Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Palavras-chave
++++
Procedimento de medidas provisórias - Medidas provisórias - Condições de atribuição - "Fumus boni juris" - Prejuízo grave e irreparável - Adequação da medida perdida - Ponderação de todos os interesses em jogo
(Tratado CEE, artigo 186.°; Regulamento Processual, artigo 83.°, n.° 2)
Partes
No processo 246/89 R,
Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Robert Fischer e por P. Oliver, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de G. Kremlis, também membro do seu Serviço Jurídico, edifício Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por Sir Nicholas Lyell, QC, Solicitor General, e por T. J. G. Pratt, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada, 14, boulevard Roosevelt,
demandado,
apoiado pela
Irlanda, representada por Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, na qualidade de agente, assistido por James O' Reilly, Senior Counsel of the Bar of Ireland, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada, 28, route d' Arlon,
interveniente,
que tem por fim obter a suspensão da aplicação das condições de nacionalidade previstas nos artigos 13.° e 14.° do Merchant Shipping Act de 1988,
o presidente do Tribunal de Justiça
das Comunidades Europeias
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Agosto de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao impor os requisitos de nacionalidade constantes dos artigos 13.° e 14.° do Merchant Shipping Act de 1988, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 7.°, 52.° e 221.° do Tratado CEE.
2 O artigo 13.°, n.° 1, do Merchant Shipping Act de 1988 prevê a elaboração de um novo registo dos navios de pesca britânicos em que podem ser inscritos os navios de pesca que preencham as condições estabelecidas no artigo 14.° da mesma lei. O artigo 13.°, n.° 2, em substância, impede a matrícula de um navio de pesca em qualquer outro registo britânico ; o n.° 3 da mesma disposição prorroga, no entanto, por um período transitório, a validade das matrículas existentes até à inscrição no novo registo.
3 O Merchant Shipping Act de 1988 entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1988 e o período transitório previsto no artigo 13.°, n.° 3, expirou em 31 de Março de 1989.
4 O artigo 14.° do Merchant Shipping Act de 1988 dispõe, no seu n.° 1, que, salvo derrogação em contrário, decidida pelo Ministro dos Transportes, um navio de pesca só pode ser inscrito no novo registo se:
"a) o seu proprietário for britânico,
b) for explorado a partir do Reino Unido e a sua utilização dirigida e controlada a partir do Reino Unido, e
c) se o afretador, o armador que explora ou o explorador do navio for uma pessoa singular ou colectiva qualificada".
Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, um navio de pesca é considerado pertença de um proprietário britânico quando o direito de propriedade seja totalmente detido por uma ou várias pessoas singulares ou colectivas qualificadas ou quando o usufruto do navio pertença a uma ou várias sociedades ou, pelo menos, 75% do usufruto pertença a uma ou várias pessoas qualificadas; o n.° 7 da mesma disposição precisa que, por "pessoa qualificada" se deve entender uma pessoa que seja cidadão britânico, residente e com domicílio no Reino Unido e, por "sociedade qualificada", uma sociedade constituída, e com sede, no Reino Unido, e cujo capital pertença, pelo menos em 75%, a uma ou várias pessoas ou sociedades qualificadas e de cujos administradores, 75% pelo menos, sejam pessoas qualificadas.
5 Por requerimento separado, entrado na Secretaria do Tribunal também em 4 de Agosto de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias apresentou, ao abrigo do artigo 186.° do Tratado CEE e do artigo 83.° do Regulamento Processual, um pedido visando, conforme foi precisado na audiência, fazer ordenar ao Reino Unido que suspenda a aplicação dos requisitos de nacionalidade previstos no artigo 14.°, n.° 1, alíneas a) e c), do Merchant Shipping Act de 1988, conjugado com os n.os 2 e 7 do mesmo artigo, isto no que se refere aos nacionais dos outros Estados-membros e aos navios de pesca que, até 31 de Março de 1989, exerciam uma actividade piscatória sob pavilhão britânico e com uma licença de pesca britânica. Trata-se, portanto, de navios que foram impedidos de continuar essa actividade unicamente devido às referidas condições de nacionalidade.
6 Por despacho de 12 de Setembro de 1989, a Irlanda foi autorizada a intervir no presente processo de medidas provisórias em apoio do Reino Unido.
7 O demandado apresentou as suas observações por escrito em 25 de Agosto de 1989 e as partes fizeram as suas alegações orais na audiência de 15 de Setembro de 1989.
8 É conveniente recordar, liminarmente, o contexto factual e jurídico em que o litígio se insere.
9 Em 1 de Fevereiro de 1976, a Comunidade, então formada por nove Estados-membros, estabeleceu um regime comum para o exercício da pesca nas águas marítimas. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (JO L 20, p. 19 ; EE 04 F1 p. 16), obriga os Estados-membros a assegurar, especialmente, a igualdade das condições de acesso e de exploração dos fundos, situados nas águas sob a sua jurisdição ou soberania, a todos os navios de pesca com bandeira de um dos Estados-membros e matriculados no território comunitário.
10 Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1977, os Estados-membros alargaram, por acção concertada, as zonas de pesca exclusivas sob a sua jurisdição para 200 milhas marítimas ao largo das suas costas, nomeadamente as do Atlântico Norte. Das águas tornadas comunitárias foram excluídos, entre outros, os navios de pesca de pavilhão espanhol, um certo número dos quais tinha, até então, pescado nessas águas, designadamente a Oeste das Ilhas Britânicas e ao largo das costas francesas.
11 Após um regime transitório, a Comunidade celebrou, em 15 de Abril de 1980, um acordo de pesca com o Governo da Espanha (JO L 322, p. 3) que estabeleceu as condições para o exercício da pesca pelos navios de cada uma das partes nas zonas sob jurisdição da outra parte. Este acordo previa a fixação anual do volume de capturas autorizado aos navios de cada uma das partes nas zonas de pesca da outra parte e a instituição de um sistema de licenças para os navios autorizados a fazer essas capturas.
12 É pacífico que, na sequência deste acordo, um número importante de navios de pesca de pavilhão espanhol foi matriculado de novo no Reino Unido, tendo os seus proprietários criado aí sociedades para as quais era transferida a propriedade do navio. O Merchant Shipping Act de 1984, então em vigor, exigia apenas, para a inscrição no registo britânico, que o navio fosse propriedade de um súbdito britânico ou de uma sociedade constituída e com sede no Reino Unido. A nova matrícula permitiu que estes navios pescassem nas águas comunitárias sob pavilhão e licença de pesca britânicos, ao mesmo tempo que descarregavam as suas capturas em Espanha.
13 Com efeitos a partir de 27 de Janeiro de 1983, os Estados-membros estabeleceram um regime de quotas de pesca. O Regulamento n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56), prevê no seu artigo 3.°, a fixação periódica do total admissível das capturas de determinadas espécies ou grupos de espécies de peixes e, no seu artigo 4.°, a repartição entre os Estados-membros do volume das capturas disponíveis para a Comunidade. De acordo com o artigo 10.° do Regulamento n.° 2057/82 do Conselho, de 29 de Junho de 1982, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias exercidas pelos navios dos Estados-membros (JO L 220, p. 1; EE 04 F1 p. 230), todas as capturas sujeitas a quota, efectuadas pelos navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-membro ou registados num Estado-membro serão imputadas na quota aplicável a esse Estado, qualquer que seja o local da descarga em terra.
14 Em 30 de Março de 1983, as autoridades britânicas adoptaram uma nova regulamentação dos navios de pesca, através do British Fishing Boats Act de 1983 e da British Fishing Boats Order de 1983. Esta regulamentação, que não afecta a validade das licenças de pesca existentes, proíbe a pesca nas águas sob jurisdição do Reino Unido e a descarga de peixe em terra, no Reino Unido, a navios de pesca cuja tripulação não seja composta, em pelo menos 75%, de cidadãos britânicos ou de nacionais dos Estados-membros da Comunidade.
15 Em 1 de Janeiro de 1986, a Espanha tornou-se membro da Comunidade. Em relação à pesca, os artigos 156.° a 164.° do Acto relativo às condições de Adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados (JO L 302, de 15.11.1985) estabelecem, para o período que vai até 31 de Dezembro de 2002, um regime transitório, que limita o número de navios de pesca sob pavilhão espanhol, que podem exercer a sua actividade nas águas sob jurisdição dos Estados-membros da antiga Comunidade, a 300 navios constantes de uma lista nominativa, dos quais apenas 150 podem exercer simultaneamente a sua actividade.
16. É também pacífico que, na sequência da adesão da Espanha, alguns navios de pesca britânicos com as respectivas licenças de pesca foram adquiridos por espanhóis, por intermédio de sociedades para esse efeito criadas no Reino Unido. Tal como os matriculados de novo no Reino Unido, estes navios, operados por tripulações espanholas, ficaram em condições, segundo a regulamentação existente, de pescar nas águas sob a jurisdição dos Estados-membros da Comunidade dos Dez, com excepção das águas britânicas, e de descarregar as suas capturas em Espanha, sendo estas capturas descarregadas imputadas às quotas atribuídas ao Reino Unido.
17 Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1986, as autoridades britânicas procederam, entretanto, à renovação sistemática das licenças de pesca britânicas. As novas licenças estão sujeitas aos seguintes requisitos:
- o navio deve exercer a sua actividade a partir das Ilhas Britânicas, o que se presume se, durante um período de seis meses, o navio descarregar em terra e vender 50% das suas capturas nas Ilhas Britânicas ou atracar a um porto das mesmas pelo menos quatro vezes com quinze dias de intervalo;
- 75%, pelo menos, da tripulação do navio deve ser composta por cidadãos britânicos ou por nacionais dos Estados-membros da Comunidade com residência em terra no Reino Unido, com excepção, entre outras, até 1 de Janeiro de 1993, dos nacionais espanhóis, aos quais determinadas disposições do direito comunitário relativas à livre circulação de trabalhadores só são aplicáveis a partir dessa data, de acordo com os artigos 55.° a 59.° do referido acto de adesão;
- o capitão e a tripulação devem contribuir para o regime britânico de segurança social.
18 A legalidade destes requisitos, nomeadamente à luz do direito comunitário, foi impugnada nos órgãos jurisdicionais britânicos e constituiu objecto de dois reenvios a título prejudicial que estão pendentes no Tribunal (processos 3/87, Agegate, e 216/87, Jaderow). Esses mesmos requisitos constituem também o objecto de uma acção por incumprimento intentada pela Comissão (processo 279/89, Comissão/Reino Unido).
19 Deve, igualmente, assinalar-se que a legalidade dos requisitos estipulados no artigo 14.° do Merchant Shipping Act de 1988 foi também impugnada nos órgãos jurisdicionais britânicos e foi objecto, no que concerne à compatibilidade desses requisitos com o direito comunitário, de um pedido de decisão prejudicial (processo 221/89, Factortame).
20 Deve, em seguida, recordar-se que, de acordo com o artigo 186.° do Tratado CEE, o Tribunal pode, nas causas submetidas à sua apreciação, ordenar as medidas provisórias necessárias.
21 Nos termos do artigo 83.°, n.° 2, do Regulamento Processual, uma decisão que ordene medidas provisórias tais como as pedidas está subordinada à existência de razões de urgência, bem como de fundamentos de facto e de direito que perfunctoriamente as justifiquem.
22 Há que verificar se essas condições estão preenchidas no caso em apreço.
23 No que se refere, em primeiro lugar, à condição do fumus boni juris, a Comissão recorda que contesta apenas a conformidade com o direito comunitário dos requisitos de nacionalidade introduzidos pelo artigo 14.° do Merchant Shipping Act de 1988. Estes requisitos impedem os nacionais dos outros Estados-membros de adquirirem, por intermédio de uma sociedade, um navio de pesca britânico e de gerirem uma sociedade que explore um navio desses nas mesmas condições que os nacionais britânicos. Trata-se de uma discriminação directa, que viola flagrantemente a proibição de discriminação em razão da nacionalidade e que não pode encontrar justificação nem na regulamentação comunitária das quotas de pesca nem nas obrigações que incumbem ao Reino Unido por força do direito internacional.
24 O Governo do Reino Unido considera, pelo seu lado, que as disposições nacionais contestadas pela Comissão não infringem o direito comunitário. Todos os Estados-membros têm liberdade para fixar as condições de matrícula dos navios e de navegação sob o seu pavilhão. O direito internacional obriga o Reino Unido a fixar essas condições de forma a que o navio tenha um vínculo substancial com o Reino Unido, que lhe permita exercer sobre ele a sua jurisdição e o seu controlo. As condições estabelecidas pelo Merchant Shipping Act de 1988 correspondem às que outros Estados-membros impõem aos navios para poderem arvorar o seu pavilhão.
25 O Governo do Reino Unido considera ainda que os requisitos de nacionalidade introduzidos pela lei de 1988 se justificam pela actual regulamentação comunitária da pesca. Esta regulamentação, embora estabeleça um regime comum, baseia-se num princípio de nacionalidade para a repartição das quotas de pesca. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, já citado, do Regulamento n.° 170/83 do Conselho, compete aos Estados-membros determinar as regras de utilização das quotas que lhes são atribuídas e, portanto, estabelecer os requisitos a que os navios autorizados a capturar essas quotas devem obedecer.
26 Deve observar-se que o sistema de quotas nacionais instituído pelo referido Regulamento n.° 170/83 do Conselho, constitui, como alega o Reino Unido, uma derrogação ao princípio da igualdade de acesso dos pescadores da Comunidade aos recursos de pesca e à sua exploração nas águas sob a jurisdição dos Estados-membros, expressão particular do princípio da não-discriminação estabelecido no artigo 40.°, n.° 3, do Tratado CEE.
27 Esta derrogação justifica-se, segundo os considerandos do Regulamento n.° 170/83, pela necessidade de, numa situação de penúria dos recursos haliêuticos, assegurar uma estabilidade relativa das actividades piscatórias, com o fim de preservar as necessidades especiais das regiões cujas populações locais são particularmente dependentes da pesca e das indústrias conexas.
28 Não se pode, por conseguinte, excluir que os Estados-membros, na sua regulamentação relativa, nomeadamente, à matrícula dos navios de pesca e ao acesso às actividades piscatórias, possam ser levados a estabelecer condições cuja compatibilidade com o direito comunitário só pode ser justificada pela necessidade de atingir os objectivos do regime comunitário das quotas de pesca. Com efeito, tal como a própria Comissão admitiu no âmbito do presente processo, condições desse tipo podem ser necessárias para assegurar a existência de um vínculo substancial ao sector da pesca do Estado-membro por conta de cuja quota o navio pode pescar.
29 No entanto, nenhum elemento permite, à primeira vista, concluir que essas condições possam derrogar a proibição de discriminação em razão da nacionalidade constante dos artigos 52.° e 221.° do Tratado CEE, relativos ao direito de estabelecimento e ao direito de participar financeiramente no capital das sociedades, na acepção do artigo 58.°
30 Os direitos resultantes das referidas disposições do Tratado incluem não só o direito de estabelecimento e de participação no capital das sociedades, mas também o direito de exercer uma actividade económica, neste caso por intermédio de uma sociedade, nas condições definidas pela legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais.
31 Estes direitos incluem, à primeira vista, também o de constituir e de gerir uma sociedade que tenha por fim explorar um navio de pesca matriculado no Estado de estabelecimento, nas mesmas condições que uma sociedade controlada por nacionais desse Estado.
32 Quanto ao primeiro fundamento do Reino Unido, retirado das obrigações que lhe incumbem por força do direito internacional, basta referir, neste estádio do processo, que, a este respeito, não foi apresentado nenhum elemento que, à primeira vista, pudesse exigir qualquer derrogação dos referidos direitos resultantes do direito comunitário, para assegurar o exercício eficaz da jurisdição e do controlo britânicos sobre os navios em questão.
33 Consequentemente, deve dizer-se que, para efeito do processo de medidas provisórias, a acção não se mostra desprovida de fundamento e que, desse modo, preenche a condição do fumus boni juris.
34 No que respeita, em segundo lugar, à condição relativa à urgência, deve recordar-se que o carácter urgente de um pedido de medidas provisórias deve ser apreciado em função da necessidade que haja de ordenar essas medidas, a fim de evitar um prejuízo grave e irreparável.
35 A Comissão afirma que a instituição do novo registo dos navios de pesca britânicos teve como efeito imobilizar toda a frota "anglo-espanhola". Segundo as informações fornecidas pela Comissão, a matrícula, neste registo, de um certo número desses navios só não foi possível devido aos requisitos de nacionalidade em litígio, uma vez que os navios em questão podiam satisfazer as outras condições do artigo 14.° do Merchant Shipping Act de 1988, nomeadamente a relativa à exploração e ao controlo a partir do Reino Unido. Os proprietários suportam grandes prejuízos devido à imobilização e seriam, a curto prazo, constrangidos a vender os seus navios em condições muito difíceis. Ora, segundo o direito britânico, esses prejuízos não podem ser posteriormente compensados no âmbito de acções intentadas contra as autoridades britânicas.
36 O Governo do Reino Unido alega que as medidas provisórias requeridas não têm qualquer efeito prático. Para além dos requisitos de nacionalidade, o Governo britânico nega que os navios imobilizados possam satisfazer as condições exigidas para a matrícula, nomeadamente, as relativas à residência no Reino Unido e à exploração do navio a partir do Reino Unido. A suspensão da aplicação dos requisitos relativos à nacionalidade, pedida pela Comissão, não é, portanto, susceptível de evitar o prejuízo alegado e não tem, por isso, qualquer urgência. O Governo britânico salienta ainda que o possível interesse da Comissão em obter essas medidas provisórias deve ser ponderado à luz do interesse do Reino Unido em resolver, de forma duradoura, os problemas causados pelos navios "anglo-espanhóis" no sector da pesca britânico. As medidas adoptadas a este respeito pelas autoridades britânicas, em 1983 e 1986, foram ineficazes e apenas a introdução de exigências claras e fáceis de gerir pode resolver esses problemas.
37 Deve dizer-se, em primeiro lugar, que a perda do pavilhão e a cessação das suas actividades causam aos navios de pesca, que, até 31 de Março de 1989, arvoravam pavilhão britânico e pescavam sob licença de pesca britânica, um grave prejuízo. Não é de admitir que esses navios possam ser explorados em actividades de pesca alternativas, enquanto se aguarda o acórdão no processo principal. Deve também considerar-se irreparável esse prejuízo, mesmo que seja dado provimento à acção nesse mesmo processo.
38 É certo que, para haver urgência, é necessário que as medidas provisórias requeridas possam evitar o prejuízo alegado. No estádio actual do processo, não se pode, no entanto, excluir que um certo número dos navios em causa possa, como afirma a Comissão, preencher as condições de matrícula se for suspensa a aplicação do requisito relativo à nacionalidade.
39 Finalmente, quanto ao equilíbrio de interesses, não se demonstrou que as medidas provisórias possam comprometer o objectivo prosseguido pela legislação britânica em questão, ou seja, assegurar a existência de um vínculo substancial entre os navios que utilizam as quotas britânicas e o sector da pesca britânico.
40 Parece, à primeira vista, que as condições de matrícula previstas pela nova legislação, para além das relativas à nacionalidade, e as medidas adoptadas em 1983 e 1986 pelas autoridades do Reino Unido bastariam para assegurar a existência desse vínculo. Com efeito, o próprio Governo britânico considera que os navios "anglo-espanhóis", que não têm esse vínculo ao Reino Unido, não poderão preencher as referidas condições de matrícula.
41 É certo que os requisitos de nacionalidade permitiriam um controlo mais fácil que as condições relativas à exploração efectiva de um navio. Um Estado-membro não pode, no entanto, invocar dificuldades administrativas para não respeitar as obrigações que o direito comunitário lhe impõe.
42 Do exposto resulta que se encontra também preenchida a condição relativa à urgência. Devem, pois, ser ordenadas as medidas provisórias pedidas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
o Presidente
decide :
1) Enquanto se aguarda o acórdão no processo principal, o Reino Unido deve suspender a aplicação dos requisitos de nacionalidade previstos no artigo 14.°, n.° 1, alíneas a) e c) do Merchant Shipping Act de 1988, conjugado com os n.os 2 e 7 do mesmo artigo, no que diz respeito aos nacionais de outros Estados-membros e aos navios de pesca que, até 31 de Março de 1989, exerciam actividades piscatórias sob pavilhão britânico e com licença de pesca britânica.
2) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas, incluindo as do incidente de intervenção.
Feito no Luxemburgo, a 10 de Outubro de 1989
Full & Egal Universal Law Academy