Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El asunto planteado ante el Arbeitsgericht Loerrach (Alemania) entre el Sr. Vittorio Paletta, su esposa e hijos, y su empresario, Brennet AG, suscita el problema de la aplicabilidad de los apartados 1 y 5 del artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 574/72 del Consejo, (1) tal como fue interpretado en la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 1987, Rindone (22/86, Rec. p. 1339), a una legislación del tipo de la Lohnfortzahlungsgesetz alemana, de 27 de julio de 1969 (BGBl. I, p. 946; en lo sucesivo, "LFZG"), con arreglo a la cual es el empresario, y no la institución competente en materia de Seguridad Social, quien debe abonar al trabajador de que se trate las prestaciones en metálico previstas.
2. Por lo que respecta a los detalles de los hechos del litigio principal así como la normativa comunitaria y nacional controvertida, me permito remitirme al informe para la vista y sólo las reproduciré en la medida necesaria para la correcta comprensión de las presentes conclusiones.
3. Llegados a este punto, basta con recordar que, según el artículo 1 de la LFZG, un trabajador que se ve impedido para ejercer su actividad por causa de enfermedad tiene derecho a seguir percibiendo su salario durante un período de seis semanas. El órgano jurisdiccional nacional no pone en duda en ningún momento, en su resolución de remisión, que el derecho a seguir percibiendo el salario previsto por la LFZG constituye una prestación en metálico percibida en caso de enfermedad, en el sentido del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, (2) y que por ello entra de lleno en el ámbito de artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 574/72, ya sea directamente o por analogía, por mandato del artículo 24 del mismo Reglamento. El órgano jurisdiccional nacional afirma incluso expresamente que
"las prestaciones en metálico en caso de enfermedad, tal como se regulan en el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, basado éste en el artículo 51 del Tratado CEE, se refieren claramente tanto a las prestaciones en metálico pagadas por la institución de la Seguridad Social, como a las del empresario".
4. Cierto es que el artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, que define su ámbito de aplicación material, dispone expresamente en su apartado 2:
"El presente Reglamento se aplicará [...] a los regímenes relativos a las obligaciones del empresario [...]"
Es necesario, sin embargo, como indica la propia disposición, que se trate de obligaciones "referentes a las prestaciones mencionadas en el apartado 1". Entre estas figuran, en la letra a), las prestaciones de enfermedad. Ahora bien, en las observaciones que presentaron ante el Tribunal de Justicia, los Gobiernos alemán y neerlandés niegan que las prestaciones percibidas en virtud de la LFZG constituyan prestaciones de enfermedad y, por consiguiente, afirman que los Reglamentos nº 1408/71 y nº 574/72 no les son aplicables. Antes de poder responder a las preguntas formuladas por el órgano jurisdiccional de remisión, tengo, pues, que determinar previamente, como propone igualmente la Comisión, si las prestaciones pagadas en concepto del derecho a continuar percibiendo el salario, previsto por la LFZG, entran en el ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71.
Aplicabilidad del Reglamento nº 1408/71
5. Existe la tentación de dar una respuesta muy breve a esta cuestión previa. En su sentencia de 13 de julio de 1989, Rinner-Kuehn (171/88, Rec. p. 2743), apartado 7, en efecto, el Tribunal de Justicia declaró expresamente que
"la continuación del pago del salario del trabajador en caso de enfermedad está comprendida dentro del concepto de retribución, en el sentido del artículo 119 del Tratado".
Aquel asunto ya se refería a la LFZG alemana. Es cierto que el Tribunal hizo esta afirmación confirmando simplemente la postura del órgano jurisdiccional de remisión y sin explicar las razones. Es igualmente cierto que esta afirmación puede sorprender, llegado el caso, si se contrapone con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual no se pueden incluir en el concepto de retribución en el sentido del artículo 119 del Tratado
"los regímenes o prestaciones de Seguridad Social, especialmente las pensiones de jubilación, directamente regulados por la Ley, con exclusión de todo elemento de concertación dentro de la empresa o de la rama profesional interesada, y obligatoriamente aplicables a categorías generales de trabajadores". (3)
La LFZG, en efecto, presenta estas características.
6. Por otro lado, sin embargo, el Tribunal de Justicia ha precisado siempre, en esta misma jurisprudencia, que
"los beneficios que participan de la naturaleza de prestaciones de Seguridad Social no son, en principio, extraños al concepto de retribución".
Por ello no se excluye de antemano que las mismas prestaciones puedan ser prestaciones de Seguridad Social al mismo tiempo que entran dentro del concepto de retribución en el sentido del artículo 119 del Tratado.
7. Por lo que respecta a si las prestaciones objeto del litigio pueden considerarse prestaciones de Seguridad Social y, en particular, de enfermedad en el sentido del Reglamento nº 1408/71, procede hacer dos observaciones preliminares. Por una parte, el hecho de que la LFZG no se mencione en las declaraciones efectuadas por Alemania referentes al artículo 5 del Reglamento nº 1408/71 no puede impedir que se califique esta legislación como incluida en su campo de aplicación. (4) Por otra parte, el hecho de que en Derecho alemán, como admite la Comisión, las prestaciones previstas por la LFZG no se consideren prestaciones de Seguridad Social no es determinante para excluirlas, desde el punto de vista del Derecho comunitario, del ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71. (5) Como recordó expresamente el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de enero de 1980, Jordens-Vosters (69/79, Rec. p. 75), apartado 6:
"Se da por sentado que la exigencia de una aplicación uniforme del Derecho comunitario dentro de la Comunidad implica que los conceptos a los que se refiere este Derecho no varíen en función de las particularidades de cada Derecho nacional, sino que se basen en criterios objetivos, definidos en un marco comunitario."
El Tribunal de Justicia añadió:
"Conforme a este principio, el concepto de 'prestaciones de enfermedad y de maternidad' , que figura en la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, debe determinarse, para la aplicación de este Reglamento, en función no del tipo de legislación nacional en que figuran las disposiciones internas que prevén las referidas prestaciones, sino en función de las normas comunitarias que determinan los elementos constitutivos de dichas prestaciones."
8. Ahora bien, según jurisprudencia reiterada: (6)
"La distinción entre prestaciones excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71 y prestaciones reguladas por éste depende esencialmente de los elementos constitutivos de cada prestación, en particular de su finalidad y de los requisitos para su concesión."
Es cierto que esta jurisprudencia ha sido establecida en casos en que se trataba de saber si una prestación de la Seguridad Social concreta estaba incluida en la categoría de las prestaciones expresamente excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71 conforme al apartado 4 del artículo 4 del mismo, tales como las que se refieren a la asistencia social y médica (7) o previstas en favor de las víctimas de la guerra o de sus consecuencias. (8) No deja de ser menos cierto que, debido a su carácter general, es aplicable igualmente a un caso como el de autos en el que se trata de determinar si determinada prestación entra dentro de una de las ramas de la Seguridad Social contempladas en el apartado 1 del artículo 4.
9. En este sentido, hay que señalar, primero, que la prestación objeto de litigio está relacionada con alguno de los riesgos enumerados en esta disposición, lo que constituye un requisito sine qua non para que entre dentro del ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71: (9) efectivamente, sólo se paga en caso de enfermedad del trabajador. Como subraya la Comisión, con acierto, esta relación se ve reforzada más aún por el hecho de que, durante las seis primeras semanas de la incapacidad laboral por causa de enfermedad, mientras se abonen prestaciones con arreglo a la LFZG, los subsidios diarios de enfermedad, de los que no se discute ni es discutible que constituyan prestaciones de enfermedad, se suspenden: el derecho a continuar percibiendo el salario cumple pues, durante el período inicial de enfermedad, la función de los subsidios diarios de enfermedad. Además, conforme al artículo 10 de la LFZG, cuando un empresario no emplea regularmente a más de veinte personas, tiene derecho a la devolución, con cargo a la Caja del Seguro de Enfermedad, del 80 % del salario que se continúa pagando, lo que equivale exactamente al importe del subsidio diario de enfermedad que debe ser pagado normalmente por dicha Caja del Seguro de Enfermedad: aunque esta disposición es de aplicación restringida, confirma que el derecho a continuar percibiendo el salario equivale, al menos hasta el 80 % del mismo, a una prestación de enfermedad.
10. Lo que antecede distingue el presente caso del que fue objeto del asunto 39/76, Mouthaan, con el que, a primera vista, podría considerarse que existen similitudes. El asunto Mouthaan se refería a una ley neerlandesa sobre el desempleo que disponía, junto con la concesión de prestaciones por desempleo, el pago, con cargo a la institución social competente, de los atrasos retributivos debidos por el empresario en quiebra, y ello a través de una subrogación de dicha institución en las obligaciones, derivadas del contrato de trabajo, que tiene el empresario, en situación de insolvencia, con respecto al trabajador. La cuestión que debía dilucidarse era si estas últimas prestaciones eran "prestaciones de desempleo" en el sentido de la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71. En su sentencia de 15 de diciembre de 1976 (Rec. p. 1901), apartado 20, el Tribunal de Justicia contestó negativamente argumentando
"que dicha subrogación no tiene la naturaleza de las prestaciones de desempleo contempladas en la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, esencialmente destinadas a que se asegure al trabajador que se halle en situación de desempleo el pago de cantidades distintas de las que correspondan a prestaciones de servicios de ese trabajador durante su empleo".
Lo determinante, pues, para el Tribunal de Justicia no era el hecho de que las prestaciones controvertidas resultaran directamente de las relaciones laborales, sino el que no estuvieran relacionadas con uno de los riesgos recogidos en el apartado 1 del artículo 4, que en aquella ocasión era el desempleo. Además, el Tribunal de Justicia no se basó en la consideración de que el importe de dichas prestaciones equivalía al importe del salario previsto en el contrato de trabajo.
11. Por otra parte, no me parece que el hecho de que las prestaciones abonadas conforme a la LFZG sean una cantidad similar a la retribución contractual y superior a los subsidios diarios de enfermedad pueda alterar su carácter de prestaciones de enfermedad. Por una parte, los subsidios diarios de enfermedad están igualmente en función directa de la retribución que se abona habitualmente. Por otra parte, no es infrecuente que, durante el período inicial del pago de las mismas, ciertas prestaciones de Seguridad Social sean más importantes de lo que son posteriormente.
12. Igualmente, el hecho de que sea el empresario el que financie las prestaciones previstas en la LFZG, mientras que los subsidios diarios de enfermedad se financian mediante cotizaciones de empresarios y trabajadores, es irrelevante en el contexto que nos ocupa, dado que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (10)
"la calificación de un subsidio como prestación de Seguridad Social cubierta por el Reglamento [nº 1408/71] no depende del modo en que se financia el mismo".
A mayor abundamiento, la Comisión no ha olvidado señalar el vínculo existente entre la financiación de las dos prestaciones: la financiación de las prestaciones de la LFZG por los empresarios supone una disminución de sus cotizaciones a la financiación de los subsidios diarios de enfermedad, dado que el nivel de las cotizaciones que abonan a estos efectos se determina según el principio de cobertura de los gastos.
13. Finalmente, puede que no sea ocioso recordar también que el término "prestación", tal y como se define en la letra t) del artículo 1 del Reglamento nº 1408/71, "debe entenderse en su sentido más amplio", (11) de manera que, para poder incluir el derecho a continuar percibiendo el salario, previsto en la LFZG, en esta definición, no hace falta necesariamente encontrar en dicha disposición un elemento expreso que permita incluirlo, sino que basta con que no se encuentre en él ningún elemento cuya naturaleza exija su exclusión, como ha alegado la Comisión.
14. Es posible concluir, pues, de las consideraciones precedentes que el mantenimiento del salario, a cargo del empresario, cuando el trabajador se ve impedido para ejercer su actividad debido a una incapacidad laboral por causa de enfermedad, tal como está previsto en la LFZG, constituye una "prestación de enfermedad" en el sentido de la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71. Por consiguiente, procede examinar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente sobre la aplicabilidad del artículo 18 del Reglamento nº 574/72, tal como éste fue interpretado en la sentencia Rindone, antes citada, a una situación en la cual la "institución competente" en el sentido de esta disposición es el empresario y no una institución de la Seguridad Social.
Las cuestiones prejudiciales primera y segunda
15. La dos primeras cuestiones prejudiciales están redactadas en los siguientes términos:
"1) Los principios enunciados en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia -Sala Tercera- en el asunto 22/86, de 12 de marzo de 1987, sobre la interpretación de los apartados 1 y 5 del artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 574/72 del Consejo, ¿son aplicables también, en todo o en parte, en el caso de que la institución competente para el pago de las prestaciones en metálico por enfermedad sea el empresario, y no una institución de la Seguridad Social, como sucede según los artículos 1 y siguientes de la Lohnfortzahlungsgesetz de la República Federal de Alemania, de 27 de julio de 1969 (Bundesgesetzblatt, I, p. 946, modificada por última vez mediante la Ley de 20 de diciembre de 1988, Bundesgesetzblatt, I, p. 2477)?
En particular:
2) La institución competente para continuar pagando el salario del trabajador en caso de enfermedad, conforme al Derecho de la República Federal de Alemania (artículos 1 y ss. de la Lohnfortzahlungsgesetz), ¿debe decidir sobre el derecho a continuar percibiendo el salario basándose, tanto fáctica como jurídicamente, en las comprobaciones realizadas por la institución del lugar de residencia del trabajador en cuanto al comienzo y a la duración de la incapacidad laboral?"
16. Recordemos que en su sentencia Rindone, el Tribunal de Justicia declaró:
"Los apartados 1 a 4 del artículo 18 del Reglamento nº 574/72 deben interpretarse en el sentido de que si la institución competente no hace uso de la facultad prevista en el apartado 5 de someter al interesado al examen de un médico elegido por ella, se encuentra vinculada, tanto fáctica como jurídicamente, por las comprobaciones realizadas por la institución del lugar de residencia en cuanto al nacimiento y a la duración de la incapacidad laboral."
Mediante sus dos primeras cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente pretende averiguar si el principio establecido entonces es igualmente aplicable a una situación en la que la institución competente es el empresario.
17. Me parece que la respuesta puede ser breve. Según el inciso iv) de la letra o) del artículo 1 del Reglamento nº 1408/71:
"El término 'institución competente' designa, si se trata de un régimen relativo a las obligaciones del empresario en relación con las prestaciones mencionadas en el apartado 1 del artículo 4, ya sea el empresario o el asegurador subrogado, ya sea, en su defecto, el organismo o la autoridad designada por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate."
Ahora bien, conforme a la letra c) del artículo 1 del Reglamento nº 574/72:
"Los términos definidos en el artículo 1 del Reglamento [nº 1408/71] tienen la significación que se les atribuye en dicho artículo."
Por otra parte, puesto que el Anexo 2 del Reglamento nº 574/72, que indica las instituciones competentes de cada Estado miembro (véase el apartado 2 del artículo 4), no contiene en el apartado "C. República Federal de Alemania", punto "1. Seguro de enfermedad", ninguna indicación en sentido contrario, hay que concluir que el artículo 18 del Reglamento nº 574/72, que utiliza, indistintamente, el término "institución competente", es aplicable igualmente en un caso como el de autos en el que el empresario es la institución competente.
18. Por consiguiente, y aunque la institución competente en el asunto Rindone fuera una Caja del Seguro de Enfermedad, las soluciones adoptadas por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 12 de marzo de 1987 son igualmente válidas en dicha hipótesis. Ello me parece aún más cierto por el hecho de que la interpretación que el Tribunal de Justicia le dio, como subrayó el propio Tribunal en el apartado 13 de su sentencia,
"se ve también corroborada por el objetivo perseguido tanto por el artículo 18 del Reglamento nº 574/92 como por el artículo 19 del Reglamento nº 1408/71".
En efecto,
"si la institución competente no estuviera vinculada por la apreciación de la incapacidad laboral efectuada por la institución del lugar de residencia, el trabajador que, entre tanto, hubiera recuperado la aptitud para el trabajo, podría encontrarse con dificultades probatorias [...] Ahora bien, lo que pretende eliminar la normativa comunitaria considerada es, precisamente, este tipo de dificultades. Una situación semejante es inaceptable porque supone un obstáculo al 'establecimiento de la más amplia libertad posible en el ámbito de la libre circulación de los trabajadores migrantes, principio que se inscribe en los fundamentos de la Comunidad' [sentencia de 25 de febrero de 1986, L.A. Spruyt, 284/84, Rec. p. 693]."
19. Propongo por ello a este Tribunal de Justicia que conteste afirmativamente a las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
Tercera cuestión prejudicial
20. La tercera cuestión tiene el siguiente tenor:
"¿También debe responderse afirmativamente a la cuestión nº 1 -en el caso de que ésta reciba una respuesta afirmativa- cuando el empresario, que conforme al artículo 1 está obligado a continuar pagando el salario, no pueda, ni jurídica ni fácticamente, verificar la exactitud de las comprobaciones sobre el comienzo de la incapacidad laboral, salvo intentando que la Caja del Seguro de Enfermedad competente, que, no obstante, en este caso no está obligada directamente al pago de la prestación, someta al trabajador a un examen efectuado por un médico (asesor) de su elección, en el sentido del apartado 5 del artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 574/72?"
21. El Arbeitsgericht Loerrach atrae pues la atención acerca de los distintos tipos de dificultades a las que se enfrenta un empresario cuando desea que un médico de su elección verifique el comienzo de la incapacidad laboral, en el sentido del apartado 5 del artículo 18 del Reglamento nº 574/72. Al igual que los Gobiernos alemán y neerlandés y la Comisión, soy muy receptivo respecto a estas dificultades, y aprecio los esfuerzos hechos por la Comisión para conciliar la solución de principio a la que ha llegado, y que comparto, y las peculiaridades de la situación del empresario, que el artículo 18 no tiene en cuenta. Parece apropiado adaptar dicha disposición. ¿Pero sería posible, mientras tanto, estimar al igual que la Comisión que, en ciertos casos excepcionales, cuando existen "dudas serias y fundadas sobre la incapacidad laboral comprobada por la institución del lugar de residencia", no es oportuno considerar el control previsto en el apartado 5 del artículo 18 como la única posibilidad de que dispone un empresario para poner en tela de juicio el valor probatorio del certificado de incapacidad laboral extendido por la institución del lugar de residencia? Dudo en aceptar en estos términos dicha sugerencia de la Comisión.
22. Ya de forma general, como el Tribunal de Justicia recordó de nuevo en su sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Francia (C-236/88, Rec. p. I-3163), apartado 17, la circunstancia de que la aplicación de los Reglamentos en materia de Seguridad Social pueda dar lugar a dificultades prácticas no puede perjudicar a los derechos que los principios de la normativa social comunitaria conceden a los particulares; además, como observó el Tribunal de Justicia en esta misma sentencia, los problemas prácticos siempre pueden someterse a la Comisión administrativa sobre la Seguridad Social de los trabajadores migrantes, creada por los artículos 80 y 81 del Reglamento nº 1408/71. Por otra parte, en su sentencia de 22 de febrero de 1990, Bronzino (C-228/88, Rec. p. I-531), apartado 14, el Tribunal de Justicia declaró:
"[...] inconvenientes [...] derivados de la aplicación del Reglamento nº 1408/71 no pueden poner en tela de juicio la interpretación de una de las disposiciones de este Reglamento tal como se desprende de su tenor literal y de su finalidad."
A ello se añade que, siempre que respete el Derecho comunitario, un Estado miembro puede igualmente, de forma unilateral, adoptar las medidas administrativas necesarias para que en los regímenes de Seguro de Enfermedad en los que la función de la "institución competente" corresponde a los empresarios, éstos puedan ejercer los derechos que les corresponden en el marco del artículo 18 del Reglamento nº 574/72.
23. A la vista de estas consideraciones de carácter general, pueden realizarse las observaciones particulares siguientes a propósito de las dificultades que se han planteado expresamente en el caso de autos.
24. Primeramente, para aplicar correctamente el apartado 3 del artículo 18, el empresario debe ser informado en los plazos previstos del comienzo y de la duración probable de la incapacidad laboral. En efecto, al ser el empresario la "institución competente" también con respecto a la institución del lugar de residencia, esta última ha de hacerle llegar el informe del médico que haya procedido al examen en el plazo de tres días a partir de la fecha de éste. Si ello planteara problemas, deberían resolverse en el marco de los procedimientos de cooperación previstos al efecto, en particular en el artículo 84 del Reglamento nº 1408/71, que dispone que las autoridades competentes de los Estados miembros se comunicarán todas las informaciones relacionadas con las medidas adoptadas para la aplicación del Reglamento y que las autoridades y las instituciones de los Estados miembros se prestarán el apoyo de sus buenos oficios para la aplicación del Reglamento.
25. En segundo lugar, en lo referente a los gastos que supondría el examen del interesado por un médico elegido por el empresario -"institución competente", control que, recordemos, debe hacerse en el Estado de la institución de residencia (véase el apartado 21 de la sentencia Rindone)-, tales gastos son intrínsecos al sistema y, evidentemente, no pueden privar al particular del derecho que le corresponde conforme al artículo 18 del Reglamento nº 574/72, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, a no ser obligado a regresar al Estado de la institución competente para someterse en él a un examen médico. Además, siempre le es posible a un Estado miembro que dispone de un sistema de Seguro de Enfermedad en el que el empresario desempeña la función de "institución competente" prever que las Cajas del Seguro de Enfermedad se hagan cargo, en todo o en parte, de los gastos soportados por el empresario en el ejercicio de esta función. Por otra parte, la LFZG dispone que, en el caso de los empresarios que emplean regularmente a menos de veinte personas, la Caja del Seguro de Enfermedad debe reembolsar el 80 % de la retribución del trabajador enfermo. Cabe suponer, por lo tanto, que le corresponderá también a ésta efectuar la verificación prevista en el apartado 5 del artículo 18, de manera que sólo las empresas de mayor tamaño tendrán que soportar ellas mismas los gastos de verificación.
26. Finalmente, para superar los problemas que puedan derivarse del hecho de que un empresario no tiene las mismas relaciones con la institución del lugar de residencia que una institución de la Seguridad Social y de que tampoco tiene, en la práctica, las mismas posibilidades que una institución de este tipo para someter al interesado al examen de un médico de su elección, un Estado miembro puede muy bien establecer un régimen adecuado de colaboración entre el empresario y la institución que es competente normalmente, a la que están afiliados los trabajadores, e, incluso, para aplicar correctamente el artículo 18, la subrogación de ésta en las funciones del primero. Además, se observa que, en el marco de la LFZG, cuando el trabajador se encuentra fuera del territorio de aplicación de la Ley en el momento en que comienza la incapacidad laboral, lo que ocurrió en el caso de los miembros de la familia Paletta, debe señalar este extremo lo antes posible no sólo a su empresario, sino también a la Caja del Seguro de Enfermedad en la que está asegurado. Esta comunicación simultánea puede constituir el punto de partida para una colaboración que debería permitir al empresario utilizar eficazmente las posibilidades que le ofrece el apartado 5 del artículo 18 del Reglamento nº 574/72. De este modo, Alemania podría disponer en su legislación que, en los casos dudosos, corresponde a la Caja del Seguro de Enfermedad competente efectuar las verificaciones in situ por iniciativa propia y, en todo caso, a petición del empresario. Las Cajas del Seguro de Enfermedad de un Estado miembro podrían de esta manera organizar, conjuntamente, un sistema de verificación en otros Estados miembros.
27. Queda la cuestión de si lo que antecede es válido incluso si existen "dudas serias y fundadas sobre la incapacidad laboral comprobada por la institución del lugar de residencia". A este respecto, se puede observar en primer lugar que si tales dudas pueden justificar que, excepcionalmente, la institución competente no esté vinculada, de hecho y de derecho, por las comprobaciones médicas efectuadas por la institución del lugar de residencia en cuanto al comienzo y a la duración de la incapacidad laboral, debería ser así tanto en el caso en que la institución competente sea un empresario como en el caso en que se trate de una institución de la Seguridad Social.
28. En segundo lugar, no puede ser suficiente que existan simples dudas para que la institución competente deje de estar vinculada por las comprobaciones de la institución del lugar de residencia: el sistema del artículo 18 es, en efecto, de tal naturaleza que es precisamente cuando existen dudas en cuanto a la veracidad de las apreciaciones de la institución del lugar de residencia cuando la institución competente utiliza la posibilidad que le ofrece el apartado 5 de dicha disposición para hacer que examine al interesado un médico de su elección.
29. Por consiguiente, la institución competente (que no haya procedido al examen previsto en el apartado 5) sólo podrá poner en duda las comprobaciones efectuadas por la institución del lugar de residencia cuando éstas se hayan obtenido por medio de maniobras fraudulentas con las que se haya engañado a la institución del lugar de residencia y/o si posteriormente se comprueba que son manifiestamente inexactas. Ciertamente, me resultaría muy difícil admitir que, en un caso en que la institución competente confió en la comprobaciones efectuadas por la institución del lugar de residencia y no tuvo, a priori, ninguna razón para someter al interesado al examen de un médico elegido por ella -examen que, en cualquier caso, en el ámbito del artículo 18 debería constituir una excepción-, dicha institución continuara estando vinculada por tales comprobaciones aun cuando se demostrara, sin ninguna posible duda, que eran inexactas y que fueron obtenidas fraudulentamente. ¿Sería admisible, por ejemplo, que la institución competente permaneciera vinculada, aun cuando, durante el período de incapacidad laboral comprobada por la institución del lugar de residencia, el interesado resultara implicado en un accidente de circulación en un lugar al que, normalmente, su supuesto estado de salud deficiente no le habría permitido acceder, o si se demostrara que lleva a cabo una actividad incompatible con dicho estado de salud? Admito que me sorprendería que ello fuera así. Ahora bien, la cuestión consiste en determinar si, en particular, el artículo 18 del Reglamento nº 574/72, tal como lo ha interpretado el Tribunal de Justicia, o, en general, el Derecho comunitario permiten tener en cuenta tales situaciones excepcionales.
30. A este respecto mi respuesta será afirmativa, por una parte, porque me parece que no entra en colisión con los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Rindone y, por otra parte, porque en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia existen precedentes en este sentido.
31. En primer lugar, la razón por la cual, en la sentencia Rindone, el Tribunal de Justicia limitó las posibilidades por parte de la institución competente para poner en tela de juicio las comprobaciones de la institución del lugar de residencia exclusivamente al examen por un médico de su elección es que
"si la institución competente no estuviera vinculada por la apreciación de la incapacidad laboral efectuada por la institución del lugar de residencia, el trabajador que, entre tanto, hubiera recuperado la aptitud para el trabajo, podría encontrarse con dificultades probatorias [...]" (apartado 13 de la sentencia).
Ahora bien, en el presente contexto no se trata ni de dejar a la institución "libre" para no quedar vinculada por las comprobaciones de la institución del lugar de residencia, ni de exigir a un trabajador que, entre tanto, se haya restablecido que aporte la prueba de su incapacidad laboral anterior. Por el contrario, corresponde a la institución competente aportar la prueba casi irrefutable de que las comprobaciones de la institución de residencia no coinciden con la realidad y de que han tenido que ser obtenidas mediante actos fraudulentos.
32. En segundo lugar, existen precedentes en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de libre circulación de personas en los cuales el Tribunal de Justicia ha velado expresamente por que la interpretación que acababa de dar a una disposición de Derecho comunitario no fuera aplicable a situaciones que pudieran constituir abusos o fraudes. Por ejemplo, en su sentencia de 21 de junio de 1988, en el asunto 39/86, Lair (Rec. p. 3161), el Tribunal de Justicia declaró primero que el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro someta la concesión de una ayuda a la formación universitaria a un requisito que exige una duración mínima de actividad profesional en su territorio; a continuación precisó que
"ciertos abusos que, por ejemplo, podrían presentarse cuando haya datos objetivos en el sentido de que un trabajador ha entrado en un Estado miembro con el único propósito de acogerse, tras un período muy breve de actividad profesional, al sistema de ayudas a los estudiantes, [...] no están amparados por las disposiciones comunitarias de que se trata" (apartado 43 de la sentencia).
33. Además, en el asunto 130/88, Van de Bijl (Rec. 1989. p. 3039), se cuestionaba un sistema de certificados que presentaba ciertas similitudes con el del artículo 18 del Reglamento nº 574/72. Uno de los problemas que debía resolverse era el de si, con arreglo a las disposiciones pertinentes de la Directiva 64/427/CEE del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades por cuenta propia de transformación correspondientes a las clases 23 a 40 de la CITI (Industria y artesanía) (DO 117, p. 1863; EE 06/01, p. 43), el Estado miembro receptor está obligado a conceder la autorización necesaria para el ejercicio de la profesión de pintor por cuenta propia en su territorio basándose en un certificado expedido por el Estado de procedencia, incluso si el certificado contiene inexactitudes u olvidos manifiestos en relación, principalmente, con la duración efectiva de la actividad profesional ejercida en el Estado miembro de procedencia. En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró en primer lugar que
"el Estado miembro receptor [...] está en principio vinculado por lo que se acredita en el certificado expedido por el Estado miembro de procedencia, si no se quiere privar de eficacia a dicho certificado" (apartado 22),
especificando al mismo tiempo que
"si existen elementos objetivos que induzcan al Estado receptor a considerar que el certificado presentado contiene inexactitudes manifiestas, puede dirigirse al Estado miembro de procedencia con objeto de solicitar informaciones suplementarias" (apartado 24).
Al igual que en el caso de autos, la autoridad competente de uno de los Estados miembros está, por lo tanto, vinculada por las comprobaciones de la autoridad del otro Estado miembro, salvo que solicite que se proceda a verificaciones suplementarias. Sin embargo, y aunque las disposiciones pertinentes de la Directiva 64/427 no lo establezcan expresamente, el Tribunal de Justicia admitió que, en ciertos casos totalmente excepcionales, el Estado miembro receptor no está vinculado por el certificado de la autoridad competente del Estado miembro de procedencia. Este Tribunal consideró que
"el Estado miembro receptor no puede ignorar los hechos sobrevenidos en su propio territorio y directamente pertinentes respecto al carácter real y efectivo del período de actividad profesional cubierto en el Estado miembro de procedencia" (apartado 26 de la sentencia)
y concluyó, para contestar a la cuestión que le había sido formulada, que
"la autoridad competente del Estado miembro receptor [...] no está obligada a conceder automáticamente la autorización solicitada cuando el certificado presentado contenga una inexactitud manifiesta al afirmar que la persona contemplada por la Directiva ha cubierto un período de actividad profesional en el Estado miembro de procedencia, si resulta probado que, a lo largo de ese mismo período, esa persona ejerció actividades profesionales en el territorio del Estado miembro receptor" (apartado 27).
34. Ciertamente, el Tribunal de Justicia fue muy restrictivo en lo relativo a la posibilidad de poner en tela de juicio el valor, en principio vinculante, del certificado expedido por el Estado miembro de procedencia. Me parece, sin embargo, que ello se explica, por una parte, por la circunstancia de que dio una respuesta calcada de los hechos concretos del caso y, por otra parte, por las peculiaridades de la normativa de que se trataba, que no dispone un control directo por parte de la autoridad competente del Estado miembro receptor en el territorio del Estado miembro de procedencia. Es cierto que el Tribunal de Justicia tampoco basó explícitamente su razonamiento en el principio general fraus omnia corrumpit, como propuso sin embargo el Abogado General Sr. Darmon en el punto 17 de sus conclusiones (Rec. 1989, p. 3050). En definitiva, bastaba, a los ojos del Tribunal de Justicia, con evitar que se aplicase el Derecho comunitario de forma contraria al sentido común y que se ignorasen realidades que, sin embargo, eran evidentes e indiscutibles. A pesar de todo me parece legítimo ver en esta sentencia un precedente en el que el Tribunal de Justicia se ha negado a reconocer el valor en principio vinculante de las comprobaciones realizadas por una autoridad competente de un Estado miembro cuando ello equivalga a reconocer situaciones manifiestamente inexactas y/o comprobaciones obtenidas posiblemente de manera fraudulenta. Considero que nada se opone a que también sea así en el marco del artículo 18 del Reglamento nº 574/72.
35. Por ello, propongo que se responda de forma afirmativa igualmente a la tercera cuestión, pero que se complete de la siguiente manera:
"No puede ser de otro modo si no se demuestra que, durante el período de incapacidad laboral, el interesado ha realizado actividades que, por la naturaleza de su incapacidad laboral, comprobada por la institución del lugar de residencia, normalmente no podría efectuar."
Conclusión
36. Las respuestas que propongo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Arbeitsgericht Loerrach son, pues, las siguientes:
"1) Los apartados 1 a 4 del artículo 18 del Reglamento (CEE) nº 574/72 deben interpretarse en el sentido de que, si la institución competente no hace uso de la facultad, prevista en el apartado 5, de someter al interesado al examen de un médico elegido por ella, está vinculada, tanto fáctica como jurídicamente, por las comprobaciones realizadas por la institución del lugar de residencia respecto al comienzo y a la duración de la incapacidad laboral. Esta interpretación también es válida en los casos en que la institución competente para abonar las prestaciones por enfermedad en metálico es un empresario.
2) La respuesta es idéntica incluso cuando el empresario no pueda, ni fáctica ni jurídicamente, verificar la comprobación del comienzo de la incapacidad laboral, salvo intentando que la Caja del Seguro de Enfermedad competente someta al interesado a un examen efectuado por un médico de su elección, en el sentido de la disposición citada con anterioridad.
No puede ser de otro modo si no se demuestra que, durante el período de incapacidad laboral, el interesado ha realizado actividades que, por la naturaleza de su incapacidad laboral, comprobada por la institución del lugar de residencia, normalmente no podría efectuar."
(*) Lengua original: francés.
(1) - Reglamento de 21 de marzo de 1972 por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156).
(2) - DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98.
(3) - Véanse las sentencias de 25 de mayo de 1971, Defrenne (80/70, Rec. p. 445), apartado 7; de 13 de mayo de 1986, Bilka-Kaufhaus (170/84, Rec. p. 1607), apartado 17, y de 17 de mayo de 1990, Barber (C-262/88, Rec. p. I-1889), apartado 22.
(4) - Véase la sentencia de 27 de enero de 1981, Vigier (70/80, Rec. p. 229), apartado 15.
(5) - Véase, a título de ejemplo, la sentencia de 5 de mayo de 1983, Piscitello (139/82, Rec. p. 1427), apartado 9.
(6) - Véanse, en particular, las sentencias de 27 de marzo de 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973), apartado 11, y Scrivner (122/84, Rec. p. 1027), apartado 18.
(7) - Véanse, además de las sentencias Piscitello, Hoeckx y Scrivner, antes citadas, las sentencias de 22 de junio de 1972, Frilli (1/72, Rec. p. 457); de 28 de mayo de 1974, Callemeyn (187/73, Rec. p. 553); de 9 de octubre de 1974, Biason (24/74, Rec. p. 999); de 13 de noviembre de 1974, Costa (39/74, Rec. p. 1251), y de 24 de febrero de 1987, Giletti (asuntos acumulados 379/85 a 381/85 y 93/86, Rec. p. 955). En esta últimas sentencias, el Tribunal de Justicia afirmó que no se puede excluir la posibilidad de que una legislación nacional se vincule simultáneamente a una y a otra de ambas categorías, en razón de su ámbito de aplicación personal, de sus objetivos y de sus modalidades de aplicación.
(8) - Véanse las sentencias de 6 de julio de 1978, Gillard (9/78, Rec. p. 1661), y de 31 de mayo de 1979, Even (207/78, Rec. p. 2019).
(9) - Véanse, respectivamente, los apartados 12 y 19 de las sentencias Hoeckx y Scrivner, antes citadas.
(10) - Véase la sentencia, antes citada, de 24 de febrero de 1987, Giletti (asuntos acumulados 379/85 a 381/85 y 93/86, Rec. p. 955), apartado 7.
(11) - Véase en particular la sentencia, antes citada, de 28 de mayo de 1974, Callemeyn (187/73, Rec. p. 553), apartado 10.
Full & Egal Universal Law Academy