Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nella presente causa, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, avendo vietato di ammassare, di depositare o di scaricare in Vallonia rifiuti provenienti da un altro Stato membro o da una regione diversa dalla regione vallona, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi impostigli
1) dalla direttiva del Consiglio 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39);
2) dalla direttiva del Consiglio 84/631/CEE, relativa alla sorveglianza e al controllo all' interno della Comunità delle spedizioni frontaliere di rifiuti pericolosi (GU L 326, pag. 31), e
3) dagli artt. 30 e 36 del Trattato CEE.
2. I divieti criticati dalla Commissione figurano nel decreto dell' esecutivo regionale vallone 19 marzo 1987 riguardante lo scarico di taluni rifiuti nella regione vallona (Moniteur belga del 28.3.1987, pag. 4671). L' art. 1, primo comma, di tale decreto, nella versione modificata dall' art. 130 del decreto 23 luglio 1987 (Moniteur belga del 29.9.1987, pag. 14078), vieta di ammassare, di depositare o di scaricare rifiuti provenienti da un paese straniero nei magazzini, nei depositi e scarichi autorizzati in Vallonia, ad eccezione dei depositi annessi ad un impianto di distruzione, neutralizzazione e di smaltimento dei rifiuti tossici. L' art. 1, secondo comma, vieta alle imprese di smaltimento dei rifiuti di autorizzare l' ammasso, ecc., dei rifiuti di origine straniera nei loro stabilimenti. L' art. 2 prevede la possibilità di deroghe all' art. 1, deroghe che possono essere concesse dall' esecutivo regionale vallone per un periodo limitato che non superi un biennio e che devono essere giustificate da circostanze gravi ed eccezionali. L' art. 3 vieta di ammassare, di depositare o di scaricare in Vallonia rifiuti provenienti da altre regioni del Belgio, e cioè dalla regione fiamminga e da Bruxelles, ma prevede che possono essere fatte eccezioni in conformità ad accordi stipulati con queste altre regioni. L' art. 4 consente inoltre agli enti pubblici o privati che producono, raccolgono o smaltiscono rifiuti di chiedere deroghe all' art. 3. A termini dell' art. 5, primo comma, i rifiuti provenienti da uno Stato straniero o da un' altra regione si intendono come rifiuti non prodotti in Vallonia.
3. Il decreto 19 marzo 1987 annullava e sostituiva un decreto del 17 marzo 1983 (Moniteur belga del 14.1.1983, pag. 7717), le cui disposizioni erano sostanzialmente analoghe. E' pacifico che il decreto 19 marzo 1987 ha l' effetto di imporre un divieto globale di tutte le importazioni di rifiuti in Vallonia, con la sola riserva delle eceezioni da esso previste e della possibilità di deroghe supplementari.
4. La Commissione adduce la violazione di due direttive comunitarie. La prima, la direttiva 75/442 relativa ai rifiuti, stabilisce un certo numero di disposizioni e di principi di natura generale in materia di smaltimento dei rifiuti. Essa impone agli Stati membri di adottare le misure atte a promuovere la prevenzione, il riciclo e la trasformazione dei rifiuti (art. 3) nonché le misure necessarie per assicurare che i rifiuti verranno smaltiti senza pericolo per la salute dell' uomo e senza recare pregiudizio all' ambiente (art. 4). Gli Stati membri devono stabilire o designare la o le autorità competenti incaricate, in una determinata zona, di programmare, organizzare, autorizzare e controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti (art. 5). Qualsiasi stabilimento o qualsiasi impresa che provveda al trattamento, all' ammasso, al deposito dei rifiuti per conto di terzi deve ottenere dall' autorità competente un' autorizzazione (art. 8) che costituisce oggetto di controlli periodici da parte di questa (art. 9). Le imprese che provvedono al trasporto, alla raccolta, all' ammasso, al deposito o al trattamento dei propri rifiuti nonché quelle che raccolgono o trasportano i rifiuti per conto terzi sono esse pure soggette alla vigilanza dell' autorità competente (art. 10). Il termine "rifiuto" è definito in senso lato all' art. 1, lett. a), come qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l' obbligo di disfarsi secondo le disposizioni nazionali vigenti.
5. La direttiva 84/631, nella versione modificata dalle direttive del Consiglio 12 giugno 1986, 86/279/CEE (GU L 181, pag. 13), e 23 dicembre 1986, 87/112/CEE (GU L 48, pag. 31), istituisce un sistema di sorveglianza e di controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi. Nel caso in cui un detentore di rifiuti intenda trasportare rifiuti da uno Stato membro ad un altro Stato membro o farli transitare attraverso uno o più Stati membri, egli è tenuto a notificarlo alle autorità competenti degli Stati membri interessati mediante un bollettino di spedizione uniforme (art. 3). Il trasporto non può essere effettuato finché le autorità competenti non abbiano accusato ricevuta della notifica. Le autorità competenti dello Stato membro di destinazione o di transito, entro il termine di un mese a decorrere dalla notifica, possono opporvisi sollevando un' obiezione. L' opposizione dev' essere giustificata in base alle disposizioni legislative e regolamentari in materia di protezione dell' ambiente, di sicurezza e di ordine pubblico o di protezione della salute conformi alla direttiva e agli altri strumenti comunitari (art. 4). La direttiva si applica (con alcune eccezioni minori) ai rifiuti tossici e pericolosi, così come definiti dalla direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, sui rifiuti tossici e pericolosi (GU L 84, pag. 43), e ai PCB, così come definiti dalla direttiva del Consiglio 6 aprile 1976, 76/403/CEE, riguardante lo smaltimento dei policlorobifenili e dei policloroterfinili (GU L 108, pag. 41).
Violazione delle direttive
6. La Commissione assume che nessuna delle disposizioni delle due direttive consente ad uno Stato membro di emanare divieti come quelli contenuti nel decreto 19 marzo 1987. Essa aggiunge che simili divieti sono in contrasto con la lettera e con lo spirito delle direttive, che mirano essenzialmente ad assicurare la libera circolazione dei rifiuti pur proteggendo la salute e l' ambiente.
7. Il Regno del Belgio replica che, se nessuna specifica disposizione consente il divieto, nessuna lo esclude nemmeno e deduce che il divieto è compatibile con la finalità sostanziale delle due direttive, e cioè la protezione della salute umana e dell' ambiente.
8. Secondo me, la violazione della direttiva 75/442 non è stata provata. E' vero che, come viene detto nel primo 'considerando' , tale direttiva ha la finalità non soltanto di assicurare la protezione della salute e dell' ambiente, ma anche di evitare disparità tra le normative nazionali, che potrebbero creare condizioni di concorrenza disuguali e pregiudicare il funzionamento del mercato comune: si può quindi dire che essa ha come punto di partenza la libera circolazione delle merci. Cionondimeno, al di là di questo, la direttiva si limita ad istituire un complesso generale di norme riguardanti la sorveglianza delle operazioni di smaltimento dei rifiuti: essa non contiene alcuna disposizione concreta che riguardi specificamente gli scambi interstatali di rifiuti escludendo, espressamente o tacitamente, il tipo di misure adottate dall' esecutivo regione vallone.
9. La situazione è diversa per quanto riguarda la direttiva 84/631. Com' è detto nel quarto 'considerando' , questa seconda direttiva mira essa pure ad assicurare che le disparità tra le disposizioni riguardanti lo smaltimento dei rifiuti pericolosi non abbiano l' effetto di alterare le condizioni della concorrenza e di incidere così direttamente sul funzionamento del mercato comune. Tuttavia, contrariamente alla direttiva 75/442, la direttiva 84/631 verte pure, in modo specifico, su movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi ed istituisce un sistema uniforme e specifico di sorveglianza e di controllo, che comprende in particolare l' obbligo di notifica preliminare delle spedizioni progettate. A mio avviso, il fatto che la direttiva abbia optato per un sistema di previa notifica, nell' ambito del quale spetta allo Stato membro di destinazione sollevare obiezioni, esclude di per sé la possibilità di adottare un altro sistema di controllo, come un sistema di divieto generale delle importazioni salvo la possibilità di deroghe.
10. La circostanza che la direttiva 84/631 preveda che obiezioni possono essere sollevate dallo Stato membro di destinazione induce a ritenere che tale direttiva contempli effettivamente la possibilità di restrizioni all' importazione di rifiuti pericolosi. Tuttavia, la lettera e lo spirito delle disposizioni riguardanti la notifica e le obiezioni mostrano chiaramente che simili restrizioni devono essere di portata limitata. Il testo dell' art. 3, ed in particolare la menzione relativa alle informazioni che devono essere contenute nel bollettino di spedizione, indica che la procedura della previa comunicazione riguarda la spedizione prevista di una specifica spedizione di rifiuti. In forza dell' art. 4, n. 1, le obiezioni devono essere sollevate entro un mese dal ricevimento della comunicazione, cioè la comunicazione della prevista spedizione, effettuata mediante il bollettino. Secondo me, ne consegue che qualsiasi obiezione sollevata dallo Stato membro di destinazione deve obbligatoriamente riguardare la specifica spedizione che costituisce oggetto della comunicazione e le informazioni relative a tale spedizione che sono contenute nello stesso bollettino di spedizione. Così, ad esempio, uno Stato membro può eventualmente ritardare una spedizione se non è soddisfatto delle misure adottate per garantire la sicurezza del trasporto o se non è convinto che il destinatario dei rifiuti sia in possesso dell' adeguata capacità tecnica per lo smaltimento dei rifiuti in questione, aspetti sui quali il detentore dei rifiuti è tenuto a comunicare informazioni soddisfacenti (art. 3, n. 3, terzo e quarto trattino). Comunque, tali disposizioni escludono di vietare globalmente e a priori le importazioni di rifiuti.
11. Questa interpretazione delle disposizioni pertinenti viene suffragata dalla finalità della direttiva, che mira in particolare ad assicurare che il sistema di sorveglianza e di controllo degli spostamenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi non possa né creare ostacoli agli scambi intracomunitari né intaccare la concorrenza (sesto 'considerando' ). Essa viene pure suffragata, come cercherò di dimostrare, dall' art. 30 del Trattato.
12. Ritengo quindi che la Commissione sia riuscita a provare l' esistenza di una violazione della direttiva 84/631.
Violazione dell' art. 30 del Trattato
13. Il ricorso della Commissione mira a far dichiarare che il Regno del Belgio ha violato gli artt. 30 e 36 del Trattato. Dato che l' art. 30 è l' articolo che contiene il divieto di base, al quale l' art. 36 prevede semplicemente un certo numero di eccezioni, ritengo inadeguato invocare una violazione dell' art. 36 in quanto tale. Procederò quindi partendo dalla premessa che il problema verte sulla violazione del solo art. 30.
14. La Commissione sostiene che il divieto di ammassare, di depositare e di scaricare rifiuti provenienti da altri paesi costituisce direttamente una misura d' effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato. Essa sostiene pure che il ricorso all' art. 36 è escluso, giacché le direttive istituiscono un regime uniforme ed armonizzato di sorveglianza dello smaltimento dei rifiuti e dei trasporti interstatali di rifiuti, regime che esclude qualsiasi potere residuo degli Stati membri. Essa soggiunge che comunque il divieto delle importazioni di rifiuti provenienti da altri Stati membri costituisce un mezzo di discriminazione arbitraria ai sensi della seconda frase dell' art. 36 giacché non vi è alcuna ragione per credere che i rifiuti provenienti da altri Stati membri siano più pericolosi di quelli prodotti in Vallonia.
15. Il Regno del Belgio deduce che i rifiuti ° comunque i rifiuti che non possono essere riciclati né riutilizzati ° non hanno valore commerciale e non possono quindi considerarsi entranti nelle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci. Esso si basa in proposito sulla sentenza 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/Italia (Racc. pagg. 617, 626), nella quale la Corte ha affermato, che per merci ai sensi dell' art. 9 del Trattato, "si devono intendere i prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali". Il Regno del Belgio rileva pure che i divieti previsti dal decreto non riguardano soltanto i rifiuti prodotti in altri Stati membri, ma anche quelli provenienti da altre regioni del Belgio. Infine, esso assume che il divieto è giustificato alla luce dell' art. 36 e deve considerarsi come una misura di salvaguardia urgente e temporanea, adottata per impedire che la Vallonia divenga la "pattumiera dell' Europa" come conseguenza di arrivi di rifiuti provenienti da paesi nei quali il loro smaltimento è severamente disciplinato e più fortemente tassato.
16. A mio parere, le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci devono considerarsi applicabili a tutti i tipi di rifiuti, anche a quelli che non possono essere riciclati o riutilizzati. Pur se è evidente che tali prodotti hanno un valore commerciale intrinseco ° in realtà, essi hanno piuttosto un valore negativo ° è cionondimeno chiaro che essi costituiscono oggetto di negozi commerciali in quanto le imprese di smaltimento dei rifiuti ricevono una retribuzione per smaltirli. In pratica, come ha rilevato l' agente della Commissione in udienza, un settore non trascurabile dell' economia si dedica allo smaltimento dei rifiuti. Si deve pure tener conto della finalità delle disposizioni comunitarie relative alla libera circolazione delle merci, e cioè l' abolizione di tutte le frontiere interne: ammettere che talune categorie di prodotti non fruiscono di tali disposizioni comporterebbe in pratica il ristabilimento delle frontiere interne. Aggiungerò che questo punto di vista sembra suffragato dalla sentenza della Corte 10 marzo 1983, causa 172/82, Inter-Huiles (Racc. pag. 555), nella quale la Corte ha affermato che le norme comunitarie sulla libera circolazione delle merci e la direttiva del Consiglio 75/439, riguardante lo smaltimento degli oli usati non consentivano ad uno Stato membro di organizzare nel proprio territorio un sistema di raccolta e di smaltimento degli oli usati in modo da vietare le esportazioni destinate ad un eliminatore o rigeneratore autorizzato da un altro Stato membro.
17. Una volta ammesso che tutti i rifiuti rientrano nelle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci, è chiaro, mi sembra, che una misura che, vietando l' ammasso, il deposito e lo scarico dei rifiuti, abbia l' effetto di restringere l' importazione di rifiuti provenienti da altri Stati membri è una misura che va considerata una misura d' effetto equivalente. A questo proposito, non si deve prendere in considerazione il fatto che il divieto si estende pure ai rifiuti provenienti da altre regioni del Belgio. La circostanza che una misura che restringa gli scambi intracomunitari restringe pure gli scambi all' interno dello Stato membro di cui trattasi non può avere l' effetto di farla esulare dall' art. 30. Inoltre, come ho già detto, deroghe al divieto sono possibili mediante accordi stipulati con le altre regioni del Belgio, possibilità che non esiste per le importazioni provenienti da altri Stati membri. Comunque, come la Commissione rileva in risposta ad un quesito scritto della Corte, il divieto delle importazioni provenienti da altre regioni del Belgio è atto a rafforzare il divieto delle importazioni provenienti da altri Stati membri, in quanto questo osterà a che i rifiuti provenienti da altri Stati membri siano trattati nella regione fiamminga o nella regione di Bruxelles prima di essere smaltiti in via definitiva in Vallonia.
18. La circostanza che l' art. 2 del decreto consenta di concedere deroghe al divieto di importare rifiuti provenienti da altri Stati membri mi sembra pure un elemento irrilevante. Secondo una giurisprudenza ben consolidata, il semplice fatto di assoggettare gli importatori e i commercianti all' obbligo di osservare talune formalità amministrative può, in sé, costituire una misura d' effetto equivalente ad una restrizione quantitativa (v., ad esempio, sentenza 24 gennaio 1978, causa 82/77, Van Tiggele, Racc. pag. 25).
19. Si pone quindi la questione se si possa far ricorso all' art. 36. La direttiva 75/442, che contiene solo un quadro generale per la sorveglianza dello smaltimento dei rifiuti, non supplisce, a mio parere, all' art. 36. Per contro, ritengo che la direttiva 84/631 escluda, quanto ad essa, il ricorso all' art. 36, perlomeno per le categorie di rifiuti pericolosi che essa comprende. Come ho già detto, la direttiva 84/631 istituisce un regime dettagliato e uniforme di sorveglianza e di controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi. Come la Corte ha affermato, allorché, in applicazione all' art. 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongono l' armonizzazione dei provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana ed approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza, il ricorso all' art. 36 perde la sua giustificazione e i controlli appropriati vanno allora effettuati ed i provvedimenti di tutela adottati nell' ambito dello schema tracciato dalla direttiva d' armonizzazione (sentenze 5 ottobre 1977, causa 5/77, Tedeschi, Racc. pag. 1555, punto 35 della motivazione, e 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti, Racc. pag. 1629, punto 36 della motivazione).
20. A mio parere, il Regno del Belgio non può, comunque sia, avvalersi dell' art. 36 per restringere importazioni di rifiuti non pericolosi. Secondo una giurisprudenza ben consolidata, l' art. 36 dev' essere interpretato in maniera restrittiva (v., ad esempio, sentenze 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, Racc. pag. 5); non mi sembra quindi possibile interpretare l' eccezione basata sulla "salute umana" in senso così lato, da consentire restrizioni su sostanze che non minacciano la salute o la vita, ma tutt' al più, la "qualità della vita". Non è nemmeno possibile far ricorso alle eccezioni di cui all' art. 30 attinenti alle "esigenze imperative" che comprendono la protezione dell' ambiente (v. sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 4607). Tali eccezioni possono essere invocate solo per provvedimenti che non siano discriminatori. Orbene, il provvedimento in causa, che favorisce i rifiuti prodotti in una certa regione di uno Stato membro, non è chiaramente un provvedimento che si applichi indistintamente ai prodotti nazionali ed a quelli importati.
21. Ne risulta che il Regno del Belgio può, in linea di principio, invocare l' art. 36 per le sole categorie di rifiuti pericolosi che non rientrano nell' ambito d' applicazione della direttiva 84/631, come i rifiuti radioattivi, che ne sono esclusi dall' art. 3 della direttiva 78/319, ovvero i solventi clorurati e organici, che ne sono esclusi dall' art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva 84/631. Senza che sia necessario prendere in esame la possibile giustificazione di restrizioni all' importazione in Vallonia di prodotti del genere, è sufficiente dire che un divieto globale di principio che colpisca le importazioni di rifiuti provenienti da altri Stati membri non è chiaramente né necessario né proporzionato per prevenire il rischio che tali prodotti possono eventualmente presentare per la sanità pubblica.
22. Prima di concludere, esaminerò brevemente taluni argomenti di carattere generale che sono stati svolti dal Regno del Belgio in udienza.
23. Il Regno del Belgio sostiene che il provvedimento adottato dall' esecutivo regionale vallone è compatibile con taluni principi relativi allo smaltimento dei rifiuti, che sono stati stabiliti in diritto internazionale e che sono sul punto di essere adottati in diritto comunitario. Si tratta, in primo luogo, del principio dell' autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e, in secondo luogo, del principio della prossimità, cioè del principio secondo cui i rifiuti devono essere smaltiti il più vicino possibile al luogo in cui si sono prodotti al fine di limitare nei limiti del possibile il loro trasporto. Il Regno del Belgio deduce che tali principi sono stabiliti nella convenzione di Basilea del 22 marzo 1989 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, firmata dalla Comunità, e che sono stati riconosciuti nella risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 sulla politica in materia di rifiuti (GU C 122, pag. 2) nonché nella proposta di regolamento del Consiglio riguardante la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti all' interno, all' entrata e all' uscita della Comunità, presentata dalla Commissione il 10 ottobre 1990 (GU C 289, pag. 9).
24. Nel preambolo della risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 è detto che è opportuno che la Comunità nel suo complesso divenga capace di provvedere essa stessa allo smaltimento dei suoi rifiuti e che è auspicabile che ciascuno Stato membro tenda individualmente ad un' autosufficienza del genere (quinto 'considerando' ). In questa logica, il punto 7 della risoluzione prospetta l' istituzione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento nella Comunità a un livello regionale o zonale (ma non nazionale), al fine di agevolare lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti adeguati più vicini. Inoltre, nel preambolo della risoluzione (settimo 'considerando' ) al punto 11 si prospetta di ridurre al minimo i movimenti di rifiuti. Cionondimeno, anche se la risoluzione era uno strumento di carattere obbligatorio, tali dichiarazioni non mi sembrano affatto poter giustificare un provvedimento di portata così ampia come quello che è stato adottato dall' esecutivo regionale vallone.
25. La proposta di regolamento mira in particolare ad attuare la convenzione di Basilea. Essa si basa sugli artt. 100 A e 113 del Trattato e mira a sostituire la direttiva 84/631. Nell' ottavo 'considerando' si dice che la strategia comunitaria in materia di smaltimento dei rifiuti si basa sulla riduzione delle loro spedizioni allo stretto necessario. Il titolo II, che riguarda la libera circolazione dei rifiuti all' interno della Comunità, rafforza il regime della previa notifica istituita dalla direttiva 84/631. I nn. 1-3 dell' art. 4 di tale proposta prevedono che lo Stato membro di spedizione e lo Stato membro di destinazione potranno l' uno o l' altro sollevare un' obiezione ad una spedizione di rifiuti, ed eventualmente rifiutare l' autorizzazione, qualora esista un adeguato ed autorizzato impianto per lo smaltimento molto più vicino di quello scelto dall' autore della notifica. Tale sistema è indubbiamente più restrittivo di quello attualmente previsto nella direttiva 84/631, ma, anche se il progetto di regolamento fosse attualmente in vigore, esso non potrebbe essere invocato come base legale per giustificare il divieto generale sancito dall' esecutivo regionale vallone.
26. Aggiungerò che, a mio parere, non sussiste incompatibilità di principio tra le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci e i principi di autosufficienza e di prossimità, sempre che tali principi siano applicati nell' ambito comunitario, in opposizione ad un ambito puramente nazionale: ciò sembra anche costituire l' intento tanto della risoluzione del Consiglio quanto della proposta di regolamento, già menzionati. Non mi sembra che questi ultimi argomenti incidano sulla conclusione alla quale sono pervenuto.
27. Benché, come ho già detto, non mi sembri che la Commissione abbia provato una violazione della direttiva 75/442, ritengo che essa sia riuscita a provare la fondatezza delle sue pretese nel merito e che essa abbia quindi diritto al rimborso delle spese.
Conclusione
28. Propongo quindi alla Corte di:
1) dichiarare che, avendo vietato di ammassare, di depositare o di scaricare nella regione vallona rifiuti provenienti da altri Stati membri, nella parte in cui ciò incide sui rifiuti provenienti da altri Stati membri, e da regioni del Belgio diverse dalla Vallonia, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza della direttiva del Consiglio 84/631/CEE, e dell' art. 30 del Trattato CEE;
2) per il resto, respingere il ricorso;
3) condannare il Regno del Belgio alle spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.
Full & Egal Universal Law Academy