Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, el Sr. James Joseph Cato solicita, con arreglo al artículo 178 y segundo párrafo del artículo 215 del Tratado CEE, que el Tribunal de Justicia estime su pretensión de indemnización de los daños y perjuicios que, en su opinión, la causó la Comisión.
2. El presente litigio tiene su origen en la necesidad de adaptar la flota pesquera comunitaria a las nuevas circunstancias de actividad que derivan a la vez del establecimiento de zonas económicas marítimas de doscientas millas y de la limitación de las capturas de determinadas especies. En efecto, la Directiva 83/515/CEE del Consejo, de 4 de octubre de 1983, referente a determinadas acciones de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca (1) (en lo sucesivo, "Directiva") pretendió favorecer la reducción provisional de determinados barcos y la reducción definitiva de la capacidad pesquera "de las flotas cuyas características técnicas las hagan difícilmente adaptables a las posibilidades de captura previsibles a medio plazo", (2) esencialmente a causa de las moderadas dimensiones de los barcos que integran dichas flotas. En tal sentido, según el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva, "las acciones de reducción definitiva de las capacidades de producción [...] referentes a los barcos cuya eslora entre perpendiculares sea igual o superior a doce metros, (3) se realizarán mediante:
- su desguace,
- su transferencia definitiva a un tercer país
o
- su aplicación, en las aguas de la Comunidad, a fines distintos de la pesca".
Se pagará una prima por detención definitiva al propietario del barco, posteriormente a la entrega de un certificado de exclusión del barco de los registros de matrícula de los barcos pesqueros. (4)
3. Los Estados miembros no están obligados a establecer dicho régimen (5) pero, en caso de que decidan hacerlo, deberán remitir a la Comisión, entre otros documentos, un esquema previsto de la acción proyectada así como los proyectos de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que proyecten adoptar en aplicación de la Directiva. (6) La Comisión examinará si, especialmente en función de su conformidad con la Directiva, las acciones proyectadas cumplen las condiciones de la participación financiera de la Comunidad. (7)
4. El Reino Unido decidió establecer dichas acciones de reducción de las capacidades de su flota pesquera mediante el Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (en lo sucesivo, "Scheme"). Estas acciones fueron aprobadas por la Decisión 84/17/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983 (8) (en lo sucesivo, "Decisión").
5. Según el demandante, su derecho a una indemnización se basa en dicha Decisión, por cuanto la Comisión -según él- aprobó equivocadamente un régimen nacional contrario a la Directiva.
6. El Sr. Cato se encuentra en la siguiente situación. En 1984 solicitó acogerse a la prima por detención definitiva y puso a la venta su barco Excelsior como "houseboat". El Sr. y la Sra. Hann leyeron el anuncio aparecido en el Fishing News el 20 de julio de 1984 y quisieron adquirir el barco para trasladarlo al oeste de Escocia y utilizarlo como vivienda, ya que a partir de octubre el Sr. Hann debía seguir unos cursos en la Universidad de Strathclyde. El funcionario del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación garantizó al Sr. Hann la posibilidad de revender el barco en caso de circunstancias inesperadas pero que, en tal caso, el nuevo propietario debería devolver la prima. (9) La venta se celebró el 1 de agosto de 1984. Al día siguiente, el Sr. Cato firmó la solicitud de concesión de la prima por detención definitiva. (10) El 9 de agosto se excluyó el Excelsior del registro de barcos pesqueros de Fleetwood. Por entonces, el Sr. Hann lo llevó a Strathclyde, en un puerto deportivo, y lo utilizó como "houseboat" del 14 de septiembre hasta principios de octubre de 1984. Sin embargo, una promoción profesional inesperada de la Sra. Hann hizo que, a finales de septiembre, el matrimonio decidiera revender el barco. El anuncio especificaba que se trataba de un "decommissioned vessel". Dos irlandeses, los Sres. Boyle y Murphy se presentaron como adquirentes, afirmando estar interesados por el motor. La venta tuvo lugar el 14 de octubre. Al poco tiempo, los Sres. Boyle y Murphy trasladaron el Excelsior a Irlanda y solicitaron su matrícula como barco de pesca. A principios de diciembre de 1984, el Department of Tourism, Fisheries and Forestry de Irlanda preguntó a las autoridades británicas sobre un eventual pago de la prima por detención definitiva. Estas respondieron que no se había pagado ninguna prima y el citado Ministerio expidió entonces la licencia de pesca. Por este motivo, el 25 de febrero de 1985, la Administración británica comunicó al Sr. Cato que el Excelsior estaba destinado de nuevo a la pesca y que, por consiguiente, no se le pagaría la prima.
7. El 21 de diciembre de 1985, el Sr. Cato solicitó autorización a la High Court para promover un recurso contencioso administrativo ("judicial review") contra la negativa de la Administración británica a pagarle la prima. Este recurso podría haberle permitido alegar motivos basados en el Derecho público británico. Se desestimó dicha pretensión por haber sido formulada una vez pasado el plazo legal de tres meses. Hay que advertir, no obstante, que la High Court habría podido prorrogar el citado plazo si hubiera considerado que existía alguna posibilidad de que fueran estimados los motivos alegados por el Sr. Cato en apoyo de su recurso. (11)
8. Así pues, el demandante inició el 29 de octubre de 1986 un segundo procedimiento ante la High Court, basado esta vez en motivos de Derecho privado, a saber, la responsabilidad contractual del Ministro competente, el hecho de que este último le hubiera dado informaciones inexactas ("negligent misrepresentation"), y por último, el hecho de haber dado lugar con su comportamiento a una situación que ya no se podía discutir ("estoppel").
9. La High Court desestimó su recurso el 27 de mayo de 1988. En la apelación, la Court of Appeal confirmó la primera resolución el 15 de junio de 1989 y denegó al Sr. Cato el "leave to appeal". Asimismo, la House of Lords se la denegó el 24 de enero de 1990.
10. Aunque el demandante la mencione, no parece que sea oportuno examinar detalladamente la admisibilidad del recurso en lo tocante al cumplimiento del plazo de prescripción de cinco años que establece el artículo 43 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia. En efecto, en el caso de autos, el principio de este plazo parece ser la carta mediante la cual el Gobierno del Reino Unido notificó su negativa a pagar la prima, carta remitida el 25 de febrero de 1985, lo que llevaría, teniendo en cuenta los diez días suplementarios que se conceden a los residentes en el Reino Unido, con arreglo a las normas del Anexo II del Reglamento de Procedimiento, a que la prescripción se produjera el 7 de marzo de 1990 a medianoche. Ahora bien, el recurso del Sr. Cato se presentó en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de marzo de 1990 y se registró al día siguiente. Por otra parte, en la sentencia Roquette, (12) el Tribunal de Justicia ya recordó que:
"en virtud del párrafo 2 del artículo 215 del Tratado, la acción por responsabilidad extracontractual se rige por los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Pues bien, del examen comparado de los sistemas jurídicos de los Estados miembros se deduce que, por regla general y con pocas excepciones, el Juez no puede plantear de oficio el motivo basado en la prescripción de la acción". (13)
De donde el Tribunal de Justicia deduce que no le corresponde examinar de oficio la cuestión de la eventual prescripción de los recursos de responsabilidad que se le sometan.
11. Por el contrario, la excepción de inadmisibilidad que plantea el Reino Unido en su intervención requiere un análisis más profundo. El Gobierno coadyuvante cita especialmente la sentencia del Tribunal de Justicia sobre el asunto Wagner (14) y considera, por una parte, que este Tribunal de Justicia no es competente, con arreglo al artículo 215, para examinar la validez de las decisiones que adopten los organismos nacionales en el marco de la política agraria común y, por otra parte, que en realidad se trata de una demanda de cantidades supuestamente debidas que, según la sentencia de este Tribunal en el asunto Sucrimex, (15) corresponde a la única competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales. De esta manera se plantea la inadmisibilidad del recurso debido a lo que bien puede llamarse "carácter subsidiario" (16) de la acción por responsabilidad extracontractual en relación con las acciones previstas por el Derecho interno.
12. En 1975, Lord Mackenzie Stuart escribió que esta parte del Derecho comunitario se asemejaba a un mapa de Africa a principios del siglo XIX: "The coast is shown; we see the deltas of great rivers; but where they lead and where they have their sources are as yet uncharted. Certainly the avidity with which reports of the decision of the Court are devoured by certain writers would justify the legend 'Here be dragons' ". (17) Sin reproducir aquí la evolución histórica de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (18) indicaré cuál es, a mi parecer, su estado actual.
13. Tal como recordó este Tribunal de Justicia en su sentencia Unifrex, (19)
"Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la acción de indemnización fundada en los artículos 178 y 215 del Tratado, se estableció como un procedimiento autónomo, con una función especial dentro del sistema de recursos y subordinada a requisitos para su ejercicio, concebidos en consideración a su objeto específico. No obstante, debe apreciarse en relación con la totalidad del sistema de la protección jurisdiccional de los particulares establecido por el Tratado. En el supuesto de que un particular se considere perjudicado por la aplicación de un acto normativo comunitario que reputa ilegal, siempre que la ejecución del acto se confíe a las autoridades nacionales, tiene la posibilidad, en el momento de esta ejecución, de impugnar la validez del acto ante un órgano jurisdiccional nacional en un litigio entre el interesado y la autoridad interna. Con arreglo al artículo 177, dicho órgano jurisdiccional puede, o incluso debe, plantear al Tribunal de Justicia una cuestión referente a la validez del acto comunitario de que se trate. No obstante, la existencia de dicho recurso tan sólo puede garantizar eficazmente la protección de los particulares interesados en caso de que sirva para lograr la reparación del daño alegado" (20) (traducción provisional).
14. Parece, pues, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hace depender la admisibilidad del recurso de la facultad que el justiciable haya tenido o no de obtener la completa reparación de su perjuicio ante los órganos jurisdiccionales nacionales. (21) De este modo, según una doctrina autorizada, (22) si la acción se limita en realidad a pretender la devolución de cantidades percibidas por la autoridad nacional en virtud de un acto comunitario cuya legalidad niega el demandante, no es posible acogerse al artículo 215 por cuanto los procedimientos nacionales permiten al demandante recuperar lo cobrado indebidamente, previa remisión prejudicial (23) y declaración de invalidez del Reglamento impugnado. (24) Por el contrario, en los supuestos en que el demandante solicite una prestación que le sea ilegalmente denegada por una disposición de Derecho comunitario derivado, se declara la admisibilidad del recurso de responsabilidad en la medida en que el ejercicio de una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales no hubiera permitido que el demandante obtuviera el beneficio solicitado. (25)
15. Como expuso el Abogado General Sr. Capotorti en sus conclusiones en el asunto Granaria III: (26)
"En todas sus sentencias, el Tribunal de Justicia reconoció la admisibilidad de los recursos sin oponer la necesidad del agotamiento previo de los medios de impugnación internos. A mi juicio, ello se explica porque se trataba de casos en los que los demandantes, aunque hubieran logrado que el órgano jurisdiccional nacional declarase la ilegalidad de las medidas comunitarias que originaron el perjuicio sufrido, no habrían podido obtener de la Administración nacional la prestación a la que consideraban tener derecho sin intervención previa del legislador comunitario." (27)
16. Todas estas hipótesis se refieren al caso, en cierta forma "clásico", en que el acto que es inicialmente causa del perjuicio es un acto de una autoridad nacional adoptado con base en un texto comunitario y en el que la invalidez de este último texto, a través de la decisión nacional, sería el origen del perjuicio. Es preciso reconocer que el presente recurso obliga al Tribunal de Justicia a analizar una situación en parte distinta. En efecto, el acto individual causante del perjuicio al Sr. Cato, es decir, la negativa del Ministro británico competente a pagarle la prima, se adoptó en ejecución de las normas generales nacionales, que fueron aprobadas por la autoridad comunitaria a causa de su conformidad con la Directiva. Ahora bien, el Sr. Cato no alega una eventual ilegalidad de la Directiva que, por medio del régimen británico, le causó según él un perjuicio. Por el contrario, se basa en la incorrecta adaptación del ordenamiento jurídico británico a la Directiva por el legislador británico. Semejante motivo supone necesariamente poner en duda la validez de la Decisión de aprobar el régimen británico que adoptó la Comisión. Si bien la decisión individual de la autoridad nacional denegatoria de una prestación a favor del Sr. Cato no se adoptó por orden expresa de la Comisión, como en el asunto Krohn, (28) lo fue, sin embargo, con arreglo a un régimen general aprobado por la Institución comunitaria. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse sobre la cuestión de si, en semejante situación, la admisibilidad de una acción de responsabilidad se halla o no subordinada a agotar primero las vías procesales nacionales.
17. A mi juicio, la especial situación del caso de autos se asemeja más al "supuesto clásico" que a los hechos del citado asunto Krohn. En efecto, el Sr. Cato sólo impugna la decisión individual adoptada por el Ministro británico en la medida en que aplica un régimen nacional contrario a la Directiva. Por lo tanto, el vicio de ilegalidad radica esencialmente en el propio Scheme. Ahora bien, tal como he dicho, la impugnación del Scheme supone necesariamente declarar la invalidez de la Decisión de la Comisión. Nos encontramos en una situación muy próxima a aquella en que la impugnación del acto de una autoridad nacional supone asimismo la previa declaración de la invalidez de la disposición comunitaria de Derecho derivado cuya aplicación pretende garantizar aquél. En ambos casos, la autoridad nacional conserva un cierto margen de maniobra; la diferencia, mínima según entiendo, es que, en el supuesto clásico, dicha autoridad es invitada a actuar para la ejecución de disposiciones comunitarias mientras que, en el presente asunto, su actividad se supedita a previa aprobación. Sin embargo, de ningún modo la adopción del Scheme ni la de la decisión del Ministro referente al Sr. Cato deriva de un mandato explícito de la Comisión. Por lo tanto, según parece, la admisibilidad del presente recurso puede estar subordinada al agotamiento de las vías de recurso internas.
18. No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, semejante exigencia debe cumplirse únicamente en la medida en que "estas vías de recurso nacionales aseguren de un modo eficaz la protección de los particulares interesados al poder dar lugar a la reparación del daño alegado". (29)
19. Por lo tanto, la principal dificultad estriba en determinar si la apertura de un procedimiento nacional habría permitido al demandante alcanzar el "resultado útil", es decir, en el caso de autos, el pago de la prima.
20. Sobre el particular debo señalar que, en el supuesto de que el Sr. Cato hubiera obtenido la "judicial review", el Juez británico se habría obligado a lo que parece, a comprobar la compatibilidad del Scheme con la Directiva y, por lo tanto, a preguntarse acerca de la validez de la Decisión de la Comisión que aprobó dicho régimen. Con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Foto-Frost, (30) habría estado obligado, por lo tanto, a someter este último punto al Tribunal de Justicia mediante una remisión prejudicial. Supongamos que el Tribunal de Justicia hubiera declarado que el régimen británico había establecido un requisito para la concesión de la prima que no estaba previsto en la Directiva y, en consecuencia, hubiera resuelto que la Decisión de la Comisión era inválida. Puede uno interrogarse sobre las consecuencias de semejante declaración de invalidez. Desde el momento en que la Comisión hubiera aprobado contra Derecho un régimen no conforme a la Directiva y hubiera otorgado ilegalmente una asistencia financiera comunitaria, ¿no se debería sacar de ello que las ayudas concedidas con arreglo a dicho régimen ya no estarían justificadas según el Derecho comunitario, teniendo en cuenta, sobre todo, lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva? (31) En semejante hipótesis, el Sr. Cato no habría obtenido la prima solicitada, a pesar de que se comprobara la invalidez de la Decisión de la Comisión, ya que el Juez británico habría dejado de estar en situación de aplicar el Scheme.
21. Únicamente en caso de que el Tribunal de Justicia hubiera declarado la invalidez de la Decisión de la Comisión sólo en la medida en que ésta aprueba un régimen nacional que prevé dicho requisito suplementario además de la Directiva, habría tenido quizá el Juez británico la posibilidad de soslayar la aplicación de dicho requisito y, en consecuencia, permitir que el Sr. Cato disfrutara de la prima. Sin embargo, no parece evidente semejante solución.
22. Verdad es que el Tribunal de Justicia, previa comprobación de la invalidez de un Reglamento que excluía a determinados operadores de la exención de una tasa de corresponsabilidad, mantuvo en vigor las normas de dicho Reglamento e impuso a las autoridades nacionales la obligación de conceder la misma exención a los operadores discriminados, a la espera de que interviniera el legislador comunitario. (32) Por el contrario, en otras sentencias, el Tribunal de Justicia se limitó a declarar la invalidez de la disposición comunitaria debatida, sin indicar las consecuencias que de ello debían sacarse. Este fue el caso, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal de Justicia sobre el asunto Weiser, (33) en la cual, después de declarar que en el actual estado del Derecho comunitario no podía concederse la transferencia de los derechos de pensión a una persona que hubiera dejado una actividad por cuenta ajena para convertirse en funcionario comunitario, el Tribunal de Justicia declaró la invalidez de esta norma del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas, sin deducir ninguna consecuencia. Tal fue el caso también en los asuntos denominados "del gritz" y "del quellmehl". En efecto, en dos sentencias (34) dictadas sobre cuestiones prejudiciales, el Tribunal de Justicia declaró que las normas controvertidas de los Reglamentos del Consejo debatidos eran incompatibles con el principio de igualdad en la medida en que implicaban una diferencia de trato injustificada entre determinados derivados de cereales. No obstante, el Tribunal de Justicia precisó que correspondía, en consecuencia, a las Instituciones competentes en materia de política agraria común adoptar las medidas necesarias para poner remedio a dicha incompatibilidad. En dos sentencias posteriores, (35) en asuntos planteados en relación con el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE y que se referían a las mismas disposiciones controvertidas, el Tribunal de Justicia desestimó la excepción de inadmisibilidad que plantearon las Instituciones comunitarias y declaró que,
"a tenor (de dichas) sentencia(s) del Tribunal de Justicia, a falta de toda norma reglamentaria de la Comunidad que autorice a los organismos nacionales a pagar las cantidades reclamadas, un órgano jurisdiccional nacional no puede dar curso a una acción de pago" (traducción provisional). (36)
23. Por consiguiente, el demandante no se encontraba en la misma situación de confianza y de seguridad que el operador que, en el curso de una acción de reclamación de lo cobrado indebidamente, alega la invalidez de una disposición normativa comunitaria sobre cuya base debió efectuar pagos que sabe que le serán devueltos mediante la mera declaración que haga este Tribunal de Justicia de la invalidez de la citada disposición. En consecuencia, la apertura de un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales británicos supuso un alea en cuanto a las consecuencias de una posible declaración de invalidez de la Decisión de la Comisión. No es seguro por lo tanto que, de este modo, la parte demandante hubiera podido obtener un "resultado útil".
24. A partir de este motivo, llego pues a afirmar la admisibilidad del recurso.
25. Con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal de Justicia decidiera condicionar la admisibilidad de una acción por responsabilidad, en la concreta situación del presente asunto, al agotamiento de las vías procesales nacionales, es preciso recordar que en el caso de autos el demandante utilizó correctamente dichas vías. Sin embargo, la primera acción fue interpuesta una vez expirado su plazo y el órgano jurisdiccional competente se negó a conceder un plazo adicional, aunque tenía la facultad de hacerlo si consideraba, prima facie, que los motivos alegados no carecían de oportunidad. Parece que dicha acción de "judicial review" habría sido el marco privilegiado para que el Juez nacional examinara la conformidad del régimen británico con la Directiva.
26. La segunda acción, basada en el Derecho privado, fue promovida debidamente por el demandante, el cual, por lo demás, utilizó todas las vías procesales posibles. Es cierto que, durante este procedimiento, no alegó la posible contradicción entre el Scheme y la Directiva, pero no es seguro que las normas procesales británicas le hubieran permitido hacerlo. (37) Por otra parte debo señalar que, a mi juicio, ante una incompatibilidad entre la norma nacional y la norma comunitaria, corresponde a la High Court o a la Court of Appeal plantear de oficio esta cuestión conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sentada en el asunto Simmenthal. (38) Ahora bien, Lord Justice Purchas, al hacer público el voto mayoritario de la Court of Appeal, manifestó expresamente: "Happily, on the view that I have taken of the provision of the Scheme and the events which have taken place, the paragraphs of the Scheme are in sympathy with the Articles of the Directive so that it is not necessary to enter upon an exercise of construction of the sort envisaged in Lister' s case". (39)
27. En relación con la admisibilidad, quizá no sea necesario entrar en los complejos problemas de la causalidad en caso de concurrencia de culpas, que corresponden al análisis del nexo de causalidad entre la culpa y el daño y, por ende, al fondo del asunto. A mi juicio basta comprobar que se utilizaron las vías procesales internas que no eran de una inadmisibilidad manifiesta, que se agotaron y que no permitieron que el Tribunal de Justicia pudiera examinar la cuestión de la posible ilegalidad de la decisión favorable de la Comisión. También desde este punto de vista me inclino a defender la admisibilidad del recurso.
28. En consecuencia, paso al examen del fondo, la posible responsabilidad de la Comisión. El demandante se basa en el hecho de que la Institución comunitaria, al aprobar el régimen británico, a pesar de que no se ajustaba a la Directiva, violó una regla superior de Derecho que protege a los particulares, a saber, los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, y de este modo incurrió en falta que fue causa directa del perjuicio del demandante. Por el contrario, la Comisión y el Reino Unido consideran que el Scheme es completamente conforme a la Directiva.
29. Para demostrar dicha contradicción, el demandante invoca dos preceptos del Scheme. En su opinión, el primero reconoce una facultad discrecional a favor del Ministro competente que la Directiva no prevé; el segundo establece un requisito adicional en relación con la disposición comunitaria, a saber, la obligación a cargo del propietario del barco de probar ante el Ministro competente que la retirada del barco de la flota pesquera sería permanente.
30. A mi juicio no puede acogerse la primera alegación. Ciertamente el apartado 26 del Scheme dispone:
"On receipt of a declaration submitted in pursuance of paragraph 25, the appropriate Minister may, if he is satisfied:
(a) that the vessel to which the declaration relates has been removed from the fishing boat register,
(b) that the conditions (if any) subject to which his approval was given have been observed, and
(c) that the foregoing requirements of this part have been met in respect of the vessel,
pay a decommissioning grant to the applicant". (40)
31. Sin embargo, la sentencia de la Court of Appeal precisó la interpretación que debía darse a dicha norma. Lord Justice Purchas declaró: "Once the Minister is 'satisfied' that the requirements of sub-paragraphs (a) to (c) of paragraph 26 have been met then he is empowered and under a duty to pay a grant in accordance with paragraph 27". (41)
32. En otras palabras, siempre que concurran los requisitos que impone el Scheme para obtener la prima, ésta se adeuda al propietario del barco, sin que el Ministro conserve a este respecto la menor facultad discrecional. Desde esta perspectiva, esta norma no parece contraria a la Directiva.
33. No puede afirmarse lo mismo, a mi juicio, de las normas que subordinan el pago de la prima a requisitos no establecidos por la Directiva. Según el apartado 2 del artículo 5 del texto comunitario, "la ayuda financiera [...] consistirá en la concesión por los Estados miembros al propietario del barco, [...] posteriormente a la entrega del certificado de exclusión del barco de los registros de matrícula de los barcos pesqueros, de una prima por detención definitiva fijada a tanto alzado por tonelada de registro bruto". Y el apartado 4 del mismo artículo puntualiza: "Todos los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que los barcos para los cuales se haya pagado una prima por detención definitiva sean definitivamente excluidos del ejercicio de la pesca en las aguas de la Comunidad". Del análisis comparativo de estas dos normas debe inferirse que el propietario tiene derecho al pago de la prima desde el momento en que, una vez que su barco haya sido desguazado, transferido a un país tercero o destinado en las aguas de la Comunidad a fines distintos de la pesca, haya logrado que su barco haya sido excluido de los registros de matrícula de los barcos pesqueros. La Directiva no establece otros requisitos. Por otra parte, el séptimo considerando precisa "que es conveniente subordinar la concesión de tal indemnización a la previa exclusión de los barcos correspondientes del registro de barcos pesqueros, con el fin de que éstos queden definitivamente excluidos del ejercicio de la pesca en cualquier Estado miembro". Por lo tanto, incumbe a los Estados miembros la obligación de asegurarse de la permanencia de la retirada del barco de las actividades de pesca en la Comunidad, como dispone muy claramente el apartado 4 del artículo 5 de la Directiva. En esta misión reciben la ayuda del mecanismo establecido por el apartado 5 del mismo artículo. En efecto, esta última norma les obliga a remitir a la Comisión la lista de barcos que se hayan beneficiado de la prima; esta lista se publicará en el Boletín Oficial de las Comunidades Europeas. Sobre el particular, debo señalar, por otra parte, que las normas de la Directiva tienen, a lo que parece, un carácter vinculante muy acusado. No se trata en modo alguno, a mi entender, de una interpretación que el texto comunitario permite pero no impone. En efecto, por una parte, el mecanismo descrito de este modo es de gran coherencia y parece ser el único que pueda alcanzar los objetivos de la Directiva, por otra, se entendería mal por qué los Estado miembros estarían obligados a someter los proyectos de regímenes nacionales a la aprobación de la Comisión, que examina especialmente su conformidad con la Directiva, si dichos Estados hubieran conservado aún la facultad de soslayar las disposiciones comunitarias.
34. Ahora bien, el régimen británico difiere sensiblemente sobre el particular de la Directiva. Según el apartado 23 (42) en relación con la letra b) del apartado 26 del Scheme, el Ministro competente puede acoger la solicitud si considera que en ella concurren los requisitos establecidos, es decir, especialmente, el relativo al carácter permanente de la retirada; por otra parte, su decisión puede ir acompañada de las condiciones que considere oportunas. De este modo no sólo el apartado 2 del artículo 23 del Scheme le permite incluir condiciones no previstas por la Directiva, sino que asimismo, el régimen británico procedió de alguna manera a un traspaso de obligación. Mientras que la Directiva pone a cargo del Estado el cuidado de asegurar la permanencia de la retirada, lo que le resulta muy fácil ya que todas las autoridades administrativas encargadas en la Comunidad de la gestión de los registros de matrícula, tienen a su disposición las listas publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, el Scheme traspasó esta carga al propietario del barco. Ahora bien, éste pierde, una vez vendido el barco, todo control sobre el uso a que se le destine. Como declaró Lord Justice Stocker en su voto particular, "where the assignment takes the form not only of attribution for purpose but the physical transfer of ownership by sale such a test of genuineness of assignment in my view is not appropriate since one sold the claimant has no further control over the purpose to which the vessel is in fact put". (43)
35. Si el régimen británico hubiera estado estrictamente adaptado a la Directiva, no se habría producido un perjuicio contra el Sr. Cato. En efecto, desde el 9 de agosto de 1984, el Excelsior estaba excluido del registro de matrícula de los barcos de pesca. Desde este momento, las autoridades británicas hubieran debido proceder al pago de la prima y a la transmisión de la información a los servicios de la Comisión para que el nombre del Excelsior figurara en las listas publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. En tal caso, a principios de diciembre de 1984, la administración irlandesa habría podido hallar el nombre del Excelsior en dichas listas. En caso contrario, como así sucedió, habría preguntado a los servicios británicos competentes si se había pagado una prima por la retirada del Excelsior y si entonces hubieran contestado afirmativamente, ello habría impedido la nueva inscripción de dicho barco en el registro irlandés.
36. Por consiguiente, el apartado 23 y la letra b) del apartado 26 del Scheme no están adaptados a la Directiva. En consecuencia, la Comisión no cumplió el apartado 1 del artículo 7 de este último texto, que subordina a dicha conformidad la aprobación de los regímenes nacionales. Ello constituye una culpa manifiesta. Queda por considerar si dicha culpa puede calificarse como
"violación suficientemente caracterizada de una regla superior de Derecho que protege a los particulares". (44)
37. A este respecto el demandante alega la violación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. (45) Creo que debo señalar sobre este punto que la jurisprudencia tradicional según la cual
"la responsabilidad de la Comunidad debida a un acto normativo que supone opciones de política económica sólo puede surgir ante una violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que protege a los particulares" (46) (traducción provisional),
ha hecho expresa referencia a los actos normativos que implican una elección de política económica. La mayor parte de las veces se trata de la ejecución de la política agraria común con respecto a la cual el Tribunal de Justicia reconoce a las Instituciones comunitarias una amplia facultad discrecional. (47)
38. Nada tiene ello que ver con el presente caso. Aplicando el partado 1 del artículo 7 de la Directiva, la Comisión debía únicamente o bien denegar la aprobación del régimen nacional de que se trata en caso de que no se ajustara a la Directiva, o bien aceptarla en el caso contrario. Sobre este punto concreto, no se trataba en absoluto de una decisión que incluyera opciones de política económica.
39. De la misma manera, la mayor parte de las veces la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se ha elaborado a partir de Reglamentos del Consejo, los cuales, de algún modo, reflejan la actividad legislativa de la Comunidad. Por otra parte, la doctrina ha destacado en qué medida el Tribunal de Justicia se ha inspirado en las soluciones dominantes en determinados Estados miembros en materia de responsabilidad establecida por las leyes. (48) Ahora bien, en el caso de autos, la Directiva había trazado los límites precisos de la acción de la Comisión y ésta parece referirse por lo tanto más bien a la actividad ejecutiva de la Administración. A mi juicio, sería razonable aplicar regímenes de responsabilidad distintos para estas dos formas de actividad, dado que la facultad de apreciación dejada a las Instituciones comunitarias difiere sensiblemente en ambos casos. Algunos autores ya han subrayado esta dificultad, (49) considerando que es "una consecuencia de la confusión entre la función legislativa y la función ejecutiva en el sistema institucional de las Comunidades Europeas". (50)
40. En todo caso, sin querer replantear la aplicación en Derecho comunitario de la "Schutznormtheorie", me parece que el requisito de una "violación suficientemente caracterizada de una regla superior de Derecho que protege a los particulares", es decir, de alguna manera, la gravedad de la culpa, debería apreciarse teniendo en cuenta el entorno jurídico del acto de que se trate y del margen de apreciación mayor o menor reconocido a la Institución que adoptó el acto.
41. Ahora bien, dado que el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva subordina expresamente la aprobación de los regímenes nacionales a su conformidad con la Directiva, el Sr. Cato podía confiar razonablemente en que, si el Scheme había sido aprobado por la Comisión, se atenía estrictamente a las prescripciones comunitarias. La confianza legítima que pudo depositar en esta situación no se respetó debido al comportamiento contrario a Derecho de la Institución comunitaria. Por lo demás, ella misma atentó a la seguridad jurídica puesto que, sobre la base de la Directiva, el Sr. Cato habría conseguido la prestación solicitada mientras que, debido a la aprobación contraria a Derecho del Scheme, no obtuvo cuanto esperaba recibir. Los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica se entremezclan -y no es ésta la primera vez-. A mi juicio, bastan estas apreciaciones para afirmar que se ha dado una violación de una regla superior de Derecho que protege a los particulares.
42. En cuanto a la apreciación del perjuicio sufrido por el Sr. Cato, basta declarar que la falta de pago de la prima, después de vender su barco, supera notoriamente el riesgo económico inherente a este tipo de actividades, ya que se puede considerar todavía como un operador económico al pescador independiente que cesa en sus actividades y vende su material de producción. La especialidad de su perjuicio es asimismo notoria.
43. Queda por examinar la cuestión del nexo de causalidad entre la falta cometida por la Comisión y el perjuicio sufrido por el Sr. Cato.
44. A este respecto procede analizar dos dificultades. En primer lugar, la falta de la Comisión parte de otra falta cometida por el Reino Unido al adoptar un régimen de desarme de los barcos no conforme a la Directiva. Verdad es que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia admite el concurso de responsabilidad de un Estado miembro y de una Institución comunitaria, (51) pero a mi juicio ello no puede llevar al Tribunal de Justicia a reconocer una responsabilidad compartida. Ello equivaldría a declarar responsable, en la medida de dicha proporción, a un Estado miembro, lo cual se sale claramente de la competencia del Tribunal de Justicia. En la sentencia recaída en el asunto Kampffmeyer, tras admitir incluso el principio de la responsabilidad de una Institución comunitaria, el Tribunal de Justicia propuso a las partes demandantes esperar el resultado de los procedimientos nacionales referentes a la responsabilidad eventual del Estado miembro de que se trataba para que "no fueran indemnizadas insuficientemente ni abusivamente". (52) Por lo tanto, el Tribunal de Justicia sólo tiene en cuenta la responsabilidad eventual de un Estado miembro, según puedan determinarla los órganos jurisdiccionales nacionales. En consecuencia, en el presente asunto, bastaría declarar que el Sr. Cato ya no puede conseguir ante los organismos jurisdiccionales del Reino Unido ningún tipo de indemnización a cargo del Gobierno del mismo país, según se confirmó en la vista.
45. Sin embargo, a mi parecer, no procede en el caso de autos plantear un concurso de responsabilidad entre el Reino Unido y la Comisión. En efecto, según el artículo 7 en relación con el 12 de la Directiva, no podrá aplicarse ningún régimen nacional si no lo aprueba la Comisión, particularmente en función de su conformidad con la Directiva. Los atentados a la seguridad jurídica y a la confianza legítima consistentes en el comportamiento de la Institución comunitaria parten directamente de la Decisión de aprobación de la Comisión puesto que, a falta de semejante Decisión, no habría nacido el Scheme en su forma actual. En otras palabras, el incumplimiento por el Reino Unido de lo prescrito en la Directiva no podía causar por sí sólo el daño sufrido por el Sr. Cato. En efecto, este perjuicio no consiste, in abstracto, en no haber cobrado la prima, lo que habría sucedido igualmente si el Reino Unido hubiera decidido no establecer un régimen de reducción definitiva de las capacidades de pesca, sino que, más exactamente, radica en su esperanza frustrada puesto que, conociendo la existencia del Scheme, de su aprobación por la Comisión, y reuniendo todos los requisitos que prevé la Directiva, podía confiar legítimamente en su derecho indiscutible a cobrar la prima. Ahora bien, ese perjuicio deriva de la aprobación contraria a Derecho del Scheme por la Institución comunitaria.
46. En segundo lugar, procede examinar la influencia que sobre la producción del perjuicio pudieron tener las posibles negligencias, esencialmente del Sr. Cato, que llevaron al agotamiento de las vías procesales nacionales sin que en ningún momento se planteara ante el Tribunal de Justicia la cuestión de la validez de la Decisión de la Comisión. Como ya he subrayado, el Sr. Cato no observó el plazo de tres meses que establecen las normas procesales británicas para solicitar la "judicial review". El órgano jurisdiccional correspondiente podía otorgar un plazo adicional si hubiera considerado que existía alguna posibilidad de que el recurso prosperara, pero no lo hizo. Según parece, el procedimiento que promovió el Sr. Cato basándose en el Derecho privado no le permitía alegar la contradicción entre las normas del Scheme y las de la Directiva.
47. No obstante, no creo que el Tribunal de Justicia deba entrar en un análisis complejo sobre las posibles negligencias cometidas y su relación con la culpa de la Comisión. En efecto, como no se ha probado que, como ya he afirmado, iniciar un procedimiento nacional, incluso en el momento oportuno, hubiera permitido que el Sr. Cato obtuviera un resultado útil, ya que no es seguro que, si el Tribunal de Justicia hubiera declarado la invalidez de la Decisión controvertida, ello hubiera llevado al Juez británico a conceder al demandante el pago de la prima, es inútil tomar en consideración las negligencias que han hecho que los recursos internos utilizados por el Sr. Cato no hayan permitido al Tribunal de Justicia declarar la citada invalidez. En otros términos, dichas negligencias no han tenido una influencia cierta en la causación del daño.
48. Propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare la admisibilidad del recurso y la responsabilidad extracontractual de la Comunidad por cuanto la Comisión, mediante Decisión 84/17/CEE de 22 de diciembre de 1983, aprobó el Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 del Reino Unido infringiendo lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 83/515/CEE del Consejo, de 4 de octubre de 1983, referente a determinadas acciones de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca.
2) Requiera a las partes para que, dentro del plazo de seis meses a partir de la sentencia, presenten ante el Tribunal de Justicia los datos referentes al importe de la indemnización calculada de común acuerdo y, en su defecto, le presenten en el mismo plazo sus pretensiones en metálico.
3) Reserve su decisión sobre las costas.
(*) Lengua original: francés.
(1) - DO L 290, p. 15; EE 04/02, p. 185.
(2) - Séptimo considerando.
(3) - El subrayado es mío; los barcos de una eslora entre perpendiculares igual o superior a dieciocho metros son objeto de acciones de reducción temporal (artículos 3 y 4 de la Directiva).
(4) - Apartado 2 del artículo 5.
(5) - Apartado 1 del artículo 1.
(6) - Artículo 6.
(7) - Apartado 1 del artículo 7.
(8) - Relativa a la ejecución por el Reino Unido de ciertas medidas de adaptación de las capacidades en el sector pesquero, en aplicación de la Directiva 83/515/CEE del Consejo (DO L 18, p. 39).
(9) - Pp. 4 y 5 de la sentencia de la High Court.
(10) - P. 8 de la sentencia de la High Court.
(11) - Sobre este particular, véanse las observaciones del Reino Unido, II, 2.4.
(12) - Sentencia de 30 de mayo de 1989 (20/88, Rec. p. 1553).
(13) - Apartado 12.
(14) - Sentencia de 12 de diciembre de 1979 (12/79, Rec. p. 3657).
(15) - Sentencia de 27 de marzo de 1980 (133/79, Rec. p. 1299).
(16) - Sobre la ambigueedad de este concepto, véase, por ejemplo, Joliet, R.: Le droit institutionnel des Communautés européennes, le contentieux, Lieja, 1981, p. 250; Rideau, J., y Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec, 1990, pp. 183 a 186; Waelbroeck, M., Louis J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., Vandersanden, G. in Mégret, J.: Le droit de la Communauté économique européenne, 1983, tomo 1, vol. 10, p. 280.
(17) - The Non-Contractual Liability of the European Economic Community , XII, Common Market Law Review, 1975 vol. 12, p. 512.
(18) - Véase, sobre este punto, Rideau, J., y Charrier, J.-L., obra ya citada, pp. 183 a 186.
(19) - Sentencia de 12 de abril de 1984 (281/82, Rec. p. 1969).
(20) - Apartado 11.
(21) - Para una reflexión doctrinal, véase Joliet, R., obra ya citada, pp. 250 a 258; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., y Vandersanden, G., obra ya citada, pp. 266 a 297; Boulouis, J., y Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tomo 1, quinta edición, pp. 412 y ss.
(22) - Joliet, R., obra ya citada, pp. 250 y 251; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., y Vandersanden, G., obra ya citada, p. 279.
(23) - Remisión que es, además, obligatoria según la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost (314/85, Rec. p. 4199).
(24) - Para una aplicación de esta solución: sentencias de 25 de octubre de 1972, Haegeman (96/71, Rec. p. 1005); de 21 de mayo de 1976, Roquette (26/74, Rec. p. 677); de 27 de enero de 1976, IBC (46/75, Rec. p. 65); de 27 de marzo de 1980, Sucrimex, antes citada; de 10 de junio de 1982, Interagra (217/81, Rec. p. 2233).
(25) - Especialmente, sentencias de 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt (5/71, Rec. p. 975); de 13 de junio de 1972, Compagnie d' approvisionnement (asuntos acumulados 9/71 y 11/71, Rec. p. 391); de 24 de octubre de 1973, Merkur (43/72, Rec. p. 1055); de 2 de julio de 1974, Holtz y Willemsen (153/73, Rec. p. 675); de 14 de mayo de 1975, CNTA (74/74, Rec. p. 533); y, más recientemente, de 29 de septiembre de 1987, De Boer Buizen (81/86, Rec. p. 3677); de 26 de febrero de 1986, Krohn (175/84, Rec.p. 753).
(26) - Sentencia de 28 de marzo de 1979 (90/78, Rec. p. 1081).
(27) - Rec. 1979, p. 1099.
(28) - Asunto 175/84, antes citado.
(29) - Asunto 175/84, antes citado, apartado 27.
(30) - Asunto 314/85, antes citado.
(31) - Que dispone que serán aplicables los artículos 92, 93 y 94 del Tratado, dentro del ámbito regulado por la presente Directiva, a las ayudas nacionales distintas de las previstas por los artículos 3 y 5 .
(32) - Sentencia de 29 de junio de 1988, Van Landschoot, (300/86, Rec. p. 3443), apartados 22 a 24.
(33) - Sentencia de 14 de junio de 1990 (C-37/90, Rec. p. I-2395).
(34) - Para el quellmehl: sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y Co. y otros y Diamalt AG (asuntos acumulados 177/76 y 16/77, Rec. p. 1753); para el gritz: sentencia de 19 de octubre de 1977, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson (asuntos acumulados 124/76 y 20/77, Rec. p. 1795).
(35) - Sentencias de 4 de octubre de 1979, Interquell Staerke-Chemie/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 261/78 y 262/78, Rec. p. 3045), y P. Dumortier frères y otros/Consejo (asuntos acumulados 64/76 y 113/76, 167/78 y 239/78, 27/79, 28/79 y 45/79, Rec. p. 3091).
(36) - Apartado 6.
(37) - Sobre el particular, véase la sentencia de la Court of Appeal (p. 10), la cual puntualiza: The exercise of the Minister' s functions under paragraph 23(2) and 26 are administrative public law functions which would only be reviewable in judicial review proceedings under R.S.C.O. 53 on the well-known principles in Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury Corporation (1948) 1 KB 223 .
(38) - Sobre el particular me remito a los argumentos que dedico a esta cuestión en mis conclusiones en los asuntos acumulados C-87/90, C-88/90, C-89/90, Verholen y otros, especialmente los apartados 11 y 12.
(39) - Anexo 2 de recurso, sentencia de la Court of Appeal, p. 30.
(40) - El subrayado es nuestro.
(41) - Sentencia de la Court of Appeal, p. 9.
(42) - El cual dispone:
(1) it the appropriate Minister is satisfied that an application for a decommissioning grant meets the foregoing requirements of this Part, he may approve the application;
(2) an approval by the appropriate Minister under sub-paragraph (1) of this paragraph may be subject to such conditions as the appropriate Minister sees fit.
(43) - Sentencia de la Court of Appeal, p. 40.
(44) - Asunto 5/71, antes citado, apartado 11.
(45) - De los que no se discute que son reglas de Derecho que protegen a los particulares: sobre la confianza legítima, sentencia de 8 de junio de 1977, Merkur (97/76, Rec. p. 1063).
(46) - Sentencia de 5 de diciembre de 1979, Amylum, (asuntos acumulados 116/77 y 124/77, Rec. p. 3497), apartado 13.
(47) - Ibidem.
(48) - Joliet, R., obra citada, pp. 269 a 271; Rideau, J., y Charrier, J.-C., obra citada, p. 189.
(49) - Joliet, R., obra citada, p. 270, apartado 2; Rideau, J., y Charrier, J.-C., obra citada, p. 189.
(50) - Rideau, J., y Charrier, J.-C., obra citada, p. 189.
(51) - Sentencia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer (asuntos acumulados 5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66, Rec. p. 317).
(52) - Asuntos acumulados 5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66, antes citados, Rec. 1967, p. 344.
Full & Egal Universal Law Academy