Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Mots clés
++++
Référé - Mesures provisoires - Conditions d' octroi - Urgence
( Traité CEE, art . 186; règlement de procédure, art . 83, § 2 )
Parties
Dans l' affaire 57/89 R,
Commission des Communautés européennes, représentée par M . Ingolf Pernice, membre de son service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg chez M . Georgios Kremlis, membre du même service de la Commission, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République fédérale d' Allemagne, représentée par M . Ernst Roeder, Regierungsdirektor au ministère fédéral de l' Économie, et Me Jochim Sedemund, avocat à Cologne, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de l' ambassade de la République fédérale d' Allemagne, 20-22, avenue Émile Reuter,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande de mesures provisoires en vue d' obtenir la suspension provisoire des travaux de construction effectués dans le cadre d' un projet de protection du littoral dans la zone de la Leybucht, en exécution de la décision d' approbation des plans du 25 septembre 1985, dans une zone de protection visée par l' article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages,
Monsieur le Président de chambre T . Koopmans,
remplaçant le président de la Cour en vertu des articles 85, alinéa 2, et 11 du règlement de procédure,
rend la présente
Ordonnance
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 février 1989, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE en ayant projeté ou entrepris certains travaux qui détériorent l' habitat d' oiseaux protégés dans des zones de protection spéciale, contrairement aux dispositions de l' article 4 de la directive 79/409 du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( JO L 103, p . 1, ci-après "directive ").
2 Par acte séparé, déposé au greffe de la Cour le 14 juillet 1989, la Commission a introduit, en vertu de l' article 186 du traité CEE et de l' article 83 du règlement de procédure, une demande en référé visant à obtenir que la Cour ordonne à la République fédérale d' Allemagne de prendre les mesures nécessaires pour suspendre les travaux de construction de digues entrepris dans la zone de la Leybucht, et notamment de ne pas entreprendre, provisoirement, les travaux relatifs à la tranche IV du plan de construction jusqu' à ce que la Cour ait statué sur le recours principal .
3 La Leybucht est une baie du Wattenmeer ( mer des Wattes ), dans la Frise de l' Est, au nord d' Emden, dont le diamètre est d' environ cinq kilomètres . Elle est, de longue date, une zone de nidification, d' alimentation et de relais pour différentes espèces d' oiseaux, sédentaires aussi bien que migrateurs . Elle constitue, en particulier, une zone de couvée importante pour l' avocette .
4 La Leybucht a été placée sous un régime de protection spéciale par un règlement du Land de la Basse-Saxe, du 21 décembre 1985, relatif à la création du parc national "Niedersaechsisches Wattenmeer ". Les limites de ce parc se trouvent définies dans des cartes annexées à ce règlement . Dans une communication à la Commission du 6 septembre 1988, le gouvernement allemand a notifié le classement de la Leybucht comme zone de protection spéciale au titre de l' article 4, paragraphe 3, de la directive .
5 Les travaux litigieux font suite à l' établissement, par le Bezirksregierung Weser-Ems, qui est l' autorité régionale compétente, d' un plan de défense du littoral comportant l' aménagement de la Leybucht . Ce plan a été adopté le 25 septembre 1985 après une procédure de planification comportant, entre autres, la possibilité pour tout intéressé de présenter ses observations et ses objections . Il prévoit, à l' ouest de la Leybucht, la construction d' un bassin endigué avec des écluses vers la mer et un canal de navigation du petit port de pêche de Greetsiel vers ces écluses; au sud-est, le renforcement, l' élévation et l' élargissement de la digue existante et la construction d' un canal de drainage derrière la nouvelle digue; et au nord-est, la fermeture d' une partie de la baie par une nouvelle digue, accompagnée de quelques travaux d' éclusage et de drainage . La réalisation de la première étape des travaux, relative à la construction du bassin, a commencé dès le début de 1986 .
6 La Commission fait valoir que les travaux en cause sont contraires aux dispositions de l' article 4, paragraphe 4, de la directive, étant donné qu' ils entraînent une réduction sensible des surfaces écologiquement utiles ainsi qu' une diminution de la densité de certaines populations d' oiseaux visées à l' annexe I de la directive, notamment de l' avocette, de l' oie rieuse et de deux espèces de sternes . Ces travaux auraient ainsi un effet significatif sur la protection des oiseaux, au sens dudit article 4, paragraphe 4 .
7 La Commission soutient qu' il ressort de l' économie de la directive, notamment de la gradation des mesures de protection d' ordre général ( article 3, paragraphe 1 ) et particulier ( article 4, paragraphe 1 ), que les États membres sont tenus de respecter des obligations particulières dans les régions qu' ils ont eux-mêmes désignées comme zones de protection spéciale pour assurer une protection active des espèces d' oiseaux particulièrement menacées, énumérées dans l' annexe I à la directive . Toute intervention active dans ces zones de protection motivée par des intérêts économiques ou touristiques et susceptible d' entraîner des perturbations de l' habitat des oiseaux devraient être exclues, conformément à l' article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive .
8 Le gouvernement allemand souligne que les mesures prévues ont pour objet la sécurité de la digue; il n' y aurait ni projet touristique ni autre projet économique dans la zone de la Leybucht . Les très fortes tempêtes de 1953, 1962 et 1976 auraient montré que les digues existantes n' étaient plus suffisamment solides ni suffisamment élevées pour assurer la protection du territoire et de ses habitants . La hauteur des raz de marée ayant beaucoup augmenté ces dernières décennies, il serait urgent d' élever et de renforcer les digues afin qu' elles puissent protéger la population contre les raz de marée les plus violents . Le gouvernement allemand reconnaît qu' il est incontestable que le projet d' endiguement peut comporter des perturbations pour les oiseaux . Toutefois, l' accomplissement des travaux impliquerait la fin des dragages réguliers des passes navigables en mer, ce qui serait bénéfique du point de vue écologique .
9 Le gouvernement allemand conteste l' interprétation de l' article 4 de la directive que préconise la Commission . Il estime que des mesures nécessaires aux fins de la protection du littoral sont prioritaires par rapport à la protection des oiseaux, même dans les zones de protection au sens de l' article 4, paragraphe 1, de la directive . Une interprétation qui n' admettrait des interventions que dans la mesure où elles visent à la protection de l' habitat des oiseaux serait incompatible non seulement avec la lettre et l' objectif de la directive, mais également avec les principes supérieurs du droit communautaire . En effet, la défense des oiseaux ne saurait jamais l' emporter sur la protection des vies humaines .
10 Les parties ont été entendues en leurs explications orales le 9 août 1989 . Lors de cette audience en référé, la Commission a déclaré que, étant donné le progrès réalisé dans la construction de la digue jusqu' au kilomètre 10,7, sa démarche visant à la suspension des travaux dans la Leybucht se limite aux sections sud-est et nord-est, plus particulièrement celles à l' est du kilomètre 10,7 de la nouvelle digue, pour lesquelles le début des travaux est envisagé pour 1990 .
11 La Commission observe que l' urgence des mesures provisoires est dictée, selon la jurisprudence constante de la Cour, par le risque que ne se produisent des dommages graves et irréparables au cas où il faudrait attendre que la Cour ait statué au principal . Dans la présente affaire, il y aurait lieu de craindre que la progression rapide des travaux, notamment en ce qui concerne la réalisation de la tranche IV, n' entraîne la disparition de l' habitat d' espèces d' oiseaux particulièrement protégées et que les oiseaux ne soient systématiquement chassés de la zone de protection, du fait des perturbations directement liées aux travaux . La seule réalisation de la tranche IV toucherait près de 10 % des couples d' oiseaux établis dans la Leybucht . Un arrêt ultérieur de la Cour constatant que la partie défenderesse n' aurait pas dû prendre les mesures en question ne pourrait réparer ni les perturbations ni les dommages provoqués .
12 La Commission précise qu' une suspension provisoire des travaux aurait pour seul inconvénient de retarder l' achèvement du projet, sans provoquer des répercussions financières importantes . Même dans l' hypothèse où la Cour prendrait des mesures provisoires, mais rejetterait la requête de la Commission au principal, le dommage que devrait supporter la partie défenderesse se traduirait seulement par un retard d' environ dix-huit mois dans la réalisation du projet par rapport aux prévisions .
13 Le gouvernement allemand conteste l' urgence des mesures demandées . Il indique qu' à l' heure actuelle à peu près deux tiers de l' ensemble des travaux d' endiguement sont réalisés . En ce qui concerne la section de la digue qui va jusqu' au kilomètre 10,7, la construction est achevée pour l' essentiel . Pour ce qui est de la tranche de travaux suivante, qui va du kilomètre 10,7 au kilomètre 13, son exécution devrait être entamée au début de 1990 . L' élévation et le renforcement indispensables de la digue auraient pour conséquence que la base de la digue s' avance vers la mer d' environ 40 à 50 mètres . Selon le gouvernement allemand, un élargissement de la digue vers l' intérieur du pays ne serait pas possible, étant donné que la place disponible est limitée par une route nationale qui se trouve derrière la digue et que, pour des raisons techniques de drainage, le canal de drainage doit couler entre la route nationale et la digue . Les travaux sur la section qui va du kilomètre 13 au kilomètre 15 ne commenceraient pas avant le début de l' année 1991 . La ligne d' endiguement de cette section s' écarterait sur 2 000 mètres environ de la ligne actuelle pour former un arrondi .
14 Le gouvernement allemand reconnaît qu' il n' est pas impossible, du point de vue purement technique, d' interrompre les travaux au kilomètre 10,7, sous réserve, cependant, de certains aménagements provisoires assez coûteux . Toutefois, le préjudice résultant d' une telle solution se composerait non seulement des conséquences financières de l' arrêt des travaux et de l' intervention dans l' exécution des contrats conclus avec les entreprises de construction, mais également du retard dans l' achèvement de la défense du littoral qui pourrait se traduire par la perte de vies humaines en cas de raz de marée .
15 Il convient de rappeler qu' en vertu de l' article 186 du traité CEE la Cour peut prescrire les mesures provisoires nécessaires dans les affaires dont elle est saisie . Pour qu' une telle mesure puisse être ordonnée, les demandes en référé doivent, conformément à l' article 83, paragraphe 2, du règlement de procédure, spécifier les circonstances établissant l' urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant, à première vue, l' octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent .
16 Le problème principal que soulève la présente demande en référé est celui de l' urgence . Le plan relatif à l' aménagement de la Leybucht a été arrêté en septembre 1985; les travaux ont commencé en 1986; actuellement, la construction du bassin à l' ouest de la Leybucht, qui s' étend quelques kilomètres dans la mer, est presque achevée . Dès septembre 1984, des associations allemandes pour la protection de la nature et de l' environnement ont attiré l' attention de la Commission sur la menace qui pourrait peser sur la population d' oiseaux de la région . Ce n' est qu' en août 1987, soit environ deux années après l' adoption du plan litigieux, que la Commission a entamé, par une lettre de mise en demeure, la procédure de l' article 169 du traité CEE; l' avis motivé est intervenu en juillet 1988 . La demande de mesures provisoires date de juillet 1989, bien que la requête dans l' affaire au principal ait été déposée le 28 février 1989 .
17 Il résulte de cette chronologie des faits que la Commission a présenté sa requête après que la réalisation du plan litigieux du gouvernement régional eut été entamée, par voie de la conclusion des contrats nécessaires et du début des travaux . Elle n' a formulé sa demande de mesures provisoires qu' au moment où une partie importante des travaux avait déjà été accomplie . En fait, la Commission demande à la Cour de suspendre les travaux à mi-chemin .
18 Dans ces conditions, la demande de mesures provisoires ne peut être accueillie qu' au cas où ce serait précisément l' étape suivante des travaux, soit celle qui doit être effectuée en 1990, qui se caractériserait par le préjudice important causé à la protection des oiseaux dans la Leybucht . Or, il ne ressort ni du dossier ni des débats menés devant la Cour que tel serait le cas . Trois ordres de considérations s' imposent à cet égard .
19 D' abord, il faut rappeler que les travaux prévus pour 1990 concernent l' élévation, l' élargissement et le renforcement d' une digue de mer existante . Ils n' ont pas pour objet, comme c' est le cas des travaux déjà achevés et de ceux prévus pour 1991, de réduire la superficie de la baie, mais seulement d' avancer l' extrémité de la digue de 40 à 50 mètres vers la mer . Il résulte des renseignements fournis par le gouvernement allemand sur les lieux de couvée des avocettes - seule espèce pour laquelle des données ont été présentées à la Cour - que, de façon générale, la distance entre ces lieux et les travaux prévus pour 1990 n' est pas plus réduite que celle qui sépare ces lieux des autres travaux découlant du plan de 1985 .
20 Ensuite, il y a lieu d' observer que les statistiques établies par l' administration du Land de Basse-Saxe font apparaître que le nombre des avocettes couvant dans la Leybucht se trouve en constante diminution à partir de 1984, avec une légère tendance à la stabilisation depuis 1987, et que la diminution la plus importante s' est produite avant le début des travaux litigieux . Dès lors, aucune indication ne permet de présumer que ce serait le commencement de la tranche IV des travaux qui aurait pour effet de chasser l' avocette de ses lieux de couvée traditionnels dans la Leybucht .
21 Enfin, la Commission n' a pas su justifier les craintes exprimées dans sa requête en ce qui concerne le développement, à brève échéance, d' un tourisme de masse qui serait de nature à perturber les oiseaux . D' une part, il est constant que le plan de 1985 a pour but spécifique de réduire considérablement les possibilités de navigation de plaisance dans la Leybucht . D' autre part, quant à la terre ferme, la Commission s' est contentée de faire état de certaines rumeurs selon lesquelles des grandes aires de stationnement pour voitures devaient être aménagées dans les environs de Greetsiel, rumeurs dont le fondement a d' ailleurs été contesté par le gouvernement allemand .
22 Il résulte de ces considérations que les éléments de fait dont dispose la Cour ne lui permettent pas d' arriver à la conclusion que les travaux prévus pour 1990 se caractériseraient, par rapport aux autres travaux prévus par le plan de 1985, et en particulier par rapport à ceux déjà effectués dans l' ouest de la Leybucht, par l' effet significatif qu' ils auraient sur la conservation des oiseaux protégés au titre de l' annexe I de la directive . La Commission n' est donc pas parvenue à établir l' urgence de l' interruption des travaux déjà entrepris .
23 Dès lors, la demande de mesures provisoires doit être rejetée .
Dispositif
Par ces motifs,
Monsieur le Président de chambre T . Koopmans,
remplaçant le président de la Cour en vertu des articles 85, alinéa 2, et 11 du règlement de procédure,
statuant au provisoire,
ordonne :
1 ) La demande de mesures provisoires est rejetée .
2 ) Les dépens sont réservés .
Fait à Luxembourg, le 16 août 1989 .
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