Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - Circostanze di fatto
1. Il presente procedimento è collegato con la causa C-87/89. L' attuale ricorrente si trovava a quell' epoca tra le imprese che avevano proposto, contro la Commissione, un ricorso su cui la Corte si pronunciò in seguito con sentenza 17 maggio 1990 (1).
2. Tenuto conto di questa sentenza e della relazione d' udienza nel presente procedimento, non è necessario che esponga con maggiori dettagli il contesto giuridico della causa. Vi si tratta, nuovamente, in sostanza, degli effetti del regolamento (CEE) n. 989/84, che istituisce un sistema di limiti di garanzia per taluni prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (2), sull' aiuto alla produzione concesso per i prodotti trasformati a base di pomodori. Questo regolamento dispone che, in caso di superamento del limite di garanzia stabilito nell' art. 1 - pari a 4 700 000 t di pomodori freschi - l' aiuto è ridotto per la campagna successiva in funzione del superamento (art. 2, n. 1). L' art. 2, n. 2, prevede che il superamento è calcolato sulla base della media dei quantitativi prodotti nel corso delle tre campagne che precedono la campagna per la quale deve essere fissato l' aiuto.
3. Come è noto, la Commissione ha fissato l' aiuto alla produzione per i prodotti trasformati a base di pomodori per le campagne dal 1984-85 al 1987-88 (3) tenendo conto di alcuni superamenti, che hanno comportato, conformemente all' art. 2 del regolamento n. 989/84, riduzioni dell' aiuto per tutti i prodotti o taluni di essi.
4. Nell' ambito del procedimento amministrativo nazionale, un' impresa di trasformazione di pomodori con sede in Francia, la Société industrielle de transformation de produits agricoles (Sitpa, in prosieguo: la "ricorrente"), ha ritenuto che i regolamenti con i quali la Commissione ha fissato gli aiuti per le campagne menzionate fossero invalidi ed ha perciò chiesto all' Office national interprofessionnel des fruits, des légumes e de l' horticulture (Oniflhor) il rimborso della differenza tra l' importo totale dell' aiuto che le sarebbe stato attribuito senza le riduzioni e l' aiuto effettivamente erogato. L' Oniflhor respingeva la domanda sostenendo che non gli era possibile concedere aiuti supplementari al di là degli importi fissati nei suddetti regolamenti.
5. Il Tribunal administratif di Digione, al quale era stato proposto ricorso avverso la decisione di rigetto, ha ora sottoposto alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione:
"Se il regolamento (CEE) del Consiglio n. 989/84 ed i regolamenti (CEE) della Commissione nn. 1925/84, 2222/85, 2077/86 e 2160/87 siano validi alla luce dell' art. 190 del Trattato CEE e del principio di non discriminazione enunciato nello stesso Trattato e, in caso di risposta negativa a tale quesito, quali conseguenze pecuniarie abbia l' invalidità dei suddetti regolamenti per quanto riguarda gli obblighi dell' Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l' horticulture".
B - Analisi
Il primo elemento della questione (validità dei regolamenti contestati)
I - Il regolamento n. 989/84
1. Il difetto di motivazione (art. 190 del Trattato CEE)
6. La ricorrente nella causa principale mette in dubbio la validità del regolamento n. 989/84 sotto il profilo del difetto di motivazione. A suo parere, il terzo considerando del regolamento (4), che rileva nel caso di specie, non contiene una descrizione delle "caratteristiche del mercato" che il Consiglio ha posto alla base delle sue misure. Essa ritiene, inoltre, che non venga spiegato perché è stato scelto proprio di ridurre l' importo nominale dell' aiuto e non già di limitare quest' ultimo ad un determinato quantitativo di prodotti.
7. a) Prima di analizzare dettagliatamente questo motivo, debbo ricordare brevemente i principi posti dalla Corte circa la portata dell' obbligo di motivazione a proposito dei regolamenti. Secondo una costante giurisprudenza (5), la motivazione richiesta dall' art. 190 del Trattato CEE deve essere adattata alla natura dell' atto giuridico in esame. Essa deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l' iter logico seguito dall' autorità comunitaria da cui promana l' atto (6) onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ed onde permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo.
8. Questo principio è stato tuttavia precisato sotto due profili dalla Corte di giustizia al fine di evitare che l' obbligo della motivazione sia reso eccessivamente gravoso.
9. In primo luogo, non si può esigere che la motivazione dei regolamenti specifichi i vari elementi di fatto e di diritto, talvolta molto numerosi e complessi, che costituiscono oggetto dei regolamenti, qualora questi siano in armonia con il contesto normativo di cui fanno parte (7). In secondo luogo, non si deve valutare una motivazione soltanto in base al suo tenore letterale, ma occorre altresì fondarsi sul suo contesto nonché sull' insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione (8).
10. b) Tenuto conto di questi principi, il Consiglio e la Commissione a ragione presumono che la motivazione del regolamento n. 989/84 risponda alle condizioni di cui all' art. 190 del Trattato CEE.
11. aa) La ricorrente sostiene innanzitutto che il riferimento alle "caratteristiche del mercato" (terzo considerando) non basta a descrivere in modo sufficiente la situazione sulla base della quale il Consiglio ha agito.
12. Non posso condividere questo punto di vista. La spiegazione della nozione di caratteristiche del mercato si trova negli atti che costituiscono la base giuridica del regolamento n. 989/84, cioè nel regolamento (CEE) n. 516/77 (9) ((art. 3, n. 3 (10), e terzo considerando del regolamento di modifica (CEE) n. 1152/78 (11) che introduce il fondamento giuridico attualmente contenuto nell' art. 2, n. 3, del regolamento (CEE) n. 426/86 (12))) e, in seguito, nel regolamento n. 426/86 (art. 2, n. 3, e quinto considerando). Il secondo punto del preambolo ("visto") dell' impugnato regolamento n. 989/84 menziona espressamente il regolamento n. 516/77, allora in vigore, nonché il regolamento di modifica che qui rileva, cioè il regolamento (CEE) n. 988/84. Questa menzione ricompare nel primo considerando. Anche la ricorrente ha riconosciuto questa correlazione: essa stessa si riferisce, nella sua argomentazione, alle citate disposizioni relative alla base giuridica.
13. Nel terzo considerando del regolamento n. 1152/78 si affronta la questione che "la concessione di un aiuto alla produzione di ortofrutticoli trasformati" possa "date le cospicue disponibilità di materie prime e il grado di elasticità della capacità di trasformazione (...) provocare (...) una notevole espansione di questa produzione" il che potrebbe dare luogo a "difficoltà di smercio". Conseguentemente, l' autorizzazione ad agire è legata, in tutte le versioni, alla circostanza che "il potenziale della produzione comunitaria di un prodotto (...) rischi di provocare squilibri notevoli tra la produzione e le possibilità di smercio".
14. Così, nella misura in cui l' economia e le finalità del regolamento sono intese a ostacolare un' evoluzione perniciosa che rischia di prodursi nel settore considerato, il riferimento alle caratteristiche del mercato di cui al terzo considerando letto congiuntamente con le disposizioni e con le motivazioni della base giuridica dell' impugnato regolamento dimostra, quantomeno "nella sua essenza" (13), in che modo il Consiglio ha valutato la situazione al prodursi della quale intendeva reagire. Il rischio - di uno squilibrio tra la produzione e le possibilità di smercio - e le sue cause - cospicue disponibilità di materie prime ed elasticità della capacità produttiva - sono messi in evidenza in modo sufficientemente chiaro.
15. Del resto, nella misura in cui l' obbligo di motivazione è infatti inteso a informare l' operatore economico, si deve presumere che i trasformatori di pomodori conoscessero gli elementi dell' evoluzione disapprovata dal Consiglio, poiché essi stessi si trovavano direttamente esposti ai movimenti del mercato.
16. La motivazione del regolamento n. 989/84 permette pure l' esercizio del controllo da parte della Corte. L' insieme costituito dalla ricordata motivazione e dalle basi giuridiche citate rivela così chiaramente la situazione ritenuta insoddisfacente dal Consiglio che la Corte potrebbe, qualora fosse necessario, accertare se, per esempio, gli obiettivi dell' intervento o i mezzi a tal fine utilizzati violino princìpi della politica agricola comune oppure siano manifestamente inadatti o sproporzionati.
17. bb) Accanto a questo aspetto della motivazione il quale, secondo le considerazioni esposte, sfugge a qualsiasi censura, la ricorrente nella causa principale rimprovera inoltre al Consiglio di non aver esposto sufficientemente le ragioni che lo hanno indotto ad optare per una riduzione dell' importo nominale dell' aiuto piuttosto che per la sua limitazione ad una parte della produzione (sistema delle quote). Anche a questo proposito, l' attenzione dell' operatore cui il regolamento è rivolto sarebbe soltanto richiamata alle "caratteristiche del mercato", per quanto l' art. 2, n. 3, del regolamento n. 426/86 preveda, come misura tipica, la limitazione dell' aiuto ad una parte della produzione, che è addirittura la sola misura di cui sia fatta menzione nel quinto considerando di questo regolamento.
18. Neppure questi argomenti mi paiono resistere ad una disamina. I motivi che hanno animato il legislatore potevano infatti essere dedotti dal contesto della normativa, cioè dalla natura delle misure e dai relativi precedenti.
19. Per quanto riguarda il primo di questi due aspetti, la Commissione e il Consiglio sottolineano, a ragione, che l' istituzione di un limite di garanzia e la riduzione dell' importo nominale dell' aiuto nell' ambito del metodo scelto nel caso di specie incidono, in media, notoriamente meno sui produttori individuali che su un sistema di quote applicato ai medesimi quantitativi. Infatti, fintantoché il superamento del limite è calcolato sulla base della media dei quantitativi prodotti nelle tre campagne che precedono la campagna per la quale deve essere fissato l' aiuto (art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84), gli svantaggi causati da un superamento si manifestano per i produttori solo progressivamente e con un certo ritardo, di modo che essi possono abituarsi poco a poco alla situazione modificata. Una limitazione dell' aiuto sulla base dei medesimi quantitativi cui si riferisce il limite di garanzia, a partire dallo stesso momento, si sarebbe prodotta più rapidamente e più improvvisamente e sarebbe apparsa come una misura più radicale nei confronti della media dei produttori. Questo sistema è stato adottato solo più tardi, cioè nel contesto del regolamento (CEE) n. 1320/85 (14), che è poi anche indicato, nel suo terzo considerando, come la base giuridica di "misure più restrittive".
20. Allo stesso tempo, questa considerazione depone pure contro il punto di vista della ricorrente secondo il quale il testo del regolamento n. 426/86 richiede una motivazione specifica. Quando l' art. 2, n. 3, di questo regolamento (15) indica a mo' di esempio, tra le misure di cui si limita del resto a precisare che debbono essere "appropriate", una misura particolarmente drastica, lo fa per mettere in evidenza la portata del potere discrezionale. Il fatto che questo esempio sia stato specificato espressamente non consente pertanto di dedurre che qualsiasi altra misura, in particolare una misura che si ripercuote mediamente meno sui produttori, necessiti di una particolare motivazione. Infine, non può essere altrimenti, laddove i preamboli dei regolamenti nn. 426/86 o 1152/78 menzionano esclusivamente la limitazione dell' aiuto ad una parte della produzione. In assenza di altri criteri, si deve supporre che entrambi i testi (la norma e il preambolo) sono su questo punto ispirati alla medesima concezione. Poiché la limitazione dell' aiuto ad un certo quantitativo rappresenta manifestamente una misura assai drastica, era, a mio avviso, pure consentito al legislatore di lasciare tale e quale il testo del corrispondente considerando allorché, con il regolamento (CEE) n. 988/84 (16), egli ha creato la possibilità di adottare anche altre misure "appropriate".
21. La ricorrente tuttavia ritiene - come da lei esplicitamente affermato nel corso del dibattimento - che fino all' adozione del regolamento n. 989/84, qui contestato, i trasformatori potessero e dovessero attendersi che il Consiglio adottasse esclusivamente, come misura diretta a fronteggiare un eccesso di produzione, una limitazione dell' aiuto a quantitativi determinati. Per questa ragione il legislatore avrebbe dovuto motivare in modo specifico la sua decisione di scegliere una misura diversa nel contesto di questo regolamento. La ricorrente basa il suo punto di vista, in sostanza, sul fatto che il menzionato ampliamento delle basi giuridiche ad altre categorie di misure reca la stessa data del regolamento n. 989/84.
22. Non posso condividere questo punto di vista. In primo luogo ritengo che, anche in queste circostanze, sia sufficiente che - come nel caso di specie - il legislatore lasci parlare la natura stessa del provvedimento. In secondo luogo, ritengo che, fin dal momento dell' adozione del regolamento (CEE) n. 1206/82 (17), fosse possibile rendersi conto che, se fosse divenuta indispensabile l' adozione di misure, il Consiglio non sarebbe necessariamente ricorso ad un sistema di quote. Questo regolamento ha introdotto, per i concentrati di pomodoro e per i pomodori pelati, con decorrenza dal 1º luglio 1982, per ciascuna campagna, un limite di garanzia corrispondente a quelli che figurano nel regolamento n. 989/84 (art. 1, n. 1). In caso di superamento di questo limite, il Consiglio avrebbe dovuto adottare le "misure appropriate", su proposta della Commissione. Non è fatta menzione di un eventuale sistema di quote e la motivazione del regolamento depone nello stesso senso. Indubbiamente, vi si legge in primo luogo quanto segue:
"(...) l' art. 3 bis del regolamento (CEE) n. 516/77 ha istituito un regime di aiuto alla produzione per alcuni prodotti trasformati a base di ortofrutticoli; (...) qualora si verifichi la situazione prevista dal paragrafo 5 del suddetto articolo, è possibile limitare la concessione dell' aiuto alla produzione ad un quantitativo determinato (...)".
23. Tuttavia il successivo considerando, nel quale viene precisato la ragione specifica del regolamento, evita di indicare la natura delle misure che il Consiglio si riserva di adottare:
"(...) tale situazione rischia di verificarsi per i concentrati di pomodori e per i pomodori pelati interi; (...) è opportuno, a questo stadio, fissare un limite di garanzia valido per i suddetti prodotti; (...) è necessario prevedere la possibilità di adottare appropriate misure qualora tale limite venga superato" (18).
24. A mio parere, era già adombrata in questi passaggi la possibilità di adottare altre misure - eventualmente meno rigorose - anche se la base giuridica di tali misure è stata creata solo in seguito.
25. Da quanto sopra risulta che i motivi del legislatore potevano essere desunti dal contesto della normativa - dalla sua natura e dai suoi precedenti - in modo sufficiente a garantire un' adeguata informazione degli interessati nonché la possibilità di un controllo giudiziario.
26. L' analisi della situazione che emerge da questi elementi mostra al tempo stesso che, secondo il Consiglio, l' eccesso di produzione non aveva ancora raggiunto proporzioni di fronte alle quali si dovesse pensare ad un sistema di quote, in particolare nemmeno se si adottava il punto di vista secondo cui tale sistema avrebbe dovuto proteggere i trasformatori che avevano contribuito solo marginalmente o non avevano contribuito affatto all' aumento. La fondatezza di questa analisi dovrà essere accertata, non già trattando di una questione attinente alla forma come l' obbligo della motivazione, bensì trattando della legittimità sostanziale del regolamento impugnato.
27. Per tutte le suesposte ragioni il motivo che deduce il difetto di motivazione deve essere disatteso.
2. Il motivo secondo il quale il regolamento n. 989/84 viola il divieto di discriminazione
28. Non è del tutto chiaro se si debba esaminare anche il regolamento n. 989/84 - accanto ai regolamenti specifici per le campagne dal 1984-85 al 1987-88 - nella prospettiva del divieto di discriminazione (art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato CEE). E' vero che la ricorrente non ha allegato violazioni di questo tipo nell' ambito della causa principale. Parimenti, la decisione di rinvio non precisa ad uno ad uno i motivi opposti ai regolamenti contestati. Però, nelle osservazioni da essa depositate il 23 aprile 1990 e nel corso del dibattimento, la ricorrente ha contestato la compatibilità di questo regolamento con l' art. 40, n. 3, secondo comma. Per questo motivo voglio esprimermi egualmente su questo punto.
29. E' risaputo che il divieto di discriminazione contenuto in questa disposizione rappresenta soltanto l' espressione specifica del principio generale di eguaglianza, secondo il quale situazioni analoghe non debbono essere trattate in modo differente, salvo qualora una differenziazione sia obiettivamente giustificata (19). Lo stesso principio vieta peraltro di concedere senza giustificazioni il medesimo trattamento a situazioni notevolmente differenti (20).
30. Come giustamente rilevato dal Consiglio, il regolamento n. 989/84 non può andare incontro a critiche almeno per quanto riguarda il primo aspetto del divieto di discriminazione, secondo il quale situazioni identiche debbono essere trattate in modo identico. Infatti, una siffatta critica presuppone che il regolamento faccia una differenza fra i produttori, il che non è esattamente il caso.
31. La ricorrente ritiene tuttavia che il regolamento sia incompatibile con l' art. 40, n. 3, secondo comma, poiché, a suo parere, gli operatori economici subiscono un pregiudizio indipendentemente dalla loro effettiva responsabilità nei confronti dell' eccesso di produzione. Questo argomento consiste nell' allegare che situazioni differenti sono trattate in modo analogo, se non in base alla formulazione espressa della normativa, almeno per quanto riguarda i suoi risultati pratici. Non è possibile escludere sic et simpliciter tale censura.
32. Si tratta quindi di sapere se la parità di trattamento sia giustificata nonostante le differenze di situazione: se una siffatta giustificazione esiste, l' assenza di differenziazione non è arbitraria e non viola neppure il divieto di discriminazione (21). Una siffatta giustificazione che esclude l' arbitrio può risultare anche dagli obiettivi generali della politica agricola comune (22). Poiché il legislatore comunitario dispone di un ampio potere di valutazione discrezionale per la realizzazione di detti obiettivi (23), si è di fronte all' arbitrio solo quando non è più possibile riconoscere sic et simpliciter delle giustificazioni concretamente evidenti per la soluzione scelta.
33. Da questi principi consegue che il regolamento non viola il divieto di discriminazione. Come già è stato detto, le misure erano intese ad esercitare, in una fase il più possibilmente precoce, una pressione moderata sul volume della trasformazione, per sopprimere o, rispettivamente, impedire per l' avvenire uno squilibrio sul mercato dei prodotti di trasformazione a base di pomodori. Una siffatta misura precoce e proporzionata è orientata, da una parte - anche se non in modo così forte come un sistema di quote -, verso la stabilità (a lungo termine) del mercato ((art. 39, n. 1, lett. c) del Trattato CEE)); dall' altra, essa corrisponde, meglio di quanto non potrebbe fare una misura più draconiana, allo sforzo di garantire alle persone occupate nell' agricoltura un livello di vita equo ((art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato CEE)). Infine, essa tiene conto altresì dello spirito dell' art. 39, n. 2, lett. b), del Trattato CEE, secondo il quale è necessario operare gradualmente gli opportuni adattamenti.
34. Allorché il legislatore, nel contesto dell' esame al quale deve procedere (24), ha così concesso a taluni obiettivi della politica agricola un' importanza maggiore di quella che sarebbe stata possibile nel contesto di una diversa misura ed ha agito con lo scopo di opporsi in modo relativamente precoce ad un' evoluzione dannosa (25), la soluzione che ne deriva ed alla quale tutti i produttori della Comunità partecipano a prima vista in modo solidale e paritario non può essere considerata arbitraria.
35. Certo, è una questione completamente diversa domandarsi se, scegliendo i mezzi messi in atto, il Consiglio ha correttamente valutato la situazione economica. Anche a questo proposito, il legislatore comunitario dispone di un margine di manovra molto ampio. Nel controllare se questo potere discrezionale sia stato correttamente esercitato, la Corte deve limitarsi a verificare che, adottando le misure considerate, il legislatore non abbia commesso un manifesto errore di valutazione (26). Questo vale in particolare qualora il legislatore comunitario debba valutare, nell' emanare una normativa, i suoi effetti futuri e questi non possano essere previsti con certezza (27).
36. Nel caso di specie non ritengo che vi sia un siffatto errore manifesto di valutazione.
37. Si deve per forza riconoscere che la produzione dei prodotti di trasformazione considerati è ancora aumentata in modo considerevole nel corso della campagna 1984-85, la prima nella quale si applicava il regolamento 31 marzo 1984, n. 989/84. I produttori hanno cercato di mantenere e di aumentare la loro quota di aiuto aumentando la loro produzione. Questa circostanza consente tuttavia di ritenere le misure viziate da un errore manifesto di valutazione solo se ricorrono due condizioni.
38. In primo luogo, deve risultare che, se il Consiglio avesse previsto quest' evoluzione in modo chiaro (in questo momento precoce), avrebbe dovuto, per impedire una discriminazione fra i trasformatori, introdurre una normativa sulla base di quote individuali. Ciò pone una questione difficile che, a mio parere, potrebbe essere risolta solo se si conoscessero meglio le conseguenze della produzione nella campagna 1984-85 per ciascun trasformatore. A loro volta, queste conseguenze potrebbero essere accertate solo facendo ricorso ad un confronto completo delle cifre, per il quale non disponiamo dei dati necessari. In generale, una siffatta riduzione del potere discrezionale si dovrebbe comunque ammettere soltanto in circostanze del tutto eccezionali.
39. Non occorre però che mi soffermi ulteriormente su questo punto. Infatti, perché si possa allegare un simile motivo di gravame deve in secondo luogo risultare che il Consiglio era cosciente del fatto che la misura adottata non avrebbe manifestamente potuto impedire gli sviluppi poi verificatisi. Non mi sembra che una siffatta constatazione sia qui giustificata. E' certo che il superamento dei limiti di garanzia produce a medio termine conseguenze sfavorevoli per i trasformatori. I trasformatori hanno potuto sottrarsi a questi svantaggi continuando ad aumentare la loro produzione solo per un tempo limitato, poiché questo aumento doveva a sua volta implicare nuove riduzioni. Dal punto di vista dei produttori individualmente considerati, i vantaggi a breve termine di un eccesso di produzione si trovavano posti di fronte agli svantaggi a medio termine che potevano in particolare compromettere uno sviluppo armonioso della loro impresa.
40. Peraltro, come ho già detto, questa misura non aveva ancora esaurito il potere discrezionale del Consiglio. In caso di notevole superamento dei limiti di garanzia, i trasformatori potevano aspettarsi un ricorso a provvedimenti più drastici, come del resto è poi avvenuto.
41. La Corte di giustizia deve opporsi a qualsiasi tentazione di valutare misure del Consiglio sulla base di successive conoscenze di cui il Consiglio non disponeva al momento in cui ha dovuto adottare dette misure. In altri termini, la Corte deve evitare di valutare misure adottate nel 1984 nella prospettiva del 1990 invece che nella prospettiva del 1984.
42. Sulla base di quanto sopra considerato, non mi sembra giustificato ritenere che il Consiglio abbia commesso un errore manifesto di valutazione.
43. Di conseguenza, e per le ragioni in precedenza esposte, il motivo di gramave secondo il quale il regolamento n. 989/84 viola il divieto di discriminazione deve essere disatteso.
44. Poiché tale regolamento resiste così a tutti i motivi di gravame che gli sono stati opposti, la questione sollevata dal giudice a quo va risolta in conformità a questa constatazione.
II - I regolamenti che fissano l' ammontare dell' aiuto per le campagne dal 1984-85 al 1987-88
1. Il motivo di gravame relativo al difetto di motivazione
45. La ricorrente è del parere che sotto vari aspetti la motivazione dei menzionati regolamenti della Commissione non soddisfi i requisiti dell' art. 190 del Trattato CEE. Poiché alcuni elementi di questo motivo riguardano tutti e quattro i regolamenti, mentre altri ne riguardano pur sempre parecchi, ritengo opportuno procedere esaminando ogni singolo elemento.
46. a) Ai quattro regolamenti viene rimproverata la mancanza di qualsiasi indicazione, nella motivazione, circa l' entità del superamento dei limiti di garanzia e le modalità specifiche di calcolo dell' aiuto.
47. Mi sia concesso di cominciare con l' ultimo di questi aspetti, in quanto è il più generale.
48. I regolamenti controversi si caratterizzano per il fatto che il loro contenuto consiste in definitiva in una serie di cifre e in alcune indicazioni necessarie per il loro impiego nella situazione contemplata dal regolamento. In simili casi - contrariamente a quanto manifestamente ritenuto dalla ricorrente - non è necessario che la motivazione precisi come siano state ricavate le singole cifre. Come si è già detto a proposito del regolamento n. 989/84, è costante giurisprudenza della Corte (28) che non è necessario esporre "gli elementi di fatto e di diritto talvolta molto numerosi e complessi" di un regolamento qualora essi siano in armonia con il contesto normativo di cui fanno parte.
49. Proprio una siffatta limitazione è giustificata nel caso che ci viene sottoposto. Un eventuale obbligo di presentare i risultati sotto forma di calcoli dettagliati eccederebbe sovente, secondo la portata della normativa da illustrare, le possibilità concrete di cui il legislatore dispone in materia di pubblicazione. Orbene, la Corte ha dichiarato più volte (per quanto riguarda le decisioni) che il grado di precisione della motivazione deve essere proporzionato alle possibilità materiali e alle condizioni tecniche o al tempo disponibile per l' adozione dell' atto (29). Inoltre ciò sarebbe fonte di numerosi errori nella motivazione, il che, in fin dei conti, non è neppure nell' interesse di colui che deve applicare il diritto né giova ad un controllo giurisdizionale appropriato.
50. Incidentalmente rilevo che, nel settore che qui interessa, la Commissione ha in una certa misura compensato questa mancanza di informazioni, anche se in modo incompleto in ragione della mancanza di norme giuridiche cogenti, istituendo un comitato consultivo degli ortofrutticoli freschi e trasformati (30), di cui fanno parte specialmente rappresentanti dell' industria di trasformazione.
51. Per il caso di controversia, la Commissione ha esposto, nel secondo e terzo considerando del regolamento (CEE) n. 1925/84 ovvero nel terzo e quarto considerando dei regolamenti (CEE) nn. 2222/85, 2077/86 e 2160/87, le basi giuridiche dei suoi calcoli e menzionato gli aspetti che le sono parsi di particolare rilevanza ai fini del calcolo. Ciò mette chiaramente in evidenza i motivi dell' adozione delle misure e consente alla Corte di esercitare il suo controllo. Non rilevo, a questo riguardo, nessun elemento che possa far pensare ad una violazione dell' art. 190 del Trattato CEE.
52. Le medesime considerazioni si applicano sostanzialmente all' argomento con cui la ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto indicare ogni volta in quale misura erano stati superati i limiti di garanzia. E' vero che una siffatta indicazione non avrebbe comportato molto lavoro e che la Commissione avrebbe ben potuto fornirla. D' altro lato, come informazione isolata - non accompagnata del resto da una spiegazione delle operazioni di calcolo - essa non avrebbe apportato granché alla comprensione delle cifre infine fissate. Neppure su questo punto l' art. 190 del Trattato CEE risulta violato.
53. b) La ricorrente solleva poi il motivo che i testi del terzo considerando del regolamento n. 1925/84 e del quarto considerando in ciascuno dei regolamenti nn. 2222/85, 2077/86 e 2160/87 sono lacunosi per quanto riguarda le indicazioni relative alle campagne prese in esame per accertare il superamento dei limiti di garanzia. I regolamenti per la campagna 1984-85 (31) precisano che la produzione della rispettiva precedente campagna ha superato il limite di garanzia. Orbene, ai sensi dell' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84, che è pure citato, per accertare un superamento ci si deve riferire alla media della produzione delle tre campagne che precedono la campagna di cui trattasi. Secondo la ricorrente, questa motivazione è pertanto poco chiara e contraddittoria.
54. Secondo la ricorrente, se è vero che la contraddizione non figura più nei regolamenti adottati per le campagne 1986-87 (32) e 1987-88 (33), continua tuttavia a mancare anche in questi ultimi un espresso riferimento alle campagne prese in considerazione.
55. I suddetti motivi di gravame mi hanno indotto a confrontare tutte le versioni linguistiche - che fanno fede allo stesso titolo - dei regolamenti della Commissione qui controversi. Né è emerso che io debba basare il mio esame su una situazione alquanto diversa da quella presentata in detti motivi. Citare ciascuna versione letteralmente mi porterebbe troppo lontano. Se si parte dalla versione francese, sulla quale si basa la ricorrente, si ricava la seguente immagine di insieme.
56. Nel testo francese dei regolamenti adottati per le campagne 1984-85 (terzo considerando) e 1985-86 (quarto considerando), se si tralascia il riferimento all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84, ci si basa, per il superamento del limite di garanzia, sulla produzione della campagna precedente (("(...) la produzione della Comunità per la campagna di commercializzazione 1983-84 e, rispettivamente, 1984-85")). Le versioni tedesca, danese e greca corrispondono alla versione francese. Per contro, le versioni inglese ed olandese indicano che la produzione "calcolata a norma dell' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84" "supera il limite di garanzia per la campagna di commercializzazione" 1983-84 o 1984-85. E' così chiaro che si fa riferimento soltanto all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84 per la produzione da prendere in considerazione. Non ne può conseguire l' impressione che il superamento sia stato rilevato unicamente sulla base degli anni indicati volta per volta. In ragione della sintassi scelta, la versione italiana non è perfettamente chiara; essa è tuttavia abbastanza precisa perché non si possa supporre una contraddizione con l' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84 (34).
57. Nei regolamenti per le campagne 1986-87 e 1987-88 (in entrambi si tratta del quarto considerando) la versione francese (35) ha lo stesso significato del testo che ho appena citato delle versioni inglese ed olandese che, dal canto loro, non sono state modificate. Le versioni spagnola e portoghese corrispondono a questa soluzione e le versioni tedesca e italiana sono formulate in modo del tutto analogo. Soltanto le versioni danese e greca conservano la formulazione contestata dalla ricorrente.
58. Così, per i quattro regolamenti della Commissione che qui interessano, due versioni (la danese e la greca) e, limitatamente alle due prime campagne, due altre versioni (la tedesca e la francese) impiegano la formulazione criticata dalla ricorrente. Bisogna convenire senza reticenze con la ricorrente che questa formulazione non corrisponde all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84 citato subito dopo il quale parla delle tre campagne che precedono la campagna interessata e non soltanto dell' ultima. Non si può di certo affermare, tenuto anche conto della mancanza di omogeneità tra le versioni linguistiche, che la Commissione si sia dimostrata qui particolarmente precisa.
59. Malgrado ciò, vi propongo di negare l' esistenza di un' infrazione dell' art. 190 del Trattato CEE. La motivazione di un atto giuridico deve certamente essere "chiara e univoca". Come si fa per le norme giuridiche vere e proprie, così si può tuttavia pretendere dall' utente un certo sforzo di interpretazione quando il significato di un testo non emerge ad una prima lettura. Se questo sforzo di interpretazione consente di risolvere le contraddizioni non vi è, a mio parere, infrazione all' art. 190 del Trattato CEE. Due sono le considerazioni che a questo riguardo mi paiono importanti.
60. In primo luogo, il punto controverso non mi sembra costituire una parte importante della motivazione, nel senso, per esempio, che l' espressa indicazione delle campagne di commercializzazione prese in esame rappresenti il presupposto di un' adeguata motivazione. Ogni considerando avrebbe potuto senz' altro limitarsi alla menzione - che peraltro pure contiene - che si è applicato il regolamento n. 989/84 e che ciò ha inciso sull' importo dell' aiuto per i prodotti considerati, essendo stato rilevato un superamento. Grazie a tale menzione si informano gli interessati sull' applicazione di un fattore di calcolo importante che deve essere preso in considerazione conformemente alle disposizioni che qui rilevano. Viene confermato che la Commissione non ha trascurato il così importante meccanismo di riduzione. Le altre conseguenze dell' applicazione del regolamento n. 989/84 restano, per usare una formulazione conforme alla giurisprudenza "Eridania" (36), in armonia con il contesto normativo di cui fanno parte. Come risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte, qualora siffatte indicazioni supplementari, che non sono direttamente richieste dall' art. 190 del Trattato CEE, risultino inesatte, si deve verificare se la motivazione soddisfi peraltro ai requisiti prescritti (37). Tale è il caso che ricorre nella specie, per quanto riguarda i regolamenti che debbo esaminare.
61. Il principio che ho appena citato non può, beninteso, essere direttamente trasposto al caso che qui interessa, poiché il riferimento alla campagna precedente sembra mettere a sua volta in discussione il riferimento alla disposizione relativa alle modalità di calcolo. Siccome tuttavia la prima indicazione non è necessaria, esiste un ordine gerarchico che depone a favore della seconda. Come è provato dalla menzione nella motivazione, la Commissione ha effettivamente voluto applicare in modo corretto il regolamento n. 989/84. Si deve tener conto di questa gerarchia ai fini dell' interpretazione. Essa depone nel senso che detto punto della motivazione venga interpretato soltanto nel senso del riferimento alla menzionata disposizione. Ciò corrisponde altresì al principio giurisprudenziale già menzionato, secondo il quale una motivazione deve essere valutata alla luce del contesto nel quale si colloca e delle disposizioni di legge applicabili.
62. Ciò permette altresì, come ha giustamente rilevato la Commissione, di attribuire al riferimento alla rispettiva campagna precedente il posto che gli compete. Alla luce dell' art. 2, n. 2, del regolamento n. 989/84, si vede in effetti subito che si tratta dell' anno nel corso del quale è stato rilevato il superamento e che la diversa formulazione è manifestamente un semplice errore di redazione.
63. In secondo luogo, per tutte le campagne, vi sono tre - e per le due ultime campagne di commercializzazione persino sette - versioni linguistiche che non contengono il difetto lamentato. Tra queste versioni figurano, per tutte le campagne di commercializzazione, quelle della lingua del paese con la produzione più rilevante - l' Italia - e, per le due ultime campagne, anche le versioni nelle lingue degli altri paesi produttori, ad eccezione della Grecia. In queste versioni, il testo della motivazione corrisponde totalmente al riferimento al regolamento n. 989/84. Non vi è infatti alcun dubbio che la menzione della rispettiva campagna precedente si riferisce alla data della relativa constatazione. L' interpretazione degli elementi del diritto comunitario ha elaborato la regola secondo la quale, in caso di divergenza tra le versioni linguistiche, sono considerazioni sistematiche e teleologiche che fanno scegliere l' una o l' altra versione. Questo significa allo stesso tempo che l' esistenza di versioni linguistiche che corrispondono allo spirito e alla lettera della normativa globale costituisce un argomento supplementare per interpretare il testo del regolamento in questa ottica. Secondo questi principi, si deve interpretare il testo qui trattato in modo conforme al testo delle versioni linguistiche correttamente formulate.
64. Ad ogni modo, sono del parere che la Commissione abbia correttamente applicato, come afferma, il regolamento n. 989/84. La ricorrente non lo mette in dubbio, ma ritiene soltanto che ciò non emerga sufficientemente dai citati considerando. Come ho appena detto, questo motivo non supera tuttavia la verifica.
65. c) La ricorrente scorge un' altra infrazione all' art. 190 del Trattato CEE nella circostanza che il quarto considerando del regolamento n. 2160/87 contiene un errore di fatto, in quanto vi si legge che la Commissione ha rilevato un superamento del limite di garanzia per tutti i prodotti, mentre ciò non è vero per quanto riguarda i pomodori pelati interi, per i quali infatti l' aiuto non è stato ridotto. La Commissione non contesta questo errore di modo che si può riconoscere che tale era la situazione.
66. Il difetto allegato a questo riguardo si distingue da quelli appena trattati in quanto il testo non può in alcun caso essere considerato come contraddittorio dal punto di vista qui determinante. Si tratta piuttosto del fatto che un dettaglio comunicato non è materialmente esatto. Secondo la giurisprudenza che ho già citato (38), occorre ora stabilire se questo errore riguardi un elemento importante della motivazione o se il resto della motivazione, isolatamente considerato, soddisfi le esigenze dell' art. 190 del Trattato CEE.
67. A mio parere, per quanto riguarda quest' ultimo punto, la risposta deve essere affermativa. I risultati dei calcoli ottenuti nel contesto del regolamento n. 989/84 in relazione a ciascuno prodotto costituiscono la conseguenza diretta dell' applicazione di questo regolamento. Siccome essi rientrano nel contesto sistematico della normativa globale di cui fanno parte, non vi era alcun bisogno di citarli. Questo risultato è altresì conforme alle considerazioni che ho già esposto, secondo le quali non sarebbe appropriato pretendere l' esposizione nella motivazione di ogni fase del calcolo.
68. Anche su questo punto - e pertanto per la sua totalità - il motivo del difetto di motivazione deve essere respinto.
69. 2. Il motivo di gravame secondo il quale i regolamenti riposano su un errore manifesto di valutazione e violano di conseguenza il divieto di discriminazione
Questo motivo è fondato sull' allegazione della ricorrente che i produttori italiani e greci hanno presentato cifre di trasformazione gonfiate. Di conseguenza, la Commissione non avrebbe dovuto fondarsi sulle dichiarazioni trasmesse da questi Stati membri circa i quantitativi trasformati per rilevare un superamento dei limiti di garanzia.
70. Un siffatto argomento è già stato esaminato in modo dettagliato nella causa 87/89. Nella sentenza menzionata all' inizio delle mie conclusioni, la Corte ha rifiutato di constatare l' irregolarità del comportamento della Commissione su questo punto, poiché quest' ultima disponeva soltanto di informazioni isolate e incerte sulle frodi asserite ed i controlli effettuati dalla Commissione stessa non avevano potuto rivelare frodi nel senso citato.
71. Dal presente procedimento non sono emersi elementi nuovi che possono modificare questa valutazione. Pertanto, anche questo motivo di gravame deve essere respinto.
III - Il risultato dell' esame della prima parte della questione
72. Come risulta in dettaglio dalle mie osservazioni, dall' esame di questa parte della questione non emerge alcun elemento idoneo ad inficiare la validità del regolamento del Consiglio n. 989/84 o dei regolamenti della Commissione nn. 1925/84, 2222/85, 2077/86 e 2160/87.
Per quanto riguarda la seconda parte della questione
73. La soluzione data alla prima parte della questione rende superfluo l' esame della sua seconda parte.
C - Conclusione
74. Dall' esame della questione sollevata non è emerso alcun elemento idoneo ad inficiare la validità del regolamento CEE del Consiglio (CEE) n. 989/84 o dei regolamenti (CEE) della Commissione nn. 1925/84, 2222/85, 2077/86 e 2160/87.
(*) Lingua originale: il tedesco.
(1) Sentenza 17 maggio 1990, Sonito e a. / Commissione (causa C-87/89, Racc. pag. I-1981).
(2) Regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984 (GU L 103, pag. 19).
(3) - Per la campagna 1984-85: regolamento (CEE) 5 luglio 1984, n. 1925 (GU L 179, pag. 15).
- Per la campagna 1985-86: regolamento (CEE) 31 luglio 1985, n. 2222 (GU L 205, pag. 16).
- Per la campagna 1986-87: regolamento (CEE) 30 giugno 1986, n. 2077 (GU L 179, pag. 11).
- Per la campagna 1987-88: regolamento (CEE) 22 luglio 1987, n. 2160 (GU L 202, pag. 32).
(4) Detto considerando è così formulato: "(...) date le caratteristiche del mercato dei prodotti trasformati a base di pomodori, nonché delle uve secche, la riduzione, secondo i casi, dell' aiuto o del prezzo minimo da pagare al produttore, durante la campagna successiva, in funzione del superamento del limite globale, è la misura più appropriata".
(5) Sentenza 22 gennaio 1986, Eridania e a. / Cassa conguaglio zucchero e a., punto 37 della motivazione (causa 250/84, Racc. pag. 117); sentenza 7 luglio 1988, Moksel / Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, punto 23 della motivazione (causa 55/87, Racc. pag. 3845); sentenza 8 giugno 1989, AGPB / ONIC, punto 34 della motivazione (causa 167/88, Racc. pag. 1653); sentenza 14 marzo 1990, Gestetner / Commissione e Consiglio, punto 69 della motivazione (causa C-156/87, Racc. pag. I-781); sentenza 2 maggio 1980, Scarpe / ONIC, punto 27 della motivazione (causa C-27/89, Racc. pag. I-1701); sentenza 11 luglio 1990, Enital / Commissione e Consiglio, punto 35 della motivazione (cause riunite C-304/86 e C-185/87, Racc. pag. I-2939).
(6) In altre parole, si tratta di "ragioni" o di "elementi di fatto e di diritto": sentenza 7 luglio 1981, Rewe / Hauptzollamt Kiel, punto 25 della motivazione (causa 158/80, Racc. pag. 1805); sentenza 26 marzo 1987, Commissione / Consiglio, punto 5 della motivazione (causa 45/86, Racc. pag. 1493).
(7) Sentenza nella causa 250/84, già citata, punto 38 della motivazione; sentenza nella causa 55/87, già citata, punto 23 della motivazione; sentenza nella causa 167/88, già citata, punto 34 della motivazione; sentenza nella causa C-27/89, già citata, punto 27 della motivazione.
(8) Sentenza 23 febbraio 1979, An Board Bainne Coopérative / Ministre de l' Agriculture, punti 36 e 37 della motivazione (causa 92/77, Racc. pag. 497); sentenza 25 ottobre 1978, Koninklijke Scholten Honig e a. / Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, punto 19 della motivazione (causa 125/77, Racc. pag. 1991); parimenti, nella giurisprudenza relativa alle decisioni: sentenza 25 ottobre 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit Groningen / Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen Groningen, punto 38 della motivazione (causa 185/83, Racc. pag. 3623); sentenza 7 febbraio 1990, Città di Amsterdam / Commissione, punto 27 della motivazione (causa C-213/87, Racc. pag. I-221); sentenza 14 febbraio 1990, Delacre e a. / Commissione, punto 7 della motivazione (causa C-350/88, Racc. pag. I-395).
(9) Regolamento del Consiglio 14 marzo 1977, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 73, pag. 1).
(10) Secondo la versione del regolamento n. 988/84 (GU L 103, pag. 11).
(11) GU L 144, pag. 1.
(12) Regolamento del Consiglio 24 febbraio 1986, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 49, pag. 1).
(13) V. la sentenza pronunciata nella causa 250/84, già citata, punto 38 della motivazione.
(14) GU L 137, pag. 41.
(15) Come pure l' art. 3, n. 3, del regolamento n. 516/77 nella versione del regolamento n. 988/84.
(16) Regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, che modifica il regolamento (CEE) n. 516/77, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli, nonché il regolamento (CEE) n. 950/68, relativo alla tariffa doganale comune (GU L 103, pag. 11).
(17) Regolamento del Consiglio 18 maggio 1982 relativo alla fissazione di un limite di garanzia per i concentrati di pomodoro e per i pomodori pelati interi (GU L 140, pag. 50).
(18) Il corsivo è mio.
(19) Sentenza 19 ottobre 1977, Ruckdeschel / Hauptzollamt Hamburg-St. Annen, punto 15 della motivazione (cause riunite 117/76 e 16/77, Racc. pag. 1753), da ultimo confermata con sentenza 21 febbraio 1990, Wuidart e a., punto 13 della motivazione (cause riunite C-267/88-C-285/88, Racc. pag. I-435).
(20) Sentenza 17 luglio 1963, Italia / Commissione (causa 13/63, Racc. pag. 357, in particolare pag. 384); sentenza 23 febbraio 1983, Wagner / Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (causa 8/82, Racc. pag. 371); sentenza 13 dicembre 1984, Sermide / Cassa conguaglio zucchero, punto 28 della motivazione (causa 106/83, Racc. pag. 4209).
(21) Sentenza 13 giugno 1978, Denkavit / Finanzamt Warendorf, punto 15 della motivazione (causa 139/77, Racc. pag. 1317); sentenza 5 settembre 1982, Kind / CEE, punti 22 e 24 della motivazione (causa 106/81, Racc. pag. 2885).
(22) V. sentenza Kind (nota precedente), come pure sentenza 13 giugno 1972, Compagnie d' approvisionnement, de transport et de crédit e a. / Commissione, punto 42 della motivazione (cause riunite 9/71 e 11/71, Racc. pag. 391).
(23) Sentenza 21 febbraio 1979, Stoelting / Hauptzollamt Hamburg-Jonas, punto 7 della motivazione (causa 138/78, Racc. pag. 713); sentenza 9 luglio 1985, Bozzetti / Invernizzi e ministero del Tesoro, punto 11 della motivazione (causa 179/84, Racc. pag. 2301); sentenza 21 febbraio 1990 nelle cause riunite C-267/88-C-285/88, già citata, punto 14 della motivazione.
(24) V., ad esempio, sentenza 6 dicembre 1984, Biovilac / CEE, punto 16 della motivazione (causa 59/83, Racc. pag. 4057).
(25) Cioè in un momento in cui l' aspetto delle differenze di responsabilità nell' eccesso di produzione non aveva ancora assunto grande importanza.
(26) Sentenza 8 giugno 1989, AGPB / ONIC, punto 29 della motivazione (causa 167/88, Racc. pag. 1653), e il riferimento alla sentenza 25 gennaio 1979, Racke / Hauptzollamt Mainz, punto 5 della motivazione (causa 98/78, Racc. pag. 69).
(27) V. sentenza 21 febbraio 1990, Wuidart e a. / Laiterie coopérative eupenoise, société coopérative e a., punto 14 della motivazione (cause riunite C-267/88-C-285/88, Racc. pag. I-435).
(28) V. nota 7.
(29) Sentenza 1º dicembre 1965, Schwarze / Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Futtermittel (causa 16/65, Racc. pag. 1081); sentenza 14 febbraio 1990, Delacre e a. / Commissione, punto 16 della motivazione (causa C-350/88, Racc. pag. I-395).
(30) V. decisione della Commissione 7 gennaio 1987, 87/79/CEE (GU L 45, pag. 28).
(31) Regolamento n. 1925/84, terzo considerando; regolamento n. 2222/85, quarto considerando.
(32) Regolamento n. 2077/86, quarto considerando.
(33) Regolamento n. 2160/87, quarto considerando.
(34) "(...) la produzione della Comunità per la campagna (...), calcolata (...), supera il limite (...)"; il corsivo è mio.
(35) "(...) la production communautaire, calculée conformément (...) dépasse le seuil fixé pour la campagne 1985/1986" ou "1986/1987".
(36) V. nota 5.
(37) V. sentenza 20 ottobre 1987, Spagna / Consiglio e Commissione, punti 48 e seguenti e 51 della motivazione (causa 119/86, Racc. pag. 4121).
(38) V. nota precedente.
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