Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le présent recours au titre des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CEE, M. James Joseph Cato vous demande la réparation des dommages qui lui auraient été causés par la Commission.
2. La nécessité d' adapter la flotte de pêche communautaire aux nouvelles conditions d' activité qui résultent à la fois de l' instauration des zones économiques maritimes de deux cent milles et de la limitation des captures de certaines espèces est à l' origine du présent litige. En effet, la directive 83/515/CEE du Conseil, du 4 octobre 1983, concernant certaines actions d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche (1) (ci-après "directive") a entendu favoriser le retrait provisoire de certains navires et la réduction définitive des capacités de pêche "des flottes dont les caractéristiques techniques les rendent difficilement adaptables aux possibilités de capture prévisibles à moyen terme" (2), essentiellement en raison de la taille modeste des bateaux composant ces flottes. Ainsi, selon l' article 5, paragraphe 1, de la directive, "les actions de réduction définitive des capacités de production ... concernent les navires dont la longueur entre perpendiculaires est égale ou supérieure à douze mètres (3). Elles sont réalisées par:
- leur démolition,
- leur transfert définitif dans un pays tiers
ou
- leur affectation, dans les eaux de la Communauté, à des fins autres que la pêche".
Une prime d' arrêt définitif est versée au propriétaire du navire, postérieurement à la délivrance du certificat de radiation de son embarcation des registres d' immatriculation des navires de pêche (4).
3. Les États membres ne sont pas tenus d' instituer un tel régime (5) mais, s' ils y ont recours, ils doivent transmettre à la Commission, entre autres documents, un schéma prévisionnel de l' action envisagée ainsi que les projets de dispositions législatives, réglementaires ou administratives qu' ils envisagent d' adopter en application de la directive (6). La Commission doit examiner si, notamment en fonction de leur conformité à la directive, les actions envisagées remplissent les conditions de la participation financière de la Communauté (7).
4. Le Royaume-Uni a choisi d' instituer de telles actions de réduction des capacités de sa flotte de pêche par le Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (ci-après "Scheme"). Ces actions ont été approuvées par la décision 84/17/CEE de la Commission, du 22 décembre 1983 (8) (ci-après "décision").
5. C' est cette décision qui fonde, selon le requérant, son droit à réparation dans la mesure où la Commission aurait approuvé à tort un régime national non conforme à la directive.
6. M. Cato s' est trouvé confronté à la situation suivante. En 1984, il a demandé à bénéficier de la prime d' arrêt définitif et a mis en vente son bateau l' Excelsior comme "houseboat". M. et Mme Hann, ayant lu l' annonce passée dans le Fishing News le 20 juillet 1984, ont désiré l' acquérir afin de le transférer dans l' ouest de l' Écosse et d' y habiter, M. Hann devant suivre à partir d' octobre des cours à la Strathclyde University. Le fonctionnaire du Ministry of Agriculture Fisheries and Food a assuré M. Hann de la possibilité qu' il avait, en cas de circonstances inattendues, de revendre le bateau, mais qu' en ce cas le nouveau propriétaire devrait rembourser la prime (9). La vente a été conclue le 1er août 1984. Le lendemain, M. Cato signait la demande d' octroi de la prime d' arrêt définitif (10). Le 9 août 1984, l' Excelsior était radié du registre des bateaux de pêche de Fleetwood. Dans le même temps, M. Hann l' amenait à Strathclyde, dans une marina, et l' utilisait comme "houseboat" du 14 septembre jusqu' au début octobre 1984. Une promotion professionnelle inattendue de Mme Hann conduisait cependant le couple à décider, fin septembre, de revendre le bateau. L' annonce spécifiait qu' il s' agissait d' un "decommissioned vessel". Deux irlandais, MM. Boyle et Murphy, se présentaient comme acquéreurs, affirmant être intéressés par le moteur. La vente se réalisait le 14 octobre. Peu après, MM. Boyle et Murphy transféraient l' Excelsior en Irlande et demandaient à l' immatriculer comme bateau de pêche. Le Department of Tourism, Fisheries and Forestry of Ireland s' enquérait, début décembre 1984, auprès des autorités britanniques d' un versement éventuel de la prime pour retrait définitif. Celles-ci répondaient qu' aucune prime n' avait été versée et le ministère précité délivrait alors la licence de pêche. De ce fait, le 25 février 1985, l' administration britannique faisait savoir à M. Cato que l' Excelsior servait de nouveau à la pêche et qu' en conséquence la prime ne lui serait pas versée.
7. M. Cato demandait, le 21 décembre 1985, à la High Court l' autorisation de former un recours juridictionnel ("judicial review") à l' encontre du refus de l' administration britannique de lui verser la prime. Ce recours aurait pu lui permettre de faire valoir des griefs tirés du droit public britannique. Cette demande a été rejetée au motif qu' elle avait été formée après l' expiration du délai légal de trois mois. Il faut signaler que la High Court aurait pu toutefois proroger le délai précité si elle avait considéré que les moyens présentés par M. Cato à l' appui de son recours avaient quelques chances d' être accueillis (11).
8. Le requérant a donc introduit, le 29 octobre 1986, une deuxième instance devant la High Court, fondée cette fois sur des griefs tirés du droit privé, à savoir la responsabilité contractuelle du ministre compétent, le fait pour ce dernier de lui avoir fourni des informations inexactes ("negligent misrepresentation"), enfin le fait d' avoir créé par son comportement une situation qu' il ne saurait désormais contester ("estoppel").
9. La High Court rejetait son recours le 27 mai 1988. Sur appel, la Court of Appeal confirmait le 15 juin 1989 la première décision et refusait d' accorder à M. Cato le "leave to appeal". Celui-ci lui était également refusé par la House of Lords le 24 janvier 1990.
10. Bien que le requérant y fasse allusion, il ne paraît pas utile d' examiner en détail la recevabilité du recours quant au respect du délai de prescription de cinq ans institué par l' article 43 du statut CEE de la Cour de justice. En effet, le point de départ de ce délai semble, en l' espèce, être la lettre par laquelle le gouvernement du Royaume-Uni a notifié son refus de verser la prime, lettre postée le 25 février 1985, ce qui conduirait, compte tenu des dix jours supplémentaires accordés pour les personnes résidant au Royaume-Uni en vertu des dispositions de l' annexe II du règlement de procédure, à une prescription acquise le 7 mars 1990 à minuit. Or la requête de M. Cato a été déposée au greffe de la Cour le 7 mars 1990 et enregistrée le lendemain. Par ailleurs, vous avez déjà rappelé, dans un arrêt Roquette (12), que
"l' action en responsabilité non contractuelle est régie, en vertu de l' article 215, deuxième alinéa, du traité, par les principes généraux communs aux droits des États membres. Or, un examen comparé des systèmes juridiques des États membres fait apparaître que, en règle générale et à quelques exceptions près, le juge ne peut pas soulever d' office le moyen tiré de la prescription de l' action" (13).
Et vous en concluez qu' il ne vous appartient pas d' examiner d' office la question de la prescription éventuelle des recours en responsabilité dont vous êtes saisis.
11. En revanche, l' exception d' irrecevabilité soulevée par le Royaume-Uni dans son intervention nécessite de plus amples développements. En citant notamment votre arrêt Wagner (14), le gouvernement intervenant estime, d' une part, que votre Cour n' est pas compétente pour examiner au titre de l' article 215 la validité des décisions prises par les organismes nationaux dans le cadre de la politique agricole commune, d' autre part, qu' il s' agit en fait d' une demande de montants prétendument dus, laquelle, selon votre jurisprudence Sucrimex (15), ressortit à la seule compétence des juridictions nationales. Est ainsi soulevée l' irrecevabilité du recours en raison de ce qu' il faut bien appeler le "caractère subsidiaire" (16) de l' action en responsabilité non contractuelle par rapport aux voies de droit internes.
12. En 1975, Lord Mackenzie Stuart écrivait que cette partie du droit communautaire ressemblait à une carte de l' Afrique au début du 19e siècle: "The coast is shown; we see the deltas of great rivers; but where they lead and where they have their sources are as yet uncharted. Certainly the avidity with which reports of the decision of the Court are devoured by certain writers would justify the legend 'Here be dragons' " (17). Sans retracer ici l' évolution historique de votre jurisprudence (18), nous indiquerons ce qui nous paraît être son état présent.
13. Comme vous l' avez rappelé dans votre arrêt Unifrex (19),
"selon une jurisprudence constante de la Cour, l' action en indemnité, au titre des articles 178 et 215 du traité, a été instituée comme une voie autonome, ayant sa fonction particulière dans le cadre du système des voies de recours et subordonnée à des conditions d' exercice conçues en vue de son objet spécifique. Elle doit néanmoins être appréciée au regard de l' ensemble du système de la protection juridictionnelle des particuliers instauré par le traité. Dans le cas où un particulier s' estime lésé par l' application d' un acte normatif communautaire qu' il considère comme illégal, il dispose de la possibilité, lorsque la mise en oeuvre de l' acte est confiée aux autorités nationales, de contester, à l' occasion de cette mise en oeuvre, la validité de l' acte devant une juridiction nationale dans le cadre d' un litige l' opposant à l' autorité interne. Cette juridiction peut, ou même doit, dans les conditions de l' article 177, saisir la Cour d' une question portant sur la validité de l' acte communautaire en cause. Toutefois, l' existence de ce recours est seulement de nature à assurer d' une manière efficace la protection des particuliers intéressés s' il est susceptible d' aboutir à la réparation du dommage allégué" (20).
14. Il semble donc que votre jurisprudence fasse dépendre la recevabilité du recours de la faculté qu' aurait eu ou non le justiciable d' obtenir devant les juridictions nationales l' entière réparation de son préjudice (21). Ainsi, selon une doctrine autorisée (22), si l' action se borne en fait à obtenir le remboursement de sommes perçues par l' autorité nationale en vertu d' un acte communautaire dont la légalité est contestée par le requérant, le recours à l' article 215 n' est pas ouvert dans la mesure où les procédures nationales auraient permis au requérant d' obtenir la répétition de l' indu, après renvoi préjudiciel (23) et déclaration d' invalidité du règlement contesté (24). En revanche, dans les hypothèses où le requérant demande le bénéfice d' un avantage qui lui serait illégalement refusé par un texte de droit communautaire dérivé, le recours en responsabilité est déclaré recevable dans la mesure où l' introduction d' une instance devant les juridictions nationales n' aurait pas permis au requérant d' obtenir l' avantage demandé (25).
15. Comme l' avocat général M. Capotorti l' avait relevé dans ses conclusions sur l' affaire Granaria III: (26)
"Dans tous ses arrêts, la Cour a admis la recevabilité des requêtes sans opposer la nécessité de l' épuisement préalable des voies de recours internes. Cela s' explique, selon nous, par le fait qu' il s' agissait de cas dans lesquels les requérants, à supposer même qu' ils eussent réussi à faire constater par le juge interne l' illégalité des mesures communautaires qui se trouvaient à l' origine du dommage subi, n' auraient de toute manière pas pu obtenir de l' administration nationale la prestation à laquelle ils estimaient avoir droit, sans intervention préalable du législateur communautaire" (27).
16. Toutes ces hypothèses concernent le cas, en quelque sorte "classique", où l' acte qui a causé primitivement le préjudice est un acte d' une autorité nationale pris en vertu d' un texte communautaire et où l' invalidité de ce dernier texte serait, par le biais de la décision nationale, à l' origine du dommage. Force est de constater que le présent recours vous amène à vous pencher sur une situation quelque peu différente. En effet, l' acte individuel à l' origine du préjudice de M. Cato, à savoir le refus du ministre britannique compétent de lui verser la prime, a été pris en exécution de règles générales nationales, lesquelles ont été approuvées par l' autorité communautaire en fonction de leur conformité avec la directive. Or M. Cato n' invoque pas une éventuelle illégalité de la directive qui, par le biais du régime britannique, lui aurait causé un préjudice. Il se fonde au contraire sur la transposition incorrecte de la directive par le législateur britannique. Un tel moyen suppose nécessairement la remise en cause de la validité de la décision, prise par la Commission, d' approuver le régime britannique. Si la décision individuelle de l' autorité nationale refusant un avantage à M. Cato n' a pas été prise sur l' ordre exprès de la Commission, comme dans l' affaire Krohn (28), elle l' a été néanmoins en application d' un régime général approuvé par l' institution communautaire. Vous aurez donc à trancher le point de savoir si, dans une telle situation, la recevabilité d' une action en responsabilité est ou non subordonnée à l' épuisement des voies de recours nationales.
17. A notre sens, la situation particulière de l' espèce se rapproche plus de l' "hypothèse classique" que des faits de l' affaire Krohn, précitée. En effet, M. Cato ne conteste la décision individuelle prise par le ministre britannique qu' en ce qu' elle applique un régime national qui serait contraire à la directive. Le vice d' illégalité réside donc essentiellement dans le Scheme lui-même. Or la remise en cause du Scheme suppose nécessairement, nous l' avons dit, de constater l' invalidité de la décision de la Commission. Nous sommes ici dans une situation très proche de celle où la remise en cause de l' acte d' une autorité nationale suppose également de constater préalablement l' invalidité du texte communautaire de droit dérivé dont il entendait assurer l' application. Dans les deux cas, l' administration nationale conserve une certaine marge de manoeuvre; la différence, minime selon nous, est que, dans l' hypothèse classique, elle est invitée à agir pour l' exécution des prescriptions communautaires alors que, dans la présente affaire, son action s' est trouvée subordonnée à une approbation préalable. En aucune manière cependant ni l' adoption du Scheme ni celle de la décision du ministre concernant M. Cato ne résultent de l' ordre exprès de la Commission. La recevabilité du présent recours paraît donc devoir être subordonnée à l' épuisement des voies de recours internes.
18. Une telle exigence, conformément à votre jurisprudence, doit toutefois être remplie dans la seule mesure où "ces voies de recours nationales assurent d' une manière efficace la protection des particuliers intéressés en étant susceptibles d' aboutir à la réparation du dommage allégué" (29).
19. La principale difficulté est donc de déterminer si l' engagement d' une procédure nationale aurait permis au requérant d' atteindre le "résultat utile", c' est-à-dire en l' espèce le versement de la prime.
20. Sur ce point, nous devons constater que, dans l' hypothèse où M. Cato aurait obtenu la "judicial review", le juge britannique aurait été conduit, vraisemblablement, à vérifier la compatibilité du Scheme au regard de la directive et donc à s' interroger sur la validité de la décision de la Commission ayant approuvé ce régime. En application de votre arrêt Foto-Frost (30), il aurait, dès lors, été tenu de vous saisir de ce dernier point au titre du renvoi préjudiciel. Admettons que votre Cour ait jugé que le régime britannique avait institué une condition pour l' octroi de la prime qui n' était pas prévue par la directive et conclu en conséquence à l' invalidité de la décision de la Commission. On peut s' interroger sur les conséquences d' une telle déclaration d' invalidité. Dès lors que la Commission aurait, de façon illégale, approuvé un régime qui n' était pas conforme à la directive et aurait illégalement attribué un concours financier communautaire, ne faudrait-il pas en conclure que les aides accordées au titre de ce régime ne sauraient plus être justifiées au regard du droit communautaire, compte tenu surtout des dispositions de l' article 12 de la directive? (31) Dans une telle hypothèse, M. Cato n' aurait pas obtenu la prime attendue, malgré la constatation de l' invalidité de la décision de la Commission, puisque le juge britannique n' aurait plus été en mesure de faire application du Scheme.
21. Ce ne serait que dans le cas où votre Cour aurait déclaré invalide la décision de la Commission dans la seule mesure où elle approuve un régime national qui prévoit telle condition supplémentaire par rapport à la directive que le juge britannique aurait alors eu peut-être la possibilité d' écarter l' application de cette condition et, en conséquence, de faire bénéficier M. Cato du versement de la prime. Or une telle solution n' apparaît pas comme allant de soi.
22. Certes, vous avez déjà, après la constatation de l' invalidité d' un règlement en ce qu' il excluait certains opérateurs du bénéfice d' une exemption d' un prélèvement de coresponsabilité, maintenu en vigueur les dispositions dudit règlement et enjoint aux autorités nationales d' accorder le bénéfice de la même exemption aux opérateurs discriminés, dans l' attente de l' intervention du législateur communautaire (32). Dans d' autres arrêts, vous vous êtes limités, en revanche, à constater l' invalidité de la disposition communautaire en cause, sans indiquer les conséquences qu' il fallait en tirer. Tel a été le cas, par exemple, dans votre arrêt Weiser (33) où, après avoir déclaré que le transfert des droits à pension ne pouvait pas, en l' état du droit communautaire, être accordé à une personne ayant quitté une activité salariée pour devenir fonctionnaire communautaire, vous avez constaté l' invalidité de cette disposition du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, sans en tirer aucune conséquence. Tel a été le cas, également, dans les affaires dites "du gritz" et "du quellmehl". En effet, dans deux arrêts (34) rendus sur renvoi préjudiciel, vous avez dit pour droit que les dispositions litigieuses des règlements du Conseil en cause étaient incompatibles avec le principe d' égalité dans la mesure où elles comportaient une différence de traitement injustifiée entre certains dérivés de céréales. Vous avez cependant précisé qu' il appartenait en conséquence aux institutions compétentes en matière de politique agricole commune de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette incompatibilité. Dans deux arrêts ultérieurs (35) où vous étiez saisis au titre de l' article 215, deuxième alinéa, du traité CEE, et qui concernaient les mêmes dispositions litigieuses, vous avez rejeté l' exception d' irrecevabilité soulevée par les institutions communautaires en constatant,
"aux termes (desdits) arrêt(s) de la Cour, qu' une juridiction nationale n' aurait pu donner suite à une action en paiement, à défaut de toute disposition réglementaire de la Communauté autorisant les organismes nationaux à verser les montants réclamés" (36).
23. Le requérant n' était donc pas dans la même situation de confiance et de certitude qui est celle de l' opérateur qui invoque, au cours d' une action en répétition de l' indu, l' invalidité d' une disposition normative communautaire sur le fondement de laquelle il a dû effectuer des versements et qui sait pouvoir les récupérer sur la seule constatation par votre Cour de l' invalidité de la disposition précitée. L' introduction d' une instance devant les juridictions britanniques comportait en conséquence un aléa quant aux conséquences d' une éventuelle constatation d' invalidité de la décision de la Commission. Il n' est pas certain dès lors que le requérant aurait pu, par ce moyen, obtenir un "résultat utile".
24. Nous concluons donc, sur ce motif, à la recevabilité du recours.
25. A titre subsidiaire, quand bien même vous décideriez de subordonner la recevabilité d' une action en responsabilité dans la situation particulière de la présente affaire à l' épuisement des voies de recours nationales, il nous faut rappeler qu' en l' espèce le requérant a bien fait usage de ces voies. Toutefois, la première action était tardive et la juridiction compétente a refusé d' octroyer un délai supplémentaire alors qu' elle en avait le pouvoir si elle estimait, prima facie, les moyens présentés non dénués de pertinence. Il semble que cette action de "judicial review" aurait été le cadre privilégié d' un examen par le juge interne de la conformité du régime britannique au regard de la directive.
26. La seconde action, fondée sur le droit privé, a bien été intentée par le requérant, lequel a d' ailleurs fait usage de toutes les voies de recours possibles. Certes, il n' a pas invoqué, lors de cette instance, l' éventuelle contrariété entre le Scheme et la directive, mais il n' est pas certain que les règles procédurales britanniques lui auraient permis de le faire (37). Notons, par ailleurs, qu' à notre sens, en présence d' une incompatibilité entre la norme nationale et la norme communautaire, il appartenait à la High Court ou à la Court of Appeal de soulever d' office cette question, conformément à votre jurisprudence Simmenthal (38). Or Lord Justice Purchas, en délivrant l' opinion majoritaire de la Court of Appeal, a expressément constaté: "Happily, on the view that I have taken of the provision of the Scheme and the events which have taken place, the paragraphs of the Scheme are in sympathy with the Articles of the Directive so that it is not necessary to enter upon an exercise of construction of the sort envisaged in Lister' s case" (39).
27. Peut-être n' est-il pas nécessaire, au stade de la recevabilité, d' entrer dans la problématique complexe de la causalité en cas de concours de fautes, laquelle ressort de l' analyse du lien de causalité entre la faute et le dommage, et donc du fond de l' affaire. A notre sens, il suffit de constater que les voies de recours internes ont été intentées, qu' elles n' étaient pas manifestement irrecevables, qu' elles sont épuisées et qu' elles n' ont pas permis que la question de l' illégalité éventuelle de la décision d' approbation de la Commission puisse être examinée par votre Cour. De ce point de vue encore, le recours nous paraît recevable.
28. Examinons dès lors, au fond, l' éventuelle responsabilité de la Commission. Le requérant se fonde sur le fait que l' institution communautaire, en approuvant le régime britannique alors qu' il n' était pas conforme à la directive, aurait violé une règle supérieure de droit protégeant les particuliers, à savoir les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, et aurait ainsi commis une faute à l' origine directe de son dommage. La Commission et le Royaume-Uni estiment au contraire que le Scheme est tout à fait conforme à la directive.
29. Le requérant, pour établir cette contrariété, invoque deux dispositions du Scheme. La première aurait accordé au ministre compétent un pouvoir discrétionnaire que la directive ne prévoyait pas; la seconde aurait imposé une condition supplémentaire par rapport au texte communautaire, à savoir l' obligation mise à la charge du propriétaire du navire d' établir auprès du ministre compétent que le retrait du navire de la flotte de pêche communautaire sera permanent.
30. Le premier argument ne saurait, à notre sens, être retenu. Certes, le paragraphe 26 du Scheme dispose:
"On receipt of a declaration submitted in pursuance of paragraph 25, the appropriate Minister may, if he is satisfied:
(a) that the vessel to which the declaration relates has been removed from the fishing boat register,
(b) that the conditions (if any) subject to which his approval was given have been observed, and
(c) that the foregoing requirements of this part have been met in respect of the vessel,
pay a decommissioning grant to the applicant" (40).
31. Toutefois, l' arrêt de la Court of Appeal a précisé l' interprétation qu' il convenait de retenir de cette disposition. Lord Justice Purchas a déclaré: "Once the Minister is 'satisfied' that the requirements of sub-paragraphs (a) to (c) of paragraph 26 have been met then he is empowered and under a duty to pay a grant in accordance with paragraph 27" (41).
32. En d' autres termes, dès lors que les conditions posées par le Scheme pour obtenir la prime sont remplies, la prime est due au propriétaire du navire, sans que le ministre ne conserve à cet égard le moindre pouvoir discrétionnaire. Sous cet angle, une telle disposition ne paraît pas contraire à la directive.
33. Il n' en est pas de même, à notre sens, des dispositions qui subordonnent le versement de la prime à des conditions qui ne sont pas prévues par la directive. Selon l' article 5, paragraphe 2, du texte communautaire, "l' aide financière ... consiste en l' octroi au propriétaire du navire par les États membres, ... postérieurement à la délivrance du certificat de radiation du navire des registres d' immatriculation des navires de pêche, d' une prime d' arrêt définitif fixée forfaitairement par tonneau de jauge brute". Et le paragraphe 4 du même article de préciser: "Tous les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les navires pour lesquels une prime d' arrêt définitif a été versée soient définitivement exclus de l' exercice de la pêche dans les eaux de la Communauté". Il faut conclure du rapprochement de ces deux dispositions que le propriétaire a droit au versement de la prime dès le moment où, son navire ayant été démoli, transféré dans un pays tiers ou affecté, dans les eaux de la Communauté, à des fins autres que la pêche, il a obtenu pour celui-ci la radiation des registres d' immatriculation des navires de pêche. La directive ne prévoit pas d' autres conditions. Le septième considérant précise d' ailleurs "qu' il convient de subordonner l' octroi de cette indemnité à la radiation préalable des navires en cause du registre des navires de pêche afin d' exclure ceux-ci définitivement de l' exercice de la pêche dans tout État membre". C' est donc aux États membres qu' incombe l' obligation de s' assurer de la permanence du retrait du navire des activités de pêche dans la Communauté, comme le dispose très clairement l' article 5, paragraphe 4, de la directive. Ils sont aidés dans cette mission par le mécanisme institué au paragraphe 5 du même article. En effet, cette dernière disposition les oblige à transmettre à la Commission la liste des navires ayant bénéficié de la prime; cette liste est publiée au Journal officiel des Communautés européennes. Soulignons d' ailleurs, sur ce point, que les dispositions de la directive nous paraissent comporter un caractère contraignant très affirmé. Il ne s' agit nullement, à notre sens, d' une interprétation que le texte communautaire permettrait mais n' imposerait pas. En effet, d' une part, le mécanisme ainsi décrit est d' une grande cohérence et paraît seul à même d' atteindre les objectifs de la directive, d' autre part, on comprendrait mal pourquoi les États membres auraient l' obligation de soumettre les projets de régimes nationaux à l' approbation de la Commission, laquelle examine notamment leur conformité à la directive, si ces États avaient encore conservé la faculté de s' écarter des dispositions communautaires.
34. Or le régime britannique diffère sensiblement sur ce point de la directive. Il résulte de la combinaison des paragraphes 23 (42) et 26, sous (b), du Scheme que le ministre compétent peut faire droit à la demande s' il considère que celle-ci satisfait aux exigences requises, c' est-à-dire notamment à celle du caractère permanent du retrait; sa décision peut d' ailleurs être assortie des conditions qu' il considère opportunes. Ainsi, non seulement le paragraphe 23, (2), du Scheme lui permet d' ajouter des conditions qui ne sont pas prévues par la directive, mais également le régime britannique a procédé, en quelque sorte, à un transfert d' obligation. Alors que la directive met à la charge de l' État le soin de s' assurer de la permanence du retrait, ce qui lui est très facile dans la mesure où toutes les autorités administratives chargées dans la Communauté de la gestion des registres d' immatriculation ont à leur disposition les listes publiées au Journal officiel des Communautés européennes, le Scheme a transféré cette charge sur le propriétaire du navire. Or celui-ci, une fois le navire vendu, perd tout contrôle sur l' utilisation qui en est faite. Comme l' a constaté Lord Justice Stocker dans son opinion concurrente, "where the assignment takes the form not only of attribution for purpose but the physical transfer of ownership by sale such a test of genuineness of assignment in my view is not appropriate since once sold the claimant has no further control over the purpose to which the vessel is in fact put" (43).
35. Si le régime britannique avait été strictement conforme à la directive, le préjudice subi par M. Cato ne se serait pas produit. En effet, dès le 9 août 1984, l' Excelsior était radié du registre d' immatriculation des bateaux de pêche. L' administration britannique aurait dû, dès ce moment, procéder au versement de la prime et à la transmission de l' information aux services de la Commission afin que le nom de l' Excelsior figure sur les listes publiées au Journal officiel des Communautés européennes. Début décembre 1984, l' administration irlandaise aurait pu alors découvrir le nom de l' Excelsior parmi ces listes. Dans le cas contraire, comme elle l' a d' ailleurs fait, elle aurait demandé aux services britanniques compétents si une prime avait été versée pour le retrait de l' Excelsior, ceux-ci auraient alors répondu par l' affirmative, ce qui aurait empêché la réinscription dudit navire sur le registre irlandais.
36. Les paragraphes 23 et 26, sous (b), du Scheme ne sont donc pas conformes à la directive. La Commission, en conséquence, n' a pas respecté l' article 7, paragraphe 1, de ce dernier texte qui subordonne l' approbation des régimes nationaux à cette conformité. Cela constitue manifestement une faute. Il reste à examiner si cette faute peut être qualifiée de
"violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers" (44).
37. Le requérant invoque, à cet égard, la violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime (45). Nous croyons devoir, sur ce point, faire remarquer immédiatement que la jurisprudence traditionnelle selon laquelle
"la responsabilité de la Communauté du fait d' un acte normatif qui implique des choix de politique économique ne saurait être engagée qu' en présence d' une violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers" (46)
a visé expressément les actes normatifs supposant des choix de politique économique. Il s' agissait le plus souvent de la mise en oeuvre de la politique agricole commune pour laquelle vous reconnaissez aux institutions communautaires un large pouvoir discrétionnaire (47).
38. Rien de tel en l' occurrence. La Commission, pour l' application de l' article 7, paragraphe 1, de la directive, devait seulement soit refuser l' approbation du régime national en cause s' il n' était pas conforme à la directive, soit l' accorder dans le cas contraire. Il ne s' agissait en aucune manière, sur ce point précis, d' une décision impliquant des choix de politique économique.
39. De la même manière, votre jurisprudence a été élaborée le plus souvent à propos de règlements du Conseil, lesquels expriment en quelque sorte l' activité législative de la Communauté. La doctrine a d' ailleurs fait remarquer combien vous vous étiez inspirés des solutions prévalant dans certains États membres en matière de responsabilité du fait des lois (48). Or, en l' espèce, la directive avait tracé les limites précises de l' action de la Commission et celle-ci paraît dès lors relever bien plus de l' activité exécutive de l' administration. A notre sens, il serait judicieux d' appliquer des régimes de responsabilité différents pour ces deux formes d' activité, dans la mesure où le pouvoir d' appréciation qui est laissé aux institutions communautaires diffère sensiblement dans les deux cas. Certains auteurs ont déjà souligné cette difficulté (49), en estimant qu' elle est "une conséquence de la confusion de la fonction législative et de la fonction exécutive dans le système institutionnel des Communautés européennes" (50).
40. Quoi qu' il en soit, sans vouloir remettre en cause l' application en droit communautaire de la "Schutznormtheorie", il nous semble que la condition d' une "violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers", c' est-à-dire, en quelque sorte, la gravité de la faute, devrait être appréciée en tenant compte de l' environnement juridique de l' acte en cause et de la marge d' appréciation plus ou moins grande qui était reconnue à l' institution ayant adopté cet acte.
41. Or, dès lors que l' article 7, paragraphe 1, de la directive subordonnait expressément l' approbation des régimes nationaux à leur conformité à la directive, M. Cato pouvait légitimement estimer que, le Scheme ayant été approuvé par la Commission, il était strictement conforme aux prescriptions communautaires. La confiance légitime qu' il a pu placer dans cette situation n' a pas été respectée en raison du comportement illégal de l' institution communautaire. Celui-ci, par ailleurs, a également porté atteinte à la sécurité juridique puisque M. Cato, sur le fondement de la directive, aurait obtenu la prestation demandée alors que, du fait de l' approbation illégale du Scheme, il n' a pu recevoir le bénéfice escompté. Les principes de confiance légitime et de sécurité juridique - et ce n' est pas la première fois - ont ici partie liée. Ces constatations suffisent, à notre sens, à caractériser la violation d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers.
42. Quant à l' appréciation du préjudice subi par M. Cato, il suffit de constater que le non-paiement de la prime, après la vente de son bateau, dépasse manifestement le risque économique inhérent à ce genre d' activités, si tant est que l' on puisse d' ailleurs considérer encore comme un opérateur économique le pêcheur à titre indépendant qui cesse ses activités et vend son matériel de production. La spécialité de son préjudice est également manifeste.
43. Il reste à examiner la question du lien de causalité entre la faute commise par la Commission et le préjudice subi par M. Cato.
44. Deux difficultés méritent à cet égard d' être analysées. La faute de la Commission, en premier lieu, trouve son origine dans la faute commise par le Royaume-Uni en adoptant un régime de désarmement des bateaux non conforme à la directive. Certes, votre jurisprudence admet le concours de la responsabilité d' un État membre et de celle d' une institution communautaire (51), mais, à notre sens, cela ne peut pas vous conduire à constater un partage de responsabilité. Cela reviendrait à déclarer responsable à hauteur de telle proportion un État membre, ce qui excède manifestement votre compétence. Dans votre arrêt Kampffmeyer, après avoir admis le principe même de la responsabilité d' une institution communautaire, vous avez invité les requérantes à attendre l' issue des procédures nationales concernant la responsabilité éventuelle de l' État membre en cause afin que celles-ci ne soient "ni insuffisamment ni abusivement indemnisées" (52). Ce n' est donc qu' au stade de l' indemnisation que vous prenez en compte la responsabilité éventuelle d' un État membre telle qu' elle a pu être déterminée par les juridictions nationales. Il suffirait, en conséquence, dans la présente affaire, de constater que M. Cato ne peut plus obtenir, devant les juridictions du Royaume-Uni, une quelconque indemnisation de la part du gouvernement du Royaume-Uni, ainsi que cela a été confirmé lors de la procédure orale.
45. Mais, à notre sens, il n' y a pas lieu en l' espèce d' envisager un quelconque concours de responsabilité entre le Royaume-Uni et la Commission. En effet, il résulte de la combinaison des articles 7 et 12 de la directive qu' aucun régime national ne saurait être appliqué s' il n' est pas approuvé par la Commission, notamment en fonction de sa conformité à la directive. Les atteintes à la sécurité juridique et à la confiance légitime qui résultent du comportement de l' institution communautaire trouvent directement leur source dans la décision d' approbation de la Commission puisque, en l' absence d' une telle décision, le Scheme, dans sa forme actuelle, n' aurait pas vu le jour. En d' autres termes, le non-respect par le Royaume-Uni des prescriptions de la directive était non susceptible, à lui seul, de provoquer le dommage subi par M. Cato. En effet, ce préjudice n' est pas, in abstracto, de n' avoir pas reçu de prime, ce qui aurait été également sa situation si le Royaume-Uni avait choisi de ne pas instituer un régime de réduction définitive des capacités de pêche, mais réside, plus précisément, dans son espérance déçue en ce que, ayant appris l' existence du Scheme, de son approbation par la Commission, et ayant observé toutes les conditions prévues par la directive, il pouvait légitimement être confiant dans son droit incontestable de recevoir la prime. Or ce préjudice-là trouve directement son origine dans l' approbation illégale du Scheme par l' institution communautaire.
46. En second lieu, il convient d' examiner l' influence qu' ont pu avoir sur la réalisation du dommage les éventuelles négligences, essentiellement le fait de M. Cato, qui ont conduit à ce que les voies de recours nationales aient été épuisées sans que votre Cour soit jamais saisie de la question de la validité de la décision de la Commission. Comme nous l' avons déjà souligné, M. Cato n' a pas respecté le délai de trois mois prévu par les règles procédurales britanniques pour demander le "judicial review". La juridiction en cause pouvait accorder un délai supplémentaire si elle estimait que le recours avait quelques chances d' aboutir; mais elle ne l' a pas fait. La procédure engagée par M. Cato sur le fondement du droit privé ne lui permettait pas, semble-t-il, d' invoquer la contrariété entre les dispositions du Scheme et celles de la directive.
47. Toutefois, il ne nous semble pas que vous ayez à entrer dans une analyse complexe quant aux éventuelles négligences commises et à leur interaction avec la faute de la Commission. En effet, dès lors qu' il n' est pas avéré que l' engagement d' une procédure nationale, comme nous l' avons déjà dit, aurait permis, même menée à son terme, à M. Cato d' obtenir un résultat utile, puisqu' il n' est pas sûr que la constatation par votre Cour de l' invalidité de la décision litigieuse aurait conduit le juge britannique à accorder au requérant le versement de la prime, il est inutile de prendre en considération les négligences qui ont fait que les recours internes intentés par M. Cato n' ont pas mené votre Cour à pouvoir constater l' invalidité précitée. En d' autres termes, ces négligences n' ont pas eu d' influence certaine sur la réalisation du dommage.
48. Nous concluons donc à ce que:
1) vous déclariez le recours recevable et constatiez la responsabilité non contractuelle de la Communauté, en ce que la Commission a, par la décision 84/17/CEE, du 22 décembre 1983, approuvé le Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 du Royaume-Uni en violation des dispositions de l' article 7, paragraphe 1, de la directive 83/515/CEE du Conseil, du 4 octobre 1983, concernant certaines actions d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche;
2) vous invitiez les parties à vous transmettre, dans le délai de six mois après le prononcé de votre arrêt, les chiffres du montant de la réparation, établis d' un commun accord, et, à défaut d' accord, à vous faire parvenir, dans le même délai, leurs conclusions chiffrées;
3) vous réserviez les dépens.
(*) Langue originale: le français.
(1) JO L 290, p. 15.
(2) Septième considérant.
(3) Souligné par nous; les navires d' une longueur entre perpendiculaires égale ou supérieure à dix-huit mètres font l' objet d' actions de réduction temporaire (articles 3 et 4 de la directive).
(4) Article 5, paragraphe 2.
(5) Article 1er, paragraphe 1.
(6) Article 6.
(7) Article 7, paragraphe 1.
(8) Concernant la mise en oeuvre par le Royaume-Uni de certaines mesures d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche en application de la directive 83/515/CEE du Conseil (JO L 18, p. 39).
(9) Pages 4 et 5 du jugement de la High Court.
(10) Page 8 du jugement de la High Court.
(11) Voir sur ce point les observations du Royaume-Uni, II, 2.4.
(12) Arrêt du 30 mai 1989 (20/88, Rec. p. 1553).
(13) Point 12.
(14) Arrêt du 12 décembre 1979 (12/79, Rec. p. 3657).
(15) Arrêt du 27 mars 1980 (133/79, Rec. p. 1299).
(16) Sur l' ambiguïté de cette notion, voir, par exemple, Joliet, R.: Le droit institutionnel des Communautés européennes, le contentieux, Liège, 1981, p. 250; Rideau, J. et Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec 1990, p. 183 à 186; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., Vandersanden, G. in Mégret, J.: Le droit de la Communauté économique européenne, 1983, tome 1, vol. 10, p. 280.
(17) "The 'Non-Contractual' Liability of the European Economic Community", XII, Common Market Law Review, 1975, p. 512, vol. 12.
(18) Voir, sur ce point, Rideau, J. et Charrier, J.-L., précité, p. 183 à 186.
(19) Arrêt du 12 avril 1984 (281/82, Rec. p. 1969).
(20) Point 11.
(21) Pour une réflexion doctrinale, voir Joliet, R., précité, p. 250 à 258; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L. et Vandersanden, G., précités, p. 266 à 297; Boulouis, J. et Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tome 1, 5e éd., p. 412 et suiv.
(22) Joliet, R., précité, p. 250-251; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L. et Vandersanden, G., précités, p. 279.
(23) Lequel renvoi est, au surplus, obligatoire depuis votre arrêt du 22 octobre 1987, Foto-Frost (314/85, Rec. p. 4199).
(24) Pour une application de cette solution: arrêts du 25 octobre 1972, Haegeman (96/71, Rec. p. 1005); du 21 mai 1976, Roquette (26/74, Rec. p. 677); du 27 janvier 1976, IBC (46/75, Rec. p. 65); du 27 mars 1980, Sucrimex, précité; du 10 juin 1982, Interagra (217/81, Rec. p. 2233).
(25) Notamment, arrêts du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt (5/71, Rec. p. 975); du 13 juin 1972, Compagnie d' approvisionnement (9/71 et 11/71, Rec. p. 391); du 24 octobre 1973, Merkur (43/72, Rec. p. 1055); du 2 juillet 1974, Holtz et Willemsen (153/73, Rec. p. 675); du 14 mai 1975, CNTA (74/74, Rec. p. 533); et, plus récemment, du 29 septembre 1987, De Boer Buizen (81/86, Rec. p. 3677); du 26 février 1986, Krohn (175/84, Rec. p. 753).
(26) Arrêt du 28 mars 1979 (90/78, Rec. p. 1081).
(27) Rec. 1979, p. 1099.
(28) 175/84, précité.
(29) 175/84, précité, point 27.
(30) 314/85, précité.
(31) Qui dispose que "les articles 92, 93 et 94 du traité sont applicables, dans le domaine régi par la présente directive, aux aides nationales autres que celles prévues par les articles 3 et 5".
(32) Arrêt du 29 juin 1988, Van Landschoot, points 22 à 24 (300/86, Rec. p. 3443).
(33) Arrêt du 14 juin 1990 (C-37/90, Rec. p. I-2395).
(34) Pour le quellmehl: arrêt du 19 octobre 1977, Ruckdeschel et Co. e.a. et Diamalt AG (117/76 et 16/77, Rec. p. 1753); pour le gritz: arrêt du 19 octobre 1977, SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson (124/76 et 20/77, Rec. p. 1795).
(35) Arrêts du 4 octobre 1979, Interquell Staerke-Chemie/Conseil et Commission (261/78 et 262/78, Rec. p. 3045), et P. Dumortier frères SA e.a./Conseil (64/76 et 113/76, 167/78 et 239/78, 27/79, 28/79 et 45/79, Rec. p. 3091).
(36) Point 6.
(37) Voir sur ce point l' arrêt de la Court of Appeal (p. 10) qui précise: "The exercise of the Minister' s functions under paragraph 23(2) and 26 are administrative public law functions which would only be reviewable in judicial review proceedings under R.S.C.O. 53 on the well-known principles in Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury Corporation (1948) l KB 223".
(38) Nous nous permettons de renvoyer, sur ce point, aux développements que nous consacrons à cette question dans nos conclusions sur les affaires C-87/90, C-88/90, C-89/90, Verholen e.a., spécialement points 11 à 22.
(39) Annexe 2 du recours, arrêt de la Court of Appeal, p. 30.
(40) Souligné par nous.
(41) Arrêt de la Court of Appeal, p. 9.
(42) Lequel dispose:
(1) if the appropriate Minister is satisfied that an application for a decommissioning grant meets the foregoing requirements of this Part, he may approve the application;
(2) an approval by the appropriate Minister under sub-paragraph (1) of this paragraph may be subject to such conditions as the appropriate Minister sees fit.
(43) Arrêt de la Court of Appeal, p. 40.
(44) 5/71, précité, point 11.
(45) Dont il n' est pas contesté qu' il s' agit de règles de droit protégeant les particuliers: pour la confiance légitime: arrêt du 8 juin 1977, Merkur (97/76, Rec. p. 1063).
(46) Arrêt du 5 décembre 1979, Amylum, point 13 (116/77 et 124/77, Rec. p. 3497).
(47) Ibidem.
(48) Joliet, R., précité, p. 269 à 271; Rideau, J. et Charrier, J.-C., précités, p. 189.
(49) Joliet, R., précité, p. 270, paragraphe 2; Rideau, J. et Charrier, J.-C., précités, p. 189.
(50) Rideau, J. et Charrier, J.-C., précités, p. 189.
(51) Arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer (5/66, 7/66 et 13/66 à 24/66, Rec. p. 317).
(52) 5/66, 7/66 et 13/66 à 24/66, précité, Rec. 1967, p. 344.
Full & Egal Universal Law Academy