Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Rechtlicher Zusammenhang und Sachverhalt der vorliegenden Rechtssachen
1. Diese Rechtssachen betreffen die Gültigkeit von zwei Entscheidungen der Kommission, mit der die Anträge der Klägerinnen, der spanischen Gesellschaften Pesquerias de Bermeo und Naviera Laida, auf Gewährung eines Förderungszuschusses für zwei Vorhaben von Versuchsfischereikampagnen im Südwestatlantik zurückgewiesen wurden. Lassen Sie mich kurz die einschlägigen Vorschriften darstellen.
Gemäß Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates (1) vom 18. Dezember 1986 über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Strukturen im Bereich der Fischerei und der Aquakultur kann die Kommission für bestimmte Maßnahmen, durch die die strukturelle Entwicklung des Fischereisektors erleichtert werden soll, u. a. die Neuorientierung der Fischereitätigkeit durch Einführung von Versuchsfischereikampagnen, einen Gemeinschaftszuschuß gewähren.
Titel V der Verordnung enthält die Vorschriften über den Zuschuß im Bereich der Versuchsfischerei. Artikel 13 definiert die Versuchsfischereikampagne als
"jede gewerbsmässige Fischereitätigkeit, die in einem bestimmten Gebiet mit dem Ziel ausgeuebt wird, die Wirtschaftlichkeit einer regelmässigen und langfristigen Befischung der Bestände dieser Zone einzuschätzen".
Artikel 14 der Verordnung nennt die Voraussetzungen, die die Vorhaben im Rahmen der Versuchsfischereikampagnen erfuellen müssen, um in den Genuß einer sogenannten Förderungsprämie zu gelangen. Von Bedeutung für diese Rechtssachen sind insbesondere Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe c, wonach die Vorhaben
"Fischereizonen betreffen [müssen], in denen eine Einschätzung der Bestandslage zur Folge auf längere Sicht regelmässig und wirtschaftlich Fischfang betrieben werden kann",
und Artikel 14 Absatz 3, wonach ein
"Vorhaben ... mehrere aufeinanderfolgende Kampagnen umfassen [kann], die in derselben Fischereizone mit dem Ziel durchgeführt werden, die Voraussetzungen für eine regelmässige und andauernde Fangtätigkeit in diesem Gebiet zu schaffen".
Schließlich ist Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1871/87 der Kommission vom 16. Juni 1987 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates hinsichtlich Maßnahmen zur Förderung der Versuchsfischerei (2) zu nennen, wonach die
"Förderungsprämie ... nur gewährt [wird], wenn die Kampagnen nach dem Tag der Registrierung [des Zuschussantrags] beginnen ...".
Die Förderungsprämie beläuft sich gemäß Artikel 15 der Verordnung Nr. 4028/86 für ein einzelnes Vorhaben auf 20 % der erstattungsfähigen Ausgaben der Kampagne, und setzt voraus, daß der beteiligte Mitgliedstaat zwischen 10 % und 20 % dieser Kosten beiträgt.
Gemäß Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4028/86 werden die Vorhaben über den beteiligten Mitgliedstaat, nachdem dieser eine befürwortende Stellungnahme abgegeben hat, bei der Kommission eingereicht.
Artikel 16 Absatz 3 sieht vor, daß die Kommission "binnen zwei Monaten nach Einreichung eines Vorhabens ... über die Gewährung der Prämie gemäß Artikel 15 [entscheidet]". Die Entscheidung wird den Begünstigten sowie dem betreffenden Mitgliedstaat mitgeteilt, während die anderen Mitgliedstaaten hiervon im Rahmen des Ständigen Strukturausschusses für die Fischwirtschaft unterrichtet werden.
Der Sachverhalt der vorliegenden Rechtssachen ist kurz zusammengefasst folgender:
Die Pesquerias de Bermeo SA und die Naviera Laida SA stellten am 13. Dezember 1989 beim Generalsekretariat für Seefischerei in Madrid Anträge auf Gewährung von Förderungsprämien. Am 7. Februar 1990 teilte ihnen das Generalsekretariat für Seefischerei mit, daß es eine Beihilfe von 43 931 600 PTA oder 20 % der erstattungsfähigen Ausgaben gewähren werde, wenn die Kommission entscheide, eine Förderungsprämie zu gewähren.
Am 14. Februar 1990 reichten die Klägerinnen ihre Anträge über die spanischen Behörden bei der Kommission ein. Am 15. Februar 1990 begann die Naviera Laida SA ihre Fischereikampagne mit dem Schiff "Geminis", und am 22. Februar 1990 begann die Pesquerias de Bermeo SA ihre Fischereikampagne mit dem Schiff "Ceres".
Am 24. April 1990 gab die Kommission in einer Sitzung des Ständigen Strukturausschusses für die Fischwirtschaft folgende Erklärung ab:
"Um den Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Versuchsfischereikampagnen zu helfen, die sie bei der Kommission vorschlagen, wird die Kommission nähere Angaben zu den Zonen und Arten machen, deren Berücksichtigung sie aufgrund der Erfahrung früherer Kampagnen nicht mehr für angemessen hält.
Während des laufenden Jahres können zusätzliche Angaben gemacht werden.
Für das Jahr 1990 hält es die Kommission aufgrund früherer Kampagnen nicht mehr für angemessen, derartige Maßnahmen in den Zonen des Südwestatlantiks durchzuführen, in denen diese schon durchgeführt wurden."
Die Kommission gab an, daß diese Erklärung darauf zurückgehe, daß in dem Zeitraum von 1987 bis 1989 Förderungsprämien für insgesamt 42 Versuchsfischereikampagnen gewährt worden seien, von denen 25 im Südwestatlantik durchgeführt worden seien und dieselben Arten betroffen hätten wie die von den Klägerinnen angemeldeten Vorhaben.
Mit Schreiben vom 25. April 1990 teilte die Kommission den Klägerinnen mit, sie halte es im Lichte von zuvor erhaltenen Angaben nicht mehr für angemessen, Versuchsfischereikampagnen im Südwestatlantik zu finanzieren, und sie könne demgemäß keine Förderungskampagnen in diesem Gebiet mehr gewähren. Nach Angaben der Klägerinnen wurde ihnen dieses Schreiben erst am 7. Mai 1990 zugestellt. Nach einem weiteren Schriftwechsel zwischen den Parteien, in dem die Klägerinnen u. a. darauf hinwiesen, daß die Kampagnen schon lange begonnen hätten, erließ die Kommission am 6. Juni 1990 die streitigen Entscheidungen, in denen sie die Gewährung von Förderungsprämien für die von den Klägerinnen angemeldeten Vorhaben ablehnte.
Die beiden Entscheidungen wurden somit nach Ablauf der in Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4028/86 vorgesehenen Frist erlassen, was die Kommission nicht bestreitet.
Von Bedeutung für die vorliegenden Rechtssachen ist weiter, daß die Kommission am 7. November 1989 eine Entscheidung erließ, in der sie eine Förderungsprämie für zwei Vorhaben gewährte, die von den Klägerinnen am 14. Februar 1989 angemeldet worden waren und die dieselben Schiffe, dieselben Gebiete und dieselben Fischarten betrafen wie die Vorhaben, für die die Klägerinnen am 14. Februar 1990 einen Zuschuß beantragten. In diesen Entscheidungen unterstrich die Kommission, daß alle Voraussetzungen für die Gewährung einer Förderungsprämie erfuellt seien und daß die Vorhaben zu jenen gehörten, die am besten mit dem Interesse der Gemeinschaft im Rahmen der Verwirklichung einer gemeinsamen Fischereipolitik übereinstimmten.
Anträge der Parteien
Die Klägerinnen beantragen,
- die Klagen für zulässig zu erklären;
- die Entscheidung der Kommission für nichtig zu erklären;
- festzustellen, daß die Klägerinnen jeweils Anspruch auf eine Förderungsprämie in Höhe von 43 931 600 PTA haben;
- die Beklagte zu verurteilen, ihnen die infolge der rechtswidrigen Entscheidungen entstandenen Schäden zu ersetzen, und
- der Beklagten die Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Die Beklagte beantragt,
- die Nichtigkeitsklage als unbegründet abzuweisen;
- die Anträge auf Feststellung, daß die Klägerinnen Anspruch auf eine Förderungsprämie haben, als unzulässig zurückzuweisen;
- den Antrag auf Schadensersatz als unzulässig, hilfsweise, als unbegründet zurückzuweisen;
- den Klägerinnen die Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Ich werde im folgenden nur soweit auf die Schriftsätze der Parteien Bezug nehmen, als es zur Begründung meines Standpunkts zu den Anträgen der Parteien erforderlich ist. Wegen des weiteren Sachverhalts und Parteivorbringens verweise ich im übrigen auf den Sitzungsbericht.
Sind die Parteien klagebefugt?
Die Entscheidungen der Kommission sind an die Klägerinnen gerichtet. Gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag kann somit die Begründetheit der Klage untersucht werden.
Sind die Entscheidungen der Kommission rechtswidrig?
Ausgehend von den beiden zentralen Tatsachen,
- daß die Entscheidungen der Kommission nach Ablauf der Zweimonatsfrist des Artikels 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4028/86 erlassen wurden und
- daß die Kommission im Abstand von sechs Monaten Entscheidungen traf, in denen sie eine Förderungsprämie für Vorhaben, die im wesentlichen identisch sind, einmal gewährte und einmal ablehnte,
haben die Klägerinnen eine ganze Reihe von Argumenten vorgebracht, um ihre Anträge auf Nichtigerklärung der Kommissionsentscheidungen zu begründen.
Das Vorbringen der Klägerinnen kann meines Erachtens am angemessensten im Zusammenhang mit der Beantwortung folgender drei Fragen behandelt werden:
a) Ist an die Überschreitung der Frist des Artikels 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4028/86 die von den Klägerinnen geltend gemachte Rechtsfolge zu knüpfen?
b) Handelte die Kommission unter Verstoß gegen die Verordnung Nr. 4028/86, indem sie annahm, daß die Klägerinnen die Voraussetzungen für die Gewährung der Förderungsprämie nicht erfuellten?
c) Verletzten die Entscheidungen der Kommission den Grundsatz der Rechtssicherheit und den Grundsatz des berechtigten Vertrauens, so wie diese im Gemeinschaftsrecht ihren Niederschlag gefunden haben?
a) Überschreitung der Entscheidungsfrist
Die Klägerinnen machen geltend, die Zweimonatsfrist, innerhalb deren die Kommission ihre Entscheidung zu treffen hat, sei zwingend in dem Sinne, daß die Kommission nach Ablauf der Frist nur eine für die Klägerinnen günstige Entscheidung treffen könne. Die Entscheidungen der Kommission seien somit deshalb ungültig, weil die Anträge in ihnen abgelehnt würden.
Dieser Standpunkt wird u. a. darauf gestützt, daß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1871/87 entnommen werden könne, daß eine Versuchsfischereikampagne unmittelbar nach dem Tag der Registrierung des Zuschussantrags bei der Kommission begonnen werden könne. Da eine Versuchsfischereikampagne also normalerweise zu dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission ihre Entscheidung treffe, schon begonnen habe, könne eine eventuelle ablehnende Entscheidung nur innerhalb der Frist ergehen, da jede Fristüberschreitung die Antragsteller schädige.
Die Klägerinnen verweisen in diesem Zusammenhang auf die besonderen Ausgaben, die mit der Durchführung von Versuchsfischereikampagnen gegenüber normalen Kampagnen verbunden seien, etwa weil an Bord die Anwesenheit von wissenschaftlichen Beobachtern oder, wenn dies nicht möglich sein sollte, die Mitwirkung eines wissenschaftlichen Instituts bei der Vorbereitung der Kampagne u. ä. verlangt werde (Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung Nr. 4028/86). Im übrigen müssten die Versuchsfischereikampagnen eine gewisse Dauer haben und könnten so nicht ohne weiteres abgebrochen werden, wenn die Fangergebnisse nicht zufriedenstellend seien (Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung).
Ausserdem ist die Frist nach Auffassung der Klägerinnen im Lichte der besonderen Erfordernisse der Klarheit und Vorhersehbarkeit zu beurteilen, die den Fischereisektor kennzeichneten; zudem müssten das Fangjahr und die Fischereikampagnen im voraus geplant werden können(3).
Die Kommission macht geltend, diese Frist sei ein Hinweis darauf, wann die Entscheidung der Kommission angemessenerweise vorliegen müsse. Der Zweck der Frist bestehe darin, den Zeitpunkt anzugeben, ab dem eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission erhoben werden könne. Hingegen könne eine Überschreitung der Frist keine Auswirkung auf deren Inhalt haben und könne deshalb auch nicht deren Nichtigkeit nach sich ziehen.
Es ist natürlich bedauerlich, daß es der Kommission nicht möglich war, die betreffenden Entscheidungen innerhalb der vom Rat festgesetzten Frist zu erlassen, und man kann sich zu Recht Fragen nach dem Sinn der Festsetzung von Fristen stellen, wenn an deren Nichteinhaltung keine Rechtswirkungen geknüpft sind. Es ist nicht zu übersehen, daß eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission in dem hier behandelten Rechtsgebiet ein Rechtsbehelf mit begrenzter Wirksamkeit ist.
Diese Überlegungen sind jedoch natürlich keine ausreichende Grundlage für die Annahme, daß die Nichteinhaltung der Frist durch die Kommission die von den Klägerinnen geltend gemachte Rechtswirkung habe.
Die folgenden Überlegungen sind meines Erachtens entscheidend für eine Stellungnahme zu dem Vorbringen der Klägerinnen.
Die Verordnung Nr. 4028/86 knüpft keinerlei Rechtswirkungen an eine Überschreitung der Frist des Artikels 16. Dies ist wichtig, da als allgemeine Regel gelten muß, daß an eine Fristüberschreitung nicht so weitgehende Rechtswirkungen wie von den Klägerinnen geltend gemacht geknüpft werden können, wenn sie vom Gemeinschaftsrechtsgeber nicht ausdrücklich vorgesehen wurden. Dieser Ausgangspunkt wird dadurch bestätigt, daß es Fälle gibt, in denen die Verordnungen ausdrücklich die von den Klägerinnen geltend gemachten Rechtswirkungen an die Überschreitung einer Frist knüpfen, innerhalb deren die Kommission eine Entscheidung zu treffen hat(4).
Man kann sich jedoch fragen, ob Fristüberschreitungen unter besonderen und zwingenden Umständen solche Rechtswirkungen haben können, selbst wenn dies nicht ausdrücklich angegeben ist, und ob - sollte dies bejaht werden - solche Umstände hier vorliegen.
Der Gerichtshof hat sich zu einer solchen Frage schon in seinem Urteil vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 349/85 (Dänemark/Kommission, Slg. 1988, 169) geäussert. Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik setzt für den Rechnungsabschluß eine Einjahresfrist fest, die die Kommission überschritten hatte. Der Gerichtshof hat für Recht erkannt:
"Da keinerlei Sanktion mit der Nichteinhaltung dieser Frist verbunden ist, kann die Frist in Anbetracht des Charakters der Entscheidung über den Rechnungsabschluß, deren wesentlicher Zweck es ist, sich davon zu überzeugen, daß die Mittelbindungen der nationalen Stellen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften vorgenommen worden sind, nur als Ordnungsfrist angesehen werden, soweit nicht die Interessen eines Mitgliedstaats beeinträchtigt werden"(5) (Randnr. 19).
Hieraus kann meines Erachtens geschlossen werden, daß die Rechtswirkungen einer Fristbestimmung, mit der keine Sanktionen verbunden sind, im Lichte der Art und der Zielsetzung der Entscheidung, die innerhalb der festgesetzten Frist zu treffen ist, zu beurteilen ist, und daß es je nach den Umständen möglich ist, konkret auf einen Adressaten abzustellen, dessen Interessen verletzt wurden. Zur Zielsetzung der Entscheidungen der Kommission über die Gewährung einer Förderungsprämie heisst es in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 4028/86:
"Da die Gemeinschaft ferner ihren Bedarf an Fischereierzeugnissen nicht selbst decken kann, ist sie gezwungen, weitere Versorgungsquellen ausfindig zu machen, insbesondere durch die Erweiterung ihrer Fangmöglichkeiten und durch eine verstärkte Tätigkeit auf dem Gebiet der Aquakultur.
...
Es ist ebenfalls notwendig, die Fangmöglichkeiten in den Gewässern, die nicht unter die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Bereich der Fischerei fallen, aufrechtzuerhalten und zu verbessern. Dieses Ziel kann durch einen direkten Zuschuß der Gemeinschaft zu Vorhaben im Bereich der Versuchsfischerei oder der zeitlich begrenzten Unternehmensvereinigungen erreicht werden."
Die Versuchsfischereikampagnen haben also das Ziel, die Fangmöglichkeiten und dadurch die Versorgungsquellen der Gemeinschaft zu erweitern. Zur Verfolgung dieses Ziels hat die Kommission Entscheidungen über die Gewährung von Förderungsprämien zu erlassen. Die Förderungsprämien sind nicht dazu bestimmt, eine finanzielle Beihilfe für bedrängte Teile des Fischereisektors zu gewähren, und bei der Entscheidung über die Gewährung wird keine Beurteilung des Bedarfs der Antragsteller vorgenommen. Die Förderungsprämien sollen - wie ihr Name andeutet - die Antragsteller nur veranlassen, bestimmte Handlungen im Gemeinschaftsinteresse vorzunehmen.
Meines Erachtens kann aus dieser Zielsetzung kein Argument dafür abgeleitet werden, an die Frist die von den Klägerinnen geltend gemachte Rechtswirkung zu knüpfen.
Wie erwähnt, haben die Klägerinnen geltend gemacht, daß besonders die Situation derjenigen zu berücksichtigen sei, die die Gewährung eines Zuschusses für Versuchsfischereikampagnen beantragten, da die Kampagnen mit den damit verbundenen Kosten vor Ablauf der Frist für die Entscheidung der Kommission begonnen werden können, was in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1871/87 ausdrücklich vorgesehen sei.
Diesem Standpunkt ist nicht zu folgen. Artikel 3 Absatz 2 ist negativ formuliert in dem Sinne, daß die Bestimmung die Gewährung von Zuschüssen für Versuchskampagnen ausschließen soll, die vor Registrierung des Zuschussantrags bei der Kommission begonnen werden. Diese Bestimmung geht also nicht allgemein von einem System aus, in dem die Versuchsfischereikampagnen vor Erlaß der Entscheidung der Kommission beginnen.
Ein Antragsteller, der seine Kampagne beginnt, bevor die Kommission ihre Entscheidung getroffen hat, handelt auf eigene Rechnung und eigenes Risiko. Es ist unbestreitbar, daß die Kommission Zuschussanträge innerhalb der Zweimonatsfrist ablehnen kann, auch wenn eine Kampagne schon begonnen wurde. Es sind keine zwingenden Gründe dafür ersichtlich, daß sich die Rechtsstellung der Antragsteller radikal verbessern sollte, nachdem die Zweimonatsfrist abgelaufen ist. Die Antragsteller mussten sich darüber klar sein, daß sie ein Risiko eingingen, wenn sie die Kampagne begonnen, bevor die Kommissionsentscheidung vorlag.
Die Antragsteller begannen ihre Versuchsfischereikampagnen unmittelbar nach Stellung der Zuschussanträge, d. h. fast zwei Monate, bevor eine Entscheidung erwartet werden konnte. Nur etwa drei Wochen nach Fristablauf erhielten die Antragsteller die Mitteilung der Kommission, daß Vorhaben dieser Art nicht mehr zu einer Beihilfe berechtigten (das Schreiben der Kommission ist auf den 25. April 1990 datiert, d. h. zehn Tage nach Fristablauf, es soll jedoch erst am 7. Mai 1990 eingegangen sein). Mit anderen Worten, es ist nicht ersichtlich, daß die tatsächliche Situation der Antragsteller viel anders gewesen wäre, wenn die Kommissionsentscheidung rechtzeitig erlassen und damit unanfechtbar gewesen wäre.
Es bestehen also hinsichtlich dieser Frist keine besonderen und zwingenden Umstände, die es rechtfertigen könnten, trotz des Fehlens ausdrücklicher Bestimmungen zu diesem Punkt an die Nichteinhaltung der vorgesehenen Frist die sehr weitgehende Rechtswirkung zu knüpfen, die die Klägerinnen geltend machen. Meines Erachtens kann demgemäß eine Überschreitung der Frist an sich nicht die Nichtigkeit der Entscheidungen nach sich ziehen.
b) Zur Frage, ob die Kommission unter Verstoß gegen die Verordnung Nr. 4028/86 handelte, indem sie annahm, daß die Klägerinnen die Voraussetzungen für die Gewährung der Förderungsprämie nicht erfuellten
Die Klägerinnen machen geltend, die Entscheidungen der Kommission seien ihrem Inhalt nach ungültig, da ihre Anträge die Voraussetzungen für die Gewährung der Förderungsprämie erfuellt hätten. Als wichtigstes Argument hierfür führen sie an, die Kommission hätte, nachdem sie im Jahre 1989 einen Zuschuß gewährt habe, nicht im Jahre 1990 - nur sechs Monate nach Erlaß der ersten positiven Entscheidungen - für die Anträge für Versuchsfischereikampagnen, die im wesentlichen den im Jahre 1989 durchgeführten entsprochen hätten, zum entgegengesetzten Ergebnis kommen können.
Ich habe keine Zweifel daran, daß die Kommission beim Erlaß ihrer Entscheidungen innerhalb der Grenzen ihres Ermessens handelte, die ihr bei der Verwaltung des Beihilfesystems zuzuerkennen ist.
Zur Begründung der Ablehnung heisst es in den Entscheidungen der Kommission vom 6. Juni 1990:
"Die Fischer in der Gemeinschaft kennen die Fischbestände dieser Zone; ausserdem sind die Ergebnisse der Befischung dieser Zone bekannt, und eine Versuchsfischereikampagne mit dem Ziel, die Wirtschaftlichkeit einer regelmässigen und langfristigen Befischung der Bestände dieser Zone einzuschätzen, ist nicht gerechtfertigt.
Folglich erfuellt diese Versuchsfischereikampagne nicht die für den Gemeinschaftszuschuß vorgesehenen Voraussetzungen, insbesondere die Voraussetzungen des Artikels 14 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86."
Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung stellt die Voraussetzung auf, daß die Versuchsfischereikampagnen "Fischereizonen betreffen, in denen einer Einschätzung der Bestandslage zufolge auf längere Sicht regelmässig und wirtschaftlich Fischfang betrieben werden kann". Die Kommission hat, wie wir gesehen haben, bei ihrer Ablehnung der Gewährung eines Zuschusses auf die Tatsache hingewiesen, daß diese Voraussetzung nicht erfuellt sei. Die Parteien streiten darüber, ob diese Voraussetzung tatsächlich nicht erfuellt war. Aus der Begründung der Kommission ergibt sich aber gleichzeitig, daß die Ablehnung in erster Linie und vor allem deshalb erfolgte, weil die betreffende Zone hinreichend untersucht worden war. Die Kommission hat, wie schon erwähnt, festgestellt, daß von den insgesamt 42 in den Jahren 1987 bis 1989 durchgeführten Vorhaben 25 Versuchsfischereikampagnen im Südwestatlantik betrafen und sich auf dieselben Fischarten bezogen.
In einer Zone, die hinreichend untersucht wurde, erfuellt eine Fischereikampagne nicht die in der Verordnung aufgestellte grundlegenden Voraussetzung, eine "Versuchsfischereikampagne" zu sein, die also "mit dem Ziel ausgeuebt wird, die Wirtschaftlichkeit einer regelmässigen und langfristigen Befischung der Bestände dieser Zone einzuschätzen". Da die Kommission gemäß Artikel 14 "einen Gemeinschaftszuschuß [nur] für Vorhaben im Rahmen von Versuchsfischereikampagnen" gewährt, kann sie keinen Zuschuß für eine Fischereitätigkeit gewähren, die in Zonen durchgeführt wird, die ihres Erachtens schon hinreichend untersucht wurden.
Daß die Kommission zu einem bestimmten Zeitpunkt gezwungen ist, einen Zuschuß für Vorhaben zu verweigern, die früheren bezuschussten Vorhaben sehr ähnlich sind, ist eine logische Folge dessen, daß es sich um Versuchsfischereikampagnen handelt.
Die Klägerinnen machen ausserdem geltend, aus Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung ergebe sich, daß, um "die Voraussetzungen für eine regelmässige und andauernde Fangtätigkeit" in einem Gebiet zu schaffen, die Förderungsprämie für mehrere Versuchsfischereikampagnen nacheinander gewährt werden müsse. Die Entscheidungen der Kommission verstießen gegen diese Bestimmung, da mit ihnen die Anträge der Klägerinnen auf Förderungsprämien für weitere Vorhaben im Rahmen der Versuchsfischerei in derselben Zone abgelehnt würden.
Dieser Standpunkt ist zu verwerfen. Erstens betrifft die Bestimmung nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut nicht die Frage, ob die Förderungsprämie für mehrere Vorhaben nacheinander gewährt wird, sondern diejenige, ob ein und dasselbe Vorhaben mehrere aufeinanderfolgende Kampagnen umfassen kann, worum es in den uns vorliegenden Fällen nicht geht. Zweitens verwendet die Bestimmung den Begriff "kann" und nicht "muß", so daß die Beurteilung der Frage, ob es der Zielsetzung der Verordnung entspricht, daß ein Vorhaben mehrere aufeinanderfolgende Kampagnen umfasst, der Kommission überlassen bleibt.
Es ist nicht ersichtlich, daß die Klägerinnen noch andere Umstände aufgezeigt hätten, die zu der Annahme berechtigten, die Kommission habe ihren Ermessensspielraum überschritten.
Die Klägerinnen haben in ihren Schriftsätzen geltend gemacht, es liege ein Ermessensmißbrauch vor. Sie haben jedoch meines Erachtens nichts angeführt, was eine solche Annahme begründen könnte. Die von ihnen in diesem Zusammenhang angeführten Argumente betreffen vielmehr die Frage, ob ein Verstoß gegen den Grundsatz des berechtigen Vertrauens vorliegt, und ich werde deshalb unter diesem Gesichtspunkt auf sie eingehen.
c) Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des berechtigten Vertrauens
Die Kommission macht geltend, einige Argumente der Klägerinnen seien erstmals ausdrücklich in den Erwiderungen behandelt worden. Dies gelte insbesondere für das Vorbringen, die Kommission habe mit ihren Entscheidungen gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des berechtigten Vertrauens verstossen.
Man kann sich die Frage stellen, ob diese Argumente gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung als unzulässig zurückzuweisen sind, weil sie verspätet vorgebracht wurden.
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, z. B. dem Urteil vom 15. Dezember 1961 in den verbundenen Rechtssache 19/60, 21/60, 2/61 und 3/61 (Société Fives Lille Cail u. a./Hohe Behörde der EGKS, Slg. 1961, 611) und dem Urteil vom 30. September 1982 in der Rechtssache 108/81 (Amylum/Rat, Slg. 1982, 3107) ergibt sich, daß ein Vorbringen dann neu ist, wenn es weder unmittelbar noch mittelbar in der Klageschrift erwähnt worden ist.
Meines Erachtens haben die Klägerinnen in ihren Klageschriften indirekt auf die genannten Grundsätze hingewiesen, indem sie der Kommission dort vorgeworfen haben, die Kriterien nach Ablauf der Entscheidungsfrist geändert zu haben. Die Klägerinnen machen in ihren Klageschriften geltend, "der Rechtsfehler beruht darauf, ... daß die Kommission annimmt, sie könne sich auf Kriterien stützen, die nach Ablauf dieser Frist aufgestellt wurden"(6), daß "die Kommission bei Ablauf der Frist auf der Grundlage der neuen, von ihr am 6. Juni 1990 aufgestellten Kriterien in der Folge eines schwerwiegenden Mangels an Voraussicht die wesentlichen Merkmale der betreffenden Kampagne ändern wollte"(7) und daß "das Verhalten der Kommission darin bestand, nach ... mehr als vier Monaten ... mitzuteilen, daß sie ihre Auffassung geändert habe und daß sie den Zuschuß nicht gewähre, obwohl die Kampagne schon begonnen worden war ...".
Unter diesen Umständen besteht kein hinreichender Grund, dieses Vorbringen als unzulässig zurückzuweisen.
Der Grundsatz des berechtigten Vertrauens wird meiner Auffassung nach unter zwei Gesichtspunkten angeführt.
Erstens habe die Kommission im November 1989 einen Zuschuß zu einem im wesentlichen identischen Vorhaben gewährt und in diesem Zusammenhang ihre positive Haltung zu gerade dieser Art von Vorhaben zum Ausdruck gebracht; die Klägerinnen hätten innerhalb der vorgesehenen Frist keine ablehnende Entscheidung erhalten. Dies habe die berechtigte Erwartung geschaffen, daß der Zuschuß gewährt werden würde.
Hierzu ist zu bemerken, daß der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung festgestellt hat, daß es nicht gerechtfertigt ist, wenn die Marktbürger auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen, die durch Entscheidungen verändert werden kann, die die Organe der Gemeinschaft im Rahmen ihres Ermessens treffen(8). Ich glaube nicht, daß der Umstand, daß die Kommission sich zu einem bestimmten Zeitpunkt positiv zu einer bestimmten Art von Versuchsfischereikampagnen geäussert hat, ihre Möglichkeit einschränken kann, aus sachlichen Gründen ihre Einschätzung zu ändern, welche Art von Vorhaben dem Interesse der Gemeinschaft dienen.
Zweitens machen die Klägerinnen geltend, die Kommission habe gegen den Grundsatz des berechtigten Vertrauens verstossen, indem sie erst nach Ablauf der Frist - anläßlich einer Sitzung des Ständigen Ausschusses für die Fischereiwirtschaft - mitgeteilt habe, daß sie nun eine Beurteilung der vorangegangenen Vorhaben dieser Art vorgenommen habe und zu dem Schluß gelangt sei, daß die Gewährung eines finanziellen Zuschusses für solche Vorhaben nicht mehr mit der verfolgten Zielsetzung im Einklang stehe. Dadurch, daß diese Haltung der Kommission auch eine Auswirkung auf die von den Klägerinnen angemeldeten Vorhaben gehabt habe, für die die Entscheidungsfrist schon abgelaufen gewesen sei, seien die geänderten Kriterien rückwirkend angewandt worden.
Hierzu ist zuerst festzustellen, daß in den vorliegenden Rechtssachen nichts darauf hinweist, daß die Kommission die Kriterien für die Beurteilung der Vorhaben im Rahmen von Versuchsfischereikampagnen geändert hätte. Tatsächlich kam die Kommission unter Anwendung derselben Kriterien zu einem anderen Ergebnis, weil sich die tatsächlichen Umstände, nämlich die Menge der schon gesammelten Informationen, in der Zwischenzeit geändert hatte. Wie im Zusammenhang mit der Beantwortung der Frage b) ausgeführt wurde, ist es selbstverständlich, daß die Kommission aufgrund der gemäß der Verordnung geltenden Kriterien zu einem gegebenen Zeitpunkt in der Lage sein muß, ihren Standpunkt hinsichtlich des Nutzens weiterer Versuchsfischereikampagnen in einer Zone zu ändern.
Ausserdem ist festzustellen, daß die Kommission berechtigt ist, ihre Beurteilung mit Auswirkung auf schon gestellte Anträge zu ändern. Es besteht kein Grund, zu fordern, daß die Kommission offiziell im Wege von Bekanntmachungen mitteilt, wie sie ihr Ermessen auszuüben beabsichtigt.
Zum Grundsatz der Rechtssicherheit haben die Klägerinnen in ihren Schriftsätzen einige allgemeine Überlegungen dazu angestellt, daß das Gemeinschaftsrecht klar und vorhersehbar und auf Vorschriften gestützt sein müsse, deren Anwendung vorhersehbar sei. Ich glaube nicht, daß der Grundsatz der Rechtssicherheit, so wie er im Vorbringen der Klägerinnen dargestellt wird, im vorliegenden Fall eine selbständige Bedeutung hat, die über das Vorbringen der Klägerinnen zum Grundsatz des berechtigten Vertrauens hinausgeht.
Zu den anderen Anträgen der Klägerinnen
Die Klägerinnen beantragen, für Recht zu erkennen, daß sie einen Anspruch auf die Förderungsprämie haben.
Der Antrag ist als unzulässig zurückzuweisen, da der Gerichtshof nicht dafür zuständig ist, über eine solche Feststellungsklage zu entscheiden.
Schließlich haben die Klägerinnen Anträge auf Schadensersatz gestellt. Da die erlassenen Entscheidungen nicht als rechtswidrig anzusehen sind, ist die Klage als unbegründet abzuweisen.
Antrag
Ich schlage demgemäß vor, den Antrag auf Feststellung, daß die Klägerinnen Anspruch auf die Förderungsprämie haben, als unzulässig zurückzuweisen und die Klage im übrigen als unbegründet abzuweisen und den Klägerinnen die Verfahrenskosten aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Dänisch.
(1) - ABl. L 376, S. 7.
(2) - ABl. L 180, S. 1.
(3) - Die Klägerinnen berufen sich in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes vom 10. Juli 1980 in der Rechtssache 32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1980, 2403). In dieser Rechtssache wurde u. a. geltend gemacht, das Vereinigte Königreich habe gegen seine Verpflichtung zur Durchführung der Verordnung Nr. 1779/77 durch den Erlaß rechtlich bindender und veröffentlichter Rechtsvorschriften verstossen. Der Gerichtshof stellte fest: Diese Verpflichtung zum Erlaß von Maßnahmen, die rechtswirksam sind und mit denen sich jeder Betroffene leicht vertraut machen kann, ist unbedingt erforderlich in einem Bereich wie dem der Seefischerei, deren Ausübung nur im Rahmen vorher festgelegter Fischwirtschaftsjahr geregelt werden kann. Das Erfordernis der Rechtsklarheit ist sogar besonders zwingend auf einem Gebiet, auf dem jede Unsicherheit zu Zwischenfällen und zur Anwendung besonders empfindlicher Sanktionen führen kann (Randnr. 46).
(4) - Eine Fristsetzung dieser Art war z. B. Gegenstand des Urteils des Gerichtshofes vom 22. September 1988 in der Rechtssache 148/87 (Pedersen, Slg. 1988, 4993). Die Rechtssache betraf die Gültigkeit einer von der Kommission erlassenen und an die dänische Regierung gerichteten Entscheidung, in der die Kommission feststellte, daß kein Erstattungsanspruch auf bestimmte, von der klagenden Gesellschaft gezahlte Eingangsabgaben bestehe. Artikel 7 der Verordnung Nr. 1575/80 lautet folgendermassen: Hat die Kommission innerhalb der in Artikel 5 genannten Frist [vier Monate nach Eingang der Vorlage] ... keine Entscheidung getroffen oder dem betreffenden Mitgliedstaat innerhalb der in Artikel 6 genannten Frist keine Entscheidung bekanntgegeben, so gibt die Entscheidungsbehörde dem Antrag des Beteiligten statt. Der Gerichtshof hob demgemäß die Entscheidung der Kommission mit der Begründung auf, daß sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erlassen worden sei und daß der Versuch der Kommission, die Frist zu umgehen, das Ergebnis eines in allen Einzelheiten fehlerhaften Verfahrens sei.
(5) - Siehe auch die Urteile des Gerichtshofes vom 10. Juli 1990, Griechenland/Kommission, in den Rechtssachen C-259/87 (Slg. 1990, I-2845), C-334/87 (Slg. 1990, I-2849) und C-335/87 (Slg. 1990, I-2875).
(6) - Klageschrift, S. 18.
(7) - Klageschrift, S. 21.
(8) - Siehe u. a. das Urteil vom 17. Juni 1987 in den verbundenen Rechtssachen 424/85 und 425/85 (Frico, Slg. 1987, 2755, Randnr. 33), in dem der Gerichtshof feststellte: Die Feststellung, daß sich in Mitgliedstaaten mit niedrigem Zinssatz bedeutende private Lagerbestände an Butter gebildet hatten, erlaubte es der Kommission, die tatsächliche Lage anders zu beurteilen, als sie dies noch mehrere Monate zuvor getan hatte. Nach ständiger Rechtsprechung ... ist es nicht gerechtfertigt, wenn die Marktbürger auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen, die durch Entscheidungen verändert werden kann, die die Organe der Gemeinschaft im Rahmen ihres Ermessens treffen. Eine Herabsetzung des einheitlichen Zinssatzes, der bei der Erstattung der Finanzierungskosten bei der Lagerhaltung berücksichtigt wurde, stellte in diesem Sinne eine Eventualität dar, die umsichtige und besonnene Kaufleute in Betracht ziehen mussten.
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