CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 16 december 1992 ( *1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A — Inleiding
1.
Reeds enige tijd geleden, en wel op 2 maart 1990, heeft de Commissie een beroep tegen het Verenigd Koninkrijk ingesteld wegens niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van richtlijn 76/160/EEG ( 1 ) betreffende de kwaliteit van het zwemwater. Het zwemwater in de badzone te Blackpool en in de buurt van Formby en Southport zou niet voldoen aan de kwaliteitseisen volgens de richtlijn en bijgevolg een inbreuk op artikel 4 van de richtlijn opleveren.
2.
Nog tijdens de mondelinge behandeling in oktober 1992 moest feitelijk ervan worden uitgegaan, dat het zwemwater in de badzones te Blackpool, Southport en, in zekere zin, Ainsdale niet beantwoordde aan de waarden van de richtlijn. De bezwaren inzake de kwaliteit van het zwemwater bij Formby werden echter reeds in de loop van de behandeling ingetrokken.
3.
Voor werkzaamheden ter verbetering van de waterkwaliteit bestaan wel al enige tijd plannen, doch die konden, ondanks het feit dat de mondelinge behandeling tweemaal is uitgesteld, nog steeds niet worden uitgevoerd. De Commissie houdt haar beroep derhalve staande en verzoekt het Hof het Verenigd Koninkrijk te veroordelen wegens niet-nakoming van de in artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden.
4.
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de opmerkingen van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting.
Β — Juridische beoordeling
1. De ontvankelijkheid
5.
Het Verenigd Koninkrijk werpt tegen de ontvankelijkheid verschillende excepties op, doch scheidt de middelen dienaangaande niet van zijn betoog ten principale. De argumenten tegen de ontvankelijkheid van het beroep enerzijds en tegen de gegrondheid ervan anderzijds zijn zo sterk verweven, dat het onderzoek van de ontvankelijkheid en het onderzoek ten gronde moeilijk goed uit elkaar zijn te houden.
6.
Het Verenigd Koninkrijk werpt excepties op die het in wezen ontleent aan het optreden van de Commissie in de administratieve procedure. Zo zou zij zich niet hebben uitgelaten over de in 1979 opgestelde en medegedeelde criteria voor de identificatie van de zwemwateren in de zin van de richtlijn, hetgeen neerkwam op een goedkeuring van die criteria. De Commissie had derhalve geen nict-nakomingsprocedure mogen inleiden zonder tevoren haar mening over die criteria te hebben kenbaar gemaakt. Dat zij dit niet tevoren heeft gedaan, is op zichzelf al een verzaking van de verplichting tot loyale samenwerking in de zin van artikel 5 EEG-Verdrag, die tot niet-ontvankelijkheid van het beroep moet leiden. Ten slotte zou het niet mogelijk zijn geweest binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde tijd van twee maanden naast de reeds getroffen maatregelen nog andere, redelijkerwijs mogelijke maatregelen te nemen.
7.
Naarmate het Verenigd Koninkrijk argumenten voor zijn ontvankelijkheidsexcepties ontleent aan zijn betoog tegen de gegrondheid van het beroep, raken de verweermiddelen van de Commissie eveneens aan de in casu rijzende problemen ten gronde.
8.
De argumenten van de Commissie inzake de ontvankelijkheid kunnen aldus worden samengevat, dat het niet mogelijk was het bereik te overzien van de rechtsgevolgen die het Verenigd Koninkrijk in 1979 bij de opstelling van de criteria voor de identificatie van de zwemwateren zo had geformuleerd, dat zij betrekking hadden op de toepassing van de richtlijn zowel naar inhoud als tijd. Voor de Commissie was er dan ook geen aanleiding geweest daartegen op te treden. Maar ook al zou zij ten onrechte niet hebben gereageerd, dan nog rechtvaardigde zulks niet een verdragsschending van het Verenigd Koninkrijk. Overigens heeft de Commissie de bevoegdheid over de inleiding van een procedure deswege te beslissen.
9.
Wat om te beginnen dit laatste verweer betreft, moet de Commissie inderdaad in beginsel worden toegegeven, dat het aanspannen van een niet-nakomingsprocedure te harer discretionaire bevoegdheid staat. Een voor beroep in rechte vatbare verplichting tot optreden heeft zij niet. Wel kan zij zich tot een optreden genoopt zien.
10.
Anderzijds handelt de Commissie niet in een juridisch vacuüm, zodat aan haar vrijheid in het kader van de procedure ex artikel 169 EEG-Verdrag juridische grenzen zijn gesteld. Een dergelijke grens kan bij voorbeeld gelegen zijn in het feit dat aan de verdragsschending inmiddels een einde is gemaakt. ( 2 )
11.
In casu is dit echter niet het geval. Nog tijdens de mondelinge behandeling op 27 oktober 1992 beantwoordden de zwemwateren waarom het hier gaat, ontegenzeglijk niet aan de kwaliteitsnormen van richtlijn 76/160. Hetgeen partijen verdeeld houdt, is de vraag, of zulks als een schending van het Verdrag is te beschouwen dan wel of, onder de omstandigheden van het geval, geen inbreuk is gemaakt. Dit is echter een bij uitstek klassiek geval van het onderzoek ten gronde in een inbreukprocedure. Zodra de Commissie aanleiding ziet bepaalde feitelijke omstandigheden of een bepaalde rechtstoestand in strijd met het gemeenschapsrecht te achten, is zij vrij een niet-nakomingsprocedure in te leiden.
12.
Wel kan de vraag rijzen, of de Commissie door haar vroegere gedrag niet een recht van beroep heeft verwerkt, door bij voorbeeld een situatie te laten ontstaan waarin de Lid-Staat mocht aannemen dat hij zich binnen het kader van zijn communautaire verplichtingen bevond, om dan naderhand haar standpunt te wijzigen op een tijdstip waarop het voor de Lid-Staat objectief onmogelijk was zijn verplichtingen nog tijdig na te komen.
13.
Het Verenigd Koninkrijk meent een dergelijke toestand van goed vertrouwen te hebben mogen aannemen doordat de Commissie geen bezwaren heeft gemaakt tegen de in 1979 meegedeelde criteria ter identificatie van de zwemwateren.
14.
Al aanstonds zij opgemerkt, dat de termijn voor de verwezenlijking van de in de richtlijn genoemde doelstellingen volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn in 1979 nog niet was verstreken. Zelfs de toekenning van afwijkingen volgens artikel 4, lid 3, van de richtlijn was nog mogelijk tot eind 1981. De regering van het Verenigd Koninkrijk besefte dit blijkbaar ook, daar zij in punt 2 van de betwiste nota opmerkte:
„2. ‚bathing waters’ must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive's quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by December 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned.” ( 3 )
15.
De betrokken nota heeft in feite ten doel de bevoegde instanties te verzoeken de zwemwateren in de zin van de richtlijn te identificeren, teneinde voor het toezicht daarop te zorgen. Met betrekking tot de concrete aanduiding van bepaalde zwemwateren heeft de nota nog een voorlopig karakter:
„Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of water is one where‚bathing is traditionally practiced by a large number of bathers’, bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be referred to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above.” ( 4 )
16.
De bedoelde aanwijzingen van bijlage A maken geenszins de indruk van een definitieve vaststelling:
„4. The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the numbers of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted ‚large numbers’ is given in paragraph 6 below.” ( 5 )
17.
En in punt 6 wordt opgemerkt:
„6.
The Department and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as ‚bathing water’ for the purpose of the Directive unless it had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the length of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 and 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiently well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive.” ( 6 )
18.
Eigenlijk worden pas hier voor het eerst concrete cijfers genoemd. Niets wees erop, dat de vaststelling ervan niet correct was, te meer omdat zij wegens de ruime formulering niet als absolute uitsluitingscriteria waren op te vatten.
19.
Het feit dat de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt tegen de aangegeven criteria als handleiding voor de identificatie van zwemwater in de zin van artikel 1, lid 2, sub a, tweede streepje, van de richtlijn, kan haar niet beletten om later, wanneer de toepassing van de beleidslijnen niet de verhoopte gevolgen heeft gehad, alsnog haar aandacht te richten op de gebrekkige uitvoering van de richtlijn wegens met name laksheid bij de identificatie van het zwemwater. Daarbij komt dat, zoals de Commissie ten deze onbetwist aanvoert, volgens deze criteria de wateren in kwestie als zwemwater in de zin van de richtlijn hadden moeten zijn aangeduid.
20.
Er was geen sprake van een toestand van vertrouwen, die in de weg stond aan een optreden van de Commissie tegen de ontoereikende uitvoering van de richtlijn. Gezien de datum en de inhoud van de haar toegezonden nota's, mocht de Commissie de verdere ontwikkelingen afwachten.
21.
Volgens het Verenigd Koninkrijk is het feit dat de Commissie niet specifiek tegen de criteria is opgetreden, al op zichzelf te beschouwen als een inbreuk op de verplichting tot loyale samenwerking krachtens artikel 5 EEG-Verdrag. Enerzijds bevat artikel 5 geen enkele verplichting voor de Commissie. De verplichtingen van de Commissie volgen uit andere bepalingen van het Verdrag. Anderzijds heeft de Commissie in haar grief geen kritiek geoefend op de criteria als zodanig. Volgens de stelling van de Commissie hadden de betrokken zwemwateren bij een behoorlijke toepassing van die criteria onder het bereik van de richtlijn moeten zijn gebracht. De Commissie behoefde, voor de motivering van haar grieven, die criteria niet te betwisten. De regering van het Verenigd Koninkrijk acht in haar verweer die criteria daarentegen van overwegend belang.
22.
Ook al zou de Commissie omtrent de criteria een andere juridische opvatting zijn toegedaan dan het Verenigd koninkrijk, dan nog had zij geen precontentieuze procedure behoeven aan te vangen om de Lid-Staat daarvan in kennis te stellen. De bedoeling van de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure is veeleer meningsverschillen, interpretatiegeschillen en dergelijke onenigheden in der minne te regelen.
23.
De houding van de Commissie inzake de omstreden criteria vóór de inleiding van de niet-nakomingsprocedure kan derhalve niet leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het beroep.
24.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt ten slotte nog, dat het binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden niet mogelijk was geweest redelijkerwijs mogelijke maatregelen te nemen. Maatregelen ter regularisering van de toestand zouden objectief onmogelijk zijn geweest. Afgezien van een oordeel over de vraag, of, en zo ja welke, maatregelen hadden moeten worden genomen, zou een zwemvcrbod in vervuild water in ieder geval denkbaar zijn geweest. Dat het Verenigd Koninkrijk deze mogelijkheid door interne nota's heeft uitgesloten, doet niets af aan de stand van de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen van deze Lid-Staat. Ook de beschikbaarstelling van financiële middelen ter bevordering van de nodige werkzaamheden zou onder omstandigheden denkbaar zijn geweest. Wat ook de mogelijkheid was geweest die de voorkeur verdiende, in ieder geval ging het hier niet om een toestand van objectieve onmogelijkheid.
25.
De Commissie heeft erop gewezen, dat de termijn van twee maanden aan de Lid-Staat is toegekend om zijn verweer voor te bereiden. In gevallen waarin regulariscring van de toestand langere tijd behoeft, omdat wettelijke maatregelen moeten worden genomen ofwel fysieke wijzigingen in het milieu moeten worden aangebracht, laat het oogmerk van de precontentieuze procedure niet toe, aan deze omstandigheden de nietontvankelijkhcid van het beroep te verbinden. Een Lid-Staat die de vereiste werkzaamheden aanzienlijk heeft laten aanslepen, zou anders niet in het kader van een niet-nakomingsprocedure kunnen worden vervolgd, hetgeen indruist tegen de ratio van deze procedure.
26.
Overigens, de Commissie is met de tweemaandstermijn allerminst formalistisch omgesprongen. De met redenen omklede adviezen zijn van februari 1988. Het beroep is in maart 1990 ingesteld en de mondelinge behandeling is, met instemming van de Commissie, uiteindelijk twee maal, laatstelijk in de zomer 1992 tot oktober 1992, uitgesteld.
27.
Bijgevolg acht ik het beroep ontvankelijk.
2. Ten gronde
a) De verplichtingen van de Lid-Staten ingevolge de richtlijn
28.
Alvorens in te gaan op de vraag, of het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen volgens de richtlijn heeft geschonden, is het dienstig de geboden in de richtlijn in abstracto nader te omschrijven. De richtlijn bevat verplichtingen van verschillende aard. In de eerste plaats dienen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te worden getroffen om aan de richtlijn gevolg te geven. Ter uitvoering van deze verplichting kregen de Lid-Staten een termijn van twee jaar na kennisgeving van de richtlijn toegemeten ( 7 ); in het Verenigd Koninkrijk liep deze termijn, na de kennisgeving van de richtlijn op 31 december 1975, af op 31 december 1977.
29.
Naast de verplichting wetteljke maatregelen te treffen, is in de richtlijn voorgeschreven de kwaliteit van het zwemwater aan bepaalde grenswaarden te binden. Om dit tot stand te brengen, kregen de Lid-Staten een veel langere termijn, namelijk tien jaar. ( 8 ) Uit deze ongewoon lange termijn blijkt reeds, dat bij de vaststelling van de richtlijn rekening is gehouden met moeilijkheden om deze grenswaarden te bereiken.
30.
In uitzonderlijke gevallen bestaat zelfs de mogelijkheid van een langere termijn dan tien jaar om aan de gestelde normen te voldoen. Wel moet in die gevallen een bepaalde procedure worden gevolgd. Volgens artikel 4, lid 3, moet de motivering van dergelijke afwijkingen volgens een plan voor het waterbeheer uiterlijk binnen zes jaar na de kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie worden medegedeeld.
31.
Deze bepaling dwingt de Lid-Staten zich binnen zes jaar na de kennisgeving van de richtlijn een beeld te vormen van de eventuele moeilijkheden om de normen te bereiken, en plannen voor de oplossing hiervan op te stellen. Vier jaar voor afloop van de in artikel 4, lid 1, genoemde termijn moeten de autoriteiten een overzicht van de toestand hebben.
b) De identificatie van de zwemwateren als begin van de termijn
32.
Naar de mening van het Verenigd Koninkrijk over het systeem van de richtlijn vangt de termijn van tien jaar voor het bereiken van de grenswaarden pas aan met de identificatie van het betrokken water als zwemwater in de zin van de richtlijn. Ten aanzien van de zwemwateren in geding zou dit erop neerkomen, dat zij na hun identificatie in 1987 pas in 1997 aan de normen van de richtlijn zouden moeten voldoen.
33.
Tegen deze opvatting pleiten verschillende overwegingen. Ten eerste noemt artikel 4, lid 1, van de richtlijn als begin van de termijn van tien jaar uitdrukkelijk de kennisgeving van de richtlijn. De kennisgeving van een richtlijn is een vast tijdstip, in casu 31 december 1975, dat niet ter discussie staat.
34.
Ten tweede is in de richtlijn geen sprake van een identificatie van zwemwater, die voor de toepassing van de richtlijn van bepalende betekenis zou kunnen zijn. Als de identificatie van een water als zwemwater in de zin van de richtlijn bepalend zou kunnen zijn voor de toepasselijkheid van de voorschriften, zou die mogelijkheid ten minste uit de richtlijn zelf moeten blijken. De richtlijn laat een dergelijke uitlegging niet toe. Aangezien de richtlijn een streng tijdschema bevat voor het bereiken van haar doelstellingen, is een uitlegging waarbij sommige zwemwateren voorlopig buiten het toepassingsgebied van de richtlijn kunnen worden gelaten, in strijd met de richtlijn. Bij gebreke van aanwijzingen in die zin kan niet worden aangenomen dat een Lid-Staat vrij is te bepalen welke zwemwateren onder de normen van de richtlijn vallen.
c) De aard van de criteria bij de identificatie van de wateren
35.
In de praktijk kunnen echter alleszins toepassingsmoeilijkhcden rijzen, namelijk wanneer de autoriteiten moeten beslissen, of bepaalde zwemwateren inderdaad zwemwateren in de zin van de richtlijn zijn, met het gevolg dat de normen van de richtlijn bindend zijn en de daartoe voorgeschreven procedures moeten worden gevolgd. Immers, niet elk water waarin toevallig wordt gezwommen, is zwemwater in de zin van de richtlijn. De omschrijving hiervan in artikel 1, lid 2, sub a, luidt:
„(...) wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
—
door de bevoegde instanties van elke Lid-Staat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel
—
niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend;
(...)”.
36.
De mogelijkheid van uitdrukkelijke toestemming is in het Verenigd Koninkrijk van ondergeschikt belang. Maar men kan zich wel afvragen, wat moet worden verstaan onder een „groot aantal” baders. Om tot een gelijke toepassing van de richtlijn in de gehele Lid-Staat, zo niet de gehele Gemeenschap te komen, is het mogelijk en ook verstandig de overheid behulpzaam te zijn door haar uitvocringsvoorschriften aan de hand te doen. In die zin moet de door het Verenigd Koninkrijk voorgestelde identificatie van zwemwateren worden opgevat. De nota die de identificatie van zwemwateren aangeeft, gaat trouwens ook zelf in die richting. Enerzijds is daarin sprake van vaste termijnen voor het verwezenlijken van de doeleinden van de richtlijn. Anderzijds zijn daarin criteria vastgelegd die uitdrukkelijk bestemd zijn om de toepassing van artikel 1, lid 2, sub a, tweede streepje, mogelijk te maken.
37.
In dit verband is de opstelling van criteria ook nuttig voor zover die een concrete inhoud geven aan de abstracte omschrijving van zwemwater in de richtlijn. Met die criteria kan overigens het materiële toepassingsgebied van de richtlijn niet worden gewijzigd. Anders zou het uiteindelijk aan de Lid-Staat worden overgelaten, of de normen van de richtlijn voor bepaalde wateren gelden of niet. Door het vaststellen van criteria die het toepassingsgebied van de richtlijn beperken of uitbreiden, wordt de richtlijn niet behoorlijk uitgevoerd.
38.
Vaststaat, dat het Verenigd Koninkrijk noch door de toepassing van beperkende criteria noch door een wijziging van het tijdschema van de richtlijn bepaalde zwemwateren aan de toepassing van de richtlijn naar inhoud of tijd kon onttrekken.
39.
Men moet ervan uitgaan, dat de zwemwateren in geding ook zwemwateren in de zin van de richtlijn zijn. De Commissie heeft onbetwist betoogd, dat ook bij toepassing van de oorspronkelijke criteria van 1979 de stranden als zwemwater hadden moeten worden aangewezen. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk zelf in 1987 de wateren in geding uitdrukkelijk geïdentificeerd, hetgeen de Commissie bij brief van 2 februari 1988 werd meegedeeld. Tegen het verweer van het Verenigd Koninkrijk, dat het eerst mogelijk was de wateren te identificeren nadat intussen nieuwe criteria waren opgesteld, moet wederom worden ingebracht, dat aan het materiële toepassingsgebied van de richtlijn niet kan worden getornd door de uitvoeringsbepalingen te wijzigen. De argumenten van het Verenigd Koninkrijk pleiten veeleer tegen de juistheid van de oorspronkelijke criteria, doch dit staat hier uiteindelijk niet ter beslissing. Hier volstaat de vaststelling, dat de wateren in geding van meet af aan onder de richtlijn vielen, dus dat zij, behoudens afwijkingen, eind 1985 aan de normen van de richtlijn behoorden te voldoen.
d) De afwijkingen van de richtlijn
40.
De richtlijn zelf bevat de volgende uitzonderingsbepalingen: ten eerste het hierboven reeds genoemde artikel 4, lid 3, dat in een eventuele verlenging van de tienjaartermijn volgens artikel 4, lid 1, voorziet.
41.
Daarnaast staan afwijkingsmogelijkheden in de artikelen 5, lid 2, en 8. In artikel 5, lid 2, wordt rekening gehouden met moeilijkheden bij aanhouding van de waarden als gevolg van natuurverschijnselen. Het luidt:
„De overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden die het gevolg zijn van overstromingen, natuurrampen of uitzonderlijke weersomstandigheden, worden niet in aanmerking genomen bij de berekening van de in lid 1 bedoelde percentages.”
42.
Artikel 8 laat afwijkingen toe in geval van uitzonderlijke meteorologische, geografische of natuurkundige omstandigheden.
43.
Al deze uitzonderingsbepalingen gelden niet in casu, met name niet artikel 4, lid 3, daar een uitzonderingstoestand niet tijdig was medegedeeld en gemotiveerd. Het Verenigd Koninkrijk is evenwel van mening, dat alle voorwaarden van artikel 4, lid 3, objectief zijn vervuld. Dat aan de Commissie geen mededeling werd gedaan, is een loutere vormfout die niet tot gevolg mag hebben voor de betrokken stranden geen afwijking toe te staan. De argumentatie van het Verenigd Koninkrijk voor een termijnverlenging is innerlijk tegenstrijdig, waar betoogd wordt, dat een verzoek niet tijdig kon worden ingediend, omdat nog geen plannen waren opgesteld. De objectieve voorwaarden voor de afwijking waren derhalve niet vervuld.
44.
Voor het overige wil ik ten gunste van het Verenigd Koninkrijk aannemen, dat aan alle materiële voorwaarden was voldaan, zodat zich de vraag voordoet, of de vormfout van de achterwege gebleven mededeling een beroep op de uitzonderingsbepaling uitsluit.
45.
Artikel 4, lid 3, luidt:
„De Lid-Staten kunnen in uitzonderlijke gevallen afwijkingen toestaan op de in lid 1 genoemde termijn van tien jaar. De motieven voor een dergelijke afwijking die berusten op een plan voor het waterbeheer binnen het betrokken gebied dienen zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen een termijn van zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn aan de Commissie te worden medegedeeld. De Commissie zal deze motieven grondig bestuderen en, in voorkomend geval, bij de Raad ter zake passende voorstellen indienen.”
46.
Deze formulering doet veronderstellen, dat cen afwijking a priori uitdrukkelijk moet worden toegekend. De kennisgeving aan de Commissie is gesteld als een verplichting („dienen”). Voor het dwingende karakter van de mededeling pleit ook de onvoorwaardelijke binding aan termijnen. De Commissie moet ten slotte in staat worden gesteld, eventueel bij de Raad passende voorstellen ter zake in te dienen. Ook al is de Commissie niet verplicht concrete stappen te ondernemen, toch moet zij voldoende gegevens hebben om het geval met inachtneming van alle wezenlijke elementen te onderzoeken en daaruit haar conclusies te trekken.
47.
Zou de afwijking ex artikel 4, lid 3, met voorbijgaan van enig vormvereiste kunnen worden toegestaan, dan zou zulks zonder meer tot een ongecontroleerde vertraging bij de toepassing van de richtlijn kunnen leiden. Ook van de bevoegde autoriteiten kan mijns inziens de inachtneming van vormvereisten worden verlangd. In de regel behoren zij op de hoogte te zijn van de te volgen procedureregels. In casu mag worden aangenomen, dat zij ook inderdaad op de hoogte waren, zoals blijkt uit de nota van 1979. ( 9 ) Op 1 december 1981 zijn ook enige afwijkingen aan de Commissie medegedeeld, zij het niet voor de zwemwateren in geding. Gezien een en ander, kan mijns inziens niet worden aangenomen, dat de afwijking stilzwijgend werd toegestaan. De formele mededeling van 23 juni 1986 van de plannen voor de werkzaamheden te Blackpool met de opmerking dat daarmee een aanvang zou worden gemaakt in 1990, was over tijd en kan derhalve geen grond zijn voor cen termijnver-Ienging volgens artikel 4, lid 3.
48.
Het Verenigd Koninkrijk merkt subsidiair nog op, dat een Lid-Staat die alleen wegens een verlate mededeling geen termijnverlenging krijgt, ten onrechte gelijk wordt gesteld met een Lid-Staat die zonder enige rechtvaardiging zijn verplichtingen ingevolge de richtlijn te laat is nagekomen. Hiertegen wil ik inbrengen, dat de objectieve inbreuk op de verplichtingen noodzakelijkerwijs de onrechtmatigheid van het gedrag meebrengt, ongeacht of hieraan formele of materiele redenen ten grondslag liggen.
e) De onmogelijkheid aan de gestelde verplichtingen te voldoen
49.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt ten slotte, dat op grond van de richtlijn niet iets onmogelijk kan worden verlangd. De vereiste saneringswerkzaamheden hadden objectief niet binnen de gestelde termijnen kunnen worden uitgevoerd. Verplichtingen die fysieke milieuveranderingen voorschrijven, kunnen niet in absolute zin gelden. Een Lid-Staat kan alleen worden verplicht alle redelijk mogelijke maatregelen te nemen. Juridische verplichtingen, met name op milieugebied, mogen niet als resultaatsverbintenissen worden opgevat, daar een Lid-Staat anders zou moeten opkomen voor gebeurtenissen en voor verrichtingen van derden, die buiten zijn bereik liggen. De Lid-Staat kan niet garant staan voor een bepaald resultaat.
50.
De stelling van het Verenigd Koninkrijk noopt tot een positiebepaling over het rechtskarakter van de in de richtlijn verankerde verplichtingen. De binnen twee jaar na te komen verplichting alle nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen ter uitvoering van de richtlijn te nemen, lijdt geen twijfel. Een Lid-Staat is altijd ervoor verantwoordelijk de vereiste wettelijke maatregelen te treffen, en kan zich niet eventueel op interne wetgevingsmoeilijkheden beroepen om zich aan de punctuele vervulling van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen te onttrekken.
51.
Dit zou iets anders kunnen komen te liggen, wanneer fysieke veranderingen in het milieu moeten worden aangebracht om bepaalde doeleinden te bereiken. De vraag is derhalve, of de volgens artikel 3 vast te stellen waarden binnen de termijn van tien jaar volgens artikel 4, lid 1, volstrekt moeten zijn bereikt om de Lid-Staat niet in een toestand van inbreuk op het Verdrag te brengen. De verplichting is in dwingende bewoordingen gesteld:
„De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van deze richtlijn kennis is gegeven.”
52.
Dat het bereiken van de doelstellingen op moeilijkheden kan stuiten, wordt allereerst al in aanmerking genomen door de daartoe ongewoon lang bemeten termijn van tien jaar. Voorts is het, zoals reeds gezegd, mogelijk de termijn te verlengen. Ten slotte wordt in artikel 5, lid 2, en artikel 8 rekening gehouden met de mogelijke invloed op de te bereiken parameters als gevolg van natuurrampen, uitzonderlijke weersomstandigheden, uitzonderlijke meteorologische of geografische omstandigheden of natuurlijke voorvallen.
53.
Het Verenigd Koninkrijk meent uit het bestaan van een uitzonderingsregeling te kunnen concluderen, dat de verplichting om de parameters te bereiken, niet in absolute zin kan gelden. De uitzonderingen zijn opgenomen om te zorgen voor de nodige flexibiliteit bij de toepassing van de bepalingen. Het Verenigd Koninkrijk ziet in deze regeling een aanduiding, dat de verplichtingen volgens de richtlijn ook overigens flexibel moeten worden toegepast. Men kan niet het onmogelijke verlangen.
54.
Naar mijn mening duidt de aanwezigheid van uitzonderingsbepalingen juist op het tegendeel. Richtlijn 76/160 is op dezelfde wijze opgezet als richtlijn 80/778/EEG inzake de kwaliteit van water voor menselijk gebruik. ( 10 ) Met betrekking tot deze richtlijn was ik van mening ( 11 ), dat uitzondcringsregelingen eng moeten worden geïnterpreteerd. Het Hof heeft deze opvatting in twee arresten gevolgd. ( 12 ) In richtlijn 76/160 heeft de gemeenschapswetgever mijns inziens voor de juridische verplichtingen dezelfde structuur aangehouden. Derhalve dienen de uitzonderingsregelingen ook hier in enge zin te worden uitgelegd. Dit wil zeggen dat op de Lid-Statcn een resultaatsverplichting rust, waarvan alleen in het kader van uitdrukkelijk genoemde uitzonderingen kan worden afgeweken.
55.
Naar mijn mening pleit niets ertegen, dat een Lid-Staat zich tegenover de Gemeenschap garant moet stellen voor het bereiken van bepaalde doelstellingen. Wat de verantwoordelijkheid voor het gedrag van derden betreft, beschikt de Lid-Staat over de middelen om eventueel via wettelijke maatregelen bepaalde gedragswijzen af te dwingen.
56.
Overigens kan er bij de sanering van de zwemwateren in geding geen sprake zijn van objectieve onmogelijkheden. Waar pas na afloop van de termijn van tien jaar een begin is gemaakt met de nodige werkzaamheden, was het niet meer mogelijk de verplichtingen tijdig na te komen. De late aanvang van de nodige werkzaamheden moet echter zonder meer aan de verantwoordelijkheid van de Lid-Staat worden toegerekend. Zulks afgezien van de vraag, of de werkzaamheden vanwege hun omvang onmogelijk eerder hadden kunnen worden uitgevoerd. Wel lijkt het mij problematisch langjarige studiefasen in te lassen alvorens concrete maatregelen te treffen. In ieder geval stond het de Lid-Staat vrij een termijnverlenging te bewerkstelligen op grond van artikel 4, lid 3. De verantwoordelijke instanties van de betrokken Lid-Staat hadden dan echter wel gedurende een periode van zes jaar tot een beslissing moeten komen over de plaats en eventueel de aard van de vereiste saneringswerkzaamheden. Maar dit is mijns inziens niet een onredelijke verplichting.
57.
Bijgevolg ben ik van oordeel, dat de argumenten van het Verenigd Koninkrijk de voor het bereiken van de gemeenschapsrechtelijke parameters opgelopen aanzienlijke vertraging van minstens tien jaar na afloop van de gestelde termijn van tien jaar — en dat zelfs wanneer de voorgenomen werkzaamheden aanstonds zouden beginnen — niet kunnen rechtvaardigen. De belangrijke vertraging bij het nakomen van de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen vormt dan ook een inbreuk op de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag.
58.
Het Verenigd Koninkrijk dient derhalve overeenkomstig de conclusies van het verzoekschrift te worden veroordeeld.
C — Conclusie
59.
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging
1)
vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen krachtens artikel van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater en krachtens de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag niet is nagekomen door niet alle nodige maatregelen te hebben getroffen om te zorgen dat de kwaliteit van het zwemwater in de badzones te Blackpool en bij Southport beantwoordt aan de in artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden;
2)
het Verenigd Koninkrijk te verwijzen in de kosten van de procedure.
( *1 ) Oorspronkelijke taal: Duits.
( 1 ) Richtlijn van de Raad van 8 december 1975 (PB 1976, L 31, blz. 1).
( 2 ) Zie mijn conclusie van 2 februari 1992 in zaak C-362/90, Jurispr. 1992, blz. I-2353, I-2359.
( 3 ) Zie bijlage 2 bij het verweerschrift.
( 4 ) Zie bijlage 2 bij het verweerschrift.
( 5 ) Appendix 2 bij bijlage 2 van het verweerschrift.
( 6 ) Zie appendix 2 bij bijlage 2 van het verweerschrift.
( 7 ) Zie artikel 12 van de richtlijn.
( 8 ) Zie artikel 4, lid 1, van de richtlijn.
( 9 ) Bijlage 2 van het verweerschrift.
( 10 ) Richtlijn van de Raad van 15 juli 1980 (PB 1980, L 229, blz. 11).
( 11 ) Zie mijn conclusies van 14 december 1989 in zaak C-42/89 (Commissie/België, Jurispr. 1990, blz. I-2828) en 21 januari 1992 in zaak C-337/89 (Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1992, blz. I-6125).
( 12 ) Arresten van 5 juli 1990 (zaak C-42/89, Commissie/België, Jurispr. 1990, blz. 2821) en 25 november 1992 (zaak C-337/89, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1992, blz. I-6103).
Full & Egal Universal Law Academy