Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Die Fragen, die Ihnen die britischen Social Security Commissioners zur Vorabentscheidung vorgelegt haben, geben Ihnen Anlaß, nach ihren Urteilen in den Rechtssachen Drake (1) und Achterberg-te Riele (2) den Anwendungsbereich der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (3) erneut näher zu bestimmen.
2. Der Sachverhalt lässt sich wie folgt zusammenfassen. Frau Johnson gab um 1970 herum ihre berufliche Tätigkeit auf, um sich um die Erziehung ihrer damals sechs Jahre alten Tochter zu kümmern. 1980 stellte sie einen Antrag auf Arbeitslosenunterstützung, später auf Krankengeld. Beide Leistungen wurden ihr mit der Begründung verweigert, sie erfuelle nicht die erforderlichen Beitragsvoraussetzungen. Dagegen wurde ihr 1981 wegen ihrer durch ein Rückenleiden bedingten Arbeitsunfähigkeit eine beitragsunabhängige Invaliditätsrente (Non-Contributory Invalidity Pension; im folgenden: NCIP) bewilligt. Diese Rente wurde ihr jedoch 1982 mit der Begründung wieder entzogen, sie wohne nunmehr mit einem Lebensgefährten zusammen und müsse daher nachweisen, daß sie nicht in der Lage sei, ihren normalen Haushaltspflichten nachzukommen (4). Am 17. August 1987 stellte das Citizens' Advice Bureau [Bürgerberatungsstelle] in ihrem Namen einen Antrag auf Schwerbehindertenbeihilfe (Severe Disablement Allowance; im folgenden: SDA). Der Adjudication Officer lehnte den Antrag am 13. November 1987 ab. Das Sutton Social Security Appeal Tribunal, das von Frau Johnson hiergegen angerufen worden war, bestätigte am 24. Oktober 1988 diesen ablehnenden Bescheid. Die Betroffene legte gegen diese Entscheidung Berufung bei den Social Security Commissioners ein. Im Verfahren vor diesem Gericht führte der Adjudication Officer zwei Gründe an, aus denen Frau Johnson keinen Anspruch auf die SDA habe. Erstens gehöre sie nicht zur "Erwerbsbevölkerung" im Sinne von Artikel 2 der Richtlinie 79/7 und könne daher die von den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften gewährten Vergünstigungen nicht in Anspruch nehmen; zweitens mache Section 165A des Social Security Act 1975 in der Fassung von Section 17 des Social Security Act 1985 das Recht auf die SDA davon abhängig, daß der oder die Betroffene zuvor die NCIP erhalten oder beantragt habe.
3. Das vorlegende Gericht hat Sie also mit einer Reihe von Vorlagfragen befasst, von denen die ersten drei den persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 79/7 betreffen, während es bei der vierten um das Ausmaß der Anforderungen geht, die sich aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung männlicher und weiblicher Arbeitnehmer im Hinblick auf die Voraussetzungen für die Gewährung einer Leistung der sozialen Sicherheit ergeben.
4. Prüfen wir diese Probleme nacheinander. Mit seinen ersten drei Fragen will das vorlegende Gericht im wesentlichen erfahren, ob jemand, der nicht arbeitet und durch Krankheit an der Wiederaufnahme einer Beschäftigung gehindert ist, zur "Erwerbsbevölkerung" im Sinne von Artikel 2 der Richtlinie 79/7 gehört.
5. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Achterberg-te Riele dargelegt habe, wird der Anwendungsbereich der Richtlinie 79/7 zweifach abgegrenzt: Zum einen bestimmt Artikel 2, daß die Richtlinie "auf die Erwerbsbevölkerung - einschließlich der selbständigen, deren Erwerbstätigkeit durch Krankheit, Unfall oder unverschuldete Arbeitslosigkeit unterbrochen ist, und der Arbeitsuchenden - sowie auf die im Ruhestand befindlichen oder arbeitsunfähigen Arbeitnehmer und Selbständige [Anwendung findet]"; zum anderen zählt Artikel 3 die Risiken auf, für die die gemeinschaftsrechtliche Regelung gilt. Hierzu gehören Krankheit und Invalidität. Um die von der Richtlinie gewährten Vergünstigungen in Anspruch nehmen zu können, muß der Betroffene also diese doppelt - ratione personä und ratione materiä - abgegrenzten Voraussetzungen erfuellen.
6. In Ihrem Urteil in der Rechtssache Drake (5) haben Sie festgestellt, daß der vorgenannte Artikel 2
"auf dem Gedanken [beruht], daß eine Person, deren Erwerbstätigkeit durch eines der in Artikel 3 aufgeführten Risiken unterbrochen worden ist, zur Erwerbsbevölkerung gehört";
hieraus haben Sie gefolgert, daß eine Person, die ihre Beschäftigung nur wegen der Invalidität ihrer Mutter aufgegeben hat, als zur Erwerbsbevölkerung gehörend anzusehen ist.
7. Desgleichen haben Sie in Ihrem Urteil in der Rechtssache Achterberg-te Riele festgestellt, daß
"die Richtlinie ... nicht auf Personen anwendbar [ist], die dem Arbeitsmarkt niemals zur Verfügung standen oder ihm nicht mehr zur Verfügung stehen, ohne daß der Grund dafür im Eintritt eines der in der Richtlinie genannten Risiken liegt" (6).
8. Wenn also Artikel 2 im engeren Sinne nur diejenigen Arbeitnehmer erfasst, deren Erwerbstätigkeit durch eines der in der Richtlinie genannten Risiken unterbrochen wurde, so lässt er sich indessen, wie es scheint, dahin verstehen, daß sich der Anwendungsbereich der gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift auch auf Arbeitsuchende erstreckt, die ihre Suche wegen des Eintritts eines der vorerwähnten Risiken aufgeben mussten. In der Tat bezieht sich Ihr Urteil in der Rechtssache Achterberg-te Riele an der angeführten Stelle auf Personen, "die dem Arbeitsmarkt ... zur Verfügung standen", das heisst sowohl auf Arbeitnehmer als auch auf Arbeitsuchende. Der Umstand, daß das Ereignis, durch das einige Betroffene ihre Eigenschaft als Arbeitnehmer oder Arbeitsuchende verlieren, den Charakter eines "sozialen Risikos" trägt, rechtfertigt es, sie nach wie vor der Erwerbsbevölkerung zuzurechnen.
9. Demgegenüber haben Sie zwar in Ihrem Urteil in der Rechtssache Drake eingeräumt, daß der Eintritt eines der in der Richtlinie genannten Risiken in erster Linie nicht den Arbeitnehmer, sondern ein Mitglied seiner Familie betraf; aus Ihrem Urteil in der Rechtssache Achterberg-te Riele geht jedoch hervor, daß der Betroffene bei Eintritt des Risikos entweder Arbeitnehmer oder Arbeitsuchender sein muß. Die Richtlinie will nämlich das Ausscheiden der betroffenen Person aus dem Kreis der Erwerbsbevölkerung nicht berücksichtigen, wenn es auf eines der vorgenannten Risiken zurückzuführen ist; hieraus ist aber logischerweise zu folgern, daß man nicht aufhören kann, zu einem Bevölkerungskreis zu gehören, zu dem man niemals gehört hat. Um in den Genuß der von der Richtlinie gewährten Vergünstigungen gelangen zu können, muß der Betroffene somit nachweisen, daß er im Zeitpunkt des Eintritts des Risikos Arbeitsuchender war.
10. Die von Frau Johnson vertretene gegenteilige Auffassung hätte zur Folge, daß Personen, die niemals eine Beschäftigung gesucht haben, wenn sie selbst - oder, nach Ihrem Urteil in der Rechtssache Drake, einer ihrer Angehörigen - krank oder invalide sind, mit Erfolg behaupten könnten, ohne diese Krankheit oder Invalidität hätten sie die Absicht gehabt, zu arbeiten, und infolgedessen künftig der Erwerbsbevölkerung im Sinne von Artikel 2 der Richtlinie zuzurechnen wären.
11. Sicherlich könnte ein - im übrigen ziemlich geringfügiger - Teil der Frauen, die ihre Berufstätigkeit aufgegeben haben, um sich der Erziehung ihrer Kinder zu widmen, etwaigen in bestimmten innerstaatlichen Rechtsvorschriften fortbestehenden Diskriminierungen ausgesetzt sein, wenn sie, bevor sie Arbeit suchen konnten, krank oder invalide geworden sind. Man kann jedoch nur betonen, daß es unmöglich ist, diesen Sachverhalt von der Lage einer Person zu unterscheiden, die niemals wirklich zu arbeiten beabsichtigte.
12. Vielleicht gestattet es Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie, der zuletzt genannten Schwierigkeit zu begegnen. Er gestattet es nämlich den Mitgliedstaaten, "den Erwerb von Ansprüchen auf Leistungen im Anschluß an Zeiträume der Beschäftigungsunterbrechung wegen Kindererziehung" vom Anwendungsbereich der Richtlinie auszuschließen. Positive Diskriminierungen zugunsten von Frauen, die ihre Berufstätigkeit aufgegeben haben, um sich der Erziehung ihrer Kinder zu widmen, wären aber deswegen nicht mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung von männlichen und weiblichen Arbeitnehmern unvereinbar.
13. Noch eine Bemerkung. Im zweiten Punkt seines Fragenkatalogs wirft das vorlegende Gericht die Frage auf, ob Personen, die sich, wenn sie nicht krank wären, auf Arbeitsuche befinden würden, ihre frühere Erwerbstätigkeit wegen des Eintritts eines der in der Richtlinie genannten Risiken aufgegeben haben müssen, um in den Anwendungsbereich der Richtlinie 79/7 zu fallen.
14. Diese Frage dürfte zu verneinen sein. Artikel 2 des Gemeinschaftstextes findet Anwendung auf alle "Arbeitsuchenden", ohne nach den Gründen zu unterscheiden, aus denen sie eine frühere Beschäftigung aufgegeben haben, da sie ebensogut niemals zuvor einer Erwerbstätigkeit nachgegangen sein können. Es genügt also, Arbeitsuchender zu sein, um zur Erwerbsbevölkerung zu gehören.
15. Ich schlage Ihnen vor, die ersten drei Fragen des vorlegenden Gerichts in diesem Sinne zu beantworten. Es wird dann dessen Sache sein, festzustellen, ob Frau Johnson sich zu dem Zeitpunkt, zu dem sie arbeitsunfähig wurde, tatsächlich auf Arbeitsuche befunden hat. Das vorlegende Gericht kann bei dieser Untersuchung gegebenenfalls berücksichtigen, daß sich Frau Johnson bei einer mit der Erfassung von Stellenangeboten oder der Unterstützung der Arbeitsuchenden bei ihren Bemühungen beauftragten Stelle gemeldet, Bewerbungsschreiben an einen Arbeitgeber versandt oder Bescheinigungen von Unternehmen vorgelegt hat, aus denen hervorgeht, daß sie zu Einstellungsgesprächen erschienen ist.
16. Ich komme jetzt zur vierten Frage. Ohne Zweifel ist es erforderlich, zuvor auf die Entwicklung der im Vereinigten Königreich geltenden Rechtsvorschriften einzugehen. Sie hatten bereits in Ihrem Urteil in der Rechtssache Borrie Clarke (7) Veranlassung, einen Teil dieser Entwicklung nachzuzeichnen. Sie haben dort in der Tat festgestellt, daß einigen Frauen 1983
"die Gewährung einer beitragsunabhängigen Invaliditätsrente (Non-Contributory Invalidity Pension ...) aufgrund einer Voraussetzung in bezug auf ihre Fähigkeiten zur Verrichtung ihrer normalen Haushaltsarbeiten, die für eine Person des anderen Geschlechts nicht galt, verweigert wurde" (8),
und weiterhin, daß die
"NCIP ... mit Wirkung vom 29. November 1984 abgeschafft und eine neue, Schwerbehindertenbeihilfe (Severe Disablement Allowance) genannte Leistung eingeführt [wurde], die Antragsteller beiderlei Geschlechts unter denselben Voraussetzungen beanspruchen können. Der Tag des Inkrafttretens der Schwerbehindertenbeihilfe war normalerweise der 29. November 1985. Allerdings ermöglichte es Regulation 20 (1) der Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984 ... Personen, die die ehemalige NCIP beanspruchen konnten, automatisch vom 29. November 1984 an die neue Schwerbehindertenbeihilfe zu beziehen, ohne nachweisen zu müssen, daß sie die neuen Voraussetzungen erfuellten. Daraus folgt, daß der automatische Anspruch auf die Zahlung der neuen Beihilfe aufgrund dieser Übergangsbestimmungen den gleichen Kriterien unterlag, nach denen sich auch der Anspruch auf die ehemalige NCIP bestimmte."
Hierzu haben Sie entschieden:
"... ein Mitgliedstaat [darf] nach dem 22. Dezember 1984 (9) keine ungleiche Behandlung fortbestehen lassen ..., die darauf zurückzuführen ist, daß die Voraussetzungen für die Entstehung des Leistungsanspruchs vor diesem Zeitpunkt vorgelegen haben. Der Umstand, daß diese Ungleichbehandlung von Übergangsbestimmungen herrührt, die anläßlich der Einführung einer neuen Leistung erlassen wurden, kann zu keiner anderen Beurteilung führen." (10)
17. Section 17 des Social Security Act 1985 hat jedoch in den Social Security Act 1975 eine ab 2. September 1985 anwendbare neue Section 165A eingefügt. Dort heisst es: "... no person shall be entitled to any benefit unleß, ...
a) he makes a claim for it
i) in the prescribed manner; and
ii) subject to subsection (2) below, within the prescribed time; ...
...
(3) Not withstanding any regulations made under this section, no person shall be entitled
a) ...
b) ...
c) to any other benefit ... in respect of any period more than 12 months before the date on which the claim ist made."
18. Dem Adjudication Officer zufolge hat Frau Johnson erst am 17. August 1987 - also, wie erwähnt werden sollte, ungefähr zwei Monate nach Ihrem Urteil in der Rechtssache Borrie Clarke - die SDA beantragt; da sie zu keinem Zeitpunkt vor dem 29. November 1984 die NCIP beantragt habe, könne sie gemäß dieser Section 165A nicht die Voraussetzungen für die Gewährung der SDA erfuellen, weil sie nicht nachgewiesen habe, daß sie die NCIP bezogen oder zumindest beantragt habe. Die Kommission bestreitet, daß diese Auslegung des innerstaatlichen Rechts zutreffe. Es ist jedoch nicht Ihre Sache, sich hierüber auszusprechen; die Frage des vorlegenden Gerichts ist hinreichend genau und ausführlich und scheint prima facie für die im Ausgangsrechtsstreit zu teffende Entscheidung von Interesse zu sein. Ich beschränke mich daher darauf, die in dieser Frage dargelegte Problematik zu untersuchen.
19. Das vorlegende Gericht fragt, ob eine Rechtsvorschrift, die den Anspruch auf eine Leistung davon abhängig macht, daß der oder die Betroffene zuvor eine früher vorgesehene, inzwischen abgeschaffte Leistung beantragt hatte, die ihrerseits an eine weibliche Arbeitnehmer diskriminierende Bedingung geknüpft war, mit Artikel 4 der Richtlinie 79/7 vereinbar ist.
20. Wir mir scheint, ist eine Bestimmung wie die vorgenannte Section 165A für sich allein nicht diskriminierend. Sie beschränkt sich darauf, die Voraussetzungen festzulegen, unter denen ein Leistungsanspruch besteht. Diskriminierende Wirkung hat sie lediglich in Verbindung mit einer Bestimmung wie Regulation 20 (1) der Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984, die es Personen, die Anspruch auf die NCIP hatten, ermöglicht, automatisch die SDA zu beziehen, ohne daß sie die - einschränkenden - Voraussetzungen für die letztgenannte Leistung erfuellen müssten, wodurch die in den Vorschriften über die Gewährung der NCIP enthaltene Diskriminierung fortgesetzt wird. In Ihrem Urteil in der Rechtssache Borrie Clarke haben Sie aber bereits entschieden, daß die Mitgliedstaaten nach dem 22. Dezember 1984 derartige diskriminierende Voraussetzungen nicht beibehalten dürften. Man kann sich fragen, ob die Vorlagefrage, um die es hier geht, tatsächlich neue Aspekte im Vergleich zu dem Sachverhalt aufzeigt, der Anlaß zu Ihrem vorgenannten Urteil gegeben hatte.
21. Wie dem auch sei, die beiden oben angeführten Bestimmungen schaffen in ihrer Gesamtheit eine diskriminierende Lage. Es erscheint, praktisch gesehen, nicht vernünftig, die Gewährung einer neuen Leistung davon abhängig zu machen, daß der Betroffene, der vom Bezug einer früheren, noch dazu in Abschaffung begriffenen Leistung ausgeschlossen war, diese Leistung dennoch beantragt hatte.
22. Wie Generalanwalt Cruz Vilaça in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Borrie Clarke ausgeführt hat,
"ist keinerlei Ausnahmeregelung vorgesehen, die eine Ermächtigung enthielte, die diskriminierende Wirkung früherer nationaler Bestimmungen zu verlängern, und die Beibehaltung dieser Wirkungen verstösst ebenso gegen die Richtlinie wie die Beibehaltung der fraglichen nationalen Vorschriften selbst" (11).
23. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat in der mündlichen Verhandlung anerkannt, daß die oben geschilderte Rechtslage in Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehe. Wir können dies nur zur Kenntnis nehmen.
24. Ich schlage Ihnen daher vor, für Recht zu erkennen:
1) Artikel 2 der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit ist dahin auszulegen, daß er auf Arbeitsuchende anwendbar ist, deren Suche durch den Eintritt eines der in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie genannten Risiken unterbrochen wurde.
2) Es ist in diesem Zusammenhang gleichgültig, ob eine solche Person eine frühere Beschäftigung aus einem anderen Grund als dem des Eintritts eines der vorgenannten Risiken aufgegeben hat.
3) Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob die Person, die die von der Richtlinie 79/7/EWG gewährten Vergünstigungen in Anspruch nehmen möchte, im Zeitpunkt des Eintritts eines der in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie genannten Risiken sich tatsächlich auf Arbeitsuche befand.
4) Artikel 4 der Richtlinie 79/7/EWG ist dahin auszulegen, daß er seit dem 23. Dezember 1984 den Wirkungen einer innerstaatlichen Bestimmung entgegensteht, die die Gewährung einer Leistung davon abhängig macht, daß der Betroffene eine früher gesetzlich vorgesehene Leistung beantragt hatte, für die mit den Erfordernissen dieses Artikels unvereinbare Voraussetzungen galten.
(*) Originalsprache: Französisch.
(1) - Urteil vom 24. Juni 1986 in der Rechtssache 150/85 (Slg. 1986, 1995).
(2) - Urteil vom 27. Juni 1989 in den verbundenen Rechtssachen 48/88, 106/88 und 107/88 (Slg. 1989, 1963).
(3) - ABl. L 6, S. 24.
(4) - Section 36 (2) (b) des Social Security Act 1975.
(5) - Rechtssache 150/85, a. a. O., Randnr. 22.
(6) - Verbundene Rechtssachen 48/88, 106/88 und 107/88, Randnr. 11.
(7) - Urteil vom 24. Juni 1987 in der Rechtssache 384/85, Slg. 1987, 2865.
(8) - Randnr. 3.
(9) - An diesem Tag lief die von der Richtlinie für die Anpassung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften gesetzte Frist ab.
(10) - Randnr. 10; siehe auch Urteile vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 71/85, FNV, Slg. 1986, 3855, Randnrn. 21 und 22, vom 24. März 1987 in der Rechtssache 286/85, Mc Dermott und Cotter, Slg. 1987, 1453, Randnrn. 18 und 19, und vom 8. März 1988 in der Rechtssache 80/87, Dik u. a., Slg. 1988, 1601, Randnr. 9.
(11) - Slg. 1987, 2875, Nr. 30.
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