Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Det praejudicielle spoergsmaal, som er genstand for mit forslag til afgoerelse, er stillet Domstolen af High Court of Ireland under en tvist, som er fremkaldt af, at Irland ikke inden for den fastsatte frist har gennemfoert Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (1), som skulle have vaeret gennemfoert senest den 23. december 1984, og som foerst blev gennemfoert ved Social Welfare Act af 16. juli 1985. Denne lovs bestemmelser er dog foerst traadt i kraft paa forskellige datoer i 1986.
2. Theresa Emmott, sagsoegeren i hovedsagen, er en gift kvinde, som siden december 1983 har oppebaaret en invaliditetsydelse i henhold til den irske lovgivning om social sikring. Indtil den 18. maj 1986 fik hun denne ydelse efter den nedsatte sats, som paa det tidspunkt gjaldt for alle gifte kvinder. Ydelsen blev foerste gang justeret i henhold til den nye lovgivning, der var indfoert til gennemfoerelse af direktivet, den 19. maj 1986; fra dette tidspunkt modtog Theresa Emmott invaliditetsydelsen efter den sats, der gjaldt for en mand, som hverken forsoergede en voksen eller et barn. Fra den 17. november 1986 blev der udbetalt et tillaeg til ydelsen for hendes tre boern, som hun forsoergede. I juni 1988 blev der foretaget en tredje justering.
3. Theresa Emmott har tilsyneladende vaeret uvidende om direktivets eksistens indtil det tidspunkt, da hun gennem pressen fik kendskab til, at den irske lovgivning til gennemfoerelse af direktivet var traadt i kraft.
4. Det er dog foerst efter Domstolens dom af 24. marts 1987 (2), i sagen McDermott og Cotter (herefter benaevnt "McDermott og Cotter I-dommen"), at hun synes at have faaet kendskab til, at direktivet havde givet hende en ret til ligebehandling, som hun kunne udoeve fra den 23. december 1984. Nogle dage efter denne dom indledte hun en korrespondance med Minister for Social Welfare for at opnaa at blive begunstiget af direktivets bestemmelser med virkning fra 23. december 1984. De irske myndigheder svarede, at saa laenge High Court ikke havde taget stilling til spoergsmaalet om ydelsernes tilbagevirkende gyldighed til den 23. december 1984 i McDermott og Cotter-sagen, kunne der ikke traeffes afgoerelse om hendes tilfaelde; samtidig lod de forstaa, at hendes krav ville blive behandlet, saa snart den verserende sag var afgjort.
5. I januar 1988 henvendt sagsoegeren sig til sidst til nogle advokater, som i juli opnaaede tilladelse til at anlaegge sag ved High Court med forbehold af de sagsoegtes ret til at paaberaabe sig, at soegsmaalsfristen ikke var overholdt. Da de sidstnaevnte har gjort brug af denne mulighed, har den nationale ret stillet Domstolen foelgende spoergsmaal:
"Skal Domstolens dom af 24. marts 1987 i sag 286/85, McDermott og Cotter (Sml. s. 1453), hvori Domstolen besvarede de spoergsmaal, der af High Court var forelagt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 177 vedroerende fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 med foelgende:
' 1) Artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978, der indeholder et forbud mod enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af koen med hensyn til social sikring, har i tilfaelde, hvor direktivet ikke er blevet gennemfoert, kunnet paaberaabes fra den 23. december 1984, saaledes at der herefter ikke kan ske anvendelse af nogen nationale bestemmelser, som strider mod denne bestemmelse i direktivet.
2) I mangel af foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivets artikel 4, stk. 1, har kvinder krav paa at blive behandlet efter samme vilkaar som maend, der opfylder de samme betingelser, og saa laenge direktivet ikke er blevet gennemfoert, er kvinders forhold udelukkende reguleret af dette princip' forstaas saaledes, at det i en sag - hvor en gift kvinde for en national domstol i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, har nedlagt paastand om ligebehandling og betaling af erstatning for forskelsbehandling, som hun haevder at have vaeret udsat for, fordi de regler, der finder anvendelse paa maend i samme situation, ikke er blevet anvendt paa hende - er i strid med faellesskabsrettens almindelige principper, saafremt medlemsstatens myndigheder anvender nationale procedureforskrifter, navnlig regler vedroerende tidsfrister, der goer det muligt at fremfoere saadanne indsigelser mod hendes paastande, at muligheden for erstatning begraenses eller afskaeres?"
6. Kommissionen har med rette anfoert, at svaret paa det stillede spoergsmaal ikke skal soeges i en fortolkning af den citerede dom. Denne vedroerer nemlig den givne rettighed som saadan og ikke spoergsmaalet, om en medlemsstat under henvisning til en national processuel regel, navnlig en regel om frister, kan undgaa at skulle efterkomme et krav fremsat i henhold til faellesskabsretten, hvilket er det problem, der er opstaaet her.
7. Parterne er enige om, at den paagaeldende nationale regel er Order 84, Rule 21, stk. 1, i "Rules of the Superior Courts 1986", som indeholder retsplejeregler for Irlands High Court og Supreme Court; denne bestemmelse lyder saaledes:
"Begaering om tilladelse til at opnaa 'judicial review' skal indgives inden for en kort frist, og under alle omstaendigheder inden tre maaneder regnet fra den dato, da grundene til begaeringen foerste gang viste sig, eller inden seks maaneder, naar soegsmaalet har til formaal at opnaa en 'certiorari' -kendelse, medmindre retten finder, at soegsmaalsfristen boer forlaenges."
8. Vi maa altsaa undersoege,
- om den irske stat med rette kan goere nogen frist gaeldende over for Theresa Emmott
- og i bekraeftende fald hvor lang denne frist kan vaere, og fra hvilket tidspunkt den kan begynde at loebe.
9. Theresa Emmott er af den opfattelse, at hvis der gives de irske myndigheder mulighed for at fremsaette indsigelse om, at hun har anlagt sagen for sent, er det ensbetydende med, at man giver disse myndigheder mulighed for at drage fordel af deres egen undladelse af at opfylde deres forpligtelser.
10. Hun har anfoert, at endnu en grund til, at de sagsoegte ikke maa kunne paaberaabe sig, at sagsoegeren har anlagt sagen for sent, er, at dette ville vaere ensbetydende med, at man ikke anvendte princippet om ligebehandling af maend og kvinder. I perioden fra 23. december 1984 til 18. november 1986 var alle gifte maend begunstiget af en hoejere sats og en gunstigere behandling paa grund af de personer, som de forsoergede, end gifte kvinder. Minister for Social Welfare gav de gifte maend en saadan behandling, uden at disse skulle indlede en procedure for at opnaa den; de sagsoegte oensker nu at opnaa, at denne behandling kun skal gaelde for gifte kvinder, saafremt disse straks har taget de noedvendige skridt til at opnaa en saadan behandling. Hvis de sagsoegtes opfattelse blev lagt til grund, ville det vaere ensbetydende med, at gifte kvinder paalaegges en forudgaaende betingelse, som er vanskelig at opfylde, nemlig at de straks skal indlede procedurer, hvis de vil opnaa ligebehandling. Denne opfattelse ville goere det muligt for sagsoegte og for den irske stat at forskelsbehandle disse gifte kvinder.
11. Man kan faktisk rejse det spoergsmaal, om det ikke fremgaar af Domstolens dom af 13. marts 1991 (sag C-377/89, Cotter og McDermott, Sml. I, s. 1155, herefter benaevnt "McDermott og Cotter II-dommen"), at den irske stat ikke har ret til at goere nogen frist gaeldende over for Theresa Emmott, uanset fra hvilken dato denne frist begynder at loebe. Der staar nemlig i denne doms praemis 19, at
"for det tilfaelde, at gifte maend fra den 23. december 1984 uden videre har faaet tilkendt forsoergertillaeg for personer, som de forudsaettes at have forsoerget, uden at de har skullet godtgoere, at disse personer rent faktisk blev forsoerget af dem, havde gifte kvinder i samme situation som saadanne maend ligeledes ret til saadanne tillaeg, uden at det har kunnet kraeves, at kun gifte kvinder skulle opfylde yderligere betingelser."
12. Domstolen har antaget, at denne regel absolut skulle anvendes uden videre, selv om den maatte foere til kumulation, dvs. at der samtidig udbetales forsoergertillaeg til aegtemanden og til hustruen.
13. Domstolen tilfoejede, at saafremt dette ikke var tilfaeldet, ville de nationale myndigheder paa grundlag af deres egen retsstridige handlemaade kunne forhindre, at direktivets artikel 4, stk. 1, fik fuld retsvirkning.
14. Det er altsaa muligt, at Domstolen ville antage, at den irske stat ved at paalaegge gifte kvinder at overholde en frist tilsidesaetter disse principper.
15. Jeg kan imidlertid ikke bekvemme mig til at antage, at anvendelsen af disse nationale processuelle regler skulle vaere udtryk for forskelsbehandling. Disse regler gaelder nemlig uanset sagsoegerens koen og ville ogsaa blive anvendt paa en mand, som havde en tvist med de sagsoegte, fordi han ikke mente at have faaet, hvad han havde krav paa. Desuden ville det efter min mening vaere i strid med retssikkerhedsprincippet at forpligte de irske myndigheder til endnu i ti eller tyve aar at efterkomme krav om betalinger for perioden fra den 23. december 1984 til den 16. november 1986.
16. Ligesom de sagsoegte irske myndigheder, den nederlandske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen er jeg af den opfattelse, at man her kan anvende Domstolens faste praksis vedroerende tilbagesoegning af det uretmaessigt opkraevede. Denne vedroerer ogsaa situationer, hvor en medlemsstat ved en handling eller en undladelse havde tilsidesat faellesskabsretten. Dette har dog ikke forhindret Domstolen i at antage, at borgerne skulle overholde de nationale processuelle regler, herunder regler om frister, hvis de ville opnaa det, som faellesskabsretten gav dem.
17. Blandt de talrige domme, som er blevet naevnt under denne sag (3), er det sandsynligvis Rewe-dommen af 16. december 1976, som mest udtrykkeligt udtrykker Domstolens doktrin paa dette omraade; jeg tillader mig derfor at citere et langt uddrag af denne doms praemis 5:
"det er saaledes i medfoer af det i Traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde de nationale retter, der skal sikre den retsbeskyttelse, som for de retsundergivne foelger af den direkte virkning af faellesskabsrettens bestemmelser;
i mangel af faellesskabsbestemmelser paa dette omraade tilkommer det derfor hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsaette procesreglerne for sagsanlaeg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning affoeder for de retsundergivne, idet disse regler dog ikke kan vaere mindre gunstige end de, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal;
Traktatens artikel 100, 101 og 102 samt 235 aabner mulighed for i givet fald at traeffe de noedvendige forholdsregler for at boede paa forskelle i medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser paa dette omraade, hvis disse forskelle viser sig at kunne fremkalde fordrejninger eller skade det faelles markeds funktion;
da der ikke findes saadanne harmoniseringsforanstaltninger, maa de rettigheder, som foelger af faellesskabsretten, indtales for de nationale retsinstanser i henhold til de regler, som den nationale lovgivning fastsaetter;
det ville kun forholde sig anderledes, hvis disse procesregler og frister i praksis umuliggjorde indtaling af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte;
dette er ikke tilfaeldet med en fastsaettelse af rimelige frister for indgivelse af soegsmaal;
fastsaettelse af saadanne frister for soegsmaal af fiskal karakter er nemlig udtryk for et grundlaeggende retssikkerhedsprincip, som paa én gang beskytter den afgiftspligtige og den paagaeldende myndighed".
18. Anvendelsen af disse principper paa det foreliggende tilfaelde giver anledning til foelgende bemaerkninger.
19. Ifoelge EOEF-Traktatens artikel 173 er den frist, der gaelder for fysiske og juridiske personers soegsmaal for Domstolen, paa to maaneder. Den frist paa tre maaneder, som er fastsat i den irske lovgivning, er altsaa klart en "rimelig frist" ifoelge Domstolens praksis. Men det irske procesreglements Rule 21, stk. 1, bestemmer, at "begaering om tilladelse til at opnaa 'judicial review' indgives inden for en kort frist, og under alle omstaendigheder inden tre maaneder ...". Hvis dette betyder, at en ansoegning, der indgives mindre end to maaneder efter den dato, da de omstaendigheder, som begrunder den, er fremkommet foerste gang, alligevel kan afslaas, saa er denne mulighed uforenelig med kriteriet om en "rimelig frist".
20. For det andet maa de processuelle regler i national ret, der gaelder for soegsmaal til sikring af rettigheder, som borgerne har i kraft af faellesskabsrettens direkte virkning, ifoelge den naevnte retspraksis ikke vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for lignende nationale soegsmaal.
21. Da Order 84, Rule 21, stk. 1, i "Rules of the Superior Courts 1986" tilsyneladende gaelder uden forskel for nationale soegsmaal og soegsmaal i henhold til faellesskabsretten, kan der ikke vaere noget problem i denne henseende. Det tilkommer imidlertid de nationale domstole at undersoege, om der i national ret findes soegsmaalstyper med en raekkevidde svarende til Theresa Emmott' s soegsmaal, som ikke er betinget af, at en frist overholdes. Under retsmoedet er der i denne forbindelse blevet naevnt forskellige krav, som direkte udledes af forfatningen.
22. For det tredje maa de naermere bestemmelser og frister, som er fastsat i den nationale lovgivning, ikke foere til, at det i praksis bliver umuligt at udoeve de rettigheder, som de nationale domstole har pligt til at beskytte. Saafremt det var tilfaeldet, ville de irske myndigheder ikke have ret til at paaberaabe sig dem, og navnlig ville de nationale domstole ikke have ret til at anvende dem. Domstolen har altsaa ikke anerkendt, at national ret blot anvendes uden nogen begraensning, men den har lagt vaegt paa at markere, at denne ret alene finder anvendelse i det omfang, den ikke i praksis goer det umuligt at beskytte de rettigheder, som borgerne har i kraft af faellesskabsrettens direkte virkning. Denne betingelse er fundamental, idet den viser, at det er princippet om faellesskabsrettens tilsigtede virkning, der ligger til grund for den paagaeldende retspraksis, og som svaret paa det stillede spoergsmaal skal bygge paa. Domstolen har i oevrigt fastslaaet dette princips betydning for direktivers anvendelse allerede i Grad-dommen (4).
23. Men om det er muligt eller umuligt at udoeve disse rettigheder, afhaenger i meget vidt omfang af, fra hvilken dato den "rimelige frist" begynder at loebe. Det er forbavsende, at de sagsoegte i hovedsagen, som vil goere indsigelsen i henhold til den nationale fristregel gaeldende, ikke noget sted praeciserer, hvilket tidspunkt der er tale om. Ydermere har de ikke i det svar, som de foreslaar paa det praejudicielle spoergsmaal, naevnt betingelsen om, at den nationale regel ikke i praksis maa goere det umuligt at udoeve rettigheder, der foelger af faellesskabsretten.
24. Kan den dato, da begrundelsen for ansoegningen fremkom for foerste gang, i dette tilfaelde vaere den dato, fra hvilken direktivet skulle have vaeret gennemfoert? McDermott og Cotter I-dommen siger os, at kvinder har ret til ligebehandling fra den 23. december 1984. Den forelaeggende ret henviser i oevrigt specielt til denne dato. Skal man heraf konkludere, at kvinder, som mener, at de er ofre for forskelsbehandling, skulle have anlagt sag foer den 23. marts 1985 eller i hvert fald inden tre maaneder efter det foerste afslag paa at give dem ligebehandling efter den 23. december 1984?
25. Jeg for mit vedkommende mener, at fristen kun kan loebe fra den dato, paa hvilken direktivet skulle have vaeret gennemfoert, saafremt det paa overbevisende maade kan godtgoeres for den nationale domstol, at sagsoegeren allerede fra dette tidspunkt var vidende om, at hun direkte kunne paaberaabe sig ligebehandlingsprincippet i direktivets artikel 4.
26. I modsat fald er jeg af den opfattelse, at selve direktivets art er til hinder for, at denne dato kan tages i betragtning. Princippet om, at "ingen formodes at have ukendskab til loven", kan ikke goeres gaeldende over for borgerne, naar det drejer sig om et direktiv, der endnu ikke er gennemfoert. Et direktiv binder kun medlemsstaten; det er ikke rettet til borgerne. Der kan derfor ikke af direktivet som saadan udledes forpligtelser for borgerne (5). Derfor kan det heller ikke udloese en soegsmaalsfrist, som kan goeres gaeldende over for disse.
27. Der kan i denne forbindelse ligeledes henvises til, at offentliggoerelse af direktiver i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, som er blevet paaberaabt af de sagsoegte under retsmoedet, er fundamentalt forskellig fra offentliggoerelsen af retsakter, som er bindende for borgerne. Der er ikke tale om en "lovbestemt offentliggoerelse", der har retsvirkninger, som det er tilfaeldet for forordninger, men alene om en offentliggoerelse til information.
28. Det er i oevrigt ikke uden interesse at bemaerke, at ordlyden af det offentliggjorte direktiv ikke goer det muligt for borgerne at faa noejagtigt kendskab til tidsfristen for dettes gennemfoerelse. Det naevnes nemlig blot, at der er en frist, inden for hvis udloeb medlemsstaterne, som direktivet er rettet til, skal have efterkommet det, samt at denne frist begynder at loebe fra datoen for direktivets meddelelse til medlemsstaterne. Denne dato figurerer imidlertid ikke i teksten, og der er ingen grund til at antage, at den skulle vaere kendt af borgerne.
29. Desuden, selv om det ganske vist er rigtigt, at den fortolkning, som Domstolen har givet i en praejudiciel dom, har tilbagevirkende gyldighed, for saa vidt som den angiver, hvorledes den fortolkede norm skulle have vaeret forstaaet fra begyndelsen, er det dog lige saa indiskutabelt, at foer Domstolen har afgjort spoergsmaalet, er det ikke sikkert, at direktivet eller den og den artikel i direktivet har direkte virkning.
30. Der opstaar derfor det spoergsmaal, fra hvilket tidspunkt det vil vaere rimeligt, at fristen begynder. Ligesom Kommissionen mener jeg, at dette tidspunkt rimeligvis ikke kan ligge foer det tidspunkt, hvor sagsoegeren med rimelighed kunne have kendskab til den direkte virkning af den bestemmelse, som den paagaeldende kraever at vaere omfattet af, og i givet fald til dennes noejagtige raekkevidde, naar denne ikke er aabenbar. I det foreliggende tilfaelde opstaar der nemlig to forskellige problemer, dels vedroerende udbetaling af forfaldne ydelser med tilbagevirkende gyldighed til den 23. december 1984 (som er afgjort ved McDermott og Cotter I-dommen), dels vedroerende gifte kvinders ret til ydelser for personer, der forsoerges, eller til overgangsydelser (afgjort ved McDermott og Cotter II-dommen, som foerst blev afsagt den 13.3.1991).
31. I oevrigt findes der en parallel til denne loesning i EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 3, som bestemmer, at fristen for annullationssoegsmaal begynder at loebe fra den dag, da sagsoegeren har faaet kendskab til den anfaegtede retsakt.
32. Theresa Emmott har ogsaa henvist til Adams-dommen (6), i hvis praemis 50 Domstolen har udtalt vedroerende den femaarige foraeldelsesfrist i artikel 43 i statutten for Domstolen, at "foraeldelsen ikke kan goeres gaeldende over for skadelidte, der foerst paa et senere tidspunkt har faaet kendskab til det forhold, der er aarsag til skaden, og derfor ikke inden foraeldelsesfristens udloeb har haft rimelig tid til at indgive sin staevning til Domstolen eller goere sit krav gaeldende".
33. Der er naturligvis et tidspunkt, hvor sagsoegeren ikke laengere med rimelighed kan haevde hele tiden at have vaeret uvidende om de rettigheder, som den paagaeldende bestemmelse giver hende. Dette tidspunkt vil noedvendigvis variere alt efter sagens faktiske omstaendigheder, og det tilkommer derfor den nationale domstol at fastsaette det under hensyntagen til omstaendighederne.
34. Tilbage staar at undersoege et sidste aspekt ved det problem, som Kommissionen staerkt har fremhaevet, og det med rette, nemlig at den myndighed, som har tilkendegivet, at den endnu ikke er i stand til at traeffe afgoerelse om kravet - og som har ladet forstaa, at en beslutning vil blive truffet, saa snart den domstol, som har faaet forelagt problemet, har afsagt dom i sagen - ikke dernaest maa kunne paaberaabe sig en frist, naar den beroerte til sidst beslutter sig for at indbringe sagen for domstolene.
35. I en skrivelse fra Minister for Social Welfare af 26. juni 1987, som er bilagt forelaeggelseskendelsen, staar der nemlig, at
"no action can be taken on anyone' s claim as the Directive is still the subject of High Court Proceedings.
When a decision is given by the High Court, the necessary action will be taken to deal with it, and your case will be dealt with immediately".
36. Det tilkommer den forelaeggende ret at tage stilling til betydningen af denne skrivelse og af hele den korrespondance, der er foregaaet.
37. Hvis vi ser bort fra de betragtninger vedroerende irsk ret, som der kunne blive tale om, kan faellesskabsretten give loesningen paa problemet, nemlig at administrationens adfaerd kan have vaeret af en saadan art, at den i praksis gjorde det umuligt for Theresa Emmott at udoeve sine rettigheder.
Sammenfatning
38. Af alle disse grunde foreslaar jeg Domstolen at besvare det stillede spoergsmaal saaledes:
"Under et soegsmaal som det i spoergsmaalet beskrevne er det ikke i strid med faellesskabsretten, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale retsplejeregler, herunder regler om frister, for saa vidt disse frister gaelder for soegsmaal af en lignende raekkevidde, som anlaegges i henhold til national ret. Disse frister skal ogsaa vaere af en rimelig laengde, og de skal foerst beregnes fra det tidspunkt, da den paagaeldende med rimelighed kunne have faaet kendskab til sine rettigheder, og myndighedens holdning maa ikke i praksis goere det umuligt for denne at udoeve sine rettigheder."
(*) Originalsprog: fransk.
(1) EFT 1979 L 6, s. 24.
(2) Dom af 24.3.1987 (sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453).
(3) Se dom af 19.12.1968 (sag 13/68, Salgoil, Sml. 1965-1968, s. 553); domme af 16.12.1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043); domme af 27.3.1980 (sag 61/79, Denkavit, Sml. s. 1205), af 9.11.1983 (sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595), af 2.2.1988 (sag 309/85, Barra, Sml. s. 355), af 29.6.1988 (sag 240/87, Deville, Sml. s. 3513) og af 9.11.1989 (sag 386/87, Bessin et Salson Sml. s. 3551).
(4) Dom af 6.10.1970 (sag 9/70, Grad, Sml. 1970, s. 157).
(5) Se dom af 26.2.1986 (sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723).
(6) Dom af 7.11.1985 (sag 145/83, Adams mod Kommissionen, Sml. s. 3539, jf. s. 3591).
Full & Egal Universal Law Academy