Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parole chiave
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Procedimento sommario - Provvedimenti provvisori - Presupposti - "Fumus boni juris" - Danno grave ed irreparabile - Adeguatezza del provvedimento richiesto - Contemperamento di tutti gli interessi in gioco
( Trattato CEE, art . 186; regolamento di procedura, art . 83, § 2 )
Parti
Nel procedimento 246/89 R,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig . Robert Fischer, e dal sig . P . Oliver, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . G . Kremlis, membro di detto servizio giuridico, edificio Wagner, Kirchberg,
richiedente,
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato da Sir Nicholas Lyell, QC, Solicitor General, e dal sig . T.J.G . Pratt, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata britannica, 14, boulevard Roosevelt,
resistente,
sostenuto da
Irlanda, rappresentata dal sig . Louis J . Dockery, Chief State Solicitor, in qualità di agente, assistito dal sig . James O' Reilly, Senior Counsel of the Bar of Ireland, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata d' Irlanda, 28, route d' Arlon,
interveniente,
avente ad oggetto la sospensione dell' applicazione dei requisiti di nazionalità sanciti dagli artt . 13 e 14 del Merchant Shipping Act del 1988,
il presidente della Corte di giustizia
delle Comunità Europee
ha emesso la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 4 agosto 1989, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell' art . 169 del trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che, imponendo i requisiti di nazionalità sanciti dagli artt . 13 e 14 del Merchant Shipping Act del 1988, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt . 7, 52 e 221 del trattato CEE .
2 L' art . 13, n . 1, del Merchant Shipping Act del 1988 dispone l' istituzione di un nuovo registro dei pescherecci britannici in cui possono essere iscritti i pescherecci che rispondono ai requisiti sanciti dall' art . 14 di detta legge . L' art . 13, n . 2, preclude in sostanza l' immatricolazione di un peschereccio in ogni altro registro britannico; il n . 3 dello stesso articolo tuttavia proroga, per un periodo transitorio, la validità delle immatricolazioni esistenti sino all' iscrizione nel nuovo registro .
3 Il Merchant Shipping Act del 1988 entrava in vigore il 1° dicembre 1988; il periodo transitorio di cui all' art . 13, n . 3, terminava il 31 marzo 1989 .
4 L' art . 14, n . 1, del Merchant Shipping Act del 1988 dispone che, salvo deroga stabilita dal ministro dei trasporti, un peschereccio può essere iscritto nel nuovo registro unicamente qualora :
"a ) il proprietario sia cittadino britannico,
b ) esso sia gestito e le sue operazioni siano dirette e controllate dal territorio del Regno Unito, e
c ) il noleggiatore, il gestore o l' esercente del peschereccio sia persona o società qualificata ".
Ai sensi del n . 2 dello stesso articolo, si ritiene che un peschereccio appartenga ad un proprietario britannico qualora del diritto di proprietà siano titolari per l' intero una o più persone o società qualificate e la nave appartenga ad una o più società qualificate o per almeno il 75% ad una o più persone qualificate; il n . 7 dello stesso articolo precisa che s' intende per "persona qualificata" il cittadino britannico, residente e domiciliato nel Regno Unito, e per "società qualificata" una società costituita nel Regno Unito ed ivi avente sede, il cui capitale sia detenuto per almeno il 75% da una o più persone o società qualificate e di cui il 75% almeno degli amministratori siano persone qualificate .
5 Con atto separato, depositato nella cancelleria della Corte il 4 agosto 1989, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell' art . 186 del trattato CEE e dell' art . 83 del regolamento di procedura, una domanda intesa, come precisato all' atto dell' audizione, a fare ordinare al Regno Unito di sospendere l' applicazione dei requisiti di nazionalità sanciti dal combinato disposto dell' art . 14, n . 1, lett . a ) e c ), del Merchant Shipping Act del 1988 e dei nn . 2 e 7 di questo stesso articolo, per quanto riguarda i cittadini di altri Stati membri e per i pescherecci che fino al 31 marzo 1989 svolgevano attività di pesca battendo bandiera britannica e con licenza di pesca britannica . Tratterebbesi pertanto di navi cui è stato impedito proseguire detta attività unicamente a causa dei menzionati requisiti di nazionalità .
6 Con ordinanza 12 settembre 1989, l' Irlanda è stata autorizzata ad intervenire nel presente procedimento sommario a sostegno del Regno Unito .
7 Il convenuto ha presentato osservazioni scritte il 25 agosto 1989 . Le parti hanno svolto le loro difese orali il 15 settembre 1989 .
8 Occorre preliminarmente ricordare il contesto di fatto e di diritto della controversia .
9 Il 1° febbraio 1976, la Comunità, che contava allora nove Stati membri, istituiva un regime comune per l' esercizio della pesca nelle acque marittime . L' art . 2, n . 1, del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n . 101, relativo all' attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca ( GU L 20, pag . 19 ), impone agli Stati membri di garantire in particolare la parità di condizioni d' accesso e di sfruttamento dei fondali situati nelle acque su cui esercitano la loro sovranità o giurisdizione a tutte le navi da pesca che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolate nel territorio della Comunità .
10 Dal 1° gennaio 1977, mediante azione concordata, gli Stati membri hanno esteso le zone di pesca esclusive, soggette alla loro giurisdizione, a 200 miglia nautiche al largo delle loro coste, in particolare le coste del Nord Atlantico . Dalle acque così divenute comunitarie sono stati esclusi fra l' altro i pescherecci battenti bandiera spagnola, alcuni dei quali avevano sino a quel momento pescato in dette acque, in particolare ad ovest delle isole britanniche ed al largo delle coste francesi .
11 Dopo un periodo transitorio, il 15 aprile 1980 la Comunità concludeva un accordo sulla pesca con il governo della Spagna ( GU L 322, pag . 3 ), che sanciva le condizioni per l' esercizio della pesca da parte delle navi di ambo le parti nelle zone soggette alla giurisdizione della rispettiva controparte . L' accordo prevede la determinazione annua del volume delle catture concesse ai pescherecci di ambo le parti nelle zone di pesca dell' altra parte e l' instaurazione di un sistema di licenze per le navi autorizzate ad effettuare dette catture .
12 E' pacifico che, in seguito a questo accordo, numerosi pescherecci battenti bandiera spagnola sono stati riimmatricolati nel Regno Unito, mediante la costituzione, da parte dei proprietari, di società cui veniva trasferita la proprietà delle navi . Il Merchant Shipping Act del 1984, allora in vigore, imponeva unicamente, quanto all' iscrizione nel registro britannico, che la nave fosse di proprietà di un cittadino britannico o di una società costituita nel Regno Unito ed ivi avente sede . La riimmatricolazione consentiva a dette navi di pescare nelle acque comunitarie battendo bandiera e con licenza di pesca britanniche, pur scaricando le catture in Spagna .
13 Dal 27 gennaio 1983, gli Stati membri hanno istituito un regime di quote di pesca . Il regolamento del Consiglio 25 gennaio 1983, n . 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca ( GU L 24, pag . 1 ), dispone all' art . 3 la determinazione periodica del totale di catture ammesse per popolazione o gruppo di popolazioni di pesci e, all' art . 4, la ripartizione del volume delle catture disponibili per la Comunità fra gli Stati membri . Conformemente all' art . 10 del regolamento del Consiglio 29 giugno 1982, n . 2057, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca esercitate dai pescherecci degli Stati membri ( GU L 220, pag . 1 ), tutte le catture soggette a contingentamento effettuate da pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro o registrati in uno Stato membro sono conteggiate sul contingente assegnato a detto Stato, indipendentemente dal punto di sbarco .
14 Il 30 marzo 1983 le autorità britanniche adottavano una nuova disciplina per i pescherecci mediante il British Fishing Boats Act del 1983 e il British Fishing Boats Order del 1983 . Questa disciplina, che non inficia la validità delle licenze di pesca esistenti, vieta la pesca nelle acque soggette alla giurisdizione del Regno Unito e lo sbarco di pesce nel Regno Unito alle navi britanniche il cui equipaggio non sia composto per almeno il 75% da cittadini britannici o da cittadini degli Stati membri della Comunità .
15 Il 1° gennaio 1986 la Spagna entrava a far parte della Comunità . Per la pesca, gli artt . da 156 a 164 dell' atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati ( GU L 302 del 15.11.1985 ) istituiscono, per il periodo sino al 31 dicembre 2002, un regime transitorio che limita il numero dei pescherecci battenti bandiera spagnola legittimati a svolgere la propria attività nelle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri della Comunità nella sua composizione sino a quel momento a 300 navi iscritte su un elenco nominativo di cui soltanto 150 sono autorizzate a svolgere simultaneamente la loro attività .
16 E' altresì pacifico che, in seguito all' adesione della Spagna, un certo numero di pescherecci britannici è stato acquisito, insieme alle licenze di pesca, da spagnoli mediante società costituite a tal fine nel Regno Unito . Come nel caso delle navi spagnole che venivano riimmatricolate nel Regno Unito, queste navi, manovrate da equipaggi spagnoli, potevano pescare, in base alla disciplina in vigore, nelle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri della Comunità a ieci, escluse le acque britanniche, e potevano sbarcare le proprie catture in Spagna, con conseguente attribuzione delle catture così scaricate ai contingenti concessi al Regno Unito .
17 Dal 1° gennaio 1986 le autorità del Regno Unito procedevano tuttavia ad un sistematico rinnovo delle licenze di pesca britanniche . Le nuove licenze sono soggette alle seguenti condizioni :
- la nave deve svolgere le proprie attività in partenza dalle isole britanniche; ciò si presume se per un periodo di sei mesi la nave sbarca e vende il 50% delle proprie catture nelle isole britanniche o vi fa scalo in un porto almeno quattro volte con quindici giorni di intervallo;
- l' equipaggio della nave deve essere composto per almeno il 75% da cittadini britannici o da cittadini degli Stati membri della Comunità residenti sul territorio del Regno Unito, esclusi fra l' altro sino al 1° gennaio 1993 i cittadini spagnoli per i quali vigono solo da detta data alcune disposizioni del diritto comunitario sulla libera circolazione dei lavoratori, ai sensi degli artt . da 55 a 59 dell' atto d' adesione summenzionato;
- il comandante e l' equipaggio devono versare contributi al regime previdenziale britannico .
18 La legittimità di dette condizioni, in particolare ai sensi del diritto comunitario, era oggetto di contestazione dinanzi ai giudici britannici e dava origine a due rinvii pregiudiziali pendenti dinanzi alla Corte ( cause 3/87, Agegate, e 216/87, Jaderow ). Dette condizioni sono del pari oggetto di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione ( causa 279/89, Commissione / Regno Unito ).
19 Infine si deve segnalare che la legittimità delle condizioni sancite dall' art . 14 del Merchant Shipping Act del 1988 veniva parimenti contestata dinanzi ai giudici britannici e determinava, per quanto riguarda la compatibilità col diritto comunitario, un rinvio pregiudiziale ( causa 221/89, Factortame ).
20 Occorre poi rammentare che, in forza dell' art . 186 del trattato CEE, la Corte può, nelle cause che le sono proposte, ordinare i provvedimenti provvisori necessari .
21 A norma dell' art . 83, § 2, del regolamento di procedura, una decisione che ordini provvedimenti provvisori come quelli qui sollecitati è subordinata alla sussistenza di circostanze tali da giustificare l' urgenza nonché degli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l' adozione dei provvedimenti .
22 Occorre valutare se dette condizioni ricorrano nel caso di specie .
23 Per quanto riguarda innanzitutto il fumus boni juris, la Commissione ricorda che essa contesta unicamente la conformità col diritto comunitario dei requisiti di nazionalità sanciti dall' art . 14 del Merchant Shipping Act del 1988 . Detti requisiti non consentirebbero ai cittadini degli altri Stati membri di acquisire, mediante una società, un peschereccio britannico e di gestire una società che abbia l' esercizio della nave alle stesse condizioni dei cittadini britannici . Si tratterebbe di una discriminazione diretta, che infrange in modo aperto il divieto di discriminazioni in base alla nazionalità, che non può giustificarsi né mediante la disciplina comunitaria sui contingenti della pesca né mediante gli obblighi che incombono al Regno Unito in forza del diritto internazionale .
24 Il governo del Regno Unito ritiene invece che le norme nazionali censurate dalla Commissione non siano in contrasto col diritto comunitario . Ogni Stato membro sarebbe libero di stabilire i requisiti per l' immatricolazione delle navi e per aver diritto a battere la sua bandiera . Il diritto internazionale farebbe obbligo al Regno Unito di determinare detti requisiti in modo che la nave abbia un vincolo sostanziale col Regno Unito che gli consenta di esercitare effettivamente la propria giurisdizione ed il proprio controllo sulla nave . I requisiti di cui al Merchant Shipping Act del 1988 equivarrebbero a quelli imposti da altri Stati membri perché le navi possano battere la loro bandiera .
25 Il governo del Regno Unito ritiene poi che i requisiti di nazionalità introdotti dalla legge del 1988 trovano giustificazione nella disciplina comunitaria attuale della pesca . Detta disciplina, pur istituendo un regime comune, si fonderebbe sul principio di nazionalità per la ripartizione dei contingenti della pesca . In forza dell' art . 5, n . 2, del menzionato regolamento del Consiglio n . 170/83, spetterebbe agli Stati membri determinare le modalità di utilizzazione dei contingenti loro assegnati, e pertanto determinare i requisiti cui devono rispondere le navi autorizzate alle catture così contingentate .
26 Si deve osservare che il sistema dei contingenti nazionali istituito dal summenzionato regolamento del Consiglio n . 170/83 rappresenta, come sostiene il Regno Unito, una deroga al principio della parità di accesso per i pescatori della Comunità ai fondali di pesca ed al loro sfruttamento nelle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri, espressione particolare del principio di non discriminazione sancito dall' art . 40, n . 3, del trattato CEE .
27 Questa deroga trova ragione, secondo la motivazione del regolamento n . 170/83, nella necessità, data la situazione di scarsità delle risorse ittiche, di garantire una relativa stabilità delle attività di pesca intesa a salvaguardare le specifiche necessità delle regioni i cui abitanti dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle industrie collegate .
28 Pertanto non può escludersi che gli Stati membri, nello stabilire la disciplina relativa, in particolare, all' immatricolazione dei pescherecci ed all' accesso alle attività della pesca, possano essere indotti ad imporre requisiti la cui compatibilità col diritto comunitario può trovare ragione unicamente nella necessità di realizzare le finalità del regime comunitario dei contingenti di pesca . Infatti, come la Commissione stessa ha ammesso nell' ambito del presente procedimento, siffatti requisiti possono risultare necessari per garantire l' esistenza di un vincolo sostanziale col settore della pesca dello Stato membro al cui contingente sono imputate le catture della nave .
29 Tuttavia, nessun elemento consente prima facie di concludere che requisiti del genere possano derogare al divieto di discriminazione in base alla nazionalità sancito dagli artt . 52 e 221 del trattato CEE, che riguardano rispettivamente il diritto di stabilimento ed il diritto di partecipazione finanziaria al capitale delle società ai sensi dell' art . 58 .
30 I diritti che discendono dalle menzionate disposizioni del trattato ricomprendono non solo il diritto di stabilirsi e di partecipare al capitale delle società, ma anche quello di svolgere un' attività economica, se del caso mediante una società, alle condizioni determinate dall' ordinamento del paese di stabilimento per i propri cittadini .
31 Ad una prima analisi, da detti diritti discende parimenti quello di costituire e gestire una società che ha per fine l' esercizio di un peschereccio immatricolato nello Stato di stabilimento alle stesse condizioni stabilite per una società controllata da cittadini di detto Stato .
32 Trattandosi del primo mezzo del Regno Unito che fa riferimento agli obblighi incombentigli in forza del diritto internazionale, è sufficiente in questa fase osservare che in proposito non è stato prodotto nessun elemento che possa prima facie giustificare qualsivoglia deroga ai suddetti diritti che discendono dal diritto comunitario onde garantire l' efficace esercizio della giurisdizione e del controllo britannici sulle navi di cui trattasi .
33 Di conseguenza, si deve dichiarare che nell' ambito del procedimento sommario il ricorso non pare esser privo di fondamento ed è pertanto soddisfatta la condizione del fumus boni juris .
34 Per quanto riguarda poi l' urgenza, occorre ricordare che l' urgenza della domanda di provvedimenti provvisori dev' essere valutata con riguardo alla necessità che vi è di statuire provvisoriamente al fine di evitare che sia cagionato un danno grave ed irreparabile .
35 La Commissione osserva che l' istituzione del nuovo registro dei pescherecci britannici ha determinato l' immobilizzo di tutta la flotta "anglo-spagnola ". Stando alle informazioni della Commissione, l' iscrizione nel registro di un certo numero di dette navi verrebbe preclusa unicamente per i controversi requisiti di nazionalità, giacché le navi di cui trattasi rispondono agli altri requisiti di cui all' art . 14 del Merchant Shipping Act del 1988, in particolare al requisito della direzione e del controllo dal territorio del Regno Unito . L' immobilizzo delle navi di cui trattasi cagionerebbe ai proprietari perdite pesanti . Questi si vedrebbero costretti a vendere a breve termine le proprie navi in condizioni critiche . Ebbene, a norma del diritto civile britannico, le perdite suddette non potrebbero essere compensate ulteriormente nell' ambito di azioni promosse contro le autorità britanniche .
36 Il governo del Regno Unito sostiene che i provvedimenti provvisori richiesti non sortirebbero nella pratica alcun effetto . Indipendentemente dai requisiti di nazionalità, il governo britannico ritiene che le navi immobilizzate non possano rispondere ai requisiti sanciti per l' immatricolazione, segnatamente per quanto riguarda la residenza nel Regno Unito e la gestione della nave dal territorio di quest' ultimo . La sospensione dell' applicazione dei requisiti di nazionalità, chiesta dalla Commissione, non potrebbe pertanto evitare il danno prospettato e di conseguenza non vi sarebbe urgenza . Il governo britannico sottolinea inoltre che l' eventuale interesse della Commissione ad ottenere i suddetti provvedimenti provvisori deve essere raffrontato all' interesse del Regno Unito a risolvere in via duratura i problemi posti dalle navi "anglo-spagnole" nel settore della pesca britannico . I provvedimenti adottati in proposito dalle autorità britanniche nel 1983 e nel 1986 sarebbero stati inefficaci e solo la determinazione di requisiti chiari e di facile gestione sarebbe in grado di risolvere questi problemi .
37 Si deve innanzitutto constatare che, per i pescherecci che fino al 31 marzo 1989 battevano bandiera britannica e pescavano con licenza britannica, la perdita della bandiera e la cessazione delle attività rappresentano un grave danno . Non è possibile ritenere che le navi, in attesa della sentenza nella causa principale, possano essere utilizzate per attività di pesca alternative . Si deve parimenti considerare il danno irreparabile in caso di accoglimento del ricorso nella causa principale .
38 Perché vi sia urgenza, i provvedimenti provvisori richiesti devono poter evitare il prospettato danno . Tuttavia, in questa fase del procedimento, non può escludersi che un certo numero delle navi di cui trattasi possa, come sostiene la Commissione, rispondere ai requisiti per l' immatricolazione qualora venga sospesa l' applicazione del requisito della nazionalità .
39 Infine, per quanto riguarda la comparazione degli interessi, non si è dimostrato che i provvedimenti provvisori richiesti possano compromettere le finalità della normativa britannica di cui è causa, quelle cioè di garantire l' esistenza di un vincolo sostanziale fra le navi che pescano in computo dei contingenti britannici ed il settore della pesca britannico .
40 Risulta, prima facie, che i requisiti per l' immatricolazione sanciti dalla nuova normativa, diversi dai requisiti della nazionalità, ed i provvedimenti adottati dalle autorità del Regno Unito nel 1983 e nel 1986 sarebbero in sé sufficienti a garantire l' esistenza di un vincolo del genere . Lo stesso governo britannico infatti ritiene che le navi "anglo-spagnole", per le quali non sussiste il vincolo con il Regno Unito, non potranno rispondere ai requisiti per l' immatricolazione .
41 Pur risultando i requisiti della nazionalità di più facile gestione rispetto ai requisiti inerenti alla reale gestione di una nave, uno Stato membro non può comunque riferirsi a difficoltà di ordine amministrativo per non rispettare gli obblighi ad esso imposti dal diritto comunitario .
42 Di conseguenza, anche il requisito dell' urgenza è accertato . Occorre quindi ordinare i provvedimenti provvisori richiesti .
Dispositivo
Per questi motivi,
il presidente
così provvede :
1 ) In attesa della sentenza nella causa principale, il Regno Unito deve sospendere l' applicazione dei requisiti di nazionalità sanciti dal combinato disposto dell' art . 14, n . 1, lett . a ) e c ), del Merchant Shipping Act del 1988 e dei nn . 2 e 7 dello stesso articolo, per quanto riguarda i cittadini di altri Stati membri e per i pescherecci che sino al 31 marzo 1989 svolgevano attività di pesca battendo bandiera britannica e con licenza di pesca britannica .
2 ) Le spese, comprese quelle relative all' intervento, sono riservate .
Lussemburgo, 10 ottobre 1989 .
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