Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Palabras clave
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Procedimiento sobre medidas provisionales - Medidas provisionales - Requisitos para su concesión - Fumus boni juris - Perjuicio grave e irreparable - Adecuación de la medida solicitada - Ponderación del conjunto de intereses contrapuestos
(Tratado CEE, art. 186; Reglamento de Procedimiento, art. 83, apartado 2)
Partes
En el asunto 246/89 R,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. Robert Fischer y por el Sr. P. Oliver, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro de dicho Servicio Jurídico, edificio Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por Sir Nicholas Lyell, QC, Solicitor General, y por el Sr. T.J.G. Pratt, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la embajada británica, 14, boulevard Roosevelt,
parte demandada,
apoyada por
Irlanda, representada por el Sr. Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. James O' Reilly, Senior Counsel de Irlanda, que designa como domicilio en Luxemburgo la embajada de Irlanda, 28, route d' Arlon,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto la suspensión de la aplicación de los requisitos de nacionalidad previstos en los artículos 13 y 14 del Merchant Shipping Act de 1988,
el Presidente del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de agosto de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declarara que, al imponer los requisitos de nacionalidad que establecen los artículos 13 y 14 del Merchant Shipping Act de 1988, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, 52 y 221 del Tratado CEE.
2 El apartado 1 del artículo 13 del Merchant Shipping Act prevé la creación de un nuevo Registro de matrícula de buques de pesca británicos en el que pueden inscribirse los buques de pesca que reúnan los requisitos que establece el artículo 14 de dicha Ley. En síntesis, el apartado 2 del artículo 13 excluye la matrícula de un buque de pesca en cualquier otro Registro británico; no obstante, el apartado 3 de esta disposición prorroga, por un período transitorio, la validez de las matrículas existentes hasta que tenga lugar la inscripción en el nuevo Registro.
3 El Merchant Shipping Act de 1988 entró en vigor el 1 de diciembre de 1988 y el período transitorio referido en el apartado 3 del artículo 13 finalizó el 31 de marzo de 1989.
4 El artículo 14 del Merchant Shipping Act de 1988 dispone en su apartado 1 que, excepto en el caso de que el Ministro de Transportes decida de otro modo, un buque de pesca sólo puede ser inscrito en el nuevo Registro en caso de que:
"a) su propietario sea británico;
b) sea explotado desde el Reino Unido y su utilización sea dirigida y controlada desde el Reino Unido, y
c) el fletador, armador o naviero del barco sea persona o sociedad cualificada" (traducción no oficial).
Según el apartado 2 del mismo artículo, se considera que un buque de pesca pertenece a un propietario británico cuando, el derecho de propiedad lo ostenta, en su totalidad, una o varias personas o sociedades cualificadas o cuando el usufructo del barco pertenece a una o varias sociedades cualificadas, o, al menos en un 75 % a una o varias personas cualificadas; el apartado 7 de la misma disposición precisa que, por "persona cualificada" debe entenderse aquella que tenga la ciudadanía británica, que sea residente y esté domiciliada en el Reino Unido, y, por "sociedad cualificada", una sociedad constituida en el Reino Unido y que tenga allí su domicilio social, cuyo capital social, al menos en un 75 % sea propiedad de una o varias personas o sociedades cualificadas y, cuyos administradores, al menos el 75 % de ellos, sean personas cualificadas.
5 Mediante escrito separado, también presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de agosto de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 186 del Tratado CEE y al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, una demanda mediante la que, como se precisó en el acto de la vista, se pretende que se ordene al Reino Unido suspender la aplicación de los requisitos de nacionalidad previstos en las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 14 del Merchant Shipping Act de 1988 en relación con los apartados 2 y 7 de este mismo artículo, y ello por lo que respecta a los ciudadanos de otros Estados miembros y en lo referente a los buques de pesca que, hasta el 31 de marzo de 1989, faenaban bajo pabellón británico y con licencia de pesca británica. Por lo tanto, se trata de buques a los que se ha impedido seguir desarrollando esta actividad en razón únicamente de dichos requisitos de nacionalidad.
6 Mediante auto de 12 de septiembre de 1989, se admitió la intervención de Irlanda en el presente procedimiento en apoyo del Reino Unido.
7 La parte demandada presentó sus observaciones escritas el 25 de agosto de 1989, oyéndose a las partes en sus informes orales el 15 de septiembre de 1989.
8 Con carácter liminar, debe recordarse el contexto fáctico y jurídico en el que se subsume el litigio.
9 El 1 de febrero de 1976, la Comunidad, compuesta a la sazón por nueve Estados miembros, estableció un régimen común para las faenas de pesca en las aguas marítimas. El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establece una política común de estructuras en el sector pesquero (DO L 20, p. 19; EE 04/01, p. 16) obliga a los Estados miembros a asegurar, especialmente, la igualdad de las condiciones de acceso y de explotación de los fondos situados en las aguas sujetas a su soberanía o su jurisdicción a todos los buques de pesca que lleven pabellón de alguno de los Estados miembros y estén matriculados en el territorio de la Comunidad.
10 Mediante una acción concertada y con efectos a partir del 1 de enero de 1977, los Estados miembros ampliaron las zonas de pesca exclusivas sujetas a su jurisdicción, a 200 millas náuticas a la altura de sus costas que bordean, en particular, el Atlántico Norte. Se prohibió la entrada en las aguas, que pasaron a ser comunitarias, entre otros, a los buques de pesca que enarbolasen pabellón español, algunos de los cuales, hasta entonces, habían faenado en dichas aguas, especialmente al oeste de las islas británicas y a la altura de las costas francesas.
11 Al final de un régimen transitorio, el 15 de abril de 1980 la Comunidad suscribió un Acuerdo de pesca con el Gobierno de España (DO L 322, p. 3) por el que se establecían los requisitos para el ejercicio de la pesca por los buques de cada una de las partes en las zonas sujetas a la jurisdicción de la otra parte. Dicho acuerdo prevé la fijación anual del volumen de capturas asignadas a los buques de cada parte en las zonas de pesca de la otra así como la implantación de un sistema de licencias para los buques autorizados a realizar tales capturas.
12 Ha quedado acreditado que, como consecuencia de dicho Acuerdo, se procedió a la nueva matrícula en el Reino Unido de una considerable cantidad de buques de pesca que enarbolaban pabellón español, y sus propietarios constituyeron en dicho país algunas sociedades a cuyo favor se transmitió la propiedad de los buques. Para la inscripción en el registro británico, el Merchant Shipping Act de 1894, entonces en vigor, requería solamente que el buque fuera propiedad de un británico o de una sociedad constituida y domiciliada en el Reino Unido. La nueva matrícula permitió que estos buques faenaran en las aguas comunitarias bajo pabellón y licencia de pesca británicos, aunque sus capturas eran descargadas en España.
13 Con efectos a contar del 27 de enero de 1983, los Estados miembros instauraron un régimen de cuotas de pesca. El Reglamento nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), prevé en su artículo 3, la fijación periódica del total admisible de capturas para determinadas especies o determinados grupos de especies de pescados y, en su artículo 4 el reparto del volumen de las capturas disponibles para la Comunidad entre los Estados miembros. Con arreglo al artículo 10 del Reglamento nº 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 22, p. 1; EE 04/01, p. 230), todas las capturas sujetas a cuota y efectuadas por los barcos pesqueros con bandera de un Estado miembro o matriculados en un Estado miembro se imputan a la cuota aplicable a dicho Estado, sea cual fuere el lugar de desembarque.
14 Mediante el British Fishing Boats Act de 1983 y el British Fishing Boats Order de 1983, el 30 de marzo de 1983 las autoridades británicas establecieron una nueva normativa reguladora de los buques de pesca. Esta normativa, que no afecta a la validez de las licencias de pesca existentes, prohíbe la pesca en las aguas sujetas a la jurisdicción del Reino Unido y la descarga de pescado en el Reino Unido por buques británicos cuya tripulación no esté compuesta, como mínimo en un 75 %, por ciudadanos británicos o nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad.
15 El 1 de enero de 1986, España pasó a ser miembro de la Comunidad. Por lo que a la pesca se refiere, los artículos 156 a 164 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (DO L 302 de 15.11.1985) establecen un régimen transitorio, para el período que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2002, que limita el número de buques de pesca que naveguen bajo pabellón español y que puedan faenar en las aguas sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros de la Comunidad anterior, a 300 barcos que figuren en una lista nominal, de los cuales tan sólo 150 están autorizados para faenar simultáneamente.
16 Igualmente ha quedado acreditado que, como consecuencia de la adhesión de España, algunos buques de pesca británicos fueron adquiridos con sus licencias por titulares de intereses españoles a través de sociedades constituidas con tal objeto en el Reino Unido. Al igual que los buques españoles que anteriormente habían sido nuevamente matriculados en el Reino Unido, estos buques, tripulados por personal español, pudieron, según la normativa existente, pescar en las aguas sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros de la Comunidad de los Diez, a excepción de las aguas británicas, y descargar sus capturas en España, y las capturas descargadas en la forma mencionada debían imputarse a las cuotas asignadas al Reino Unido.
17 No obstante, con efectos a partir del 1 de enero de 1986, las autoridades del Reino Unido procedieron a una renovación sistemática de las licencias de pesca británicas. Las nuevas licencias incluyen las condiciones siguientes:
- El buque deberá faenar desde las islas británicas, lo cual se presumirá en el supuesto de que, durante un período de seis meses, el buque descargue y venda el 50 % de sus capturas en las islas británicas o atraque en un puerto sito en dicho territorio, como mínimo en cuatro ocasiones, en un intervalo de, al menos, quince días.
- La tripulación del buque deberá estar integrada, al menos en un 75 %, por ciudadanos británicos o nacionales de los Estados miembros de la Comunidad que residan en el territorio del Reino Unido, a excepción, entre otros, hasta el 1 de enero de 1993, de los súbditos españoles, a los que sólo son aplicables algunas disposiciones de Derecho comunitario relativas a la libre circulación de trabajadores a partir de dicha fecha, con arreglo a los artículos 55 a 59 de la citada Acta de adhesión.
- El capitán y la tripulación deberán cotizar al régimen británico de la Seguridad Social.
18 Se ha discutido la legalidad de dichas condiciones ante los órganos jurisdiccionales británicos, especialmente desde la óptica del Derecho comunitario, y ha sido objeto de dos cuestiones prejudiciales que penden ante el Tribunal de Justicia (asuntos 3/87, Agegate, y 216/87, Jaderow). Igualmente, estas mismas condiciones constituyen el objeto de un recurso por incumplimiento que interpuso la Comisión (asunto 279/89, Comisión contra Reino Unido).
19 Por último, debe señalarse que, del mismo modo, se negó ante los órganos jurisdiccionales británicos la legalidad de las condiciones establecidas por el artículo 14 del Merchant Shipping Act de 1988, lo cual, en lo que a la compatibilidad de dichas condiciones con el Derecho comunitario se refiere, fue objeto de una cuestión prejudicial (asunto 221/89, Factortame).
20 A continuación, debe recordarse que, en virtud del artículo 186 del Tratado CEE, en los asuntos que conoce, el Tribunal de Justicia puede acordar las medidas provisionales necesarias.
21 Según el apartado 2 del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, la resolución que acuerde las medidas provisionales tales como las que aquí se interesan está supeditada a la existencia de circunstancias que den lugar a la urgencia, así como a que concurran los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que justifiquen a primera vista su concesión.
22 Procede examinar si dichas circunstancias existen en el caso de autos.
23 En primer lugar, por lo que respecta a la circunstancia del fumus boni juris, la Comisión reitera que únicamente niega la conformidad con el Derecho comunitario de los requisitos de nacionalidad que establece el artículo 14 del Merchant Shipping Act de 1988. Estos requisitos impiden a los nacionales de los otros Estados miembros la adquisición, a través de una sociedad, de un buque de pesca británico así como administrar una sociedad que explote un buque de tal naturaleza en las mismas condiciones que los británicos. Se trata de una discriminación directa que viola, de forma flagrante, la prohibición de discriminación en razón de nacionalidad, que no puede justificarse ni según la normativa comunitaria sobre las cuotas de pesca ni según las obligaciones que incumben al Reino Unido en virtud del Derecho internacional.
24 Por su parte, el Gobierno del Reino Unido considera que las disposiciones nacionales discutidas por la Comisión no infringen el Derecho comunitario. Todo Estado miembro goza de libertad para establecer los requisitos para la matrícula de los buques y para enarbolar su pabellón. El Derecho internacional obliga al Reino Unido a establecer estos requisitos de manera que el buque mantenga un auténtico vínculo con el Reino Unido que, efectivamente, permita a este último el ejercicio de su soberanía y de su control sobre el barco. Los requisitos que establece el Merchant Shipping Act de 1988 son comparables a los que imponen otros Estados miembros para enarbolar su pabellón.
25 Por otra parte, el Gobierno del Reino Unido considera que los requisitos de nacionalidad que establece la Ley de 1988 tienen su justificación en la normativa comunitaria actual sobre pesca. Esta normativa, a pesar de que establece un régimen común, se basa en un principio de nacionalidad para el reparto de las cuotas de pesca. En virtud del apartado 2 del artículo 5 del citado Reglamento nº 170/83 del Consejo, corresponde a los Estados miembros determinar las modalidades de utilización de las cuotas que se les adjudiquen y, por ende, determinar los requisitos que deben reunir los buques autorizados a capturar dichas cuotas.
26 Procede observar que el sistema de cuotas nacionales que establece el citado Reglamento nº 170/83 del Consejo, como alega el Reino Unido, supone una excepción al principio de igualdad de acceso de los pescadores de la Comunidad a los bancos de pesca y a su explotación en las aguas sometidas a la soberanía de los Estados miembros, manifestación particular del principio de no discriminación que establece el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE.
27 Según los considerandos del Reglamento nº 170/83, esta excepción se justifica por la necesidad, en una situación de penuria de recursos haliéuticos, de garantizar una relativa estabilidad de las actividades de pesca, con el objetivo de preservar las necesidades particulares de las regiones cuyas poblaciones locales dependen especialmente de la pesca y de las industrias afines.
28 Por lo tanto, no se puede excluir que en su normativa, relativa, especialmente, a la matrícula de los buques de pesca y al acceso a las actividades de la pesca, los Estados miembros puedan llegar a introducir requisitos cuya compatibilidad con el Derecho comunitario sólo pueda justificarse por la necesidad de alcanzar los objetivos del régimen comunitario de las cuotas de pesca. En efecto, tal como la propia Comisión lo admitió en el presente procedimiento, dichos requisitos pueden ser necesarios para asegurar la existencia de un vínculo sustancial con el sector pesquero del Estado miembro a cargo de cuya cuota el barco puede faenar.
29 No obstante, a primera vista no existe elemento alguno que permita inferir que dichos requisitos puedan contravenir la prohibición de discriminación en razón de nacionalidad prevista en los artículos 52 y 221 del Tratado CEE, en relación, respectivamente, con el derecho de establecimiento y el derecho a tener una participación económica en el capital de las sociedades, en el sentido del artículo 58.
30 Los derechos que dimanan de las citadas disposiciones del Tratado, conllevan no sólo el derecho de establecimiento y de participación en el capital de las sociedades, sino igualmente el derecho a ejercer una actividad económica, en su caso, a través de una sociedad, en las condiciones definidas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales.
31 A primera vista, dichos derechos integran igualmente el de construir y administrar una sociedad cuyo objeto consista en la explotación de un buque de pesca matriculado en el Estado de establecimiento en las mismas condiciones que una sociedad controlada por los nacionales de dicho Estado.
32 En relación con el primer motivo del Reino Unido, basado en las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho internacional, en este momento procesal, baste señalar que sobre el particular no se ha expuesto ningún elemento que, a primera vista, pudiera exigir excepción alguna de los derechos citados, dimanantes del Derecho comunitario, con el fin de garantizar el ejercicio efectivo de la jurisdicción y control británicos sobre los buques de referencia.
33 En consecuencia, procede señalar que, en esta fase del procedimiento de medidas provisionales, no parece que el recurso se halle carente de fundamento, por lo que, concurre el requisito del fumus boni juris.
34 Además, en relación con el requisito de la urgencia, debe recordarse que el carácter urgente de una demanda de medidas provisionales debe apreciarse en relación con la necesidad que existe de acordar tales medidas con el fin de evitar que se cause un perjuicio grave e irreparable.
35 La Comisión señala que el establecimiento de un nuevo Registro de buques de pesca británicos ha producido el efecto consistente en la inmovilización de la totalidad de la flota "angloespañola". Según las informaciones de la Comisión, la matrícula de algunos de dichos buques en dicho Registro queda excluida tan sólo en razón de los controvertidos requisitos de nacionalidad, pudiendo los buques de que se trata reunir los demás requisitos del artículo 14 del Merchant Shipping Act de 1988, especialmente en relación con la explotación y al control desde el Reino Unido. Debido a la inmovilización, en opinión de la Comisión, los propietarios de los buques de referencia sufren considerables pérdidas y, a corto plazo, se hallan obligados a vender sus buques en condiciones muy difíciles. Ahora bien, según el Derecho civil británico, tales pérdidas no pueden repararse posteriormente mediante acciones instadas contra las autoridades británicas.
36 El Gobierno británico alega que, en la práctica, las medidas provisionales solicitadas no tendrían ninguna eficacia. Dejando aparte los requisitos de nacionalidad, el Gobierno británico niega que los buques inmovilizados puedan cumplir los requisitos prescritos para la matrícula, especialmente los relativos a la residencia en el Reino Unido y a la explotación del buque desde el Reino Unido. Por consiguiente, la suspensión de la aplicación de los requisitos de nacionalidad, solicitada por la Comisión, no podría evitar el perjuicio alegado, y, por consiguiente, no existe ninguna urgencia. Por otra parte, el Gobierno británico recalca que el interés que la Comisión pueda tener en dichas medidas provisionales debe ser sopesado con el interés del Reino Unido para solucionar de forma duradera los problemas causados por los buques "angloespañoles" al sector de la pesca británica. Las medidas que sobre el particular adoptaron las autoridades británicas en 1983 y 1986 han sido ineficaces y únicamente el establecimiento de requisitos claros y fáciles de aplicar posibilita la solución de dichos problemas.
37 En primer lugar, procede señalar que, para los buques de pesca que hasta el 31 de marzo de 1989 enarbolaban pabellón británico y faenaban con licencia de pesca británica, la pérdida del pabellón y el cese de sus actividades supone un grave perjuicio. No hay motivo para creer que, a la espera de que recaiga sentencia en el procedimiento principal, dichos buques puedan ser explotados en actividades de pesca alternativas. Igualmente procede considerar dicho perjuicio como irreparable en caso de estimación del recurso principal.
38 Es cierto que, para que haya urgencia, es necesario que las medidas provisionales solicitadas sean adecuadas para evitar el perjuicio alegado. No obstante, en el presente momento procesal, no puede descartarse la posibilidad de que algunos de los barcos de que se trata puedan, como dice la Comisión, reunir los otros requisitos de matrícula si se suspendiera la aplicación del relativo a la nacionalidad.
39 Por último, por lo que al equilibrio de intereses se refiere, no se ha demostrado que las medidas provisionales solicitadas puedan amenazar el objetivo que pretende alcanzar la legislación británica de referencia, a saber, garantizar la existencia de un vínculo sustancial entre los buques que faenen a cargo de las cuotas británicas y el sector pesquero británico.
40 A primera vista, al parecer, los requisitos de matrícula que prevé la nueva legislación británica, aparte de los que se refieren a la nacionalidad, y las medidas que tomaron las autoridades del Reino Unido en 1983 y 1986, son suficientes para asegurar un vínculo de tal naturaleza. En efecto, el propio Gobierno británico considera que los buques angloespañoles que no mantienen este vínculo con el Reino Unido, no pueden reunir dichos requisitos de matrícula.
41 Es cierto que los requisitos de nacionalidad pueden aplicarse con mayor facilidad que los requisitos relativos a la verdadera explotación de un buque. No obstante, ningún Estado miembro puede ampararse en las dificultades administrativas para no respetar las obligaciones que el Derecho comunitario le impone.
42 De lo anterior se desprende que igualmente se cumple el requisito de la urgencia. Por lo tanto, procede acordar las medidas provisionales solicitadas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
el Presidente
resuelve:
1) Hasta que se pronuncie la sentencia en el asunto principal, el Reino Unido estará obligado a suspender la aplicación de los requisitos de nacionalidad previstos en las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 14 del Merchant Shipping Act de 1988 en relación con los apartados 2 y 7 de dicho artículo, con respecto a los nacionales de otros Estados miembros y para los buques de pesca que, hasta el 31 de marzo de 1989, faenaron bajo pabellón británico y con licencia de pesca británica.
2) Se reserva la decisión sobre las costas, incluidas las de la parte coadyuvante.
Dictado en Luxemburgo, a 10 de octubre de 1989.
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