Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
Annullationssoegsmaal - retsakter som kan vaere genstand for soegsmaal - skrivelse fra et kommissionsmedlem til en medlemsstat, hvori der gives udtryk for, om en aftale mellem virksomheder er forenelig med Traktatens konkurrenceregler - ingen retligt bindende virkninger - ikke omfattet - efterkommet af modtagerstaten i forbindelse med vedtagelse af nationale foranstaltninger - ingen betydning
(EOEF-Traktaten, art. 5, 85 og 173; Raadets forordning nr. 17)
Sammendrag
Der kan ikke antages at foreligge en retsakt, som kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af Traktatens artikel 173, naar et kommissionsmedlem i en skrivelse, som rettes til en medlemsstats myndigheder, men som ikke har retligt bindende virkninger som dem, der foelger af f.eks. en beslutning om meddelelse af fritagelse eller om foreloebige forholdsregler eller en begaering om oplysninger, idet skrivelsen kun indeholder en tilkendegivelse af den foreloebige vurdering, Kommissionens tjenestegrene har foretaget af en aftale mellem virksomheder i forhold til Traktatens artikel 85, og forslag om aendringer af aftalen, mens de processuelle rettigheder for aftalens parter og den virksomhed, der har indgivet en klage, i oevrigt udtrykkeligt forbeholdes.
Det forhold, at skrivelsen har faaet de myndigheder, den var rettet til, til at traeffe foranstaltninger inden for rammerne af national ret, aendrer ikke skrivelsens retlige karakter. Naar der er tale om, hvorledes de nationale myndigheder skal forholde sig i forbindelse med en af Traktatens artikel 85 omfattet aftale mellem virksomheder, har Kommissionen hverken efter Traktatens artikel 85 eller forordning nr. 17, og heller ikke efter Traktatens artikel 5 nogen kompetence til at rette en bindende beslutning til en medlemsstat.
Dommens præmisser
Sagens baggrund
1 Naervaerende sag staar i forbindelse med de bestraebelser, de nederlandske myndigheder siden halvfjerdserne har udfoldet for at bringe omkostningerne til laegemidler, som udleveres uden for hospitaler og andre behandlingsinstitutioner, under kontrol. Sagen er naert forbundet med sagerne T-114/89 (VNZ mod Kommissionen, Sml. 1990 II, s. 827) og T-116/89 (Prodifarma mod Kommissionen I, Sml. 1990 II, s. 843), samt sag T-3/90 (Prodifarma mod Kommissionen II, kendelse om afvisning af sagen afsagt den 23.1.1991, Sml. II, s. 1). Hver af disse sager er anlagt til proevelse af Kommissionens reaktion paa en aftale om at nedsaette priserne for laegemidler, der leveres til apoteker, i forbindelse med en aendring af de nederlandske regler om apotekernes avancer. Aftalen er indgaaet mellem naesten alle nederlandske organisationer, der repraesenterer virksomheder inden for medicinindustrien, offentlige sygekasser og private sygeforsikringsselskaber samt erhvervsudoevere beskaeftiget med levering af laegemidler, heraf aftalens betegnelse: "Omni-Partijen Akkoord" (herefter benaevnt "OPA-aftalen"). I forbindelse med fastlaeggelsen af sagens baggrund har Retten ex officio taget hensyn til oplysningerne om de faktiske omstaendigheder i de parallelle sager, T-114/89 og T-116/89.
1. De nationale regler
2 De nederlandske myndigheders vigtigste middel til regulering af omkostningerne til laegemidler er "Wet tarieven gezondheidszorg" (den nederlandske lov om behandlingssatser mv. inden for sundhedsvaesenet, herefter benaevnt "WTG"), som blev vedtaget den 20. november 1980 (Staatsblad 1980, s. 646). Loven indeholder en raekke regler om satser for behandlingsinstitutioner eller for personer, som yder behandling mv., herunder apotekere og praktiserede laeger, som driver apotek. Artikel 2, stk. 1, i WTG indeholder et generelt forbud mod at anvende en sats, som ikke er godkendt eller fastsat i henhold til loven.
3 I henhold til WTG er fastsaettelse og godkendelse af behandlingssatser mv. overladt til Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg (den centrale myndighed for behandlingssatser mv. inden for sundhedsvaesenet, herefter benaevnt "COTG"), som er et offentligretligt organ. COTG kan udstede retningslinjer med hensyn til stoerrelsen, strukturen og beregningen af en sats, eller en del deraf. Disse retningslinjer skal godkendes af ministeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender, af oekonomiministeren og af den minister, som har ansvaret for den omhandlede gruppe behandlingsinstitutioner eller personer, som yder behandling. I henhold til WTG' s artikel 13, skal COTG overholde disse retningslinjer, naar myndigheden traeffer bestemmelse om at godkende eller at fastsaette satser. Artikel 14 bemyndiger ministeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender og oekonomiministeren til ved faelles aftale at give COTG paalaeg om indholdet af retningslinjerne. Disse paalaeg skal COTG overholde i forbindelse med udstedelsen af retningslinjerne.
4 Under henvisning til denne bestemmelse gav statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender og statssekretaeren for oekonomiske anliggender den 21. april 1987 paalaeg om, at der skulle udstedes retningslinjer, der medfoerte en aendring af godtgoerelsesreglerne i forbindelse med apotekers udlevering af laegemidler. Dette skete for at opnaa besparelser paa omraadet.
5 Paa den ene side gik paalaegget ud paa, at den godtgoerelse, som et apotek kunne goere krav paa, skulle nedsaettes med den rabat, apoteket havde faaet af laegemiddelleverandoeren, for saa vidt som rabatten oversteg 2% af laegemidlets pris ifoelge den af COTG godkendte listepris.
6 Paa den anden side skulle paalaegget fremme apotekernes koeb og udlevering af generiske laegemidler eller parallelimporterede laegemidler, som er billigere end de medicinske specialiteter, som markedsfoeres i Nederlandene af producenten eller den autoriserede importoer. Selv om valget af det laegemiddel, forbrugeren koeber, principielt tilkommer den laege, som ordinerer det, har apoteket dog mulighed for at udlevere et andet tilsvarende laegemiddel, saafremt forbrugeren beder om det. Paa denne maade kan apoteket spille en rolle i forbindelse med at erstatte de medicinske specialiteter med parallelimporterede laegemidler eller generiske laegemidler. Ifoelge paalaegget skulle apoteket som en bonus kunne beholde en tredjedel af forskellen mellem den hoejere pris paa den ordinerede medicinske specialitet og prisen paa det billigere laegemiddel, apoteket havde udleveret.
7 COTG satte med virkning fra 1. januar 1988 en ordning i kraft, som var i overensstemmelse med det naevnte paalaeg. Selv om der stadig er uenighed med hensyn til, om ordningens virkninger har vaeret gavnlige eller skadelige, anerkendes det dog i vidt omfang, at ordningen ikke har gjort det muligt at opnaa alle de tilsigtede besparelser. Derfor planlagde den nederlandske regering at indfoere en endnu strengere priskontrol. Med henblik herpaa fremlagde den en plan for et standardiseret prissystem, det saakaldte "ijkprijzensysteem". Ifoelge planen skulle der fastsaettes et maksimum for den godtgoerelse, sygekasserne kan udbetale, i forbindelse med alle laegemidler, som maatte blive ordineret til behandling af en bestemt sygdom. Dette skulle have den virkning, at saafremt laegen ordinerede et laegemiddel, hvis pris oversteg det fastsatte beloeb, skulle patienten selv betale forskellen. Disse forslag blev dog ikke gennemfoert, til dels fordi brancheorganisationerne inden for sundhedssektoren foreslog myndighederne OPA-aftalen som et alternativ til opnaaelse af de besparelser, som ansaas for noedvendige. Den nederlandske regering havde besluttet, at besparelserne skulle udgoere 420 mio. HFL om aaret.
2. OPA-aftalen
a) OPA-aftalens parter
8 OPA-aftalen blev indgaaet den 18. august 1988 som et resultat af initiativer, der tidligere var taget af sammenslutningen for den nederlandske medicinindustri "Nefarma", som er en af sagsoegerne i naervaerende sag, og sammenslutningen af nederlandske sygekasser, "VNZ", som er en af sagsoegerne i sag T-114/89.
9 Aftalen omfatter - med én enkelt undtagelse - de organisationer, som repraesenterer alle parter, der har interesse i ordination og udlevering af medicin: producenterne og leverandoererne, laegerne, som ordinerer medicin, og apotekerne, som udleverer den, samt forsikringsselskaber og sygekasser, som baerer omkostningerne i forbindelse hermed. Sagsoegerne i naervaerende sag og i sag T-114/89 er parter i aftalen.
10 Den naevnte undtagelse er Prodifarma, som er sagsoeger i sagerne T-116/89 og T-3/90. Prodifarma er en sammenslutning af mindre virksomheder, som producerer generiske laegemidler eller medicinske specialiteter eller beskaeftiger sig med parallelimport af generiske laegemidler, men som ikke hoerer til den del af medicinindustrien, der producerer varemaerkebeskyttede medicinske specialiteter. Selv om sammenslutningen deltog i den koordineringsfase, som gik forud for aftalens indgaaelse, er Prodifarma og de virksomheder, som er medlem heraf, ikke parter i aftalen. Den nederlandske regering er heller ikke aftalepart.
b) OPA-aftalens indhold
11 OPA-aftalen falder i to hovedafsnit, som har hver sin karakter. Aftalen omfatter for det foerste en privatretlig aftale mellem parterne, hvorved producenterne og leverandoererne paatager sig at nedsaette salgsprisen paa laegemidler til apoteker. For det andet indeholder den parternes forslag til de aendringer af de ovenfor beskrevne nationale regler, som parterne oensker, at myndighederne skal foretage, og som de paa det privatretlige plan stiller som betingelse for, at aftalen kan traede i kraft. Foruden disse to hovedpunkter bestaar aftalen af en raekke bestemmelser vedroerende aftalens anvendelsesomraade og parternes forpligtelser i forbindelse med ivaerksaettelsen af de foreslaaede regler.
12 OPA-aftalens vigtigste bestemmelser kan sammenfattes saaledes: Medlemmerne af de to organisationer, der er sagsoegere i denne sag, Nefarma og Bond van Groothandelaren in het Farmaceutisch Bedrijf (foreningen af laegemiddelgrossister), erklaerer sig i aftalens punkt 7.1 rede til at nedsaette salgsprisen paa medicinske specialiteter til apoteker med gennemsnitligt 7%. Ifoelge aftalens punkt 8 skal der indfoeres et "prisstop" i tiden indtil den 1. januar 1991. Parterne erklaerer desuden, at de vil afstaa fra at foretage "kompenserende prisforhoejelser" efter denne dato. I aftalens punkt 9 paatager Nefarma og Bond van Groothandelaren sig at fastsaette priserne paa nyintroducerede laegemidler paa et niveau svarende til prisgennemsnittet i visse andre medlemsstater.
13 De aendringer af den nationale ordning, som aftalens parter har foreslaaet myndighederne, bestaar i foerste raekke af, at den rabat, som et apotek kan opnaa, foer beloebet fratraekkes i godtgoerelserne fra sygekasserne, saettes op fra 2% til 4% (punkt 10). For det andet opfordres myndighederne til at nedsaette den naevnte bonus, som apotekerne faar ved udlevering af billigere laegemidler, fra 33,3% til 15% (punkt 11).
14 I OPA-aftalens bilag 2 findes aftaleparternes skoen over markedsudviklingen efter indfoerelse af en bonus paa 15%. Ifoelge disse skulle salget af medicinske specialiteter fra 1988 til 1990 falde fra 1 750 til 1 700 mio. HFL, salget af generiske laegemidler stige fra 250 til 360 mio. HFL og salget af parallelimporterede produkter stige fra 135 til 200 mio. HFL.
3. De administrative procedurer
15 Ved skrivelse af 6. september 1988 forelagde formanden for Nefarma OPA-aftalen for statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender og for statssekretaeren for oekonomiske anliggender. Ved udgangen af november 1988 erklaerede de nederlandske myndigheder sig rede til at goere et forsoeg. Det forventedes, at aftalens prisnedsaettelser skulle traede i kraft den 1. januar 1989.
16 Der blev derefter indledt to parallelle procedurer vedroerende OPA-aftalen for Kommissionen. Dels indgav Prodifarma, som er sagsoeger i sag T-116/89, den 2. december 1988 en klage med det formaal, at Kommissionen i henhold til artikel 3 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962 - foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt forordning nr. 17) - skulle fastslaa, at OPA-aftalen var uforenelig med EOEF-Traktatens artikel 85. Dels anmeldte Nefarma, som er sagsoeger i naervaerende sag, den 9. december 1988, paa vegne af alle parterne i aftalen, OPA-aftalen til Kommissionen. Nefarma anmodede om, at Kommissionen udstedte en negativattest i henhold til artikel 2 i forordning nr. 17 eller - subsidiaert - meddelte fritagelse i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 3.
17 Ved skrivelse af 14. december 1988, underskrevet af direktoer Rocca, Generaldirektoratet for Konkurrence, gav Kommissionen parterne meddelelse om, at den efter en foreloebig undersoegelse var af den opfattelse, at OPA-aftalen var uforenelig med Traktatens artikel 85, stk. 1, paa grund af den deri indeholdte prisaftale, og om, at parterne ikke havde fremsat argumenter, som kunne begrunde en fritagelse i henhold til artikel 85, stk. 3. Kommissionen tilfoejede, at dens tjenestegrene undersoegte muligheden for at indlede en procedure i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17. Prodifarma fik tilsendt en kopi af denne skrivelse.
18 Efter denne foerste negative reaktion fra Kommissionens side rettede flere af OPA-aftalens parter og den nederlandske regering ved de to statssekretaerer ved flere lejligheder henvendelse til Kommissionens tjenestegrene og til det kommissionsmedlem, som har ansvaret for konkurrencepolitikken, for at give yderligere oplysninger om OPA-aftalen og for at argumentere for aftalen.
19 I mellemtiden fortsattes proceduren med henblik paa at tilpasse de nationale regler, navnlig COTG' s retningslinjer, til OPA-aftalens indhold. Den nederlandske regering underrettede dog den 23. december 1988 OPA-aftalens parter samt Prodifarma og dennes medlemmer om, at de nederlandske myndigheder ikke ville godkende de aendringer af retningslinjerne, som var noedvendige for, at OPA-aftalen kunne traede i kraft, foer det paa baggrund af "Kommissionens endelige standpunkt" kunne vurderes, om en saadan godkendelse ville udgoere en tilsidesaettelse af Traktaten. Da COTG besluttede at aendre sine retningslinjer den 29. december 1988, blev denne aendring da heller ikke godkendt af de paagaeldende statssekretaerer. I modsaetning til, hvad OPA-aftalens parter og den nederlandske regering oprindelig havde taget sigte paa, kunne aftalen derfor ikke traede i kraft den 1. januar 1989.
20 OPA-aftalens parter og den nederlandske regering fortsatte i begyndelsen af 1989 deres bestraebelser paa at overbevise Kommissionen om aftalens fordele. Bl.a. havde statssekretaeren for oekonomiske anliggender og statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender den 7. februar 1989 efter deres anmodning herom et moede med Kommissionens nye medlem med ansvar for konkurrencepolitikken, Sir Leon Brittan. Moedet blev fulgt op af en skrivelse af 9. februar 1989 til Sir Leon Brittan fra statssekretaeren for oekonomiske anliggender, A. J. Evenhuis, hvori denne yderligere begrundede nedsaettelsen af bonussatsen fra 33,3% til 15%.
21 Som svar herpaa sendte Sir Leon Brittan de to statssekretaerer den skrivelse af 6. marts 1989, som sagsoegerne i naervaerende sag og i sagerne T-114/89 og T-116/89 har anfaegtet. I denne skrivelse, som de nederlandske myndigheder allerede havde faaet tilsendt i udkast ved telefax nogle dage foer, anfoerte kommissionsmedlemmet, at han "som tidligere finansminister" vaerdsattte den nederlandske regerings maalsaetning om at bringe omkostningerne ved forsyningen med laegemidler i Nederlandene under kontrol. Han fastslog dog, at den konkurrencebegraensende virkning af OPA-aftalens bestemmelser om nedsaettelse af bonusydelsen og om forhoejelsen af den tilladte rabat, maatte begraenses, foer der kunne gives samtykke til aftalen.
22 Ifoelge kommissionsmedlemmet maatte OPA-aftalen opfylde to betingelser, for at Kommissionen kunne give sit samtykke:
- For det foerste skulle bonusydelsen i forbindelse med udlevering af billigere laegemidler nedsaettes til 20% og ikke til 15% af forskellen mellem disse laegemidlers pris og prisen paa de dyrere medicinske specialiteter.
- For det andet skulle virkningerne af nedsaettelsen af bonusydelsen vurderes over en periode paa et aar ved hjaelp af en hertil oprettet kontrolordning.
23 Det hed bl.a. i skrivelsen:
"Jeg foreslaar derfor, at nedsaettelsen af bonusydelsen paa 33% begraenses til 20%, i stedet for som det fremgaar af aftalen 15%, og at det over en periode paa et aar undersoeges, hvilke virkninger en bonus paa 20% har i praksis."
24 Med hensyn til kontrolordningen bemaerkede Sir Leon Brittan, at de nederlandske myndigheder og Faellesskabets myndigheder kunne indlede et samarbejde om gennemfoerelsen af ordningen, bl.a. ved at udveksle statistiske oplysninger om laegemiddelmarkedet. Kommissionsmedlemmet tilfoejede:
"Naturligvis goeres der med mine konklusioner med hensyn til OPA-aftalen hverken indgreb i retsstillingen for de parter, som har anmeldt den, eller for Prodifarma, som har klaget over den."
25 En kopi af denne skrivelse blev den 16. marts 1989 sendt til Nefarma. Kopien var ledsaget af en skrivelse fra direktoer Rocca, hvori det praeciseredes, at spoergsmaalet, om der som foelge af OPA-aftalen ville opstaa en konkurrenceforvridning mellem medicinske specialiteter og generiske eller parallelimporterede produkter, skulle undersoeges i lyset af de prognoser over markedsudviklingen, som OPA-aftalens parter havde opstillet i aftalens bilag 2 ud fra en forudsaetning om en bonus paa 15%.
26 Flertallet af Nefarma' s medlemmer erklaerede sig den 17. marts 1989 rede til at acceptere, at bonusydelsen fastsattes til 20%. OPA-aftalens oevrige parter accepterede ogsaa at anvende aftalen paa de betingelser, som fremgik af skrivelsen af 6. marts 1989. COTG tilpassede sine retningslinjer i overensstemmelse hermed, og den nederlandske regering gav sin godkendelse. Forslagene i OPA-aftalen blev saaledes gennemfoert med virkning fra 1. april 1989.
27 Efter at Nefarma og Prodifarma havde anmodet Kommissionen om at fremkomme med yderligere oplysninger om den kontrol, som den havde til hensigt at foretage, meddelte direktoer Rocca i en skrivelse af 4. april 1989, at vurderingen ville finde sted paa grundlag af maanedlige rapporter om markedsandelene for henholdsvis medicinske specialiteter, generiske laegemidler og parallelimporterede produkter. Disse oplysninger ville Kommissionen sammenholde med de prognoser, OPA-aftalens parter havde opstillet.
28 Den 28. april 1989 sendte direktoer Rocca sagsoegerne en skrivelse, som indeholdt en detaljeret fortegnelse over de oplysninger, som Kommissionen oenskede at raade over med henblik paa den planlagte kontrol. I skrivelsen anmodede Kommissionen om, at de omhandlede oplysninger blev fremsendt.
Retsforhandlinger
29 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 10. maj 1989, har sagsoegerne anlagt naervaerende sag mod Kommissionen med paastand om annullation af de beslutninger, som sagsoegerne haevder er indeholdt i Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989 og i direktoer Rocca' s skrivelser af 16. marts samt 4. og 28. april 1989.
30 Til stoette for deres paastand har sagsoegerne fremfoert to hovedanbringender. De har dels gjort gaeldende, at Kommissionen med urette har anset OPA-aftalen for at vaere omfattet af forbuddet i Traktatens artikel 85, stk. 1. De har desuden gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har ret til at stille de to betingelser, som omtales i de anfaegtede skrivelser, for at traeffe en positiv afgoerelse med hensyn til OPA-aftalens forenelighed med EF' s konkurrenceregler.
31 Ved saerskilt dokument indgivet den 30. juni 1989 har Kommissionen paastaaet sagen afvist i henhold til artikel 91, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
32 Ved begaering indgivet til Domstolens Justitskontor den 20. oktober 1989 har Kongeriget Nederlandene anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande.
33 Ved kendelse af 15. november 1989 har Domstolen hjemvist sagen til Retten i medfoer af artikel 14 i Raadets afgoerelse af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans.
34 Ved kendelse af 7. december 1989 har Retten (Foerste Afdeling) tilladt Kongeriget Nederlandene at intervenere i sagen til stoette for Kommissionens paastande. I et processkrift indgivet den 19. januar 1990 har Kongeriget Nederlandene anfoert, at det ikke oenskede at tage stilling til formalitetsspoergsmaalet, men dog forbeholdt sig ret til senere at fremsaette bemaerkninger om sagens realitet.
35 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Afdeling) besluttet at imoedekomme Kommissionens begaering om, at der traeffes afgoerelse vedroerende afvisningspaastanden, uden at Retten indleder behandlingen af sagens realitet. Sagsoegernes og Kommissionens rettergangsfuldmaegtige har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 20. juni 1990.
36 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
1) - Den kommissionsbeslutning, som er indeholdt i skrivelsen af 6. marts 1989 fra kommissionsmedlem Sir Leon Brittan til statssekretaererne A. J. Evenhuis og D. J. D. Dees, henholdsvis
- de kommissionsbeslutninger, der er indeholdt i skrivelserne af 16. marts, 4. april og 28. april 1989 fra direktoer G. Rocca, Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence, til Nefarma,
annulleres, for saa vidt som Kommissionen i denne, henholdsvis disse beslutninger, har fundet, at OPA-aftalen er omfattet af forbuddet i EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 1, og for saa vidt som Kommissionen i henhold til denne eller disse beslutninger har opstillet to betingelser for at afgive en positiv udtalelse om OPA-aftalens forenelighed med EF' s konkurrenceregler;
2) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
37 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Sagen afvises.
- Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
38 For saa vidt angaar Kommissionens afvisningspaastand, har sagsoegerne nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionens afvisningspaastand tages ikke til foelge.
- Kommissionen tilpligtes - ved den endelige dom - at betale omkostningerne ved formalitetsindsigelsen.
39 Intervenienten har overladt det til Rettens skoen at traeffe afgoerelse om det rejste formalitetsspoergsmaal.
40 Formanden har erklaeret den mundtlige forhandling om formalitetsindsigelsen for tilendebragt med afslutningen af retsmoedet.
Spoergsmaalet om annullationspaastanden kan tages under realitetspaakendelse
41 Til stoette for sin afvisningspaastand har Kommissionen principalt gjort gaeldende, at en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution kun kan goeres til genstand for et soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173, saafremt den har retligt bindende virkninger.
42 Ifoelge Kommissionen har Sir Leon Brittan' s skrivelse kun haft faktiske virkninger og ikke retlige virkninger. Kommissionen har anfoert, at skrivelsen hverken er bindende for den nederlandske regering, som den var rettet til, eller for tredjemaend saasom sagsoegerne, eller for Kommissionen selv. Kommissionen er af den opfattelse, at det fremgaar ved laesning af den anfaegtede skrivelse, at der er tale om en uforbindende meningstilkendegivelse, hvorfor der ikke er tale om en "retsakt" i Traktatens artikel 173' s forstand.
43 Til stoette for sit synspunkt har Kommissionen foerst og fremmest henvist til bestemte dele af skrivelsen, hvorved der udtrykkeligt forbeholdes Kommissionen ret til senere at traeffe en beslutning, som skrivelsen paa ingen maade foregriber. Dette viser, at skrivelsen var af foreloebig karakter. Skrivelsen indeholder kun forslag og udgoer hverken sagens afslutning eller afslutningen paa Kommissionens undersoegelse, som tvaertimod foerst blev indledt med ivaerksaettelsen af kontrolordningen. Under den mundtlige forhandling har den sagsoegte institution tilfoejet, at hvis den paa et senere tidspunkt udsteder en beslutning vedroerende sagens realitet, vil denne beslutning have tilbagevirkende kraft og traede i stedet for den anfaegtede skrivelse. Sagsoegerne vil foerst paa det tidspunkt, hvor en saadan endelig beslutning traeffes, kunne paaberaabe sig behovet for domstolsbeskyttelse.
44 Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at den anfaegtede skrivelse ikke begraenser de rettigheder, parterne i OPA-aftalen har, og navnlig at den beskyttelse mod at faa paalagt boeder, som de har paa grund af aftalens anmeldelse, fortsat bestaar. Kommissionen har bemaerket, at den anfaegtede skrivelse ikke har nogen sammenhaeng med foreloebige forholdsregler i den betydning, som anvendes i Domstolens kendelse af 17. januar 1980, Camera Care mod Kommissionen (792/79 R, Sml. s. 119), og at skrivelsen ikke begraenser parternes processuelle rettigheder, saaledes som de er fastlagt i Raadets forordning nr. 17 og i Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42).
45 Kommissionen har anfoert, at det ikke er den anfaegtede skrivelse, som har haft bindende retlige virkninger over for sagsoegerne, men derimod den nederlandske regerings afgoerelse om - i kraft af sin egen kompetence og paa eget ansvar - at ivaerksaette OPA-aftalen under hensyn til de i skrivelsen foreslaaede aendringer. Kommissionen har erkendt, at den nederlandske regering som betingelse for at traeffe beslutning om, at OPA-aftalen kunne ivaerksaettes, kraevede, at Kommissionen gav "groent lys". Kommissionen har imidlertid understreget, at de nederlandske myndigheder frivilligt efterkom Kommissionens synspunkt.
46 Kommissionen har ogsaa gjort gaeldende, at den foreliggende sag ikke er anlagt til proevelse af en beslutning, som Kommissionen som kollegium har truffet ved afslutningen af den interne procedure, som den normalt anvender paa omraadet, men derimod til proevelse af en skrivelse, hvori et enkelt kommissionsmedlem, efter indtraengende opfordring fra den paagaeldende medlemsstats regering, giver udtryk for sin personlige opfattelse af en sag, hvori undersoegelsen befinder sig paa et tidligt stadium.
47 Kommissionen har tilfoejet, at de tredjemaend, som Sir Leon Brittan' s skrivelse ikke var rettet til, derfor ikke paa nogen maade kan beroeres af skrivelsen. Den har endvidere bemaerket, at det, for at tredjemaend kan vaere umiddelbart og individuelt beroert som omhandlet i Traktatens artikel 173, stk. 2, maa kraeves, at den anfaegtede retsakt har haft retsvirkninger i forhold til den egentlige adressat, hvilket ikke er tilfaeldet med den anfaegtede skrivelse i forhold til den nederlandske regering.
48 Med hensyn til direktoer Rocca' s skrivelser er Kommissionen af den opfattelse, at de skal betragtes som led i den loebende forvaltning, at de er af rent faktisk karakter og ikke kan have den mindste indvirkning paa sagsoegernes retsstilling. Ifoelge Kommissionen har den kontrolordning, som foreslaas i de anfaegtede skrivelser, ikke aendret sagsoegernes retsstilling, idet det er frivilligt at deltage i denne ordning. Kommissionen har tilfoejet, at den undlod at fremsaette en bindende begaering om oplysninger, hvilket den havde kunnet goere i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, og Kommissionen har oplyst, at selv en af sagsoegerne, Nefarma, ikke ansaa sig for bundet af denne ordning, idet sammenslutningen i januar 1990 ophoerte med at give statistiske oplysninger i medfoer af ordningen.
49 Til stoette for sin afvisningspaastand har Kommissionen subsidiaert gjort gaeldende, at sagsoegerne ikke har den fornoedne soegsmaalsinteresse. Denne manglende soegsmaalsinteresse beror paa, at sagsoegerne havde accepteret, at bonusydelsen blev fastsat til 20% i stedet for 15%, som oprindelig foreslaaet i OPA-aftalen. Dette fremgaar af en skrivelse af 21. marts 1989, hvorefter flertallet af Nefarma' s medlemmer gav deres samtykke til den nye procentsats.
50 Under den mundtlige forhandling har Kommissionen endelig udtrykt frygt for, at en yderligere lettelse af betingelserne for at antage en sag til realitetsbehandling vil medfoere en stribe sager til proevelse af forskellige former for skrivelser, som Kommissionens tjenestegrene sender til virksomheder i forbindelse med undersoegelser, som vedroerer dem, saaledes at Kommissionen for fremtiden maa undlade at imoedekomme de talrige anmodninger, den modtager om, at dens tjenestegrene fremkommer med en uformel stillingtagen.
51 Sagsoegerne har anfoert, at de anfaegtede skrivelser indeholder beslutninger, som har bindende og endelige virkninger i forhold til dem. De har anfoert, at Kommissionen i de anfaegtede skrivelser uigenkaldeligt har forpligtet sig til paa visse, naermere fastlagte betingelser at traeffe en positiv beslutning med hensyn til OPA-aftalen.
52 Efter sagsoegernes opfattelse har Sir Leon Brittan i skrivelsen af 6. marts 1989 paa opfordring af den nederlandske regering definitivt udtalt sig om OPA-aftalens forenelighed med bestemmelserne i Traktatens artikel 85, og der er saaledes tale om en beslutning, som beroerer deres retsstilling som parter i den omhandlede aftale. Dette gaelder uafhaengigt af, at beslutningen har form af en skrivelse til den nederlandske regering. Sagsoegerne har gjort gaeldende, at OPA-aftalens ivaerksaettelse fuldt ud var afhaengig af en forudgaaende aendring af de dagaeldende offentligretlige regler, hvilket var en foranstaltning, som de nederlandske myndigheder havde betinget af Kommissionens forudgaaende samtykke. Om OPA-aftalen blev gennemfoert eller ej var derfor helt afhaengigt af Kommissionens vurdering, som ved skrivelse af 6. marts 1989 gav det fornoedne signal til, at aftalens bestemmelser kunne gennemfoeres.
53 Ifoelge sagsoegerne forhindrede skrivelsens indhold den nederlandske regering i at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at ivaerksaette OPA-aftalen i dens oprindelige udgave, fordi dette ville have medfoert, at Kommissionen anlagde en traktatbrudssag stoettet paa Traktatens artikel 5, artikel 3, litra f), og artikel 85. Sagsoegerne har tilfoejet, at myndighederne ifoelge nederlandsk ret heller ikke kunne give "groent lys" for OPA-aftalens oprindelige udgave, saa laenge der var tvivl om dens gyldighed i forhold til faellesskabsretten. De er endvidere af den opfattelse, at skrivelsen gav tredjemaend, bl.a. sammenslutningen Prodifarma, mulighed for at paaberaabe sig den for de nederlandske retsinstanser og derved hindre, at OPA-aftalen blev ivaerksat i sin oprindelige form.
54 Sagsoegerne er af den opfattelse, at Kommissionen under disse omstaendigheder var fuldt ud klar over de virkninger, dens beslutning ville faa, og at den ved at traeffe beslutningen havde til hensigt at fastlaegge, eller efter omstaendighederne aendre retsstillingen for de forskellige parter, som beroertes af OPA-aftalen. De har anfoert, at det i den forbindelse ikke er noedvendigt at undersoege, om Kommissionen havde hjemmel til at rette en bindende beslutning til Kongeriget Nederlandene.
55 Sagsoegerne er af den opfattelse, at Sir Leon Brittan' s skrivelse er en beslutning i forhold til Kongeriget Nederlandene, men de mener, at selv hvis det ikke skulle vaere tilfaeldet, ville skrivelsen alligevel vaere en beslutning i forhold til dem. Ifoelge sagsoegerne er det, som er afgoerende for at betegne skrivelsen saaledes, at den beroerer deres retsstilling umiddelbart og individuelt.
56 Med hensyn til direktoer Rocca' s skrivelser er sagsoegerne af den opfattelse, at de ogsaa har haft retsvirkninger, i hvert fald for saa vidt de vedroerer opfoelgningen af den kontrolordning, som Sir Leon Brittan' s skrivelse omhandlede. Under den mundtlige forhandling har sagsoegerne dog anfoert, at de ikke oenskede at anlaegge en sag til proevelse af disse skrivelser uafhaengigt af sagen vedroerende kommissionsmedlemmets skrivelse, og at det er kun subsidiaert, at naervaerende sag ogsaa omhandler direktoer Rocca' s skrivelser.
57 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at Kommissionens argumenter til stoette for afvisningspaastanden kun vedroerer de anfaegtede retsakters form. De har understreget, at den af Kommissionen valgte form ikke er afgoerende, men at der skal tages hensyn til de anfaegtede skrivelsers indhold og virkninger.
58 Selv om det synes at fremgaa af ordlyden af skrivelsen af 6. marts 1989, at der kun er tale om en foreloebig stillingtagen, fremgaar det efter sagsoegernes opfattelse af en naermere gennemgang, at det drejer sig om en endelig beslutning, hvis gyldighed ganske vist er tidsbegraenset. Ifoelge sagsoegerne bekraeftes dette af direktoer Rocca' s senere skrivelser, som virkningerne af Sir Leon Brittan' s skrivelse boer ses i lyset af. Skrivelsernes endelige karakter godtgoeres af foelgende forhold:
- Det fastslaas definitivt, at OPA-aftalen falder ind under forbuddet i Traktatens artikel 85, stk. 1, saafremt bonusydelsen nedsaettes til 15%, og det afslaas definitivt at meddele fritagelse fra dette forbud.
- Det tillades definitivt og uigenkaldeligt, at OPA-aftalen ivaerksaettes i en periode paa et aar, saafremt bonusydelsen fastsaettes til 20%.
- Det bestemmes, at der for en periode paa mindst ét aar endeligt og uigenkaldeligt skal oprettes en kontrolordning for at undersoege, om OPA-aftalen fortsat kan finde anvendelse efter forsoegsperiodens udloeb.
59 Sagsoegerne har anfoert, at selv om Kommissionen senere maatte traeffe en formel beslutning om OPA-aftalen i henhold til forordning nr. 17, vil en saadan beslutning ikke med tilbagevirkende kraft kunne ophaeve disse endelige konklusioner.
60 Med hensyn til argumentet om, at Kommissionen ikke har truffet beslutningen som kollegium, har sagsoegerne gjort gaeldende, at det fremgaar af direktoer Rocca' s senere skrivelser, at Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989 ikke alene var et udtryk for hans individuelle standpunkt, men ogsaa Kommissionens.
61 Sagsoegerne har endvidere gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger ganske vist ikke er truffet ifoelge proceduren i henhold til forordning nr. 17, men at deres faktiske og retlige virkninger dog svarer til virkningerne af et formelt forbud i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, eller en formel fritagelse paa visse naermere betingelser i henhold til artikel 8 i forordning nr. 17, for dette sidste forholds vedkommende dog med forbehold af, at de nationale domstole i det konkrete tilfaelde kan efterproeve aftalens gyldighed i forhold til Traktatens artikel 85, stk. 1.
62 Sagsoegerne har ikke oensket at tage stilling til spoergsmaalet, om Kommissionen har kompetence til at traeffe saadanne foranstaltninger uden for rammerne af forordning nr. 17, men de har dog understreget, at der er visse ulemper forbundet med forordningen i sager, som i lighed med naervaerende sag skal afgoeres hurtigt, idet forordningen ikke aabner mulighed for at meddele (midlertidige) fritagelser med meget kort varsel. De har anfoert, at uafhaengigt af spoergsmaalet om lovligheden kan Kommissionens fravigelse af reglerne i forordning nr. 17 ikke medfoere, at borgerne unddrages de retsmidler, de har mod formelle beslutninger truffet i henhold til forordningen.
63 Sagsoegerne har naermere uddybet dette argument under den mundtlige forhandling, idet de har anfoert, at der er en uoverensstemmelse mellem forordning nr. 17, som de har betegnet som foraeldet, og Kommissionens og medlemsstaternes behov for at kunne foere en effektiv og hensigtsmaessig konkurrencepolitik. De har erklaeret sig rede til at acceptere, at Kommissionen benytter procedurer, som ikke er fastsat i forordning nr. 17, saaledes som den har gjort det i denne sag. Ifoelge sagsoegerne rejser denne praksis dog spoergsmaal om, i hvilket omfang Kommissionen paa konkurrenceomraadet kan foere en koordineringspolitik med de nationale myndigheder uden at blive udsat for soegsmaal fra de beroerte virksomheder. Sagsoegerne har fastholdt, at der under saadanne omstaendigheder er behov for, at virksomhederne har en domstolsbeskyttelse. De har udtrykt frygt for, at en afvisning af sagen vil give Kommissionen mulighed for at gribe ind paa markedsomraaderne inden for Faellesskabet ved at udstede retsakter, som ikke er underlagt domstolskontrol, men som har virkninger saavel paa det retlige som faktiske plan.
64 Med hensyn til spoergsmaalet, om de anfaegtede skrivelser beroerer dem umiddelbart og individuelt, har sagsoegerne anfoert, at det maa besvares bekraeftende. Dette maa gaelde baade de beslutninger, som var indeholdt i skrivelserne direkte til dem, og den beslutning, der var indeholdt i skrivelsen til de to statssekretaerer. Da sidstnaevnte skrivelse kun udtrykker Kommissionens standpunkt med hensyn til den aftale, sagsoegerne er parter i, anser de sig for umiddelbart og individuelt beroert af beslutningen, som om den var rettet til dem. Sagsoegerne har tilfoejet, at de ogsaa blev underrettet om denne beslutning ved den skrivelse, direktoer Rocca sendte Nefarma den 16. marts 1988.
65 Sagsoegerne har endelig understreget, at deres soegsmaalsinteresse ikke kan bestrides under henvisning til, at de har accepteret de aendringer af forslagene i OPA-aftalen, der blev foretaget som foelge af Sir Leon Brittan' s skrivelse, og har indvilliget i, at de ivaerksaettes. Sagsoegerne har anfoert, at Kommissionen har stillet dem over for et fait accompli, saaledes at de ikke har haft anden mulighed end at samarbejde - under protest - om OPA-aftalens gennemfoerelse i en udgave, som har vaeret i overensstemmelse med Kommissionens anvisninger. I modsat fald ville Kommissionens indgriben have haft den direkte virkning, at de i aftalen foreslaaede foranstaltninger overhovedet ikke ville vaere traadt i kraft.
De anfaegtede skrivelsers retlige karakter
66 Paa baggrund af disse faktiske og retlige forhold maa det undersoeges, om de skrivelser, denne sag er anlagt til proevelse af, er retsakter, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i Traktatens artikel 173' s forstand. Ifoelge Domstolens faste praksis skal det i den forbindelse undersoeges, om skrivelserne har haft retligt bindende virkninger (jf. senest kendelse af 17.5.1989, Italien mod Kommissionen, sag 151/88, Sml. s. 1255, paa s. 1261).
1. Virkningerne af Sir Leon Brittan' s skrivelse i forhold til Kongeriget Nederlandene
67 Retten finder, at det foerst boer fastslaas, om den skrivelse, Sir Leon Brittan sendte de to nederlandske statssekretaerer den 6. marts 1989, har haft retligt bindende virkninger i forhold til Kongeriget Nederlandene.
68 Med henblik herpaa skal det foerst undersoeges, om den anfaegtede retsakt er udstedt paa et hjemmelsgrundlag, som giver Kommissionen adgang til at traeffe en beslutning, som er bindende for en medlemsstat. Det fremgaar saaledes af Domstolens praksis, at Kommissionens tilkendegivelser over for en medlemsstats myndigheder paa omraader, hvor den ikke har kompetence til at traeffe bindende beslutninger, kun er udtalelser uden retsvirkninger (jf. f.eks. dom af 4.2.1959, Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, sag 17/57, Sml. 1954-1964, s. 125, dom af 27.3.1980, Sucrimex mod Kommissionen, sag 133/79, Sml. s. 1299, paa s. 1310, og kendelse af 17.5.1989, Italien mod Kommissionen, sag 151/88, s. 1261).
69 Det bemaerkes indledningsvis, at en saadan kompetence ikke kan antages at foreligge, hvis Traktaten eller de af institutionerne udstedte bindende retsakter ikke indeholder en saerlig bestemmelse herom (jf. kendelse af 30.9.1987, Brother Industries mod Kommissionen, sag 229/86, Sml. s. 3757, paa s. 3762 f.).
70 Som Kommissionen imidlertid har understreget under retsmoedet, er der hverken ved Traktatens artikel 85 eller forordning nr. 17 givet Kommissionen kompetence til at traeffe beslutninger, som er bindende i forhold til medlemsstaterne. Selv om forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at Kommissionen ved en beslutning kan paalaegge virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder at bringe overtraedelser af konkurrenceretten, som de haevdes at goere sig skyldige i, til ophoer, bemyndiger bestemmelsen ikke Kommissionen til at paalaegge en medlemsstat at traeffe bestemte foranstaltninger i sin nationale ret, f.eks. at aendre de nationale regler om den bonusydelse, som omtales i den anfaegtede skrivelse.
71 Med hensyn til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 17 - hvori det bestemmes, at "til loesning af de opgaver, som ... er overladt Kommissionen, kan denne indhente alle fornoedne oplysninger fra medlemsstaternes regeringer og kompetente myndigheder ..." - bemaerkes, at denne bestemmelse ikke kan tjene som hjemmel for en beslutning, hvorved det paalaegges Kongeriget Nederlandene at oprette den kontrolordning, som den anfaegtede skrivelse omhandler.
72 Der kan heller ikke udledes en kompetence for Kommissionen til at traeffe beslutninger, som er bindende for medlemsstaterne, af Domstolens faste praksis for, at medlemsstaterne i henhold til Traktaten er forpligtet til ikke at indfoere eller opretholde love eller administrative regler, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af Traktatens artikler 85 og 86 (jf. f.eks. dom af 1.10.1987, Vereniging van Vlaamse Reisbureaus, sag 311/85, Sml. s. 3801, paa s. 3826). Denne forpligtelse har sin oprindelse i Traktatens artikel 5, som skal fortolkes i lyset af artikel 3, litra f), og artikel 85. Traktatens artikel 5 giver imidlertid ikke Kommissionen kompetence til at traeffe beslutninger, som er bindende for medlemsstaterne (kendelse af 30.9.1987, Brother Industries, sag 229/86).
73 *rtikel 89 bemyndiger ganske vist Kommissionen til at traeffe beslutninger i forhold til medlemsstaterne for at fastslaa overtraedelser af konkurrenceretten. Denne overgangsbestemmelse omfatter dog kun situationer, hvor der ikke er udstedt gennemfoerelsesbestemmelser til artiklerne 85 og 86, saasom forordning nr. 17.
74 Ved Traktatens artikel 90, stk. 3, er der derimod givet Kommissionen kompetence til at meddele medlemsstaterne passende beslutninger for at det kan paases, at medlemsstaterne overholder Traktatens bestemmelser, bl.a. bestemmelserne i artikel 90, for saa vidt angaar de virksomheder, som hoerer under denne bestemmelses anvendelsesomraade. Det fremgaar imidlertid klart af den anfaegtede skrivelse, at den ikke stoettes paa denne bestemmelse.
75 Det maa derfor konstateres, at den anfaegtede skrivelse ikke har en hjemmel, som giver Kommissionen kompetence til at traeffe en beslutning, som vil kunne vaere bindende for Kongeriget Nederlandene. Det foelger heraf, at skrivelsen ikke har haft retligt bindende virkninger i forhold til denne medlemsstat.
76 Dette resultat aendres ikke ved, at den nederlandske regering havde anmodet om denne stillingtagen for at efterkomme den, og at den noeje overholdt bemaerkningerne i den anfaegtede skrivelse, da den traf de noedvendige administrative foranstaltninger for at gennemfoere OPA-aftalen. Hverken de nederlandske myndigheders hensigt til at efterkomme Kommissionens stillingtagen med hensyn til OPA-aftalen, eller det forhold, at de fuldt ud fulgte forslagene i Sir Leon Brittan' s skrivelse, indebaerer, at skrivelsen har skabt en retlig forpligtelse hertil.
77 Det boer tilfoejes, at den anfaegtede skrivelse ikke kan tillaegges bindende virkninger paa grundlag af en nederlandsk retsregel, som skulle forhindre regeringen i at tillade, at OPA-aftalen blev gennemfoert, saa laenge der var tvivl om dens gyldighed. Det tilkommer ikke Retten i naervaerende sag at udtale sig om, hvorvidt der som paaberaabt af sagsoegerne findes en saadan regel. Forudsaettes det imidlertid, at national ret er til hinder for, at de nederlandske myndigheder administrativt traeffer foranstaltninger, som kan vaere i strid med faellesskabsretten, maa det bemaerkes, at det henhoerer under de nationale myndigheders kompetence at anvende en saadan regel. I denne forbindelse tilkommer det dem paa eget ansvar at vurdere, om de paataenkte foranstaltninger er forenelige med faellesskabsretten.
78 Under disse omstaendigheder fremtraeder Sir Leon Brittan' s stillingtagen ikke som en beslutning, som har bevirket, at den nederlandske regering fik paalagt ikke at give "groent lys" til den oprindelige udgave af OPA-aftalen, men som en retsakt, hvis virkninger kunne sammenlignes med en udtalelses, og som de nationale myndigheder har kunnet anvende for at efterproeve OPA-aftalens gyldighed. En skrivelse fra Kommissionen har nemlig ikke kunnet give anledning til tvivl med hensyn til gyldigheden, da det klart fremgaar af Traktatens artikel 85, stk. 2, at en aftale, som er i strid med artikel 85, stk. 1, er uden retsvirkning.
79 Det fremgaar af brevvekslingen mellem den nederlandske regering og Kommissionen, at den nederlandske regerings fremgangsmaade kan forklares ved, at den ved frivilligt at tilpasse sine nationale regler efter den stillingtagen, som fandt udtryk i skrivelsen fra kommissionsmedlemmet, oenskede at undgaa risikoen for at handle i strid med faellesskabsretten i forbindelse med OPA-aftalens gennemfoerelse. Traktaten forudsaetter i oevrigt udtrykkeligt - bl.a. i artikel 155 og artikel 189, stk. 1 - et saadant frivilligt samarbejde mellem de nationale myndigheder og Faellesskabets institutioner ved at henregne henstillinger og udtalelser blandt de retsakter, institutionerne, og navnlig Kommissionen, kan udstede. Denne udtrykkelige bemyndigelse til at udstede uforbindende retsakter viser, at den frivillige overholdelse af institutionernes uforbindende retsakter er et vaesentligt element i gennemfoerelsen af Traktatens maalsaetninger. Det foelger heraf, at der ikke kan rejses tvivl om, at en stillingtagen fra en faellesskabsinstitution er uforbindende, paa grund af at den regering, som er adressat for retsakten, har efterkommet denne.
80 Det tilfoejes, at det hverken fremgaar af ordlyden eller indholdet af den anfaegtede skrivelse, at det var hensigten, at den overhovedet skulle have retsvirkninger.
81 Som Kommissionen har understreget, er det et indicium herfor, at der ikke foreligger en beslutning, der er truffet af Kommissionen som kollegium. Til forskel fra de tilfaelde, hvor Domstolen har anerkendt, at skrivelser underskrevet af Kommissionens tjenestemaend kan goeres til genstand for soegsmaal (jf. f.eks. dom af 15.3.1967, Cimenteries mod Kommissionen, forenede sager 8/66-11/66, Sml. 1965-1968, s. 337), fremstaar den anfaegtede skrivelse hverken som en meddelelse af en beslutning, der er truffet af institutionen, eller som udfaerdiget i Kommissionens navn eller i henhold til en kompetencedelegation, som er et forhold, hvis gyldighed Domstolen anerkendte i dom af 23. september 1986, Akzo mod Kommissionen (sag 5/85, Sml. s. 2585, paa s. 2614). Skrivelsen fremstaar snarere som skrevet af Sir Leon Brittan i eget navn i forbindelse med en meningsudveksling mellem politikere.
82 Desuden er det ordvalg, som Sir Leon Brittan anvendte for over for den nederlandske regering at angive de aendringer af OPA-aftalens ordning, som han fandt oenskelige, foer det kunne overvejes at traeffe en positiv beslutning med hensyn til aftalen, ikke et ordvalg, der ville blive anvendt i en bindende retsakt. Med hensyn til fastsaettelsen af bonusydelsen til 20% udtaler han kun, "jeg foreslaar" ("stel ik u voor"). Paa tilsvarende maade fremgaar det af ordvalget i forbindelse med oprettelsen af en kontrolordning, at det ikke var hensigten at paalaegge en saadan ordning, men at dens oprettelse afhang af den nederlandske regerings frivillige samarbejde.
83 Under henvisning hertil finder Retten, at Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989 til de to nederlandske statssekretaerer ikke kan anses for at vaere en beslutning i forhold til Kongeriget Nederlandene.
2. De anfaegtede skrivelsers virkninger i forhold til sagsoegerne
84 Herefter skal det undersoeges, om Sir Leon Brittan' s skrivelse isoleret set eller i forbindelse med de tre skrivelser fra direktoer Rocca, som sagen subsidiaert drejer sig om, udgoer en beslutning i forhold til sagsoegerne.
85 Indledningvis skal der tages stilling til sagsoegernes argumentation om, at skrivelsen indeholder en endelig vurdering af den oprindelige udgave af OPA-aftalen i forhold til Traktatens artikel 85, saaledes at dens virkninger i forhold til aftalens parter er identiske med virkningerne af en forbudsbeslutning i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17 eller af en fritagelsesbeslutning paa naermere betingelser i henhold til forordningens artikel 8, stk. 1.
86 I kommissionsmedlemmets skrivelse anfoeres det, at de konkurrencebegraensende virkninger af aftalen i dens oprindelige udgave efter al sandsynlighed vil vaere til hinder for at meddele fritagelse i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 3. Det fremgaar dog af skrivelsen, at undersoegelsen af aftalen i forhold til konkurrenceretten stadig var i gang. Dette bekraeftes bl.a. af det forbehold, som udtrykkeligt tages med hensyn til de processuelle rettigheder for OPA-aftalens parter. For sagsoegerne indebaerer dette forbehold, at de har ret til at modtage en meddelelse om klagepunkterne og udtale sig herom, foer Kommissionen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17 traeffer en forbudsbeslutning, som kan vaere retligt bindende for dem. Skrivelsen viser desuden, at kommissionsmedlemmet ikke havde til hensigt at traeffe en foranstaltning i forhold til sagsoegerne, som svarede til en forbudsbeslutning uden for rammerne af forordning nr. 17.
87 Skrivelserne har heller ikke haft virkninger, som kan sammenlignes med en fritagelse, hvortil der er knyttet betingelser eller paabud, som ifoelge Domstolens praksis kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal (jf. dom af 23.10.1974, Transocean Marine Paint mod Kommissionen, sag 17/74, Sml. s. 1063, paa s. 1080). Skrivelserne har nemlig kun vaeret udgangspunktet for den undersoegelse af OPA-aftalen, som skulle godtgoere, om der kunne meddeles fritagelse. Derfor kan de betingelser, som Sir Leon Brittan opstillede i sin skrivelse for, at der ved undersoegelsens afslutning kunne traeffes en positiv beslutning, ikke - for saa vidt angaar virkningerne heraf - sammenlignes med betingelserne i en fritagelsesbeslutning i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 17.
88 Det skal endvidere undersoeges, om skrivelserne har haft retsvirkninger i forhold til sagsoegerne ved bindende at fastlaegge betingelserne for OPA-aftalens gennemfoerelse, for saa vidt angaar bonussatsen og oprettelsen af en kontrolordning.
89 I den forbindelse skal det tages i betragtning, at Kommissionen, endog foer den udtaler sig endeligt om en aftale, der er anmeldt eller indgivet en klage over, kan traeffe foreloebige foranstaltninger for at hindre en situation, som vil kunne medfoere alvorlig og uoprettelig skade for den, der har indgivet klagen, eller en situation som af almene hensyn ikke kan tolereres (jf. f.eks. Domstolens kendelse af 17.1.1980, sag 792/79 R, Camera Care, Sml. s. 119, paa s. 130).
90 Det fremgaar imidlertid af en gennemgang af skrivelserne, at de ikke kan sidestilles med beslutninger om saadanne bindende foreloebige forholdsregler, men at de stiller OPA-aftalens parter frit med hensyn til, om de vil efterkomme dem eller ej. Dette gaelder saavel aendringen af bonussatsen som oprettelsen af en kontrolordning.
91 I skrivelsen af 6. marts 1989 omtalte Sir Leon Brittan ganske vist muligheden for, at parterne tilpassede OPA-aftalens bestemmelser efter de aendringer, han foreslog de nederlandske myndigheder. Denne aendring af aftalen paa det privatretlige plan var dog fuldt ud betinget af parternes samtykke. Det fremgaar desuden af direktoer Rocca' s skrivelse af 4. april 1989, at Nefarma havde accepteret at foretage denne aendring.
92 Det boer tilfoejes, at direktoer Rocca' s to skrivelser af 4. og 28. april 1989 til sagsoegerne vedroerende kontrolordningen ikke aendrer ved ordningens frivillige karakter. Den foerste skrivelse forbereder nemlig kun gennemfoerelsen, idet den naermere redegoer for, hvorledes den kontrol, som omhandles i Sir Leon Brittan' s skrivelse, skal finde sted. Selv om Kommissionen ved skrivelse af 28. april 1989 bad Nefarma og dens medlemmer om en raekke praecise oplysninger, skal det bemaerkes, at skrivelsen end ikke opfyldte de krav, som stilles i artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 17 i forbindelse med en uforbindende begaering om oplysninger. Dette er saa meget mere grund til, at skrivelsen ikke kan sidestilles med et krav om oplysninger i form af en bindende beslutning truffet i henhold til forordningens artikel 11, stk. 5.
93 I modsaetning til det af sagsoegerne haevdede, fremgaar det desuden ikke af direktoer Rocca' s skrivelser, at Sir Leon Brittan' s skrivelse afspejlede Kommissionens standpunkt som institution. Direktoer Rocca henviste ganske vist i skrivelserne til fremtidige kommissionsbeslutninger, men det indebaerer ikke, at Kommissionen allerede havde truffet en beslutning. Hverken Sir Leon Brittan eller direktoer Rocca omtalte i deres skrivelser en beslutning, som institutionen tidligere skulle have truffet.
94 Det, som retligt set var til hinder for OPA-aftalens gennemfoerelse i den af parterne oprindeligt indgaaede form, var derimod, at de nederlandske myndigheder havde aendret de administrative regler, hvori aftalen skulle indgaa, bl.a. vedroerende bonusydelsen, i overensstemmelse med angivelserne i Sir Leon Brittan' s skrivelse. Disse administrative regler, som de nationale myndigheder fastsatte, var nemlig bindende for sagsoegerne.
95 Det bemaerkes, som fastslaaet i det foregaaende, at disse foranstaltninger er truffet frivilligt, uden at der forelaa en kommissionsbeslutning med retsvirkninger i forhold til den nederlandske regering. Heraf foelger, at de bindende virkninger, som de nationale myndigheders retsakter har i forhold til sagsoegerne, ikke kan tillaegges Kommissionen, og at de dermed ikke kan betragtes som virkninger af de anfaegtede skrivelser.
96 Skrivelserne er derfor uden bindende virkninger i forhold til sagsoegerne.
3. Borgernes domstolsbeskyttelse
97 Sagsoegerne har endvidere gjort gaeldende, at borgerne ikke sikres den fornoedne domstolsbeskyttelse, saafremt Retten tillader, at Kommissionen med henblik paa konkurrencerettens anvendelse kan foretage en samordning med de nationale myndigheder, som munder ud i, at der paa nationalt plan traeffes foranstaltninger, som er bindende for borgerne, uden at de derved indtagne standpunkter er underlagt en EF-retlig domstolskontrol.
98 Hertil bemaerkes, at den domstolsbeskyttelse, sagsoegerne goer krav paa, i det vaesentlige tager sigte paa, at Retten traeffer afgoerelse vedroerende den paagaeldende aftales forenelighed med Faellesskabets konkurrenceret og vedroerende retmaessigheden af Sir Leon Brittan' s stillingtagen i skrivelsen af 6. marts 1989. En saadan form for domstolsbeskyttelse har imidlertid ikke hjemmel i Traktatens artikel 173. Selv om bestemmelserne om borgernes soegsmaalsret ikke maa fortolkes indskraenkende (jf. Domstolens dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, sag 25/62, Sml. 1954-1964, s. 411), vil det dog overskride graenserne for fortolkningen af Traktaten at antage en sag til realitetsbehandling, som falder uden for denne bestemmelses omraade.
99 Af disse grunde findes Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989 til den nederlandske statssekretaer for oekonomiske anliggender samt den nederlandske statssekretaer for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender isoleret set eller i sammenhaeng med direktoer Rocca' s tre skrivelser af 16. marts, 4. og 28. april 1989, som sagen subsidiaert drejer sig om, hverken at have haft retligt bindende virkninger i forhold til Kongeriget Nederlandene eller i forhold til sagsoegerne, hvorfor der ikke foreligger en beslutning, som kan vaere genstand for et soegsmaal.
100 Sagen boer derfor afvises, uden at det er fornoedent at tage stilling til, om Sir Leon Brittan' s skrivelse til den nederlandske regering umiddelbart og individuelt beroerer sagsoegerne.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
101 I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement, som finder tilsvarende anvendelse ved Retten i henhold til artikel 11, stk. 3, i Raadets afgoerelse af 24. oktober 1988, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegerne har tabt sagen, boer Kommissionen gives medhold, og sagsoegerne boer paalaegges at betale sagens omkostninger in solidum. Da der ikke er nedlagt paastand om intervenientens omkostninger, boer intervenienten baere sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger in solidum, idet intervenienten dog baerer sine omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy