Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. De praejudicielle spoergsmaal, som Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg har forelagt Domstolen, er en opfordring til Domstolen om at sammenholde kravene om frie varebevaegelser, saaledes som de er anerkendt ved EOEF-Traktaten, med kravene om harmonisering af nationale lovgivninger, navnlig vedroerende maerkning.
2. De faktiske omstaendigheder er enkle. Denkavit Futtermittel GmbH (herefter benaevnt "Denkavit"), et tysk selskab, har som sin vigtigste virksomhed indfoersel og salg paa det tyske marked af foderblandinger hidroerende fra andre af Faellesskabets medlemsstater, navnlig Nederlandene. Selskabet oenskede at indfoere foderstoffer fra sidstnaevnte stat uden at overholde forpligtelsen i henhold til § 13, stk. 2, i den femte tyske bekendtgoerelse om aendring af Futtermittelverordnung (1) til at oplyse det procentvise indhold af alle anvendte raastoffer (saakaldt "aaben" deklaration). Kongeriget Nederlandene kraever tilsyneladende ikke oplysning om raavarer for foderstoffer (2). Land Baden-Wuerttemberg naegtede at tillade forhandling af disse produkter. Denkavit har for Verwaltungsgericht Stuttgart gjort gaeldende, at den naevnte artikel 13, stk. 2, maatte vaere i strid med direktiv 79/373/EOEF (3). Denne ret gav Denkavit medhold.
3. Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg, som sagen blev appelleret til, konstaterede, at de tyske bestemmelser, der fandt anvendelse paa tvisten, var blevet aendret. Efter den sjette bekendtgoerelse af 22. juni 1988 om aendring af Futtermittelverordnung (4) fastsaetter dennes § 13, stk. 2, for fremtiden en forpligtelse til at oplyse de anvendte raastoffer i raekkefoelge efter faldende vaegt (saakaldt "halvaaben" deklaration). Denkavit gjorde for denne ret gaeldende, at den nye affattelse af artikel 13, stk. 2, ligeledes var i strid med bestemmelserne i direktiv 79/373 og i hvert fald med EOEF-Traktatens artikel 30.
4. Den forelaeggende ret har foelgelig forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal, som for det foerste drejer sig om fortolkningen af de relevante bestemmelser i direktiv 79/373, for det andet om dettes forenelighed med EOEF-Traktatens artikel 30 og endelig, om det i givet fald er berettiget i henhold til artikel 36.
5. Jeg vil behandle spoergsmaalene i raekkefoelge.
6. Det foerste spoergsmaal vedroerer artikel 5 i direktiv 79/373. Denne artikels stk. 4 bestemmer: "Medlemsstaterne kan foreskrive alle eller en del af foelgende supplerende oplysninger: ...; b) raavarer". Samme artikels stk. 7 bestemmer: "Saafremt der gives oplysninger om raavarer, skal alle de anvendte raavarer naevnes, enten med deres indhold eller i raekkefoelge efter faldende vaegt, i hvilken de forefindes i blandingen". Den forelaeggende ret spoerger i det vaesentlige Domstolen, om disse bestemmelser er en "stand-still"-klausul, som kun tillader medlemsstaterne at opretholde en forpligtelse til at oplyse raavarerne paa betingelse af, at en lignende forpligtelse allerede findes i deres nationale ret paa datoen for direktivets ikrafttraeden. I tysk ret var der tilsyneladende en periode fra 1. juli 1976 til 1. oktober 1985, hvor der ikke blev kraevet oplysning om raavarer (5).
7. De indlaeg, der er afgivet af forskellige procesdeltagere for Domstolen, er temmelig divergerende med hensyn til besvarelsen af det foerste spoergsmaal. Raadet (6), Land Baden-Wuerttemberg og den italienske regering mener, at de klare og utvetydige bestemmelser i direktivets artikel 5 ikke paa nogen maade begraenser en medlemsstats mulighed for i sin nationale ret at indfoere en forpligtelse til at oplyse raavarerne i raekkefoelge efter faldende vaegt, selv hvis denne forpligtelse ikke fandtes i dens retsorden paa tidspunktet for direktivets ikrafttraeden. Denkavit og Kommissionen har derimod anfoert, at direktivets formaal, almindelige opbygning og begrundelse, navnlig den femte betragtning dertil, foerer til, at dets artikel 5 maa fortolkes saaledes, at den indfoerer en "stand-still"-forpligtelse.
8. Foer jeg gaar ind paa denne problematik, boer det naevnes, at direktivet indgaar som led i en proces til harmonisering af nationale lovgivninger, som gradvis skal sikre fri bevaegelighed i Faellesskabet for foderblandinger. Det kan ikke betragtes som den sidste sten i bygningsvaerket. Dels bestemmer dets artikel 5, at medlemsstaterne kan foreskrive supplerende obligatoriske oplysninger, dels fastsaetter dets artikel 15 udtrykkeligt som foelger: "Paa grundlag af de opnaaede erfaringer tilsender Kommissionen senest tre aar efter meddelelsen af dette direktiv Raadets aendringsforslag til naevnte direktiv med henblik paa at gennemfoere fri bevaegelighed for foderblandinger og fjerne visse misforhold, navnlig for saa vidt angaar anvendelsen af raavarer og med hensyn til maerkning. Raadet traeffer afgoerelse om disse forslag senest fem aar efter meddelelsen af dette direktiv". Dette viser, at den harmonisering, som man har villet foretage ved direktivet, er ufuldstaendig. Den har foerst kunnet gaa et skridt videre med udstedelsen af direktiv 90/44/EOEF (7), i hvis anden og tredje betragtning det konstateres, at "i henhold til de for tiden gaeldende retsforskrifter i Faellesskabet kan medlemsstaterne i visse tilfaelde fravige faellesskabsreglerne, navnlig hvad angaar maerkningen og valget af anvendte raavarer; ... med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked boer alle nationale fravigelser, som stadig kan haemme de frie varebevaegelser for foderblandinger, eller som skaber uensartede konkurrencebetingelser, fjernes". Den nye artikel 5 i direktiv 79/373, saaledes som den nu fremgaar af direktiv 90/44, forpligter saaledes medlemsstaterne til at kraeve (8) anfoerelse af raavarerne i raekkefoelge efter faldende vaegt (9). I mangel af denne anfoerelse maa produkterne ikke forhandles (10).
9. Vi maa saaledes konstatere to vaesentlige traek ved direktiv 79/373, naar henses til dets plads i harmoniseringsprocessen, nemlig dets ufuldstaendige og midlertidige karakter.
10. Lad os derfor undersoege, om direktivets formaal, almindelige opbygning eller grundene til dets udstedelse foerer til at fortolke dets artikel 5 saaledes, at der herved er indfoert en "standstill"-forpligtelse, naar det tages i betragtning - hvilket ikke bestrides af procesdeltagerne - at laesningen af artikel 5 viser, at en saadan forpligtelse ikke kan udledes alene af artiklens ordlyd.
11. Direktivets formaal, saaledes som de bl.a. fremgaar af den tredje og den tiende betragtning, er at beskytte menneskers og dyrs sundhed og - gradvis, som jeg lige har konstateret - i Faellesskabet at naa til fri bevaegelighed for foderblandinger.
12. Imidlertid kan den femte betragtning - som naevnes af Denkavit og af Kommissionen - hvis man laeser den rigtigt, vel ikke have den betydning, som de mener at kunne tillaegge den. Det hedder heri, at "indtil der vedtages supplerende bestemmelser, er det paa grund af eksisterende praksis i visse medlemsstater noedvendigt at fastsaette - midlertidige - bestemmelser, som giver mulighed for paa nationalt plan at forlange en mere fuldstaendig oplysning om foderets sammensaetning, saavel med hensyn til analytiske bestanddele som med hensyn til anvendte raavarer; disse oplysninger kan dog kun forlanges i det i dette direktiv fastsatte omfang". I citatet etableres der ikke den noedvendige forbindelse mellem "eksisterende praksis i visse medlemsstater" og muligheden for at kraeve en deklaration af foderstoffernes sammensaetning. Det konstateres heri blot, at nogle medlemsstater kraever denne deklaration, og at andre ikke kraever den, og der drages deraf den konsekvens, at det under disse omstaendigheder maa overlades medlemsstaterne frit at vaelge, om de vil paalaegge en saadan forpligtelse. Endelig kan udtrykket "midlertidige" lige saa vel betyde, at muligheden for at indfoere et saadant krav i national ret senere vil blive afskaffet eller tvaertimod ikke laengere vil blive en mulighed, men en forpligtelse.
13. Den almindelige opbygning af direktiv 79/373 taler ligeledes for at afvise Denkavit' s og Kommissionens opfattelse. Faellesskabsretsaktens artikel 8 bestemmer saaledes: "Medlemsstaterne kan, for saa vidt de nationale bestemmelser paa tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv giver hjemmel hertil, begraense forhandling af foderblandinger til saadanne
- som er fremstillet paa basis af bestemte raavarer, eller
- som ikke indeholder bestemte raavarer".
Ud over den omstaendighed, at denne artikel klart viser, hvorledes en "standstill"-klausul er affattet, giver den mulighed for at forstaa direktivets almindelige opbygning. Med hensyn til de raavarer, der kan anvendes, foerer hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed til, at det tillades at udelukke forhandling af visse foderblandinger, en foranstaltning, som er mere restriktiv for samhandelen end en maerkningsforpligtelse, men som opvejes af en "standstill"-klausul. Med hensyn til kravene om maerkning, som efter deres art har en mindre restriktiv virkning paa samhandelen, er det derimod ikke noedvendigt at fastsaette en saadan klausul.
14. Desuden ville det foere til et absurd resultat, hvis man her anerkendte, at der var tale om en "standstill"-klausul. Forbundsrepublikken Tyskland ville i saa fald, fra direktiv 79/373 traadte i kraft, vaere afskaaret fra at indfoere en saadan forpligtelse, mens den fra den i direktiv 90/44 fastsatte dato for fremtiden er forpligtet til at indfoere den i sin nationale ret.
15. Endelig anser Kommissionen det ikke for udelukket, at en uddybning af de bestaaende forskelle mellem de nationale lovgivninger som foelge af et raadsdirektiv er en ugyldighedsgrund. Derfor foreslaar den Domstolen at fortolke direktivet saaledes, at det har indfoert en "stand-still"-forpligtelse, for at give faellesskabsretsakten den noedvendige forenelighed med artikel 30, om noedvendigt ved anvendelse af princippet om fortolkning i overensstemmelse med Traktaten.
16. Domstolen har saaledes udtalt foelgende:
"Naar en bestemmelse i den afledte faellesskabsret kan fortolkes paa flere maader, boer den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med Traktaten, laegges til grund frem for den, som medfoerer, at bestemmelsen maa anses for uforenelig med denne" (11).
17. Efter min opfattelse kan ordlyden af artikel 5 i direktiv 79/373 dog ikke "fortolkes paa flere maader". Kommissionen har selv erkendt, at det ikke kan udledes af denne bestemmelses ordlyd alene, at der er tale om en "standstill"-klausul. Derfor mener jeg ikke, at Domstolens praksis boer finde anvendelse her.
18. Alle disse omstaendigheder giver mig anledning til at foreslaa Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal saaledes, at artikel 5, stk. 4 og 7, i artikel 79/373 ikke er til hinder for, at en medlemsstat i sin nationale lovgivning indfoerer en forpligtelse til at oplyse de ved fremstillingen af foderblandingen anvendte raavarer i raekkefoelge efter faldende vaegt.
19. Jeg vil behandle det andet og det tredje spoergsmaal under ét, for saa vidt det foerste angaar EOEF-Traktatens artikel 30 og det andet artikel 36, da forbindelsen mellem disse to artikler er aabenbar.
20. Jeg vil foerst gennemgaa Domstolens praksis vedroerende kravene til harmonisering over for kravene i forbindelse med frie varebevaegelser.
21. Det er for det foerste ubestrideligt, at
"forbuddet mod kvantitative restriktioner samt foranstaltninger med tilsvarende virkning gaelder ... ikke blot for nationale foranstaltninger, men ogsaa for foranstaltninger, der udgaar fra faellesskabsinstitutionerne" (12).
22. Betyder det, at reglerne om frie varebevaegelser, saaledes som de er blevet fortolket over for nationale bestemmelser, skal anvendes efter identiske regler med hensyn til harmoniseringsdirektiver udstedt af Raadet? Det mener jeg ikke.
23. I dommen af 24. oktober 1973 (13), hvor det drejede sig om monetaere udligningsbeloebs forenelighed med Traktatens artikel 8, 9, 12 og 13, fastslog Domstolen, at selv om udligningsbeloebene havde karakter af en afskaermning inden for markedet, havde de til formaal at undgaa forstyrrelser i samhandelen som foelge af valutaernes kursudsving, og i oevrigt at forstyrrelser af samhandelen, som skyldtes valutamaessige begivenheder, i hoejere grad kunne anses for stridende mod den faelles interesse, at disse beloeb tilsigtede at sikre opretholdelsen af den normale samhandel under ekstraordinaere og skiftende forhold, som valutasituationen foerte med sig, og endelig at disse foranstaltninger ikke var vedtaget ensidigt af medlemsstaterne, samt at de havde til formaal at hindre, at det ved faellesskabslovgivningen fastsatte interventionssystem gik i oploesning (14).
24. Domstolen tog tilsyneladende navnlig hensyn til foranstaltningens midlertidige og ensartede karakter (15) og dens formaal samt til Faellesskabets almindelige interesse, og den foretog med hensyn til dette kriterium en afvejning af ulemperne ved de monetaere udligningsbeloeb og de fordele, som man tilstraebte at opnaa ved at indfoere dem.
25. I Bauhuis-dommen (16) undersoegte Domstolen, om Raadets direktiv 64/432/EOEF af 26. juni 1964 (17), hvorved sundhedskontrolforanstaltninger for visse dyr blev harmoniseret, var foreneligt med princippet om frie varebevaegelser, og konstaterede, at
"denne kontrol ... er ... gjort obligatorisk for afsendermedlemsstaten, idet den skal overfloediggoere den af importmedlemsstaten ensidigt gennemfoerte graensekontrol" (18), og
at
"disse foranstaltninger er ikke paalagt ensidigt af hver enkelt medlemsstat, men er blevet obligatoriske og ensartede for alle de paagaeldende produkter" (19);
endvidere
"udstedes de ikke af hver enkelt medlemsstat ..., men derimod af Raadet og i Faellesskabets almene interesse" (20);
heraf konkluderede den, at
"de kan saaledes ikke anses som ensidige foranstaltninger, der hindrer samhandelen, men snarere som forholdsregler, der har til formaal at fremme de frie varebevaegelser, navnlig ved at fjerne de hindringer for den frie bevaegelighed, som kan vaere en foelge af sundhedsmaessige kontrolforanstaltninger i medfoer af artikel 36" (21).
26. Domstolen har endvidere taget hensyn til foranstaltningens ensartede karakter (22), dens formaal og Faellesskabets almene interesse (23).
27. Endelig efterproevede Domstolen i en senere dom (24), om Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 (25), hvorved der blev foretaget en delvis harmonisering af beskyttelsesforanstaltningerne mod skadegoerere paa planter, var i overensstemmelse med artikel 30.
28. Efter at have henvist til, at faellesskabsinstitutionerne er forpligtet til at respektere de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, udtalte Domstolen foelgende:
"Det maa dog konstateres, at det anfaegtede direktiv paa ingen maade tilsigter at hindre samhandelen, men derimod gradvis at ophaeve foranstaltninger, som var truffet ensidigt af medlemsstaterne, og som paa det paagaeldende tidspunkt i princippet var begrundet i Traktatens artikel 36 ... Samtidig skal direktivet i Faellesskabets generelle interesse fremme beskyttelsen af landbrugsproduktionen mod de betydelige skader, der kan foraarsages af skadegoerere" (26).
Domstolen tilfoejede, at
"ved en saadan udoevelse af den kompetence, som er tillagt Faellesskabets institutioner ved Traktatens artikel 43 og 100, maa disse noedvendigvis have et vist skoen ved vurderingen af, om det kun er muligt at foretage en etapevis harmonisering og kun at kraeve en gradvis ophaevelse af de af medlemsstaterne ensidigt trufne foranstaltninger. I betragtning af dette omraades saerlige kendetegn, saaledes som det fremgaar af direktivets ovennaevnte betragtninger, samt den hidtil stedfundne meget ufuldstaendige harmonisering, er der ikke grundlag for at antage, at Raadet ved, ifoelge de anfaegtede bestemmelser, at tillade stikproevekontrol af op til en tredjedel af forsendelserne har overskredet graenserne for sit skoen" (27).
29. Ved siden af de kriterier, som jeg allerede har naevnt, tog Domstolen i denne afgoerelse i betragtning, at den paagaeldende harmonisering var ufuldstaendig. Man kan dog fremfoere, at dette kriterium saa at sige er en anden formulering end den, der er baseret paa foranstaltningens midlertidige karakter, et kriterium som Domstolen anvendte med hensyn til monetaere udligningsbeloeb (28).
30. Nogle kommentatorer mener i oevrigt, at selv om faellesskabsinstitutionerne er forpligtet til at respektere princippet om de frie varebevaegelser, giver Domstolens praksis dem ikke desto mindre et videre skoen end det skoen, medlemsstaterne har (29). Man kan i oevrigt bemaerke, at skoent Domstolen aldrig tager en national lovgivnings formaal i betragtning, naar den vurderer dens forenelighed med Traktatens regler om frie varebevaegelser, har den derimod taget saerligt hensyn dertil, naar en faellesskabsforanstaltning er blevet anfaegtet (30).
31. Selv om jeg mener, at ordningen i artikel 30 med hensyn til EF' s harmoniseringsforanstaltninger ikke obligatorisk kan vaere omfattet af samme regler, som er retningsgivende for Domstolens praksis med hensyn til nationale foranstaltninger, staar det dog fast, at man ikke kan harmonisere traktatbrud, og at en foranstaltning, som er gjort obligatorisk i alle medlemsstaterne, eller som midlertidigt er overladt til disse staters skoen, skal vaere berettiget af et af de i artikel 36 naevnte formaal eller af de tvingende krav, som fremgaar af Domstolens saakaldte "Cassis de Dijon"-dom (31). Naar Domstolen i Rewe-Zentrale- (32) og Bauhuis-dommene (33) kun henviste til, at den paagaeldende harmoniseringsforanstaltning havde til formaal at fremme de frie varebevaegelser, er det, fordi denne foranstaltning klart stod over for forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning, jf. Traktatens artikel 9 og 12, der ikke indeholder bestemmelser svarende til bestemmelserne i artikel 36 eller til de bestemmelser, som Domstolen i Cassis de Dijon-dommen udledte af artikel 30. Derimod lagde Domstolen i dommen af 29. februar 1984, Rewe-Zentrale, vaegt paa at konstatere, at de kontrolforanstaltninger, der midlertidigt blev opretholdt ved direktiv 77/93, var berettiget i henhold til Traktatens artikel 36 (34).
32. Generaladvokat Mayras havde i sit forslag til afgoerelse i De Peijper-sagen (35) vedroerende dette punkt udtalt, at
"den residuelle, for oevrigt betydelige kompetence, der er overladt medlemsstaterne i henhold til artikel 36 paa den offentlige sundheds omraade, [kan] ikke udvides ved direktiver vedtaget med henblik paa tilnaermelse af lovgivningerne (artikel 100). De direktiver, som vedtages til gennemfoerelse af denne artikel, kan kun ... samordne de eksisterende foranstaltninger i medlemsstaterne; artikel 36' s indhold beroeres ikke heraf" (36).
33. De spoergsmaal, som den forelaeggende ret har forelagt, omfatter derfor i virkeligheden to problematikker. Er, paa den ene side, kravet om, at raavarerne skal anfoeres paa maerkningen af foderblandinger, berettiget i henhold til artikel 36 eller paa grundlag af tvingende krav? Er, paa den anden side, den mulighed, der er givet medlemsstaterne til at vaelge at opretholde eller indfoere et saadant krav, og saaledes lade forskelligheder i lovgivningerne bestaa, i overensstemmelse med artikel 30? Jeg vil behandle disse to punkter i raekkefoelge.
34. Det er for det foerste ubestrideligt, at forpligtelsen til at anfoere visse oplysninger paa et produkt, da den eventuelt noedsager fabrikanten eller importoeren til at aendre produktets praesentation, kan goere forhandlingen mere byrdefuld i nogle medlemsstater og foelgelig har en begraensende virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet. Domstolens praksis er meget klar paa dette punkt (37).
35. For det andet siger det sig selv, at den paagaeldende foranstaltning gaelder uden forskel for indenlandske varer og for indfoerte varer.
36. Det maa derfor for det tredje undersoeges, om denne forpligtelse til at oplyse raavarerne i foderblandinger kan vaere berettiget af et af de i artikel 36 naevnte formaal eller af et af de tvingende hensyn.
37. I en dom af 3. oktober 1985 (38) fastslog Domstolen allerede, at direktiv 79/373 skal ses
"i sammenhaeng med saavel den faelles landbrugspolitik som harmonisering af de lovgivninger, der direkte kan have indflydelse paa, hvorledes det faelles marked fungerer"
og havde til formaal
"konkret [at] bidrage til paa det paagaeldende omraade at virkeliggoere de frie varebevaegelser" (39).
38. I en dom afsagt nogle maaneder tidligere (40), som ligeledes vedroerte direktiv 79/373, udtalte Domstolen, at der ikke ved dette direktiv
"tilsigtes en regulering af sundhedskontrollen med foderblandingerne" (41)
og at det stadig var overladt medlemsstaterne at drage omsorg herfor. Domstolen henviste til direktivets artikel 3, hvorefter
"medlemsstaterne foreskriver, at foderblandinger kun kan forhandles, saafremt de er sunde, uforfalskede og af saedvanlig handelsmaessig beskaffenhed. Medlemsstaterne foreskriver, at foderblandinger ikke maa udgoere nogen fare hverken for dyrs eller menneskers sundhed og ikke maa forhandles under en betegnelse, der vil kunne virke vildledende",
og udledte heraf, at
"bestemmelsen paalaegger saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe alle de fornoedne foranstaltninger ... med henblik paa at gennemtvinge bestemte kvalitetsnormer, sikre sundhedskontrollen af foderstoffer og redelighed i handelen, uanset hvor de regler, der finder anvendelse, hidroerer fra" (42).
39. Domstolen har altsaa allerede fastslaaet, at formaalene med direktiv 79/373 baade staar i forbindelse med kravet om god handelsskik og beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 36.
40. Den saerlige foranstaltning, nemlig forpligtelsen til at oplyse ingredienserne, synes dog i det vaesentlige at opfylde kravet om at sikre god handelsskik og forbrugerbeskyttelse. Det maa nemlig antages, at forpligtelsen til at oplyse raavarerne giver brugeren mulighed for at faa kendskab til, hvilke stoffer (navnlig korn, koed, groensager) der indgaar i foderblandingen, og at tage hensyn hertil ved fodringen af sine dyr. Denkavit' s henvisning til Domstolens Provide-dom (43) kan ikke laegges til grund. I denne sag tillod det paagaeldende direktiv ikke oplysning om ingredienserne i kosmetiske produkter. Domstolen konstaterede herved blot, at et krav om saadanne oplysninger ville "kunne hindre samhandelen inden for Faellesskabet, fordi det indebaerer, at den emballage, hvori produkterne lovligt er bragt i handelen i nogle medlemsstater, skal aendres" (44). Som jeg lige har naevnt, er det ubestrideligt, at en forpligtelse til at paafoere varen visse oplysninger har en begraensende virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet. Domstolen har dog aldrig med Provide-dommen haft til hensigt at fastslaa, at ingen maerkningsforpligtelser kan vaere berettiget af tvingende hensyn eller af de formaal, der naevnes i Traktatens artikel 36.
41. Denkavit har i oevrigt anfoert de faktiske grunde, som synes at ligge bag selskabets negative indstilling til den paagaeldende foranstaltning. Da selskabet er specialiseret i foder til unge dyr, som er mere modtagelige over for sygdomme end andre dyr, har det investeret betydeligt for efter bekostelig videnskabelig forskning at afpasse foderet til disse krav. En forpligtelse til at oplyse raavarerne ville saaledes stride mod hensynet til forretningshemmeligheden. Selskabet har dog praeciseret i sin fortolkning af direktiv 90/44, at den nye artikel 5c i stk. 3 tillader, at oplysningen om raavarerne erstattes af anfoerelse af "kategorier, som omfatter flere raavarer", hvilket efter selskabets opfattelse beskytter industriel og kommerciel ejendomsret (45). Denkavit har imidlertid undladt at naevne, at direktiv 79/373 i artikel 5, stk. 7, allerede tillader medlemsstaterne at "opdele raavarerne i kategorier eller bevare eksisterende kategorier og give tilladelse til, at oplysningen om raavarer erstattes af oplysning om kategorier". Det fremfoerte argument er derfor uden betydning.
42. Endelig maa der, naar faellesskabsinstitutionerne foretager harmoniseringer af nationale lovgivninger, der er blevet noedvendige for at realisere det indre marked, navnlig de frie varebevaegelser, tillaegges disse institutioner et vidt skoen (46) ved valget af foranstaltninger, som goer det muligt at sikre beskyttelsen af de i artikel 36 naevnte formaal eller tvingende krav, naturligvis under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Det boer i oevrigt bemaerkes, at Traktatens artikel 100 A, stk. 3, saaledes som den fremgaar af Den Europaeiske Faelles Akt, forpligter Kommissionen til i sine forslag vedroerende bl.a. forbrugerbeskyttelse at bygge paa "et hoejt beskyttelsesniveau". Faellesskabsinstitutionerne kan saaledes lovligt laegge den opfattelse til grund, at oplysning om raavarer for kosmetiske produkter skal vaere forbudt, naar den ikke reelt giver brugerne mulighed for at vurdere produktets virkninger, men at en saadan angivelse derimod er nyttig, naar det drejer sig om foderstoffer, for hvilke opdraetteren er i stand til at bedoemme, hvilken interesse produktet har for hans bedrift.
43. Den paagaeldende foranstaltning synes altsaa, for at afslutte dette punkt, at hoere til dem, der er berettiget af hensyn til tvingende krav om god handelsskik og forbrugerbeskyttelse.
44. Jeg vil nu behandle spoergsmaalet, om direktiv 79/373 er foreneligt med artikel 30, da direktivet skal have "forvaerret" forskellene mellem de nationale lovgivninger. Dette problem er utvivlsomt i det foreliggende tilfaelde lettere at loese.
45. For det foerste er harmoniseringsforanstaltningerne, som jeg lige har fastslaaet, berettiget af tvingende krav. Disse foranstaltninger ville i mangel af harmonisering ogsaa have vaeret det, hvis de havde vaeret truffet af en national lovgiver. Selv om direktivet derfor lader nogle forskelle mellem lovgivningerne bestaa og tillader nogle medlemsstater, hvis nationale ret ikke indeholdt denne forpligtelse, at indfoere den, staar det ikke desto mindre fast, som det udtrykkes i Domstolens praksis, at
"hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, der beror paa"
disse forskelle,
"maa accepteres i det omfang, disse bestemmelser er uomgaengeligt noedvendige af hensyn til isaer ... god handelsskik og forbrugerbeskyttelse" (47).
46. For det andet kan det i hoej grad bestrides, at det paagaeldende direktiv skulle have den virkning at "forvaerre" forskellene mellem lovgivningerne. I dets artikel 5, stk. 4, findes nemlig en udtoemmende liste over de oplysninger, som medlemsstaterne kan kraeve, ud over dem, der er gjort obligatoriske i samme artikels stk. 1. Harmoniseringen har altsaa i det vaesentlige vedroert antallet og arten af oplysninger, for hvilke det endnu midlertidigt er overladt til medlemsstaternes skoen, om de i princippet skal kraeves. I praksis kender den erhvervsdrivende for fremtiden alle de oplysninger, som kan kraeves af denne eller hin medlemsstat, og han kan derfor, saafremt han vaelger at lade dem alle figurere paa sine produkter, vaere sikker paa, at disse kan bevaege sig frit i hele Faellesskabet. Han er ikke laengere noedsaget til at foretage en besvaerlig undersoegelse af bestemmelserne i flere medlemsstaters ret, og han er ikke laengere prisgivet lovaendringer. Den omstaendighed, at de tilladte oplysninger er opregnet udtoemmende, goer det muligt for ham trygt at traeffe de noedvendige foranstaltninger med hensyn til emballering af sine produkter. Direktiv 79/373 begunstiger saaledes klart de frie varebevaegelser.
47. Endelig er den omstaendighed, at denne delvise harmonisering naturligvis er mindre tilfredsstillende med henblik paa at realisere et indre marked end en fuldstaendig harmoniseringsforanstaltning som den, der er gennemfoert ved direktiv 90/44, alligevel berettiget ifoelge Domstolens Rewe-Zentrale-dom (48), fordi det er anerkendt, at faellesskabsinstitutionerne har mulighed for
"kun ... at foretage en etapevis harmonisering og kun at kraeve en gradvis ophaevelse" (49)
af forskelligheder mellem lovgivningerne.
48. Gennemgangen af det andet og det tredje praejudicielle spoergsmaal har foelgelig intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5 i direktiv 79/373. Jeg foreslaar at svare den forelaeggende ret i overensstemmelse hermed.
49. Jeg foreslaar derfor Domstolen at kende for ret:
"1) Artikel 5, stk. 4 og 7, i Raadets direktiv 79/373/EOEF af 2. april 1979 om handel med foderblandinger skal fortolkes saaledes, at de tillader en medlemsstat i national ret at indfoere en forpligtelse til at angive alle eller en del af de oplysninger, der er naevnt i artikel 5, stk. 4, selv om et saadant krav ikke fandtes i national ret, da direktivet blev udstedt.
2) Gennemgangen af disse bestemmelser har intet frembragt, der kan rejse tvivl om deres gyldighed."
(*) Originalsprog: fransk.
(1) Forordning af 2.1.1987 (BGBl. I, s. 94 og s. 423).
(2) Denkavit' s indlaeg, s. 5 i den franske oversaettelse.
(3) Raadets direktiv af 2.4.1979 om handel med foderblandinger (EFT L 86, s. 30), foerste gang aendret ved Raadets direktiv 86/354/EOEF af 21.7.1986 (EFT L 212, s. 27); disse aendringer er uden indflydelse paa naervaerende sag.
(4) BGBl. I, s. 869.
(5) Denkavit, skriftligt indlaeg, s. 7 i den franske oversaettelse.
(6) Skriftligt indlaeg, punkt 12.
(7) Raadets direktiv af 22.1.1990 om aendring af direktiv 79/373/EOEF om handel med foderblandinger (EFT L 27, s. 35).
(8) Undtagen for foderblandinger bestemt til andre selskabsdyr end hunde og katte, for hvilke angivelsen er fakultativ [artikel 5, stk. 3, litra g), og stk. 1, litra d)].
(9) Den nye artikel 5c, stk. 2, litra a), i direktiv 79/373.
(10) Den nye artikel 5, stk. 1, i direktiv 79/373.
(11) Dom af 13.12.1983 (sag 218/82, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 4063, praemis 15); se ogsaa dom af 20.5.1976 (sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613); dom af 28.3.1979 (sag 179/78, Rivoira, Sml. s. 1147).
(12) Dom af 17.5.1984 (sag 15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171, praemis 15), hvor man havde paaberaabt sig EOEF-Traktatens artikel 34; se ogsaa dom af 20.4.1978 (forenede sager 80/77 og 81/77, SARL Les fils de Henri Ramel, Sml. s. 927, praemis 35).
(13) Rewe-Zentrale (sag 10/73, Sml. s. 1175).
(14) Praemis 20.
(15) Vedroerende en anden anvendelse af dette kriterium, se dom af 5.10.1977 (sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555, praemis 51-57).
(16) Dom af 25.1.1977 (sag 46/76, Sml. s. 5).
(17) Direktiv om veterinaerpolitimaessige problemer ved handel inden for Faellesskabet med kvaeg og svin (EFT 1963-1964, s. 154).
(18) Praemis 27.
(19) Praemis 28.
(20) Praemis 29.
(21) Praemis 30.
(22) Se herved dom af 8.11.1979 (sag 251/78, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 3369, praemis 11), hvoraf det fremgaar, at samme foranstaltning vil blive bedoemt forskelligt, alt efter om den er ensidig eller er resultat af et harmoniseringsdirektiv.
(23) Denne retspraksis er med de noedvendige aendringer blevet anvendt paa kontroludgifter indfoert ved De Forenede Nationers konvention af 6.12.1951 om plantebeskyttelse; dom af 12.7.1977 (sag 89/76, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1355).
(24) Dom af 29.2.1984 (sag 37/83, Rewe-Zentrale, Sml. s. 1229).
(25) Direktiv om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter (EFT L 26, s. 20).
(26) Praemis 19, min understregning.
(27) Praemis 20, min understregning.
(28) For en identisk opfattelse, se J. Curral: "Some Aspects of the Relation between Articles 30-36 and Article 100 of the EEC Treaty, with a Closer Look at Optional Harmonization", Yearbook of European Law, 1984, s. 169, jf. s. 195.
(29) P. Oliver: Free Movement of Goods in the EEC, anden udgave, 1988, 4-13, s. 46.
(30) Ud over de kriterier, som jeg har naevnt, tilfoejer teorien overholdelse af proportionalitetsprincippet (P. Oliver, a.st., 4-16, s. 51; J. Curral, a.st., s. 194), ligebehandling af medlemsstaterne (J. Curral, a.st., s. 194); nogle mener, at bevisbyrden boer vendes om til fordel for faellesskabsforanstaltninger, som formodes at vaere forenelige med Traktaten, mens nationale foranstaltninger, som skaber hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, formodes at vaere uberettigede (P. Oliver, a.st., 4-17, s. 51).
(31) Dom af 20.2.1979 (sag 120/78, Rewe-Zentrale, Sml. s. 649).
(32) Sag 10/73, naevnt ovenfor.
(33) Sag 46/76, naevnt ovenfor.
(34) Sag 37/83, naevnt ovenfor, praemis 19.
(35) Sag 104/75, naevnt ovenfor.
(36) S. 652.
(37) Dom af 16.12.1980 (sag 27/80, Fietje, Sml. s. 3839, praemis 8, 9 og 10); dom af 17.3.1983 (sag 94/82, De Kikvorsch, Sml. s. 947, praemis 10).
(38) Kommissionen mod Tyskland (sag 28/84, Sml. s. 3097).
(39) Praemis 11.
(40) Dom af 27.3.1985 (sag 73/84, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 1013).
(41) Praemis 12.
(42) Praemis 12, min understregning.
(43) Dom af 23.11.1989 (sag C-150/88, Sml. s. 3891).
(44) Praemis 18.
(45) Jeg minder om, at denne ogsaa er naevnt i Traktatens artikel 36.
(46) Sag 10/73, sag 46/76 og sag 37/83, naevnt ovenfor.
(47) Sag 120/78, naevnt ovenfor, praemis 8.
(48) Sag 37/83, naevnt ovenfor.
(49) Praemis 20.
Full & Egal Universal Law Academy