Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
I - Sagens baggrund
1. Faellesskabets medlemsstater har tiltraadt den under Unesco udarbejdede overenskomst om indfoersel af uddannelsesmaessigt, videnskabeligt og kulturelt materiale, som blev aabnet for undertegnelse i Lake Success, New York, den 22. november 1950 (United Nations Treaty Series, bind 131, 1952, nr. 1734). De stater, som har tiltraadt overenskomsten (kendt som Firenze-aftalen) forpligter sig til ikke at opkraeve told eller andre afgifter ved indfoersel af bl.a. videnskabelige instrumenter og apparater bestemt til uddannelsesmaessig eller rent videnskabelig anvendelse, hvilket bl.a. sker paa betingelse af, at der ikke fremstilles instrumenter eller apparater af tilsvarende videnskabelig vaerdi i importlandet.
2. Aftalen blev gennemfoert i Faellesskabet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1798/75 af 10. juli 1975 om fritagelse for told efter Den Faelles Toldtarif ved indfoersel af uddannelsesmaessigt, videnskabeligt eller kulturelt materiale (EFT L 184, s. 1). Forordningens praeambel henviser til Firenze-aftalen. Det anfoeres ogsaa i den foerste betragtning, at "for at lette saavel den frie udveksling af ideer som udoevelse af kulturelle aktiviteter og videnskabelig forskning inden for Faellesskabet boer der i videst muligt omfang indroemmes materiale af uddannelsesmaessig, videnskabelig eller kulturel art fritagelse for told efter Den Faelles Toldtarif". I henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, litra b), fritages videnskabelige instrumenter og apparater for told, saafremt "instrumenter eller apparater af tilsvarende videnskabelig vaerdi ikke fremstilles i Faellesskabet". Forordning nr. 1798/75 blev aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1027/79 af 8. maj 1979 (EFT L 134, s. 1), men ordlyden i artikel 3, stk. 1, litra b), blev ikke aendret (1)
.
3. Den 21. december 1978 bestilte Technische Universitaet Muenchen (herefter benaevnt "Universitetet") et instrument benaevnt JSM-35 C Scanning Electron Microscope hos det japanske selskab JEOL. Instrumentet var noedvendigt for at udfoere forskningsopgaver i forbindelse med elektrokemiske processer, geologiske, mineralogiske og levnedsmiddelkemiske problemer, i plast, fotografiske emulsioner og biologiske systemer.
4. Universitetet lod den 1. juni 1979, den 5. oktober 1979 og den 23. marts 1981 instrumentet ekspedere til fri omsaetning. Hauptzollamt Muenchen-Mitte ansaa foerst instrumentet for at kunne fritages for told i medfoer af forordning nr. 1798/75. Efterfoelgende besluttede Hauptzollamt imidlertid, at instrumentet ikke kunne fritages for told. Denne beslutning blev truffet paa grundlag af Kommissionens beslutning 82/86/EOEF af 23. december 1981 (EFT 1982 L 41, s. 53). Kommissionen havde i forbindelse med en anden indfoersel bestemt, at apparatet JSM-35 C ikke kunne indfoeres med toldfritagelse, fordi et instrument, som samtidig blev fremstillet i Nederlandene af Philips Nederland BV (PSEM 500 X), havde tilsvarende videnskabelig vaerdi. Ved afgoerelser af 14. april, 15. april og 22. juni 1982 kraevede Hauptzollamt derpaa told paa 31 110,20 DM og mervaerdiafgift heraf paa 3 746,50 DM.
5. Universitetet klagede over Hauptzollamt' s afgoerelse, og de tyske myndigheder inddrog Kommissionen i sagen i medfoer af artikel 7, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2784/79 af 12. december 1979 om fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelserne til forordning nr. 1798/75 (EFT L 318, s. 32). Kommissionen indledte herefter den procedure, som er fastlagt i artikel 7, stk. 3 til 7, i forordning nr. 2784/79. (Jeg skal her indskyde, at selv om Kommissionen i sit skriftlige indlaeg henviser til forordning nr. 2784/79, har den i sin besvarelse af Domstolens spoergsmaal anfoert, at proceduren var fastlagt i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3195/75 (EFT L 316, s. 17), som var forloeberen til forordning nr. 2784/79. Dette spoergsmaal forekommer dog ikke at vaere relevant, da de paagaeldende bestemmelser i de to forordninger er temmelig ens, og de forskelle, der er, er ikke af betydning for den foreliggende sag. I det foelgende skal jeg derfor henvise til forordning nr. 2784/79).
6. Som fastsat i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2784/79 blev sagen forelagt for en ekspertgruppe, sammensat af repraesentanter fra alle medlemsstaterne, som traeder sammen inden for rammerne af Toldfritagelsesudvalget. Udvalget kom til det resultat, at Philips PSEM 500 X var et apparat af tilsvarende videnskabelig vaerdi som JSM-35 C. I overensstemmelse med forordningens artikel 7, stk. 6, andet punktum, vedtog Kommissionen beslutning 83/348/EOEF af 5. juli 1983 om fastslaaelse af, at indfoersel af apparatet "JEOL-Scanning Electron Microscope, model JSM-35 C" ikke kan ske med fritagelse for told efter Den Faelles Toldtarif (EFT L 188, s. 22). Denne beslutning var ogsaa stoettet paa, at Philips-apparatet havde tilsvarende videnskabelig vaerdi.
7. Det skal her bemaerkes, at naar ekspertgruppen var kommet til det resultat, at Philips-apparatet havde tilsvarende videnskabelig vaerdi som JEOL-apparatet, kunne Kommissionen i hvert fald ikke udoeve sit skoen i sagen. Artikel 7, stk. 6, andet punktum, i forordning nr. 2784/79 bestemmer:
"Dersom det fremgaar af undersoegelser (dvs. undersoegelser foretaget af ekspertgruppen), at det instrument eller apparat, for hvilket der er anmodet om toldfritagelse, ikke kan anses for videnskabeligt, eller at der for tiden i Faellesskabet fremstilles instrumenter eller apparater af tilsvarende videnskabelig vaerdi, vedtager Kommissionen en beslutning om, at det paagaeldende instrument eller apparat ikke opfylder betingelserne for toldfritagelse."
8. Som foelge af Kommissionens beslutning 83/348 opretholdt Hauptzollamt afgoerelsen om at opkraeve told af det paagaeldende apparat. Universitetet indbragte sagen for den stedlige Finanzgericht. Finanzgericht kom til det resultat, at Philips-apparatet ikke havde tilsvarende videnskabelig vaerdi som JEOL-apparatet, og ophaevede afgoerelsen om opkraevning af told. Finanzgericht ansaa sig ikke for bundet af Kommissionens beslutning 83/348, som efter dens opfattelse stred mod faellesskabsretten og derfor var ugyldig. Desuden lagde den til grund, at beslutningen ikke var en retsforskrift, og at den kun var bindende for medlemsstaterne, som var dens adressater. Tilsyneladende ansaa den hverken sig selv eller Hauptzollamt som en del af den tyske stat. I den forbindelse skal det dog understreges, at alle faellesskabsretsakter er bindende for alle organer i medlemsstaterne, medmindre de er erklaeret ugyldige, og at de nationale domstole ikke er befoejet til at fastslaa ugyldigheden af faellesskabsretsakter (dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199).
9. Hauptzollamt ankede Finanzgericht' s afgoerelse til Bundesfinanzhof, som har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af Kommissionens beslutning 83/348.
II - Det af Bundesfinanzhof rejste problem: domstolsproevelsens omfang
10. Bundesfinanzhof er bekendt med, at Domstolen hidtil har indtaget en restriktiv holdning til, i hvilket omfang den er villig til at proeve indholdet af en beslutning om afslag paa toldfritagelse, som er givet med den begrundelse, at der fremstilles udstyr af tilsvarende videnskabelig vaerdi i Faellesskabet. Bundesfinanzhof citerer Domstolens dom af 15. marts 1989 (sag 303/87, Universitaet Stuttgart, Sml. s. 705), hvori Domstolen i overensstemmelse med hidtidig praksis udtalte:
"... i betragtning af den tekniske karakter af den undersoegelse, der skal fastslaa, om de forskellige apparater er ligevaerdige [kan Domstolen] kun i tilfaelde af aabenbart fejlskoen eller magtfordrejning kritisere den beslutning, der er truffet af Kommissionen efter hoering af Toldfritagelsesudvalget. "
11. Bundesfinanzhof har ikke anfoert en konkret grund til, at Kommissionens beslutning 83/348 skulle vaere ugyldig. Men den opfordrer Domstolen til at tage sin hidtidige praksis op til fornyet overvejelse og samtidig forlade sin praksis om, at domstolsproevelsen er begraenset til spoergsmaalet, hvorvidt Kommissionens beslutning var behaeftet med en aabenbar retlig eller faktisk vildfarelse eller magtfordrejning. I forelaeggelseskendelsen anfoerer Bundesfinanzhof foelgende:
"En kun begraenset proevelse i overensstemmelse med EF-Domstolens hidtidige praksis ville betyde, at en retligt urigtig kommissionsbeslutning, som var bebyrdende for de erhvervsdrivende, ville blive opretholdt, blot fordi de af Kommissionen begaaede fejl ikke er aabenbare. Jo vanskeligere de tekniske spoergsmaal er, der skal afgoeres, desto mere uanfaegtelig vil Kommissionens beslutning herom vaere. Det er tvivlsomt, om en saadan forringelse af de erhvervsdrivendes retsbeskyttelse ville vaere forenelig med det efter faellesskabsretten gaeldende retsstatsprincip om sikring af effektiv retsbeskyttelse."
12. Bundesfinanzhof understreger, at spoergsmaal om tarifering af varer ofte er af samme tekniske art, uden at det kan haevdes, at forvaltningsafgoerelser paa dette omraade er underlagt en ligesaa begraenset domstolsproevelse.
13. Der er meget, der taler for, at det af Bundesfinanzhof anfoerte er rigtigt. Naturligvis boer en sags tekniske karakter ikke faa Domstolen til at opgive sin pligt til at vaerne om lov og ret i henhold til Traktatens artikel 164. Domstolen kan ikke vige tilbage fra tekniske spoergsmaal og maa i givet fald loese saadanne spoergsmaal ved at indhente en sagkyndig erklaering i henhold til procesreglementets artikel 49. I medfoer af procesreglementets artikel 103 har Domstolen ogsaa denne mulighed i forbindelse med en praejudiciel forelaeggelse.
14. Desuden er det princip, som Domstolen har anvendt i Universitaet Stuttgart-sagen (jf. praemis 10) og i den tidligere dom af 27. september 1983 (sag 216/82, Universitaet Hamburg, Sml. s. 2771) uheldigt, for saa vidt som det tyder paa, at Domstolen ikke kan erklaere en kommissionsbeslutning, som indeholder en retsvildfarelse, for ugyldig, medmindre den er aabenbar. Jeg mener ikke, at denne retlige vurdering skal tages for bogstaveligt. Jeg mener, at enhver retlig bindende beslutning, selv en afgoerelse af et teknisk spoergsmaal, som traeffes af en faellesskabsinstitution, kan annulleres med den begrundelse, at den indeholder en retsvildfarelse, hvilket gaelder selv i tilfaelde af, at den ikke er aabenbar. Det skal bemaerkes, at den franske tekst i Stuttgart-dommen (men ikke i Hamburg-sagen) ikke henviser til en aabenbar faktisk eller retlig vildfarelse, men til et "aabenbart fejlskoen".
15. Paa den anden side mener jeg, at der er gode retspolitiske grunde til, at Domstolen skulle udvise tilbageholdenhed med at gribe ind over for en beslutning, som er truffet paa et teknisk omraade i overensstemmelse med en ekspertgruppes udtalelse. Et hastigt blik paa de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen i den aktuelle sag, aabenbarer spoergsmaal, som ligger vel uden for en domstols normale omraade. Domstolen er for eksempel ikke et passende forum, hvor det kan afgoeres, om Philips PSEM 500 X er forsynet med en detektor af bagudstraalende elektroner, som kan skelnes mellem forskellige atomnumre. Paa samme maade som Domstolen ikke kan bedoemme, om dette instruments eucentrisk vipbare objektbord er i stand til at placere objektets overflade paa spektrometrets Rowland cirkel hurtigere og mere praecist end lysmikroskopet, som JEOL JSM-35 C er udstyret med. Dette er spoergsmaal, som kun en sagkyndig kan besvare.
16. I betragtning af disse modstridende hensyn er det oenskvaerdigt, at spoergsmaal vedroerende ligevaerdigheden af to videnskabelige instrumenter i princippet forelaegges et uafhaengigt organ, som er sammensat af personer med den noedvendige tekniske sagkundskab. Forelaegges disse spoergsmaal et saadant organ, og er organets sagsbehandling i overensstemmelse med den lovgivning og de generelle retsgrundsaetninger, som maatte finde anvendelse, og tages der hensyn til alle relevante forhold og ses bort fra alle irrelevante forhold, og traeffes der en afgoerelse, som i det mindste er tilstraekkeligt begrundet til, at en vis form for domstolsproevelse er mulig, gaar jeg ind for, at Domstolen boer vaere tilbageholdende med at gribe ind over for denne afgoerelse, og at den bestemt ikke skal saette sin egen opfattelse af de tekniske spoergsmaal i stedet for eksperternes. Under saadanne omstaendigheder maa Domstolen vaere berettiget til at indskraenke sin rolle til at efterproeve, om afgoerelsen var behaeftet med en retsvildfarelse, navnlig en sagsbehandlingsfejl, eller om den aabenbart var forkert.
III - Proceduren som gik forud for den anfaegtede beslutnings vedtagelse
17. Det spoergsmaal, der skal tages stilling til, er derfor, om de omstaendigheder, hvorunder Kommissionen vedtog beslutning 83/348, var af en saadan karakter, at Domstolen er berettiget til at begraense sin proevelse. For at undersoege dette vil jeg kort redegoere for den procedure, som er fastlagt i forordning nr. 2784/79, og derefter undersoege de arbejdsmetoder, som anvendes af ekspertgruppen, der traeder samme inden for rammerne af Toldfritagelsesudvalget. Endelig vil jeg se paa, hvordan beslutning 83/348 blev tilvejebragt.
18. Artikel 6 i forordning nr. 2784/79 bestemmer, at for at opnaa toldfritagelse for videnskabelige instrumenter eller apparater skal modtagerinstitutionen eller -organet (herefter benaevnt "modtagerinstitutionen") anmode herom over for den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor den er beliggende. Anmodningen skal indeholde forskellige oplysninger vedroerende det paagaeldende instrument eller apparat, herunder en angivelse af de objektive tekniske kendetegn, der berettiger til at anse instrumentet eller apparatet som videnskabeligt. Anmodningen skal ogsaa indeholde oplysninger om, hvad det paagaeldende instrument eller apparat skal anvendes til, og en detaljeret beskrivelse af det projekt, som det paagaeldende instrument eller apparat skal benyttes til. Forordningens artikel 6, stk. 2, litra j), paalaegger modtagerinstitutionen at angive:
"Navn eller firmanavn og adresse paa det eller de firmaer i Faellesskabet, der er foretaget henvendelse til med henblik paa levering af et instrument eller apparat af tilsvarende videnskabelig vaerdi som det instrument eller apparat, for hvilket der er anmodet om toldfritagelse, resultatet af disse henvendelser samt en detaljeret begrundelse for, at et instrument eller apparat, der er til raadighed i Faellesskabet, ikke er egnet til det saerlige videnskabelige arbejde, der skal udfoeres."
Det bestemmes desuden, at "anmodningen vedlaegges materiale, der indeholder alle noedvendige oplysninger vedroerende instrumentets eller apparatets kendetegn og tekniske data".
19. Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2784/79 paalaegger den myndighed, som anmodningen om toldfritagelse forelaegges, at traeffe afgoerelse i alle de tilfaelde, hvor de oplysninger, der staar til dens raadighed, goer det muligt at afgoere, om instrumentet eller apparatet skal anses som videnskabeligt og om instrumenter eller apparater af tilsvarende videnskabelig vaerdi for tiden fremstilles i Faellesskabet. Naar denne myndighed ikke er i stand til at traeffe afgoerelse, sendes i henhold til forordningens artikel 7, stk. 2, anmodningen samt det tilhoerende tekniske materiale til Kommissionen. Kommissionen skal da indlede den i artikel 7, stk. 3-7 fastlagte procedure. Jeg skal her citere ordlyden af artikel 7, stk. 3-5:
"3. Senest to uger efter datoen for modtagelsen af anmodningen sender Kommissionen kopi heraf til medlemsstaterne, vedlagt det tilhoerende materiale.
4. Saafremt ingen medlemsstat ved udloebet af en frist paa tre maaneder efter datoen for fremsendelsen af denne kopi over for Kommissionen har gjort indsigelse mod toldfritagelse for det paagaeldende instrument eller apparat, anses dette instrument eller apparat for at opfylde betingelserne for toldfritagelse. Kommissionen giver medlemsstaterne meddelelse herom senest to uger efter udloebet af den fastsatte frist.
5. Saafremt en medlemsstat inden for den i stk. 4 omhandlede frist paa tre maaneder over for Kommissionen har gjort indsigelse mod toldfritagelse for det paagaeldende instrument eller apparat, forelaegger Kommissionen hurtigst muligt sagen for en ekspertgruppe, sammensat af repraesentanter fra alle medlemsstaterne, som traeder sammen inden for rammerne af Toldfritagelsesudvalget for at undersoege sagen.
Den i foregaaende afsnit naevnte indsigelse skal begrundes. Af begrundelsen skal fremgaa, hvorfor det naevnte instrument eller apparat ikke kan anses som videnskabeligt, eller den noejagtige typebetegnelse paa det eller de instrumenter eller apparater, som er fremstillet i Faellesskabet, der anses for at have tilsvarende videnskabelig vaerdi som det instrument eller apparat, for hvilket der er anmodet om toldfritagelse; endvidere oplyses navn eller firmanavn og adresse paa det eller de firmaer i Faellesskabet, der kan levere tilsvarende instrumenter eller apparater. I saa tilfaelde sendes det tekniske oplysningsmateriale vedroerende de paagaeldende instrumenter eller apparater, som er fremstillet i Faellesskabet, saa hurtigt som muligt til Kommissionen.
Straks efter modtagelsen videresender Kommissionen disse oplysninger til medlemsstaterne."
20. Artikel 7, stk. 6, som jeg allerede har citeret en del af, paalaegger Kommissionen at vedtage en beslutning i overensstemmelse med ekspertgruppens konklusioner om, hvorvidt det paagaeldende instrument opfylder betingelserne for toldfritagelse eller ej. Artikel 7, stk. 7, bestemmer, at saafremt Kommissionen seks maaneder efter dagen for Kommissionens modtagelse af anmodningen ikke har truffet den i stk. 6 omhandlede beslutning, anses det instrument eller apparat, for hvilket anmodningen er indgivet, for at opfylde betingelserne for toldfritagelse.
21. Med hensyn til arbejdsmetoderne for den ekspertgruppe, som er omhandlet i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2784/79, raader Domstolen kun over Kommissionens oplysninger. Gruppen arbejder i henhold til Toldfritagelsesudvalgets forretningsorden af 17. september 1975. Udvalgets forretningsorden er ikke offentliggjort. Der synes ikke at vaere nogle formelle kvalifikationskrav for at vaere medlem af udvalget. I artikel 7 i forordning nr. 1798/75 anfoeres det blot, at udvalget er "bestaaende af repraesentanter for medlemsstaterne, og med en repraesentant for Kommissionen som formand". Artikel 6 i udvalgets forretningsorden bestemmer, at hver medlemsstat kan repraesenteres af maksimalt fem tjenestemaend. Kommissionen har anfoert, at de personer, som udpeges, normalt er ansatte i de respektive forsknings-, industri-, handels- eller finansministerier. Deltagerne i udvalgets 122. moede den 30. og 31. maj 1983, hvorunder universitetets anmodning blev behandlet, og for hvilket moede Kommissionen har fremlagt moedeprotokollerne for Domstolen, var alle ansatte i finans-, handels- eller industriministerierne eller tilsvarende ministerier. Kommissionen erkender, at tjenestemaendene ikke havde nogen saerlig videnskabelig sagkundskab.
22. Beslutning 83/348 blev vedtaget den 5. juli 1983 i overensstemmelse med de resultater, ekspertgruppen var kommet til paa det 122. moede. Det fremgaar af praeamblens andens betragtning, at ekspertgruppen traadte sammen den 30. maj 1983 for at undersoege sagen. Ifoelge den tredje betragtning fremgik det af denne undersoegelse, at et drejer sig om et videnskabeligt apparat. Det anfoeres i fjerde betragtning:
"... ifoelge oplysninger fra medlemsstaterne fremstilles der dog for tiden i Faellesskabet apparater af tilsvarende videnskabelig vaerdi og med samme anvendelsesformaal som naevnte apparat; det gaelder for apparatet 'PSEM 500 X' fremstillet af Philips Nederland BV."
23. Moedereferatet fra Toldfritagelsesudvalgets 122. moede indeholder ikke meget om, hvorledes universitetets anmodning blev behandlet. Det anfoeres blot deri, at Philips PSEM 500 X ansaas for at vaere af tilsvarende vaerdi (jf. punkt 2.12 paa s. 5 vedroerende sag 004/83). Ifoelge Kommissionen behandler udvalget ansoegninger om toldfritagelse paa to eller flere moeder, for at der kan blive tilstraekkelig tid til yderligere efterforskning. Kommissionen har anfoert, at anmodningen i denne sag imidlertid blev behandlet paa et moede, fordi der var tale om at bekraefte en tidligere beslutning. Med dette udsagn henviser Kommissionen formentlig til beslutning 82/86/EOEF af 23. december 1981 (jf. afsnit 4 ovenfor), hvori det i forbindelse med en anden anmodning blev fastslaaet, at JEOL JSM-35 C ikke kunne indfoeres med toldfritagelse, fordi PSEM 500 X havde tilsvarende videnskabelig vaerdi.
24. Hvordan kom udvalget paa sit 122. moede til det resultat, at betingelserne for at toldfritagelse ikke var opfyldt? Ansaa udvalget sig blot for bundet af den tidligere beslutning, eller tog det virkelig sagen op til fornyet behandling i lyset af universitetets argumenter? Hvis det tog sagen op til fornyet behandling, hvilke beviser byggede det da sit resultat paa? Af moedeprotokollen fra det 122. moede fremgaar det, hvordan udvalget i almindelighed arbejder. Paa moedet blev 18 anmodninger behandlet, og i fire tilfaelde fandt udvalget, at der fremstilledes et apparat af tilsvarende vaerdi i Faellesskabet. Et af de fire tilfaelde var universitetets indfoersel. I de tre andre tilfaelde fremgaar det af moedeprotokollen, at en eller flere af de nationale delegationer "bekraeftede", at der fremstilledes et apparat af tilsvarende vaerdi i Faellesskabet. Paa grundlag af denne "bekraeftelse" drog udvalget i hver enkelt tilfaelde den konklusion, at betingelserne for toldfritagelse ikke var opfyldt. Selv om et udvalgs moedereferater ikke noedvendigvis afspejler omfanget af den diskussion, som fandt sted i udvalget, giver moedeprotokollen fra Toldfritagelsesudvalgets 122. moede dog det indtryk, at saafremt et enkelt lands delegation goer gaeldende, at et konkret apparat fremstillet i Faellesskabet har tilsvarende vaerdi som det apparat, der soeges toldfritagelse for, er det udvalgets praksis at acceptere denne paastand uden yderligere diskussion. Moedeprotokollerne giver ikke noget holdepunkt for, at udvalget kollektivt diskuterer spoergsmaalet om ligevaerdighed eller stiller spoergsmaalet, om apparatet fremstillet i Faellesskabet kan udfoere de opgaver, som modtagerinstitutionen skal bruge det til.
25. Saafremt udvalget i den aktuelle sag faktisk diskuterede disse spoergsmaal, rejser det spoergsmaalet om, hvilke beviser det byggede sin afgoerelse paa. Udvalget havde formentlig de oplysninger, som universitetet havde vedlagt anmodningen om toldfritagelse. Det havde ogsaa oplysninger fra Nederlandene, som var den medlemsstat, som modsatte sig toldfritagelsen. Blandt disse oplysninger fandtes et dokument benaevnt "Application for the duty-free importation of JSM-35 C electron microscope into Federal Republic of Germany, file no. 283-3618". Dokumentet ser ud til at vaere udarbejdet af Philips Nederland BV, som fremstiller det apparat, som ansaas for at have tilsvarende videnskabelig vaerdi som JSM-35 C. Det fremgaar klart, at dokumentets ophavsmand har haft adgang til universitetets anmodning med tilhoerende bilag. Det er ikke overraskende, at man proever at imoedegaa ethvert argument, som taler for, at det japanske instrument var bedre, og kommer til det resultat, at de to instrumenter havde tilsvarende vaerdi. Dokumentet ser ud til at vaere det vaesentligste bevis, som udvalget har kunnet laegge til grund for at afgoere, at betingelserne for toldfritagelse ikke var opfyldt. Kommissionen har oplyst, at den ikke er bekendt med, om universitetet fik dette dokument forelagt, og at det under alle omstaendigheder er ubestridt, at universitetet ikke fik lejlighed til at diskutere de i dokumentet indeholdte synspunkter.
IV - Konklusionen om "tilsvarende videnskabelig vaerdi"
26. I lyset af sammenfatningen af den i forordning nr. 2784/79 fastlagte procedure og af Toldfritagelsesudvalgets arbejdsmetoder og af tilblivelseshistorien for beslutning 83/348, vil jeg nu undersoege, om beslutningen var behaeftet med en retlig eller faktisk vildfarelse, som medfoerer dens ugyldighed. Det foerste spoergsmaal, som skal undersoeges, er, om Toldfritagelsesudvalget og Kommissionen i tilstraekkeligt omfang har taget alle de relevante forhold i betragtning. Det vaesentligste spoergsmaal, som udvalget skulle tage stilling til, var, om de paagaeldende apparater var ligevaerdige i betragtning af de specifikke opgaver, universitetet skulle bruge et apparat til.
27. Det andet led i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1798/75 bestemmer i det vaesentlige, at "tilsvarende videnskabelig vaerdi" vurderes ved at sammenligne kendetegn og specifikationer for det indfoerte apparat med det i Faellesskabet fremstillede apparat med henblik paa at afgoere, hvorvidt det sidstnaevnte kan anvendes til samme videnskabelige formaal som det importerede apparat, og hvorvidt det kan udfoere tilsvarende opgaver. Efter aendringen ved forordning. nr. 1027/79 er den tilsvarende bestemmelse, tredje led i artikel 3, stk. 3, hvori udtrykket "kendetegn og specifikationer" er udskiftet med udtrykket "vigtigste tekniske kendetegn". I dom af 27. marts 1985 (sag 4/84, Johann Wolfgang Goethe Universitaet, Sml. s. 991) udtalte Domstolen foelgende:
"...vurderingen af, om de paagaeldende apparater er af tilsvarende vaerdi, [skal] ikke alene finde sted paa grundlag af apparaternes tekniske specifikationer, som brugeren i sin anmodning har erklaeret noedvendige for den paagaeldende forskning, men primaert paa grundlag af en objektiv bedoemmelse af apparatets egnethed til de forsoeg, som brugeren har taenkt at udfoere ved hjaelp af det indfoerte apparat.
Det fremgaar imidlertid ... af selve ordlyden af artikel 3, stk. 3, andet led, i forordning nr. 1798/75, at udgangspunktet for denne objektive bedoemmelse er det saerlige forskningsprojekt, som brugeren har taenkt at udfoere ved hjaelp af det indfoerte apparat. Ekspertgruppen maa derfor ikke generelt laegge forskningsprojektets art til grund ved bedoemmelsen. Hvis dette havde vaeret tilfaeldet i den konkrete sag, er den omtvistede beslutning faktisk behaeftet med retsvildfarelse."
28. I sit forslag til afgoerelse i samme sag tog generaladvokat Mancini stilling til argumentet om, at apparaterne snarere skulle sammenlignes paa grundlag af almindelige kriterier end modtagerinstitutionens forskningsprojekt. Han udtalte foelgende:
"... som jeg allerede har sagt, er jeg ikke enig i denne opfattelse. Imod den taler efter min menig forordningens ordlyd, hvorefter et apparats saerlige kendetegn skal undersoeges med henblik paa det saerlige forskningsprojekt, der skal udfoeres, samt forordningens formaal. Formaalet med forordning nr. 1798/75 er nemlig at lette saavel den frie udveksling af ideer som udoevelse af kulturelle aktiviteter og videnskabelig forskning inden for Faellesskabet ved - 'i videst muligt omfang' - at indroemme apparaterne toldfritagelse. Det kan altsaa med sikkerhed udelukkes, at forfatterne til forordningen har anset en summarisk undersoegelse af forskningsprojektet alene med det formaal at lette arbejdet for toldembedsmaendene for tilladt eller ligefrem i overensstemmelse med disses pligt. Alt tyder tvaertimod paa, at de har forestillet sig en yderst indgaaende undersoegelse ...".
29. Som generaladvokat Mancini understregede i samme forslag, ville det vaere ulogisk at kraeve saa mange og indgaaende oplysninger fra modtagerinstitutionen om det apparat, det oensker at indfoere, om udstyr i Faellesskabet og om forskningsopgavernes art, hvis spoergsmaalet om ligevaerdighed ikke skulle loeses paa grundlag af en indgaaende undersoegelse af modtagerinstitutionens saerlige opgaver. Det skal bemaerkes, at artikel 6, stk. 2, litra j), i forordning nr. 2784/79 kraever "en detaljeret begrundelse for, at et instrument eller apparat, der er til raadighed i Faellesskabet, ikke er egnet til det saerlige videnskabelige arbejde, der skal udfoeres" [Ordet "detaljeret" findes ikke i den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 3195/75, dvs. artikel 3, stk. 2, litra g)].
30. I denne sag er der hverken i beslutning 83/348' s begrundelse eller i Toldfritagelsesudvalgets moedereferat fra det moede, hvorunder sagen blev behandlet, holdepunkt for, at udvalget undersoegte, hvorvidt det nederlandske apparat ville have tilsvarende vaerdi som det japanske apparat i forhold til de saerlige formaal, universitetet skulle bruge et apparat til. Tvaertimod taler alting for, at udvalget blot ansaa sig selv for bundet af en tidligere beslutning i forbindelse med en anden indfoersel. Kommissionen har udtrykkeligt anfoert i sit svar paa Domstolens skriftlige spoergsmaal (jf. svarets s. 2, fodnote 2), at selv om anmodninger principielt altid behandles paa to eller flere af udvalgets moeder, behandledes universitets anmodning alene paa et moede, fordi der var tale om at bekraefte en tidligere beslutning, nemlig beslutning 82/86. Dette giver klart det indtryk, at der ikke blev lagt megen vaegt paa de saerlige videnskabelige opgaver, som universitetet skulle bruge apparatet til, eftersom universitetets videnskabelige opgaver naturligvis kunne vaere meget forskellige fra modtagerinstitutionens i den tidligere sag.
31. En sammenligning af de to beslutningers praeambler tyder i hvert fald for en laegmand paa, at modtagerinstitutionernes krav i de to sager faktisk var forskellige. I beslutning 82/86' s tilfaelde var apparatet bestemt til brug ved "kvalitative og kvantitative analyser af de krystalfaser, der opstaar ved varmebehandling af glas og keramikker til fiksering af hoejradioaktivt kernebraendselsaffald". I beslutning 83/348' s tilfaelde skulle universitetet bruge instrumentet til "undersoegelse af elektrokemiske processer, plast, fotografiske emulsioner, biologiske systemer og isaer til kvalitativ og kvantitativ analyse af opstaaende anorganiske, organiske og biologiske systemer ved stor dybdeskarphed og eventuelt meget lave temperaturer (-150 C)".
32. I betragtning af at der klart ikke er taget hensyn til den saerlige anvendelse, til hvilken universitet behoevede apparatet, er jeg af den opfattelse, at Domstolen, som i Johann Wolfgang Goethe Universitaet-sagen boer konkludere, at den anfaegtede beslutning er behaeftet med en retlig vildfarelse og skal erklaeres ugyldig.
33. Jeg mener ogsaa, at det er noedvendigt at undersoege, om den ovenfor beskrevne procedure er behaeftet med andre mangler, som kan goere den anfaegtede beslutning ugyldig. Selv om de spoergsmaal, som jeg nu vil beskaeftige mig med, ikke udtrykkeligt er rejst af Bundesfinanzhof, mener jeg, at besvarelsen af det forelagte spoergsmaal vedroerende det korrekte omfang af domstolsproevelsen af en beslutning, som involverer teknisk sagkundskab, afhaenger af en undersoegelse af det organ, som skal traeffe beslutningen, og af de garantier, som er stillet i forbindelse med beslutningsprocessen.
V - Beslutningsorganet
34. For saa vidt angaar arten af det organ, som skal traeffe afgoerelse, er det oenskeligt, at udvalgets medlemmer er upartiske, og at de enten selv har den noedvendige tekniske sagkundskab eller raadgives af uvildige personer med saadan sagkundskab. Det er dog et spoergsmaal, om Toldfritagelsesudvalgets medlemmer kan anses for virkeligt upartiske. Der er klart fare for, at de ansatte i finans-, handels- og industriministerierne er for opmaerksomme paa deres respektive landes producenters interesser, og at udvalget blot vil stoette de protektionistiske tendenser hos en national delegeret, i hvis land det haevdes, at der fremstilles et apparat af tilsvarende videnskabelig vaerdi. Moedeprotokollen fra udvalgets 122. moede kan naeppe siges at bortvejre denne fare.
35. Det er ikke noedvendigvis afgoerende, at udvalgets medlemmer ikke selv synes at vaere videnskabsmaend. Som Kommissionen har understreget det, er en ekspert paa et omraade ikke noedvendigvis kvalificeret til at udtale sig om spoergsmaal paa et andet omraade, og det vil vaere umuligt at sikre, at alle omraader var repraesenteret. Det, som er af betydning er, at udvalgets medlemmer har adgang til uafhaengig ekspertbistand i de nationale administrationer eller maaske fra universiteter eller tilsvarende organer.
36. Men de oplysninger, som foreligger for Domstolen i denne sag, giver snarere indtryk af, at udvalgets medlemmer ikke er saerlig paavirkede af denne form for uafhaengig raadgivning, men snarere af faellesskabsprocudenternes synspunkter. Som jeg allerede har bemaerket (jf. afsnit 25), var det vaesentligste bevismiddel, paa hvilket grundlag udvalget konkluderede, at det nederlandske apparat og det japanske apparat havde tilsvarende videnskabelig vaerdi, en rapport udarbejdet af producenten af det nederlandske instrument, som naturligvis ikke kan anses for en upartisk informationskilde. Der er ingen tvivl om, at Kommissionen stoettede sig paa dette dokument for at forsvare, at der forelaa tilsvarende videnskabelig vaerdi.
37. Det er ikke i sig selv kritisabelt, at udvalgets medlemmer via den nationale forvaltning hoerer producenter i de respektive lande. Dette forudsaettes udtrykkeligt i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2784/79, jf. udtrykket "efter hoering af de paagaeldende erhvervskredse", og det er klart, at en saadan hoering kan vaere nyttig eller endog vaesentlig for, at der kan traeffes en velunderbygget afgoerelse. Hvad der kunne kritiseres, ville vaere, at der overvejende lagdes vaegt paa faellesskabsproducenternes synspunkter, som har en aabenbar interesse i udfaldet af proceduren, og at personer med den noedvendige sagkundskab ikke har foretaget nogen objektiv og uafhaengig vurdering af de to apparaters egenskaber i forhold til de omhandlede anvendelsesformaal.
38. I den foreliggende sag mener jeg ikke, at der kan vaere nogen tvivl om, at der overvejende blev lagt vaegt paa faellesskabsproducenten Philips' synspunkter. Paa ethvert trin under proceduren ser det ud til, at selskabets skriftlige indlaeg har spillet en afgoerende rolle. Da Nederlandene gjorde indvendinger mod, at det japanske instrument blev fritaget for told (jf. det nederlandske Finansministeriums skrivelse af 31.3.1983, som er vedlagt Kommissionens bemaerkninger som bilag), byggede indvendingen alene paa den af Philips udarbejdede rapport. Som jeg allerede har bemaerket, ser det ud til, at denne rapport var det eneste bevismiddel, som Toldfritagelsesudvalget har kunnet stoette sig paa ved afgoerelsen af spoergsmaalet om ligevaerdighed. Det er i hvert fald klart, at saafremt der var andet videnskabeligt bevis, har Kommissionen ikke henledt Domstolens opmaerksomhed paa det (dvs. bortset fra visse vage udtalelser om, at der telefonisk var foretaget visse hoeringer af eksperter ved Det Faelles Forskningscenter i Ispra). Under sagens behandling for Domstolen stoettede Kommissionen sig naesten udelukkede paa dokumentationen fra Philips, uden at det ser ud til, at den endog gjorde sig klart, at synspunkter fra en saadan kilde maa behandles med samme varsomhed, som man normalt behandler beviser fremlagt af en interesseret part med.
39. Under de forhold er jeg ikke overbevist om, at beslutning 83/348 kan siges at have vaeret baseret paa objektive forhold konstateret af en uafhaengig gruppe bestaaende af personer med den noedvendige tekniske sagkundskab. Af samme aarsag kommer jeg ogsaa til det resultat, at beslutningen paa dette punkt er saa mangelfuld, at den boer erklaeres ugyldig. Endog selv om man antog, at manglerne ikke er af en saadan art, at de paavirker beslutningens gyldighed, maa dette forhold under alle omstaendigheder fjerne enhver begrundelse for, at Domstolen begraenser sin proevelse af beslutningens indhold.
VI - Retten til kontradiktion
40. Jeg vil nu beskaeftige mig med de sagsbehandlingsmaessige garantier, som proceduren indeholder, og foerst og fremmest med spoergsmaalet, om universitetets ret til kontradiktion blev tilsidesat, navnlig ved at det ikke fik lejlighed til at kommentere det dokument, hvori Philips paa enhver maade afviste, at det japanske apparat var bedre end dets eget.
41. Paa dette punkt er Domstolens praksis for oejeblikket helt klar. Domstolen har i en raekke tilfaelde i sager vedroerende toldfritagelse ikke undladt at bemaerke, naar princippet "audi alteram partem" paaberaabtes, at de relevante forordninger ikke hjemlede modtagerinstitutionen ret til kontradiktion eller ret til at bestride argumenter om, at det paagaeldende apparat ikke opfylder betingelserne for toldfritagelse (jf. dom af 25.10.1984, sag 185/83, Rijksuniversitet Groningen, Sml. s. 3623, praemis 20, dom af 26.6.1986, sag 203/85, Nicolet Instrument, Sml. s. 2049, praemis 15, og dom af 8.3.1988, sag 43/87, Nicolet Instrument, Sml. s. 1557, praemis 13 og 14).
42. Efter nogen toeven er jeg dog overbevist om, at den naevnte praksis boer foelges. I betragtning af det antal beslutninger, som skal traeffes, maa man vaere forsigtig med ikke at overbebyrde forvaltningen ved at paatvinge en tidskraevende "procédure contradictoire", hvorunder modtagerinstitutionen ville faa lejlighed til at bestride argumenter fremsat af den faellesskabsproducent, som modsaetter sig toldfritagelsen. At forordningerne ikke foreskriver en saadan procedure, er naturligvis ikke afgoerende, eftersom det kan haevdes, at et generelt retsprincip kraever, at modtagerinstitutionen bliver hoert, selv om lovgivningen ikke indeholder en udtrykkelig bestemmelse herom. Generaladvokat VerLoren van Themaat synes at have indtaget denne holdning i den ovennaevnte Rijksuniversitet Groningen-sag (jf. afsnit 41). Jeg kan ogsaa godt se, at det i den gode forvaltningsskiks interesse nok ville vaere at foretraekke, at vedkommende, som anmoder om toldfritagelse, naar det kan lade sig goere, modtager de oplysninger, udvalget raader over, foer dette traeffer sin afgoerelse.
43. Jeg mener imidlertid ikke, at retten til kontradiktion er retligt paakraevet i en saadan sag. I modsaetning til at en saadan garanti er absolut paakraevet under en domstolsprocedure eller en administrativ procedure, som kan medfoere, at der paalaegges en boede eller anden sanktion, mener jeg ikke, at det er vaesentligt, at der skal foretages en hoering, eller at ansoegeren skal gives ret til at kommentere modstridende argumenter under en administrativ procedure som denne, naar foelgerne for modtagerinstitutionen ikke er mere alvorlige end, at den ikke nyder godt af at kunne importere noget udstyr med toldfritagelse. Der er en klar forskel mellem den foreliggende procedure og en procedure i medfoer af Traktatens konkurrenceregler, eller en antidumpingprocedure, eftersom det eneste, som er paa spil under den foreliggende procedure, er muligheden for at blive fritaget for en told, som normalt paalaegges. Efter min mening noed universitetets ret til at blive hoert derfor tilstraekkelig beskyttelse ved, at Kommissionen og Toldfritagelsesudvalget i medfoer af artikel 7, stk. 2 og 3, i forordning nr. 2784/79 fik de oplysninger tilsendt, som ledsagede anmodningen om toldfrihed, hvori universitetet kunne redegoere for sit synspunkt.
VII - Beslutningens begrundelse
44. Det naeste spoergsmaal er, om beslutning 83/348 var tilstraekkelig begrundet. Det er klart, at begrundelsen i beslutningens praeambel mildest talt var lakonisk. Med hensyn til spoergsmaalet om ligevaerdighed anfoeres det blot i den fjerde betragtning, at "ifoelge oplysninger fra medlemsstaterne fremstilles der dog for tiden i Faellesskabet apparater af tilsvarende videnskabelig vaerdi og med samme anvendelsesformaal som naevnte apparat", det gaelder navnlig for apparatet Philips PSEM 500 X. Det anfoeres ikke i beslutningen, hvorfor Philips-instrumentet havde tilsvarende videnskabelig vaerdi som JEOL-instrumentet, og det anfoeres heller ikke, hvad det var for nogle "oplysninger fra medlemsstaterne", som blev lagt til grund for at fastslaa, at apparaterne var ligevaerdige. Med hensyn til dette spoergsmaal er moedeprotokollen fra Toldfritagelsesudvalgets 122. moede i oevrigt lige saa tavst.
45. Som tingene staar for oejeblikket, er Domstolens praksis ogsaa paa dette punkt helt klar. Domstolen har gentagne gange udtalt, at en begrundelse som den i beslutning 83/348 indeholdte, selv om den er kortfattet, var tilstraekkelig til at opfylde minimumskravene efter Traktatens artikel 190 (jf. Rijksuniversitet Groningen-dommens praemis 39, jf. afsnit 41, Nicolet Instrument-dommens praemis 11 (sag 203/85, jf. afsnit 41) og Universitaet Stuttgart-dommens praemis 14, jf. afsnit 10).
46. Uanset denne praksis spoerger jeg mig selv, om den minimale begrundelse, Kommissionen anvender i saadanne sager - som ser ud til at bestaa i at genanvende en standardformulering, hvori navnet paa det apparat, som fremstilles i Faellesskabet, udskiftes - overholder kravene i Traktatens artikel 190. Der burde i det mindste vaere en sammenhaengende redegoerelse for de videnskabelige grunde til, at det laegges til grund, at der foreligger ligevaerdighed. I den forbindelse er det interessant at sammenligne den fjerde betragtning i praeamblen til beslutning 83/348, hvori spoergsmaalet om ligevaerdighed behandles summarisk, med den tredje betragtning, som indeholder en mere fuldkommen, men dog kortfattet redegoerelse for grundene til, at JSM-35 C ansaas for at vaere et videnskabeligt apparat.
47. En utilstraekkelig begrundelse kunne vaere blevet afhjulpet ved, at "oplysningerne fra medlemsstaterne" (dvs. Philips' rapport) var blevet tilsendt universitetet, som da ville have vaeret bekendt med de videnskabelige grunde til, at anmodningen om toldfritagelse blev afslaaet. Fremsendelsen af Philips-rapporten til universitetet ville saaledes have opfyldt en af de vaesentlige funktioner ved kravet om begrundelse, idet det ville have sat universitetet i stand til at fastslaa, hvorvidt beslutningen var korrekt eller behaeftet med en mangel, hvorefter dens lovlighed kunne anfaegtes (jf. dom af 26.11.1981, sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. s. 2861, praemis 22).
VIII - Virkninger for omfanget af domstolsproevelsen
48. Efter min opfattelse er det i den foreliggende sag ikke fornoedent at undersoege, i hvilket omfang Domstolen burde proeve indholdet af Kommissionens beslutninger i denne type sager. Den anfaegtede beslutning kan nemlig ikke engang overleve en begraenset domstolsproevelse. Men da dette spoergsmaal udtrykkeligt er rejst af Bundesfinanzhof, og idet Domstolen kan vaelge ikke at erklaere den anfaegtede beslutning for ugyldig af de grunde, som jeg har anfoert, vil jeg kort redegoere for min opfattelse af dette problem. Jeg vil blot bemaerke, at efter min mening ville den politik, som bestaar i at begraense domstolsproevelsen til spoergsmaalet om, hvorvidt en beslutning er behaeftet med en retlig vildfarelse eller aabenbar forkert, vaere begrundet, saafremt det var klart, at Toldfritagelsesudvalget handler paa grundlag af uvildig ekspertraadgivning og virkelig overvejer de beviser, som er fremlagt til stoette for en toldfritagelse, og saafremt den efterfoelgende beslutning indeholder en tilfredsstillende begrundelse. Af de ovennaevnte grunde mener jeg ikke, at disse krav er opfyldt i denne sag.
49. Paa dette punkt er det oplysende at sammenligne Domstolens praksis vedroerende videnskabelige apparater med dens praksis vedroerende muligheden for at proeve laegeudvalgenes konklusioner paa et ganske vist helt andet omraade, nemlig tjenestemandssager. Domstolen har afstaaet fra at proeve saadanne udvalgs laegelige vurderinger, og har fastslaaet, at proevelsen maa begraenses til spoergsmaalene, om udvalget er korrekt sammensat og virker forskriftsmaessigt. Domstolen begrundede dog sin begraensede proevelse ved at understrege, at de relevante bestemmelser giver passende mulighed for at klage og tilsigter en velafbalanceret og objektiv sammensaetning af laegeudvalgene (jf. dom af 21.5. 1981, sag 156/80, Morbelli mod Kommissionen, Sml. s. 1357, praemis 19, og dom af 29.11.1984, sag 265/83, Suss mod Kommissionen, Sml. s. 4029, praemis 11). Af disse grunde er det klart, at der ikke kan fremfoeres en tilsvarende begrundelse for at begraense domstolsproevelsen af Toldfritagelsesudvalgets afgoerelser af tekniske spoergsmaal.
IX - Sammenfatning
50. Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare det af Bundesfinanzhof forelagte spoergsmaal saaledes:
Kommissionens beslutning 83/348/EOEF af 5. juli 1983 om fastslaaelse af, at indfoersel af apparatet "JEOL-Scanning Electron Microscope, model JSM-35 C" ikke kan ske med fritagelse for told efter Den Faelles Toldtarif, er ugyldig.
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) - O.a.: I den danske version indsattes ordet samtidig .
Full & Egal Universal Law Academy