Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parole chiave
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Procedimento sommario - Provvedimenti provvisori - Presupposti - Urgenza
( Trattato CEE, art . 186; regolamento di procedura, art . 83, § 2 )
Parti
Nella causa 57/89 R,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . Ingolf Pernice, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto presso il sig . Georgios Kremlis, membro dello stesso servizio della Commissione, Centro Wagner, Kirchberg,
richiedente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig . Ernst Roeder, Regierungsdirektor presso il Ministero federale dell' economia, e dall' avv . Jochim Sedemund del foro di Colonia e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, avenue Emile Reuter,
resistente,
avente ad oggetto l' istanza diretta alla sospensione provvisoria dei lavori di costruzione effettuati nell' ambito di un progetto di protezione del litorale nella zona della Leybucht, in esecuzione della decisione di approvazione dei progetti 25 settembre 1985, in una zona di protezione contemplata ai sensi dell' art . 4, n . 1, della direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici,
il Presidente di sezione T . Koopmans,
in sostituzione del presidente della Corte in forza degli artt . 85, 2° comma, e 11 del regolamento di procedura,
ha emesso la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 28 febbraio 1989, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell' art . 169 del trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dal trattato CEE avendo progettato o intrapreso taluni lavori che deteriorano l' habitat di uccelli protetti in zone di protezione speciale, violando l' art . 4 della direttiva 79/409 del Consiglio del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici ( GU L 103, pag . 1, in prosieguo : "direttiva ").
2 Con atto separato, depositato in cancelleria il 14 luglio 1989, la Commissione ha proposto, in base all' art . 186 del trattato CEE e all' art . 83 del regolamento di procedura, un' istanza diretta ad ottenere che la Corte ordini alla Repubblica federale di Germania di adottare i provvedimenti necessari per sospendere i lavori di costruzione di dighe intrapresi nella zona della Leybucht e, in particolare, di non intraprendere, provvisoriamente, i lavori relativi al lotto IV del progetto di costruzione fino a quando la Corte non avrà statuito sul ricorso principale .
3 La Leybucht è una baia del Wattenmeer nella Frisia orientale, a nord di Emden, del diametro di circa cinque chilometri . Da lunga data è zona di nidificazione, di alimentazione e di muta per varie specie di uccelli, stanziali e migratori e costituisce, in particolare, un' importante zona di cova per l' avocetta .
4 Con regolamento del Land della Bassa Sassonia 21 dicembre 1985, relativo alla creazione del parco nazionale "Niedersaechsiches Wattenmeer", detta baia veniva assoggettata ad un regime di protezione speciale . I confini di detto parco sono definiti in alcune mappe allegate al regolamento . In una comunicazione alla Commissione 6 settembre 1988, il governo tedesco notificava la classificazione della Leybucht come zona di protezione speciale ai sensi dell' art . 4, n . 3, della direttiva .
5 I lavori sui quali si controverte fanno seguito all' istituzione, da parte della Bezirksregierung Weser-Ems, autorità regionale competente, di un progetto di difesa del litorale comportante la sistemazione della Leybucht . Detto progetto è stato adottato il 25 settembre 1985 in esito a un procedimento comportante, tra l' altro, la possibilità, per qualunque interessato, di presentare osservazioni o obiezioni . Esso prevede, ad ovest della Leybucht, la costruzione di un bacino cinto da una diga munita di chiuse verso il mare e di un canale di navigazione dal piccolo porto peschereccio di Greetsiel verso dette chiuse, a sud-est il rafforzamento, l' innalzamento e l' allargamento della diga esistente nonché la costruzione di un canale di drenaggio dietro la nuova diga e a nord-est la chiusura di una parte della baia mediante una nuova diga, accompagnata da alcuni lavori di sbarramento mediante chiuse e di drenaggio . La realizzazione della prima fase di lavori, relativa alla costruzione del bacino, è cominciata all' inizio del 1986 .
6 La Commissione deduce che i lavori considerati sono in contrasto con l' art . 4, n . 4, della direttiva poiché comportano una sensibile riduzione delle superfici ecologicamente utili nonché una diminuzione della densità di talune popolazioni di uccelli contemplate dall' allegato I della direttiva, in particolare dell' avocetta, dell' oca lombardella e di due specie di sterne . Detti lavori avrebbero quindi conseguenze significative sulla protezione degli uccelli, ai sensi di detto art . 4, n . 4 .
7 La Commissione sostiene che dalla struttura della direttiva, in particolare dalla graduazione delle misure di protezione di ordine generale ( art . 3, n . 1 ) e speciale ( art . 4, n . 1 ), emerge che gli Stati membri sono tenuti a rispettare obblighi particolari nelle regioni da essi stessi designate come zone di protezione speciale al fine di garantire una protezione attiva delle specie di uccelli particolarmente minacciate, enumerate nell' allegato I della direttiva . Qualsiasi intervento attivo in queste zone di protezione motivato da interessi ecomici o turistici e idoneo a comportare perturbazioni dell' habitat degli uccelli dovrebbe essere escluso, conformemente all' art . 4, n . 4, prima frase, della direttiva .
8 Il governo tedesco sottolinea che le opere progettate hanno per scopo la sicurezza della diga; per la zona della Leybucht non esisterebbero progetti turistici né altri progetti economici . Le violente tempeste del 1953, del 1962 e del 1976 avrebbero dimostrato che le dighe esistenti non erano più né abbastanza solide né abbastanza alte da assicurare la protezione del territorio e dei suoi abitanti . Poiché l' altezza delle mareggiate è di molto aumentata in questi ultimi decenni, sarebbe urgente elevare e rinforzare le dighe affinché possano proteggere la popolazione contro le mareggiate più violente . Il governo tedesco ammette che il progetto di arginatura può incontestabilmente comportare perturbazioni per gli uccelli . Tuttavia, una volta ultimati i lavori cesserebbero i dragaggi regolari dei varchi navigabili nel mare, con effetti positivi dal punto di vista ecologico .
9 Il governo tedesco contesta l' interpretazione dell' art . 4 della direttiva caldeggiata dalla Commissione, sostenendo che le misure necessarie per la protezione del litorale sono prioritarie rispetto alla protezione degli uccelli, anche nelle zone di protezione ai sensi dell' art . 4, n . 1, della direttiva . Un' interpretazione che ammettesse interventi solo in quanto siano intesi alla protezione dell' habitat degli uccelli sarebbe incompatibile non solo con la lettera e con lo scopo della direttiva, ma anche con i principi superiori del diritto comunitario . Infatti, la salvaguardia degli uccelli non potrebbe mai prevalere sulla protezione delle vite umane .
10 Le parti hanno presentato osservazioni orali il 9 agosto 1989 . Durante l' udienza del procedimento sommario la Commissione ha dichiarato che, dato il progresso realizzato nella costruzione della diga fino al km 10,7, la sua azione intesa alla sospensione dei lavori nella Leybucht si limita alle sezioni sud-est e nord-est, più precisamente a quelle ad est del km 10,7 della nuova diga, per le quali l' inizio dei lavori è previsto per il 1990 .
11 La Commissione osserva che l' urgenza del provvedimento provvisorio è dettata, secondo la costante giurisprudenza della Corte, dal rischio che si verifichino danni gravi e irreparabili qualora si debba attendere la decisione della Corte nel procedimento principale . Nel caso di specie vi sarebbe motivo di temere che il rapido avanzamento dei lavori, in particolare per quanto riguarda la realizzazione del lotto IV, comporti la sparizione dall' habitat di specie di uccelli particolarmente protette e che gli uccelli siano sistematicamente scacciati dalla zona di protezione in conseguenza delle perturbazioni direttamente collegate con i lavori . La realizzazione del lotto IV inciderebbe, da sola, su circa il 10% delle coppie di uccelli stabiliti nella Leybucht . Una successiva sentenza in cui la Corte dichiarasse che la resistente non avrebbe dovuto adottare i provvedimenti considerati non potrebbe rimediare né alle perturbazioni né ai danni provocati .
12 La Commissione precisa che la sospensione provvisoria dei lavori comporterebbe l' unico inconveniente di ritardare la realizzazione del progetto e non avrebbe ripercussioni finanziarie importanti . Anche nell' ipotesi in cui la Corte adottasse provvedimenti provvisori, ma respingesse la domanda della Commissione nella causa principale, il danno che la resistente dovrebbe sopportare si tradurrebbe solo in un ritardo nella realizzazione del progetto di circa diciotto mesi rispetto alle previsioni .
13 Il governo tedesco nega l' urgenza dei provvedimenti richiesti . Precisa che al momento sono realizzati due terzi circa dell' insieme dei lavori di arginatura . Per quanto riguarda la sezione della diga che va fino al km 10,7, la costruzione è stata portata a termine nella parte essenziale . Quanto al successivo lotto di lavori, che va dal km 10,7 al km 13, la sua esecuzione dovrebbe essere iniziata all' inizio del 1990 . In conseguenza dell' elevazione e del rafforzamento indispensabili della diga, la base della diga avanzerebbe verso il mare di circa 40-50 metri . Secondo il governo tedesco, un ampliamento della diga verso l' interno non sarebbe possibile, poiché lo spazio disponibile è limitato da una strada statale che si trova dietro la diga e poiché, per ragioni tecniche di drenaggio, il canale di drenaggio deve scorrere tra la strada statale e la diga . I lavori sulla sezione che va dal km 13 al km 15 non comincerebbero prima dell' inizio del 1991 . In questa parte la linea della diga si scosterebbe per 2 000 metri circa dalla linea attuale per formare un arco .
14 Il governo tedesco ammette che non è impossibile, dal punto di vista puramente tecnico, interrompere i lavori al km 10,7, con riserva, tuttavia, di talune sistemazioni provvisorie abbastanza costose . Tuttavia, il danno che risulterebbe da siffatta soluzione sarebbe costituito non solo dalla conseguenze finanziarie dell' arresto dei lavori e dell' intervento nell' esecuzione dei contratti stipulati con le imprese di costruzione, ma altresì dal ritardo nel completamento della difesa del litorale, il quale potrebbe tradursi nella perdita di vite umane in caso di mareggiate .
15 Si deve ricordare che a tenore dell' art . 186 del trattato CEE la Corte, nelle cause dinanzi ad essa proposte, può adottare i provvedimenti provvisori necessari . Affinché tali provvedimenti possano essere adottati, le relative istanze debbono, conformemente all' art 83, § 2, del regolamento di procedura, specificare i motivi di urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l' adozione del provvedimento provvisorio richiesto .
16 Il principale problema sollevato dall' istanza in esame è quello dell' urgenza . Il progetto relativo alla sistemazione della Leybucht è stato adottato nel settembre 1985; i lavori sono iniziati nel 1986; attualmente, la costruzione del bacino ad ovest del Leybucht, che si estende per alcuni chilometri nel mare, è pressoché terminato . Già nel settembre 1984, alcune associazioni tedesche per la protezione della natura e dell' ambiente attirarono l' attenzione della Commissione sulla minaccia che potrebbe gravare sulla popolazione avicola della regione . Solo nell' agosto del 1987, cioè circa due anni dopo l' adozione del progetto controverso, la Commissione ha instaurato, con lettera di messa in mora, il procedimento contemplato dall' art . 169 del trattato CEE; il parere motivato è stato emesso nel luglio 1988 . L' istanza di provvedimenti provvisori è del luglio 1989, anche se il ricorso nella causa principale è stato depositato il 28 febbraio 1989 .
17 Da questa cronologia dei fatti emerge che la Commissione ha proposto il ricorso dopo che era stato dato il via alla realizzazione del progetto controverso del governo regionale mediante la stipulazione dei contratti necessari e l' inizio dei lavori . La Commissione ha presentato l' istanza di provvedimenti provvisori solo quando una parte rilevante dei lavori era già stata compiuta . In pratica, la Commissione chiede alla Corte che i lavori siano interrotti a metà .
18 Ciò considerato, la domanda di provvedimenti provvisori può essere accolta solo nel caso in cui fosse proprio la fase successiva dei lavori, cioè quella che deve essere effettuata nel 1990, a determinare il danno notevole per la protezione degli uccelli nella Leybucht . Orbene, né dal fascicolo né dalla discussione svoltasi dinanzi alla Corte emerge che questo sia il caso . A questo riguardo rilevano tre ordini di considerazioni .
19 In primo luogo si deve ricordare che i lavori previsti per il 1990 riguardano l' innalzamento, l' allargamento e rafforzamento di una diga marittima esistente . Essi non hanno lo scopo, diversamente dai lavori già terminati e da quelli previsti per il 1991, di ridurre la superficie della baia, ma soltanto di prolungare l' estremità della diga di 40-50 metri verso il mare . Dalle informazioni fornite dal governo tedesco sui luoghi di cova delle avocette - la sola specie per la quale sono stati presentati dati alla Corte - emerge che, di massima, la distanza tra questi luoghi e i lavori previsti per il 1990 non è inferiore a quella che separa detti luoghi dai lavori effettuati in base al progetto del 1985 .
20 Si deve poi osservare che dalle statistiche redatte dall' amministrazione del Land della Bassa Sassonia emerge che il numero delle avocette che covano nella Leybucht è in costante diminuzione dal 1984, con una leggera tendenza alla stazionarietà a partire dal 1987, e che la diminuzione più consistente si è verificata prima dell' inizio dei lavori controversi . Pertanto, nessuna indicazione consente di presumere che proprio l' inizio del lotto IV dei lavori avrà la conseguenza di scacciare l' avocetta dai suoi luoghi di cova tradizionali nella Leybucht .
21 Infine, la Commissione non è stata in grado di giustificare i timori che ha espresso nel ricorso circa lo sviluppo, a breve termine, di un turismo di massa che possa disturbare gli uccelli . Da un lato è assodato che il progetto del 1985 ha lo scopo specifico di ridurre considerevolmente le possibilità di navigazione da diporto nella Leybucht . Dall' altro, per quanto riguarda la terraferma, la Commissione si è limitata a riferire di talune voci secondo le quali vaste aree di parcheggio per autovetture dovrebbero essere allestite nei pressi di Greetsiel, voci il cui fondamento è stato peraltro contestato dal governo tedesco .
22 Da quanto sopra considerato emerge che gli elementi di fatto di cui la Corte dispone non le consentono di giungere alla conclusione che i lavori previsti per il 1990 avrebbero, diversamente dagli altri lavori contemplati dal progetto del 1985, in particolare dai lavori già effettuati nella parte occidentale della Leybucht, conseguenze significative sulla conservazione degli uccelli protetti in forza dell' allegato I della direttiva . La Commissione non è quindi riuscita a provare l' urgenza dell' interruzione dei lavori già intrapresi .
23 L' istanza di provvedimenti provvisori va pertanto respinta .
Dispositivo
Per questi motivi,
Il Presidente di sezione T . Koopmans,
in sostituzione del presidente della Corte ai sensi degli artt . 85, 2° comma, e 11 del regolamento di procedura,
statuendo in via provvisoria,
così provvede :
1 ) L' istanza di provvedimenti provvisori è respinta .
2 ) Le spese sono riservate .
Lussemburgo, 16 agosto 1989 .
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