calificaron la mercancía de estratégica, exigieron las licencias de tránsito.
18.
La Comisión expone que el Cocom es un grupo de concertación de carácter oficioso creado en 1949 y que actualmente comprende 16 Estados. El Cocom no tiene vínculo formal con la OTAN y la Comunidad no participa en los trabajos del grupo.
19.
El Cocom establece y revisa periódicamente listas de productos (o tecnologías) sometidos a inspección, entre las que se encuentra una lista de productos industriales (llamados productos de «dual use»). El objetivo de las inspecciones es impedir la exportación de productos considerados estratégicos a los países del Este y el control consiste esencialmente en prohibir la exportación de los productos y/o tecnología que figuren en la lista hacia los países que no apliquen las normas del Cocom. Lo mismo sucede en el caso de reexportación de un país a otro.
20.
Puesto que el Cocom no es una organización internacional y sólo actúa con arreglo a un compromiso intergubernamental, sus decisiones deben ponerse en práctica mediante disposiciones nacionales. La eficacia de las decisiones del Cocom está garantizada por la amenaza americana de dejar de entregar el material de que se trate al país que no respete las normas del Cocom. Las empresas que hayan cometido infracciones se incluyen en una «denial list».
21.
El Gran Ducado de Luxemburgo observa que las listas que designan las mercancías para las que se exige una autorización especial y previa varía de un país a otro. A veces su contenido difiere según la fecha de la publicación en el Diario Oficial nacional. Por ello la autoridad francesa de inspección entendió que la máquina Veeco Microetch de diez pulgadas no necesitaba obtener una licencia de exportación francesa, sino un mero certificado de libre salida. Por el contrario, para las autoridades luxemburguesas se trata de material estratégico, sometido a licencia. Las indicaciones del constructor americano, de su filial francesa y de los expertos consultados no han dejado duda a este respecto. Por consiguiente, según la legislación luxemburguesa, para el tránsito era necesaria una licencia. Si no existía, el tránsito estaba prohibido.
22.
Por otra parte, el Gran Ducado observa que, aunque Francia no haya ejercido el control sobre un material estratégico, quedan incólumes las prerrogativas nacionales luxemburguesas en el territorio del Gran Ducado.
23.
Después de aportar precisiones sobre el sistema de control del Cocom, el Sr, Richardt y LA S observan que los requisitos que prevalecen en el Gran Ducado de Luxemburgo en materia de seguridad pública no son distintos de los que aplica la República Francesa, puesto que la lista de materiales estratégicos que son objeto de control de destino en el marco de las instituciones de la OTAN, al que pertenecen tanto Luxemburgo como Francia, está elaborada por los diferentes Estados miembros de este Tratado reunidos en el seno del Cocom. Ahora bien, según el Sr. Richardt y LAS, la lista de los productos que son objeto de un control del destino final es absolutamente idéntica en Francia y en Luxemburgo, porque cada Estado transcribe en su legislación nacional las listas de productos que son objeto de un control de destino.
24.
La Comisión subraya particularmente que ha comenzado a examinar la cuestión de en qué medida los controles del Cocom son compatibles con las disposiciones del Tratado. Habida cuenta de que las medidas del Cocom están en relación con la seguridad de los Estados miembros, la Comisión entiende, basándose en lo antedicho, que si se trata de las mercancías a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 223 del Tratado CEE, es decir, armas, municiones y material de guerra, dichas medidas son compatibles con el Tratado CEE en virtud de este artículo.
25.
En relación con mercancías distintas a las mencionadas en la letra b) del apartado 1 del artículo 223, se plantea la cuestión de si semejantes medidas pueden estar justificadas por el artículo 224 del Tratado. La Comisión responde negativamente, puesto que el artículo 224 del Tratado (CEE) se aplica a las medidas que un Estado miembro puede verse obligado a adoptar, entre otros supuestos, para hacer frente a las obligaciones contraídas por él para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional. En opinión de la Comisión, como norma que establece una excepción, este artículo debe interpretarse de manera restrictiva (sentencia de 19 de diciembre de 1968, Salgoil, 13/68, Rec. pp. 661 y ss., especialmente p. 680). Puesto que las obligaciones impuestas por el Cocom son obligaciones que los Estados miembros sólo cumplen de manera informal, no existe a este respecto ninguna obligación de Derecho internacional derivada de un convenio o de otra norma de Derecho que los vincule. Por consiguiente, la Comisión entiende que no se puede hablar de obligaciones «contraídas» por los Estados miembros en el sentido del artículo 224 del Tratado CEE. En cuanto a los demás supuestos previstos por este artículo, únicamente se refieren a situaciones excepcionales y temporales.
26.
En relación con las mercancías incluidas en el ámbito de aplicación del Tratado CEE, la Comisión entiende que el derecho material de importación, de exportación o de tránsito en un Estado miembro sólo puede resultar de lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes de este Tratado. Sobre la aplicación de estos artículos, la Comisión observa, con carácter preliminar, que su análisis se funda en la hipótesis de que la exigencia de una licencia de tránsito constituya una medida nacional que obstaculiza la libre circulación en el interior de la Comunidad, independientemente del destino final de la mercancía. Por el contrario, si en esta fase se tuviera en cuenta el hecho de que la mercancía está destinada a ser exportada hacia un tercer país, habría que examinar las medidas nacionales en relación con el Reglamento. (CEE) n° 2603/69 del Consejo, de 20 de diciembre de 1969, por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones (DO Ľ 324, p. 25; EE 11/01, p. 60). En opinion de la Comisión, en tal caso, la medida nacional se calificaría de obstáculo a la exportación. Pero, puesto que el- artículo 1 del citado Reglamento n° 2603/69 no contempla las medidas de efecto equivalente, sino sólo las restricciones cuantitativas, la Comisión entiende que esas disposiciones podrían considerarse no pertinentes en el caso de autos. En cualquier caso, la Comisión opina que las restricciones de tránsito entre Estados miembros deben examinarse en primer lugar en relación con las normas aplicables dentro de la Comunidad.
27.
Puesto que las mercancías de que se trata están relacionadas con la seguridad de un Estado miembro, la Comisión señala que no hay duda de que el sistema de licencias de importación, de exportación y de tránsito, como se ha descrito, está comprendido, en principio, en el ámbito de aplicación del artículo 36 como restricciones de importación, de exportación o de tránsito justificadas por motivos de seguridad pública. Este término comprende tanto los aspectos de la seguridad interior de un Estado miembro como los aspectos de su seguridad exterior.
28.
Aun recordando que el artículo 36 del Tratado es una disposición que establece excepciones y por tanto, debe ser interpretada estrictamente, la Comisión reconoce que los Estados miembros gozan, en un ámbito que corresponde a la política exterior y a la de defensa, de una verdadera facultad discrecional.
29.
Este punto de vista es compartido por la República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Gran Ducado de Luxemburgo. Este último recuerda que las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional abordan problemas fundamentales, constitucionales e institucionales y, concretamente, el de la competencia respectiva de los Estados miembros, por una parte, y de la Comunidad, por otra, el objeto y la finalidad extraeconómica y extracomercial de la legislación luxemburguesa en materia de control del, tránsito de material estratégico con destino a un tercer país y la jerarquía de las fuentes y de las normas del Derecho comunitario. Considera que su régimen de licencias en materia de tránsito de material estratégico, que comprende incluso el embargo, no tiene la finalidad de favorecer o perjudicar los intereses económicos de un Estado miembro, sino que constituye una manifestación de su soberanía, un elemento de su política exterior y está en relación con la seguridad exterior del país en el sentido del artículo 36 del Tratado CEE, que reconoce la competencia de los Estados miembros en este ámbito. Ningún régimen comunitario (de exportación o de tránsito) puede interferir con las competencias y prerrogativas nacionales hasta el punto de anularlas, precisamente porque a la Comunidad no le ha sido atribuida ninguna competencia en los ámbitos de la política exterior y de la seguridad exterior de los Estados miembros.
30.
El Sr. Richardt y LAS, después de recordar que la libertad de tránsito es la concreción práctica de la libre circulación de mercancías, admiten que existen determinadas excepciones de la libre circulación de mercancías en tránsito y que están previstas en el artículo 36 del Tratado CEE.
31.
Respecto a los requisitos de aplicación del artículo 36, la Comisió?i opina que, para ser compatibles con el Tratado CEE, las medidas nacionales adoptadas en el marco del Cocom deben cumplir, al menos, dos requisitos: el primero es que cada medida concreta debe estar sometida a un control jurisdiccional efectivo a instancia de los interesados, a fin de evitar errores y abusos ocasionados por el hecho de que la situación jurídica es poco transparente para los operadores y de que éstos no disponen de otros medios de defensa en esta materia. La Comisión entiende que, en el caso de Luxemburgo, el control jurisdiccional está garantizado, como lo demuestra el presente asunto.
32.
El segundo requisito que debe cumplirse es, en opinión de la Comisión, la observancia del principio de proporcionalidad. Según la Comisión, este principio implica, entre otros, que los Estados miembros se abstengan de imponer a los operadores económicos que hacen uso de los derechos que les confiere el Tratado sanciones administrativas o penales desmesuradas en relación con el objetivo perseguido. Según la Comisión, una medida de decomiso o de embargo, al ser una sanción, puede considerarse desmesurada y, por tanto, incompatible con lo dispuesto en los artículos 30, 34 y 36 del Tratado CEE, cuando se refiere a una mercancía de gran valor, siempre que la infracción cometida por el operador sea relativamente insignificante o de naturaleza meramente formal. En opinión de la Comisión, corresponde a los Tribunales determinar, en cada caso particular y teniendo en cuenta todos los elementos objetivos y subjetivos, si se cumplen todos los requisitos. En este contexto, deben tomarse en consideración las informaciones y documentos obtenidos de buena fe en otro Estado miembro.
33.
El punto de vista de la Comisión sobre el principio de la proporcionalidad es compartido por el Reino Unido. Este también estima que un Estado miembro debe tener en cuenta todas las circunstancias del asunto y examinar si el carácter de las mercancías transportadas pone en peligro su seguridad.
34.
En opinión del Sr. Richardt y LAS, los Estados miembros no pueden pretender en ningún caso poseer una facultad discrecional (sentencias de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, y de 23 de noviembre de 1978, Thompson, 7/78, Rec. p. 2247). El Sr. Richardt y LAS entienden que un Estado miembro sólo puede adoptar las medidas necesarias para proteger sus intereses legítimos, incluso en materia de seguridad exterior, en el marco trazado por el Tratado CEE, que establece límites al ejercicio de las prerrogativas estatales. El Sr. Richardt y LAS entienden que el objetivo del artículo 36 del Tratado no es reservar determinadas materias a la competencia exclusiva de los Estados, sino únicamente reconocerles el derecho de establecer excepciones al principio de la libre circulación de mercancías en la medida en que dichas excepciones son necesarias para cumplir los objetivos contemplados por este artículo (sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal, 35/76, Rec. p. 1871).
35.
Respecto al alcance del control relativo a la excepción de orden público y de seguridad públicaj el Sr. Richardt y LAS observan que, según los principios desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una medida de prohibición o de restricción de tránsito no debe ser excesiva en relación con el objetivo de interés general que persiga. Al ser desproporcionada una medida de decomiso, la única medida posible y apropiada, en opinión del Sr. Richardt y LAS, es la devolución de las mercancías. En el caso de autos, dicha medida permitiría a las autoridades francesas, en el supuesto en que se dudara de la legalidad de las autorizaciones concedidas, efectuar las verificaciones necesarias. El Sr. Richardt y LAS, que citan una publicación de la Comisión {Echanges intérieures textes 1987, n° 1, pp. 73 y 74), observan también que el Estado miembro que invoca un imperativo contemplado en el artículo 36 debe justificar que las circunstancias específicas dé su país son distintas de las del Estado que autorizó la circulación del producto; pero, en el presente asunto, el interés protegido y la preocupación de seguridad pública parecen ser los mismos en Francia y en Luxemburgo.
G. Sobre la interpretación del Reglamento n° 222/77
36.
Después de las disquisiciones efectuadas a propósito de las competencias residuales de los Estados miembros, las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia abordan la cuestión de la interpretación del Reglamento n° 222/77.
37.
En opinión del Gran Ducado de Luxemburgo, el documento TI expedido por las autoridades francesas en ningún momento puede resolver el problema de la aplicabilidad de una prohibición o restricción de tránsito, impuesta por un Estado miembro, en el presente asunto el Gran Ducado. Se basa en el artículo 10 del Reglamento n° 222/77, que dispone que «las prohibiciones o restricciones de importación, de exportación o de tránsito adoptadas por los Estados miembros serán aplicables siempre que sean compatibles con los tres Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas», y que en su opinión admite expresamente la aplicación de los regímenes nacionales de los Estados miembros.
38.
En opinión de la Comisión, que comparten el Reino Unido y el Sr. Richardt y LAS, el objetivo del Reglamento n° 222/77 es facilitar la circulación de las mercancías en la Comunidad, simplificando las formalidades aduaneras y evitando la proliferación de éstas cuando una mercancía se transporta a través del territorio de varios Estados miembros (véanse el artículo 1 así como los considerandos tercero, cuarto, quinto y sexto). En principio, este régimen sólo tiene una finalidad aduanera. No impide a los Esr tadós miembros imponer, conforme al Derecho comunitario, prohibiciones o restricciones internas sobre las mercancías en tránsito en la Comunidad o las mercancías que abandonen, la Comunidad.
39.
La Comisión entiende también que el régimen de tránsito comunitario puede, incluso fuera de sus fines estrictamente aduaneros, servir para vigilar el transporte de determinadas mercancías dentro de la Comunidad y para impedir su exportación ilícita [véanse los artículos 10 y siguientes del Reglamento (CEE) n° 223/77 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1976, y los artículos 20 y siguientes del Reglamento (CEE) n° 1062/87 de la. Comisión, de 27 de marzo de 1987, por el que se establecen disposiciones de aplicación y medidas de simplificación del régimen de tránsito comunitario (DO 1977, L 38, p. 20; EE 02/03, p. 110, y DO L 107, p. 1)].
40.
Coincidiendo con el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino Unido, al igual que la Comisión, estima que esta interpretación también se desprende del citado artículo 10 del Reglamento n° 222/77. Este artículo demuestra claramente que la normativa comunitaria no confiere a los operadores un derecho material de tránsito a través de los Estados miembros, ya que admite expresamente la posibilidad de prohibir o de restringir las importaciones, las exportaciones o el tránsito.
41.
La República Francesa también opina, basándose en el artículo 10 del Reglamento n° 222/77, que un Estado miembro conserva la posibilidad de negarse a reconocer el documento Ti como una autorización de tránsito válida cuando su legislación considere la mercancía transportada como un material estratégico y, por motivos de seguridad exterior, someta el tránsito por su territorio a la obtención de una autorización especial.
42.
Según la República Francesa, el artículo 10 del Reglamento n° 222/77, que se remite, entre otros, al artículo 36 del Tratado, significa que el Consejo sigue considerando justificado el recurso por parte de los Estados miembros a esta disposición del Tratado, a pesar de la existencia del Reglamento n° 222/77. Por otra parte, según la República Francesa, el Tribunal de Justicia ha admitido que medidas nacionales que pueden obstaculizar el comercio intracomunitário puedan estar justificadas en la medida en que la protección de los intereses del Estado miembro de que se trate, enumerados en el artículo 36, no esté suficientemente garantizada por medidas adoptadas por las Instituciones comunitarias a este respecto (sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil, 72/83, Rec. p. 2727).
43.
Para fundamentar sus observaciones, la Comisión también invoca la letra b) del artículo 13 del Reglamento n° 222/77, que dispone que el obligado principal deberá «respetar las disposiciones relativas al régimen de tránsito comunitario y al de tránsito de cada uno de los Estados miembros cuyo territorio atraviese durante el transporte». La Comisión señala que de este artículo se deduce que el mero hecho de que una mercancía circule al amparo de un documento TI o T2 no le confiere un derecho de acceso o de paso en un Estado miembro.
44.
En el artículo 13 del Reglamento n° 222/77 se basa también el Reino de Bélgica cuando afirma que el Reglamento no sólo impone normas obligatorias, que deben ser respetadas en el marco de la aplicación de la normativa relativa al tránsito comunitario, sino que, por otra parte, no menoscaba las (eventuales) disposiciones (complementarias) que existan en los Estados miembros (país de tránsito) en materia de tránsito.
45.
Invocando el artículo 37 del Reglamento n° 222/77, el Sr. Richardt y LAS opinan que el documento Ti sí es una autorización de tránsito, que debe producir en Luxemburgo, en el presente asunto, y en cualquier otro Estado miembro de la CEE efectos jurídicos idénticos a los que corresponderían a un certificado de tránsito expedido en la forma establecida bien por la normativa luxemburguesa, bien por la normativa de los demás Estados miembros, y ello con independencia de la naturaleza estratégica o no de la mercancía.
46.
Según el Sr. Richardt y LAS, el requisito de una licencia específica o la autorización especial distinta del documento de tránsito TI no está justificada y contradice en todos sus aspectos el Tratado de Roma y el Reglamento n° 222/77 relativo al tránsito comunitario y especialmente su artículo 37. Suponiendo que el tránsito no se haya efectuado fraudulentamente y que el material sea un material estratégico, el Sr. Richardt y LAS observan que el Estado miembro que efectúa el control puede invocar, justificándola por motivos de seguridad exterior, una restricción al tránsito por su territorio, pero no puede exigir (y no, tiene ningún motivo para retrasar su concesión) una autorización especial además del documento de tránsito expedido por el país de procedencia.
47.
El Reino Unido observa que el artículo 37 del Reglamento n° 222/77 sólo obliga a los Estados miembros a tratar estos documentos Ti de la misma manera que los trataría si los hubieran expedido ellos mismos y no significa que, si las mercancías están acompañadas por un documento Ti, no sea necesario que vayan acompañadas de una licencia que un Estado miembro pueda exigir legalmente conforme al Derecho comunitario.
II. Propuestas de respuesta a la cuestión prejudicial
48.
A guisa de conclusión, el Gran Ducado de Luxemburgo no formula ninguna propuesta de respuesta pero señala que la cuestión prejudicial se refiere especialmente a la interpretación de una de las excepciones establecidas en la primera frase del artículo 36 del Tratado de Roma, la de la seguridad pública, y da ocasión al Tribunal de Justicia de trazar la línea divisoria entre las competencias constitucionales de un Estado miembro, soberano en la gestión de su política exterior y de seguridad, facultado para elegir los medios de llevarla a cabo, y la competencia de atribución, por consiguiente, limitada, del sistema jurídico comunitario.
49.
Por su parte, la Comisión propone al Tribunal de Justicia responder a la cuestión prejudicial en los siguientes términos:
«1)
El Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo ha establecido un régimen aduanero de tránsito comunitario que, entre otros aspectos, ofrece facilidades de gestión de las formalidades aduaneras así como una exención temporal de derechos de importación o de los impuestos normalmente aplicables, pero no concede, como tal, un derecho a la importación, a la exportación o al tránsito de una mercancía. Estos derechos sólo pueden originarse conforme a otras disposiciones del Tratado, especialmente los artículos 30 y siguientes del mismo.»
50.
Según la Comisión, si el Tribunal de Justicia considerara que los artículos 30 y siguientes del Tratado son aplicables a las mercancías de terceros países que se encuentren en tránsito externo, la respuesta debería completarse de esta manera:
«2)
Para ser compatibles con los principios establecidos por el Tratado en materia de libre circulación de mercancías, las medidas adoptadas por los Estados miembros con objeto de garantizar un control sobre el comercio de los productos estratégicos no mencionados en el artículo 223 del Tratado, deben someterse, a instancia de los interesados, a un control jurisdiccional eficaz que garantice especialmente la observancia del principio de proporcionalidad en el supuesto de imposición de sanciones por infracción de las mencionadas medidas.»
51.
El Sr. Richardt y LAS proponen al Tribunal de Justicia responder a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
«El Reglamento n° 222/77 debe interpretarse en el sentido de que debe reconocerse obligatoriamente que el documento Ti establecido en él constituye una autorización de tránsito válido en el territorio de todos los Estados miembros de la Comunidad en virtud del principio de la libre circulación de las mercancías. No obstante, un Estado miembro, bajo el posible control del Tribunal de Justicia, puede comprobar si la mercancía es peligrosa o no, basándose en el artículo 36 del Tratado, e invocar una restricción al tránsito establecida en razón de un problema de seguridad exterior específico y que debe justificar o por cualquier otro motivo de los contemplados por este artículo. Aunque este control demuestre la existencia de una irregularidad en opinión de este Estado miembro, en función de sus particulares criterios de seguridad exterior, no puede exigir que una autorización especial se añada a la autorización de tránsito expedida por el país de procedencia y no puede embargar y decomisar la mercancía, sino que debe devolverla al Estado miembro que expidió la autorización de tránsito, con arreglo a los artículos 10 y 36 del Reglamento n° 222/77.»
52.
La República Francesa propone al Tribunal de Justicia responder a la Cour de Cassation de Luxemburgo en estos términos:
«El Reglamento n° 222/77, y especialmente su artículo 10, debe interpretarse en el sentido de que no impide que un Estado miembro se niegue a reconocer el documento Ti como una autorización de tránsito válida y suficiente en el supuesto en que la legislación de este Estado considere la mercancía transportada como un material estratégico y, por motivos de seguridad exterior, someta el tránsito por su territorio a la obtención de una autorización especial.»
53.
El Reino Unido propone que la respuesta a la cuestión planteada sea la siguiente:
«El Reglamento CEE del Consejo n° 222/77 no debe interpretarse en el sentido de que establece una obligación imperativa de considerar sin reservas el documento Ti previsto en él como una autorización de tránsito válida en el territorio de cualquier Estado miembro de la Comunidad Económica Europea, independientemente de la naturaleza de la mercancía transportada, incluso aunque sea peligrosa para la seguridad del Estado de que trate. Las prohibiciones y restricciones de tránsito de mercancías a través del territorio de los Estados miembros son aplicables en la medida en que sean compatibles con los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas.»
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
54.
El Tribunal de Justicia pidió a la Comisión que desarrollara su punto de vista sobre si los artículos 30 y siguientes del Tratado se aplican a las mercancías procedentes de terceros países que no se encuentran en libre práctica en la Comunidad, sino en tránsito, y que precisara y clarificara las alegaciones que figuran en el apartado II, 2, C, de sus observaciones. Por otra parte, el Tribunal también pidió a la Comisión que profundizara en sus observaciones sobre la aplicabilidad en el caso de autos del Reglamento (CEE) n° 2603/69 y, en particular, que comentara la distinción entre las restricciones cuantitativas contempladas en el artículo 1 de dicho Reglamento y las medidas de efecto equivalente.
55.
En respuesta a las preguntas formuladas, la Comisión observa que, respecto a la aplicabilidad de los artículos 30 y siguientes del Tratado al caso de autos, el régimen aduanero bajo el que se transportan las mercancías con destino a o procedentes de los Estados miembros varía según las circunstancias debido a consideraciones puramente prácticas. Por tanto, en opinión de la Comisión, existe el riesgo de efectuar distinciones arbitrarias, según el caso. Por este motivó, la Comisión considera preferible aplicar a todas las mercancías que circulan dentro de la Comunidad los artículos del Tratado relativos a la libre circulación de mercancías, sin distinguir según su respectivo régimen aduanero, habida cuenta del objetivo específico de cada régimen de circulación.
56.
La Comisión admite que, a primera vista, esta conclusión parece estar en contradicción con el apartado 2 del artículo 9 del Tratado, pero considera que sería necesario definir un derecho de libre tránsito autónomo para los productos que circulan bajo el régimen de tránsito externo y aclarar si este derecho emana de los artículos 9 y siguientes del Tratado (principios de la Unión Aduanera) como derecho específico o únicamente del Derecho derivado (principalmente del Reglamento de tránsito).
57.
Respecto a la aplicabilidad del Reglamento n° 2603/69, antes citado, la Comisión observa que si el Tribunal de Justicia considera que el derecho de tránsito está basado en el Derecho derivado, podría suscitarse la cuestión de la aplicabilidad del Reglamento n° 2603/69. La Comisión no comparte este criterio porque también daría lugar a soluciones arbitrarias. En efecto, muy frecuentemente, cuando una mercancía atraviesa una frontera interior de la Comunidad bajo el régimen de tránsito (interno o externo), su destino final se desconoce todavía. Ahora bien, no parece oportuno aplicar a las mercancías en esa fase normas distintas en función de que el se conozca ya o no, es decir, que sea un destino meramente proyectado o ya definitivo., No obstante, según la Comisión, en la fase de exportación fuera del territorio aduanero de la Comunidad, el Estado miembro puede aplicar las mismas medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a las mercancías en tránsito y a las exportadas directamente, a partir del territorio nacional con arreglo al Reglamento n° 2603/69.
58.
El Tribunal de Justicia también recabó de la sociedad LAS, del Gobierno de la República Francesa y del Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo todas las informaciones de que dispusieran sobre si la mercancía de que se trata se encuentra en libre práctica en la Comunidad.
59.
De las respuestas de la sociedad LAS, del Gobierno de la República Francesa y del Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo, se deduce que la mercancía controvertida se encontraba en libre práctica en la Comunidad.
C.N. Kakouris
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 4 de octubre de 1991 ( *1 )
En el asunto C-367/89,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la Cour de cassation de Luxemburgo, destinada a obtener, en el proceso penal seguido ante dicho órgano jurisdiccional contra
Aimé Richardt,
«Les Accesoires Scientifiques» SNC,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de las disposiciones del Derecho comunitario relativas a la libre circulación de mercancías y al trànsito comunitario,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: T.F. O'Higgins, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; J.C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. JA. Pompe, Secretario adjunto;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
—
en nombre del Ministerio de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y del Director de Aduanas, por el Sr. Alphonse Berns, Director de Relaciones Económicas Internacionales y de Cooperación, en calidad de Agente, asistido por Me Pierre Bermes, Abogado de Luxemburgo;
—
en nombre del Sr. A. Richardt, SNC «Les Accessoires Scientifiques», por Me Ernest Arendt, Abogado de Luxemburgo, y Me Mireille Abensour-Gibert, Abogada de Paris;
—
en nombre del Gobierno francés, por la Sra. Edwige Belliard, Directora adjunta de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores, y por el Sr. Géraud de Bergues, Secretario adjunto principal de la Dirección de Asuntos Jurídicos en ese mismo Ministerio, en calidad de Agentes;
—
en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. J.E. Collins, del Treasury-Solicitor's, en calidad de Agente;
—
en nombre del Gobierno belga, por el Sr. G. Speltincx, Director de Asuntos Europeos del Ministerio de Asuntos Exteriores, de Comercio Exterior y de Cooperación al Desarrollo, en calidad de Agente;
—
en nombre de la Comisión, por el Sr. Jörn Sack, Consejero Jurídico, asistido por el Sr. Hervé Lehman, funcionario francés adscrito al Servicio Jurídico de la Comisión en el marco de intercambios con los funcionarios nacionales, en calidad de Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;...
oídas las alegaciones del Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y del Director de Aduanas; del Sr. A. Richardt; del Gobierno francés; del Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. Derrick Wyatt, Barrister, en calidad de Agente, y de la Comisión, expuestas en audiencia pública el 13 de marzo de 1991;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 8 de mayo de 1991;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1989, la Cour de cassation de Luxemburgo planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial relativa a la interpretación del Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO 1977, L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91), con el fin de poder apreciar la compatibilidad con el Derecho comunitario de las restricciones que impone la normativa luxemburguesa sobre tránsito de mercancías de carácter estratégico.
2
Dicha cuestión se suscitó en el marco de un proceso penal seguido contra el Şr. Aimé Richardt y otras cuatro personas a instancias del Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y del Director de Aduanas, por una tentativa de tránsito irregular de mercancías contraviniendo el Reglamento Gran Ducal de 17 de agosto de 1963, que supedita el tránsito de determinadas mercancías a la obtención de una licencia (Memorial A, n° 47, de 17.8.1963, p. 764). Lo dispuesto en el artículo 1 en relación con el artículo 2 de dicho Reglamento supedita a la obtención de una licencia el tránsito de las mercancías enumeradas en la Lista I, anexa a dicho Reglamento, y que, entre otros países, procedan de Estados Unidos de América o de la República Francesa y sean declaradas en tránsito con destino, entre otros, a la Unión Soviética.
3
El Sr. Richardt, Presidente-Director General de la sociedad colectiva «Les Accesoires Scientifiques» (en lo sucesivo, «LAS»), domiciliada en Francia, se comprometió a entregar a una central de compras soviética, denominada Technoprominport y domiciliada en Moscú, una unidad de producción de circuitos de memorias de burbujas que comprendía, entre otras cosas, un «usineur» (unidad de fabricación) Veeco Microetch de diez pulgadas, importado en Francia procedente de Estados Unidos y que se había despachado en libre práctica en la Comunidad.
4
El Sr. Richardt cumplió en Francia las formalidades necesarias para la exportación de las mercancías por avión con destino a Moscú. Debido a la anulación de un vuelo de la compañía Aeroflot, las mercancías no pudieron ser embarcadas en Roissy a bordo del avión previsto a tal fin, razón por la cual fueron transportadas en camión, por iniciativa de Air France, al aeropuerto del Gran Ducado de Luxemburgo y presentadas en tránsito a las aduanas luxemburguesas el 21 de mayo de 1985 para su salida del territorio luxemburgués con destino a Moscú. Las mercancías iban acompañadas, parece que por error pero sin que lo desmientan las autoridades francesas ni luxemburguesas, del documento TI que exige el citado Reglamento n° 222/77 para las mercancías que no se.encuentran en libre práctica en la Comunidad.
5
El control aduanero efectuado en el aeropuerto de Luxemburgo dio lugar al decomiso de, entre otros, la unidad de fabricación que, según las autoridades luxemburguesas, iba acompañada de declaraciones inexactas con objeto de ocultar su importancia estratégica y permitir su tránsito hacia la Unión Soviética, infringiendo la normativa luxemburguesa que, en tales supuestos, exige una licencia especial de tránsito. De esta forma, el Sr. Richardt y otras cuatro personas fueron procesadas por tentativa de tránsito irregular de mercancías sometidas a licencia.
6
En primera instancia, el tribunal correctionnel absolvió al Sr. Richardt y a los demás procesados, pero ordenó la confiscación de la unidad de fabricación.
7
LAS y el Sr. Richardt apelaron contra la parte del fallo por la que se ordenaba la confiscación ante la Cour d'appel de Luxemburgo, la cual declaró que no procedía la confiscación de la unidad de fabricación porque el ejemplar del documento Ti que la acompañaba debía ser considerado como un certificado válido de autorización de tránsito expedido por Francia, que dispensaba al interesado de la obtención de una licencia expedida por las autoridades del Gran Ducado de Luxemburgo. Por ello, continuaba la Cour d'appel, debía considerarse el tránsito conforme a Derecho.
8
En su recurso de casación el Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y el Director de Aduanas reprochaban a la Cour d'appel haber atribuido, en su sentencia, al documento Ti un alcance demasiado general y afirmaban, fundamentalmente, que el artículo 10 del citado Reglamento n° 222/77- sólo se refiere à las mercancías que ellos califican de banales, mientras que el tránsito de mercancías de importancia estratégica puede se objeto de una autorización justificada por imperativos de seguridad exterior, entre otras medidas..
9
Por considerar que la resolución del litigio depende de la interpretación del citado Reglamento n° 222/77, la Cóur de cassation de Luxemburgo acordó, mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, suspender el procedimiento y plantear ä este Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial :
«¿Debe interpretarse el Reglamento (CEE) n° 222/77 en el sentido de que el documento Ti que en él se regula debe reconocerse obligatoriamente y sin restricción alguna como constitutivo de una autorización de tránsito válido en cualquier Estado miembro de. la Comunidad Económica Europea, con independencia de cuál sea la naturaleza de la mercancía transportada e incluso si es peligrosa para la seguridad exterior del Estado, o, por el contrario, permite el referido Reglamento que un Estado miembro se niegue a reconocer que el documento Ti sea válido como autorización de tránsito cuando la legislación nacional de dicho Estado considere como material estratégico la mercancía transportada y, por razones de seguridad exterior, supedite el tránsito por su territorio a la obtención de una autorización especial?»
10
Para una más amplia exposición de los hechos del procedimiento principal, de las disposiciones comunitarias y nacionales controvertidas, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
11
En primer lugar hay que precisar que, en el momento del decomiso, la mercancía de que se trata no se había importado al Gran Ducado de Luxemburgo, sino que se encontraba en él sólo con objeto de transportarla hacia un tercer país, es decir, en tránsito. En el presente asunto, el papel de la Oficina de Aduanas del Gran Ducado de Luxemburgo correspondía al de una «aduana de paso» en el sentido del segundo guión de la letra d) del artículo 11 del citado Reglamento n° 222/77. De ello se deduce que la exportación de que se trata debe considerarse efectuada no a partir del Gran Ducado de Luxemburgo, sino del Estado miembro de partida inicial, es decir, a partir de la República Francesa, donde, al parecer, se cumplieron las formalidades de exportación, conforme al Reglamento (CEE) n° 2102/77 del Consejo, de 20 de septiembre de 1977, relativo al establecimiento de un formulario comunitario de declaración de exportación (DO L 246, p. 1). Por consiguiente, el Reglamento (CEE) n° 2603/69 del Consejo, de 20 de diciembre de 1969, por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones (DO L 324, p. 25; EE 11/01, p. 60), modificado en último término por el Reglamento (CEE) n° 1934/82 (DO L 211, p. 1; EE 11/16, p. 3), no se aplica en el presente asunto y las únicas disposiciones aplicables son las del citado Reglamento n° 222/77 que, además, es al que se refiere la cuestión prejudicial.
12
El Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte, la República Francesa, el Reino de Bélgica y la Comisión consideran que el Reglamento n° 222/77 no se opone a que un Estado miembro exija, además del documento de tránsito que acompaña la mercancía, una autorización especial cuando dicha autorización, justificada por razones de seguridad exterior, se refiera a mercancías calificadas como material estratégico.
13
Por el.contrario, el Sr. Richardt y LAS consideran que el requisito de una licencia, como la establecida por la normativa luxemburguesa, además del documento de tránsito Ti que acompaña a las mercancías, es contrario al Tratado CEE y al citado Reglamento n° 222/77 porque, conforme al artículo 37 de dicho Reglamento, el documento Ti es un documento de tránsito que debe surtir, en todos los Estados miembros, idénticos efectos jurídicos que los documentos de tránsito válidamente expedidos, independientemente de la naturaleza estratégica o no de la mercancía.
14
Teniendo en cuenta estos criterios opuestos, procede recordar, en primer lugar, que, como ya declaró este Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de marzo de 1983, SIOT, (266/81, Rec. p. 731), apartado 16, hay que reconocer, como consecuencia de la unión aduanera y en interés recíproco de los Estados miembros, la existencia de un principio general de libertad de tránsito de las mercancías en la Comunidad. Este principio resulta además confirmado por la mención del «tránsito» en el artículo 36 deľ Tratado.
15
A continuación procede recordar que, como ya ha señalado este Tribunal de Justicia, en su sentencia de 7 de marzo de 1990, Trend-Moden Textilhandel, (C-117/88, Rec. p. I-631), apartado 16, la finalidad del Reglamento n° 222/77 es la de facilitar el transporte de mercancías en el interior de la Comunidad, simplificando y unificando las formalidades que deben realizarse al atravesar las fronteras interiores.
16
Por último, procede señalar que, según el décimo considerando del Reglamento n° 222/77, el régimen de tránsito comunitario deberá aplicarse, en principio, a todos los movimientos de mercancías dentro de la Comunidad. Por tanto, este régimen deberá aplicarse ą todas las mercancías, independientemente de su posible carácter estratégico.
17
No obstante, hay que precisar que este hecho no impide a los Estados miembros controlar las mercancías en tránsito, aplicando las disposiciones del Tratado. El artículo 10 del citado Reglamento n° 222/77 dispone que las prohibiciones o restricciones de importación, de exportación o de tránsito adoptadas por los Estados miembros serán aplicables siempre que sean compatibles con los tres Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
18
Por consiguiente, procede examinar si las normas del Tratado, en concreto, su artículo 36, se oponen al requisito de una autorización especial y a las consecuencias, como las medidas de confiscación, vinculadas a la inobservancia de dicho requisito.
19
A este respecto, procede recordar que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que la finalidad del artículo 36 del Tratado no es la de reservar determinadas materias a la competencia exclusiva de los Estados miembros, sino que admite sólo que las legislaciones nacionales establezcan excepciones al principio de la libre circulación de mercancías en la medida en que ello está justificado para alcanzar los objetivos contemplados en dicho artículo (véase, entre otras, la sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil, 72/83, Rec. p. 2727, apartado 32).
20
Como ya ha señalado repetidamente este Tribunal de Justicia (véase la citada sentencia Campus Oil, apartado 37, relativa a las restricciones a la importación), el artículo 36, al constituir una excepción a un principio fundamental del Tratado, debe interpretarse de manera que no extienda sus efectos más allá de lo necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar. Por lo tanto, las medidas adoptadas al amparo del artículo 36 sólo se justificarán si son aptas para salvaguardar el interés protegido por este artículo y si no obstaculizan los intercambios comunitarios más que lo estrictamente necesario.
21
Habida cuenta de esta jurisprudencia, procede declarar que un Estado miembro sólo puede recurrir al artículo 35 para justificar una medida de restricción del tránsito si no existe ninguna otra medida, menos restrictiva desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías, que permita alcanzar el mismo objetivo.
22
A este respecto, hay que convenir con la Comisión y los Estados miembros que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, que el concepto de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 del Tratado, se refiere tanto a la seguridad interior de un Estado miembro como a su seguridad exterior. Ahora bien, ha resultado probado que las importaciones, las exportaciones y el tránsito, de mercancías que puedan utilizarse con fines estratégicos puede afectar a la seguridad pública de un Estado miembro y, por lo tanto, éste tiene el derecho de protegerla con arreglo al artículo 36 del Tratado.
23
De ello se deduce que los Estados miembros tienen là posibilidad de supeditar, en virtud del artículo 36 del Tratado, el tránsito de mercancías calificadas como material estratégico, a una autorización especial, con objeto de controlarlas.
24
Respecto a las sanciones establecidas para el caso de inobservancia de la obligación de obtener semejante autorización procede señalar, como lo ha hecho la Comisión, LAS y el Sr. Richardt, que una medida de decomiso o de confiscación puede ser considerada desproporcionada en relación con el objetivo perseguido y, por tanto, incompatible con el artículo 36 del Tratado, cuando sea suficiente la devolución de la mercancía al Estado miembro de procedencia.
25
Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir si el régimen establecido respeta el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta todos los aspectos de cada caso, como la naturaleza de las mercancías que puedan poner en peligro la seguridad del Estado, las circunstancias en que se cometió la infracción y la buena b mala fe del operador que pretendía efectuar el tránsito y disponía a tal fin dé documentos expedidos por otro Estado miembro.
26
De lo antedicho se deduce que procede responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el Reglamento n° 222/77 debe ser interpretado en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que exige, por razones de seguridad exterior, la obtención de una autorización especial para ei trânsito por su territorio de mercancías calificadas como material estratégico, independientemente del documento de tránsito comunitario expedido por otro Estado miembro. No obstante, las medidas adoptadas por el Estado miembro como consecuencia de la inobservancia de este requisito no deben ser desproporcionadas respecto al objetivo perseguido.
Costas
27
Los gastos efectuados por los Gobiernos belga, francés, luxemburgués y del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Cour de cassation de Luxemburgo mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, declara:
El Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario, debe ser interpretado en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que exige, por razones de seguridad exterior, la obtención de una autorización especial para el tránsito por su territorio de mercancías calificadas como material estratégico, independientemente del documento de tránsito comunitario expedido por otro Estado miembro. No obstante, las medidas adoptadas por el Estado miembro como consecuencia de la inobservancia de este requisito no deben ser desproporcionadas respecto al objetivo perseguido.
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de octubre de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente en funciones
T.F. O'Higgíns
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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