Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto el Parlamento Europeo solicita la anulación de la Directiva 90/366/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los estudiantes (DO L 180, p. 30). La Comisión interviene en apoyo del Parlamento, mientras que los Países Bajos y el Reino Unido intervienen en apoyo del Consejo.
2. Aunque el Parlamento Europeo no cuestiona la Directiva en cuanto al fondo, sostiene que es inválida por tres motivos. En primer lugar, cuestiona su base jurídica. La Directiva fue adoptada conforme al artículo 235 del Tratado CEE, que establece lo siguiente:
"Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes."
3. Según reiterada jurisprudencia, la utilización del artículo 235 como base jurídica de un acto sólo está justificada "cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar dicho acto" (véase, por ejemplo, la sentencia de 26 de marzo de 1987 Comisión/Consejo, 45/86, Rec. p. 1493, apartado 13). El Parlamento argumenta que la Directiva controvertida podría haber sido adoptada conforme al segundo párrafo del artículo 7 del Tratado en relación, en su caso, con el artículo 128 del Tratado y que, por tanto, el hecho de que el Consejo haya recurrido al artículo 235 la convierte en inválida.
4. El artículo 7 del Tratado establece lo siguiente:
"En el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.
El Consejo, a propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento Europeo, podrá establecer, por mayoría cualificada, la regulación necesaria para prohibir dichas discriminaciones."
5. El segundo párrafo de este artículo nunca ha sido utilizado aisladamente, hasta ahora, como base jurídica de un acto comunitario aunque, en ocasiones, se ha utilizado conjuntamente con otras disposiciones: véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, relativo a la Seguridad Social (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53), y el Reglamento (CEE) nº 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establece una política común de estructuras en el sector pesquero (DO L 20, p. 19; EE 04/01, p. 16). El procedimiento de cooperación, al que alude dicho párrafo, se halla regulado en el apartado 2 del artículo 149 del Tratado y, en los casos en que se aplica, confiere al Parlamento una mayor influencia sobre el contenido de las propuestas legislativas que la simple consulta exigida por el artículo 235. Por consiguiente, puede afectar al fondo del acto de que se trate.
6. El artículo 128 del Tratado dispone:
"A propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social, el Consejo establecerá los principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de las economías nacionales y del mercado común."
7. En segundo lugar, el Parlamento cuestiona la idoneidad del último considerando de la exposición de motivos de la Directiva, en el cual se afirma: "[...] el Tratado no prevé, para la adopción de la presente Directiva, más poderes que los del artículo 235". El Parlamento sostiene que el Consejo debería haber explicado por qué, en su opinión, la Directiva no podía haber sido adoptada conforme al segundo párrafo del artículo 7.
8. En tercer lugar, el Parlamento afirma que el Consejo tenía la obligación de explicar, en la exposición de motivos de la Directiva, por qué no fueron aceptadas determinadas enmiendas propuestas por el Parlamento.
9. El Parlamento explicó durante la vista que considera como motivo principal el primero de estos argumentos, siendo el segundo de ellos subsidiario respecto a éste y el tercero subsidiario, a su vez, del segundo.
La Directiva 90/366
10. La Directiva 90/366 fue adoptada en el contexto de una jurisprudencia en la que se afirmaba que "un trato desigual basado en la nacionalidad debe considerarse como una discriminación prohibida por el artículo 7 del Tratado CEE, cuando corresponda al ámbito de aplicación del Tratado y [...] que los requisitos de acceso a la formación profesional están comprendidos en dicho ámbito" (véase la sentencia de 21 de junio de 1988, Brown, 197/86, Rec. p. 3205, apartado 15, en la que se alude a la sentencia de 13 de febrero de 1985, Gravier, 293/83, Rec. p. 593). El Tribunal de Justicia señaló, en este último asunto, que el artículo 128 del Tratado contempla la ejecución de una política común de formación profesional. Dicha política constituye "un elemento indispensable de las actividades de la Comunidad, cuyos objetivos comprenden, entre otros, la libre circulación de personas, la movilidad de la mano de obra y la mejora del nivel de vida de los trabajadores" (apartado 23) En la sentencia de 2 de febrero de 1988, Blaizot (24/86, Rec. p. 379), apartado 15, el Tribunal de Justicia afirmó a tal efecto que "toda forma de enseñanza que prepare para adquirir una capacitación para una profesión, oficio o empleo específicos, o que confiera la aptitud concreta necesaria para ejercer tal profesión, oficio o empleo, pertenece al ámbito de la enseñanza profesional, cualesquiera que sean la edad y el nivel de formación de los alumnos o de los estudiantes, y aun cuando el programa de enseñanza incluya una parte de educación general".
11. Por consiguiente, el propósito de la Directiva 90/366 consiste en que los nacionales de los Estados miembros puedan realizar cursos de formación profesional en otros Estados miembros. A tal fin, el artículo 1 establece lo siguiente:
"Los Estados miembros, con objeto de facilitar el acceso a la formación profesional, concederán el derecho de residencia a todo estudiante nacional de un Estado miembro que no disponga ya de ese derecho con arreglo a otra disposición de Derecho comunitario, así como a su cónyuge y a sus hijos a cargo que, mediante declaración o, a elección del estudiante, mediante cualquier otro medio al menos equivalente, garantice a la autoridad nacional correspondiente que dispone de recursos, para evitar que, durante su período de residencia, se conviertan en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida, y siempre que el estudiante esté matriculado en un centro de enseñanza reconocido para recibir, con carácter principal, una formación profesional y dispongan de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida."
12. En virtud del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, el derecho de residencia queda limitado a la duración de la formación de que se trate. Subsistirá mientras los beneficiarios cumplan los requisitos establecidos en el artículo 1 (véase el artículo 4). No obstante, la Directiva no confiere derecho alguno al pago, por parte del Estado miembro de acogida, de becas de manutención (véase el artículo 3). El Tribunal de Justicia ha afirmado que está cuestión no entra dentro del ámbito de aplicación del principio de igualdad de trato en materia de acceso a la formación profesional (véase la sentencia de 21 de junio de 1988, Brown, antes citada).
13. El apartado 1 del artículo 2 de la Directiva también establece que el derecho de residencia conferido por la Directiva se materializará mediante la expedición de un documento denominado "permiso de residencia de un nacional de un Estado miembro de la CEE". La validez de este permiso podrá limitarse a la duración de la formación, o a un año si la formación durara más de un año. Los permisos de este último tipo serán renovables anualmente. Cuando un miembro de la familia del estudiante no tenga la nacionalidad de un Estado miembro, se le expedirá un documento de residencia que tendrá la misma validez que el expedido al estudiante del que dependa. Para la expedición del documento de residencia, el Estado miembro sólo podrá exigir al solicitante que presente un documento de identidad o un pasaporte válidos y que pruebe que cumple los requisitos establecidos en el artículo 1 de la Directiva.
14. El apartado 2 del artículo 2 establece que los artículos 2, 3 y 9 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), se aplicarán mutatis mutandis a los beneficiarios de la Directiva controvertida. Además, "el cónyuge y los hijos a cargo de un nacional de un Estado miembro que goce de derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro podrán acceder a todo tipo de actividad por cuenta propia o ajena en todo el territorio de dicho Estado miembro, aun cuando no tengan la nacionalidad de un Estado miembro". Los Estados miembros sólo pueden establecer excepciones a lo dispuesto en la Directiva controvertida por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública. Cuando un Estado miembro decida apoyarse en una de estas razones, se aplicarán los artículos 2 a 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36). Los Estados miembros están obligados a cumplir la Directiva controvertida antes del 30 de junio de 1992.
15. La Directiva controvertida forma parte de un grupo de tres disposiciones adoptadas por el Consejo el mismo día, cada una de las cuales tiene por objeto dar un paso más hacia la supresión de los obstáculos que aún subsistan para la libre circulación de personas dentro de la Comunidad. Las otras dos disposiciones son la Directiva 90/364/CEE, relativa al derecho de residencia (DO L 180, p. 26), y la Directiva 90/365/CEE, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional (DO L 180, p. 28). La Directiva 90/365 obliga a los Estados miembros a conceder "el derecho de residencia a todos los nacionales de los Estados miembros que hayan desempeñado en la Comunidad una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, así como a los miembros de su familia [...], siempre que disfruten de una pensión de invalidez, de jubilación anticipada o de vejez, o de un subsidio por accidente de trabajo o enfermedad profesional de nivel suficiente para que, durante su estancia, no lleguen a constituir una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida, y dispongan de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida" (apartado 1 del artículo 1). La Directiva 90/364 es una disposición residual que obliga a los Estados miembros a conceder "el derecho de residencia a los nacionales de los Estados miembros que no disfruten de dicho derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho comunitario, así como a los miembros de su familia [...] siempre que dispongan para sí mismos y para los miembros de su familia de un seguro de enfermedad que cubra la totalidad de los riesgos en el Estado miembro de acogida y de recursos suficientes a fin de que no se conviertan, durante su residencia, en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida" (apartado 1 del artículo 1). Al igual que la Directiva controvertida, tanto la Directiva 90/364 como la Directiva 90/365 tienen como base jurídica el artículo 235 del Tratado.
16. Las tres Directivas adoptadas el 28 de junio de 1990 supusieron la culminación de un proceso que comenzó el 31 de julio de 1979, cuando la Comisión sometió al Consejo una propuesta de Directiva, basada en el apartado 2 del artículo 56 y en el artículo 235 del Tratado, sobre el derecho de residencia de los nacionales de los Estados miembros en el territorio de otro Estado miembro (DO C 207, p. 14). En esta propuesta se confería el derecho a la libre circulación y el derecho de residencia a todos los nacionales de los Estados miembros que no disfrutaran ya de ellos en virtud de otras disposiciones de Derecho comunitario, por no poder considerarse que ejercieran una actividad profesional.
17. A pesar de que la propuesta de la Comisión fue favorablemente acogida por el Parlamento el 17 de abril de 1980 (véase DO C 117, p. 48), el Consejo fue incapaz de llegar a un acuerdo sobre esta cuestión y la propuesta fue retirada por la Comisión el 3 de mayo de 1989. Fue sustituida el 27 de junio de ese mismo año por tres propuestas, que finalmente condujeron a la adopción de las Directivas el 28 de junio de 1990. Durante el proceso legislativo, el Consejo modificó la base jurídica de las tres Directivas, habiendo propuesto la Comisión el segundo párrafo del artículo 7 para la Directiva controvertida, el artículo 100 para la Directiva 90/364 y los artículos 49 y 54 para la Directiva 90/365.
18. Al recibir la propuesta de Directiva de la Comisión, basada en el segundo párrafo del artículo 7 del Tratado, relativa al derecho de residencia de los estudiantes, el Consejo solicitó el dictamen del Parlamento con arreglo a la letra a) del apartado 2 del artículo 149 del Tratado. En una resolución adoptada el 13 de diciembre de 1989 (DO 1990, C 15, p. 82), el Parlamento manifestó su aprobación, sujeta a determinadas enmiendas, en relación con el contenido de la propuesta de Directiva. Se instaba a la Comisión a que modificara su propuesta en el sentido de las enmiendas del Parlamento. Con arreglo a ello, la Comisión presentó al Consejo una propuesta modificada el 21 de Diciembre de 1989 (DO 1990, C 26, p. 15). La propuesta modificada de la Comisión adoptaba de nuevo como base jurídica el párrafo segundo del artículo 7 del Tratado, cuya elección había sido expresamente aprobada por el Parlamento en su resolución de 13 de diciembre de 1989.
19. El 9 de enero de 1990, la Presidenta del Consejo escribió al Presidente del Parlamento informándole de que el Consejo había llegado a un acuerdo sobre las tres propuestas de Directiva y había decidido consultar por segunda vez al Parlamento. Llamaba la atención del Presidente del Parlamento sobre el hecho de que el Consejo había decidido modificar las bases jurídicas inicialmente propuestas por la Comisión y sustituirlas, en las tres propuestas de Directiva, por el artículo 235 del Tratado. A pesar de ello, el texto de las propuestas remitidas al Parlamento todavía hacía referencia a las bases jurídicas propuestas por la Comisión. En efecto, la exposición de motivos de la propuesta de Directiva sobre el derecho de residencia de los estudiantes aún explicaba por qué la Directiva prevista contribuiría a la supresión de la discriminación por razón de la nacionalidad. Sin embargo, parece que el Consejo consideró que esta segunda consulta al Parlamento se enmarcaba en el procedimiento establecido en el artículo 235 y no, en lo que se refería a la propuesta, como una de las fases del procedimiento de cooperación previsto en el apartado 2 del artículo 149.
20. El 13 de junio de 1990, el Parlamento adoptó otra resolución sobre la propuesta de Directiva sobre el derecho de residencia de los estudiantes (DO C 175, p. 100), en la que afirmaba que había sido consultado por el Consejo conforme al artículo 7 del Tratado y hacía hincapié en que consideraba correcta la base jurídica propuesta por la Comisión. A continuación, aprobaba el contenido de la propuesta de Directiva, subordinando dicha aprobación a la elección del artículo 7 como base jurídica y a algunas otras modificaciones.
21. El 20 de junio de 1990, uno de los Vicepresidentes de la Comisión, el Sr. Martin Bangemann, explicó que ésta no aceptaba la modificación realizada por el Consejo en cuanto a las bases jurídicas propuestas por ella, modificación que, consideraba, ponía en peligro las prerrogativas del Parlamento. La Comisión se reservaba el derecho a emprender acciones legales. A pesar de la opinión del Parlamento y de la Comisión, el Consejo, actuando con arreglo al artículo 235 del Tratado, adoptó la Directiva controvertida el 28 de junio de 1990. En una carta al Presidente del Consejo, de fecha 23 de julio de 1990, el Vicepresidente Sr. Bangemann volvió a expresar el punto de vista de la Comisión consistente en que la base jurídica de la Directiva no era correcta y que la elección del artículo 235 ponía en peligro las prerrogativas del Parlamento.
22. Señalemos que la tesis de que la Directiva podía haber sido adoptada con arreglo al artículo 7 del Tratado fue apoyada por el House of Lords Select Committee on the European Communities, en su informe de 6 de febrero de 1990, titulado Free Movement of People and Right of Residence in the European Community (Sesión 1989-1990, Séptimo Informe), apartados 51 y 64.
Admisibilidad
23. La única disposición expresa del Tratado que permite interponer recursos de anulación contra los actos del Consejo ante el Tribunal de Justicia es el artículo 173. Es bien sabido que este artículo, en su formulación actual, no se refiere al Parlamento Europeo y que el Tribunal de Justicia ha afirmado en dos ocasiones que el Parlamento no está legitimado para iniciar un procedimiento conforme al artículo 173 (véanse las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo, 302/87, Rec. p. 5615, y de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C-70/88, Rec. p. I-2041). En este último asunto, no obstante, el Tribunal de Justicia afirmó, en el apartado 26, que "el hecho de que en los Tratados no exista una disposición que confiera al Parlamento Europeo la legitimación activa para interponer recursos de anulación puede constituir una laguna de orden procesal, pero esta laguna no puede prevalecer contra el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas".
24. Conforme a su deber de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados y para mantener el equilibrio institucional establecido por los mismos, el Tribunal de Justicia afirmó en dicho asunto que "[...] el Parlamento tiene legitimación activa para interponer ante este Tribunal un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión, a condición de que el objeto del mismo no sea otro que la salvaguardia de sus prerrogativas propias y que en el mismo se invoquen únicamente motivos basados en la violación de éstas últimas. Con esta reserva, el recurso de anulación interpuesto por el Parlamento queda sujeto a las mismas disposiciones de los Tratados reguladoras de los recursos de anulación ejercitados por las restantes Instituciones" (apartado 27). El Tribunal de Justicia señaló que, entre las prerrogativas del Parlamento, se incluía "su participación [...] en el procedimiento de elaboración de los actos normativos y, en particular, su participación en el procedimiento de cooperación previsto en el Tratado CEE" (apartado 28).
25. En el presente asunto, la principal objeción del Parlamento consiste en que el Consejo sustituyó una base jurídica que exigía la aplicación del procedimiento de cooperación por una base jurídica que sólo obligaba al Consejo a consultar al Parlamento. Puesto que este cambio tuvo un efecto negativo sobre la participación del Parlamento en el proceso legislativo que condujo a la adopción de la Directiva controvertida, éste afirma que se han violado sus prerrogativas.
26. Este argumento no escapa a las críticas. El Gobierno del Reino Unido recuerda que, al afirmar que el Parlamento no poseía legitimación activa para interponer un recurso de anulación conforme al artículo 173 del Tratado, el Tribunal de Justicia afirmó en el asunto 302/87, apartado 27, que "el artículo 155 del Tratado atribuye [...] a la Comisión la responsabilidad de velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento y de interponer, a tal efecto, los recursos de anulación oportunos". El Gobierno del Reino Unido señala que, en el asunto C-70/88, el Parlamento no podía confiar a la Comisión la defensa de sus prerrogativas, puesto que estas dos Instituciones no estaban de acuerdo en la cuestión objeto de litigio. Según el Gobierno del Reino Unido, sólo por ese motivo el Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad del recurso del Parlamento. No obstante, en el presente caso, el Parlamento y la Comisión están de acuerdo, interviniendo esta última en apoyo del primero. El Gobierno del Reino Unido afirma que la responsabilidad de defender las prerrogativas del Parlamento recae, por tanto, en la Comisión y que no procede admitir el recurso. Incluso llega a afirmar que si la Comisión incumple, en un caso como éste, su obligación de defender las prerrogativas del Parlamento, éste puede interponer un recurso por omisión frente a ella conforme al artículo 175 del Tratado.
27. No puedo aceptar este argumento. La sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, antes citada, representa, en mi opinión, el reconocimiento de que quien mejor puede defender las prerrogativas del Parlamento es el propio Parlamento. Ha de señalarse que, en el apartado 27 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia se expresó en términos generales. No existe indicio alguno en dicho apartado de que pretendiera limitarlo en el sentido indicado por el Gobierno del Reino Unido.
28. En mi opinión, la tesis de que, si la Comisión no defiende las prerrogativas del Parlamento, éste último podría interponer recurso contra ella con arreglo al artículo 175 es indefendible, en principio, e irrealizable en la práctica, tal y como demuestra el presente caso. La Comisión ha señalado que, a pesar de que respalda la postura del Parlamento desde el punto de vista jurídico, no interpuso ella misma recurso de anulación porque consideró más conveniente, tras un período tan largo de gestación, que continuara vigente una disposición tan importante como la Directiva. Por tanto, aunque la Comisión y el Parlamento estén de acuerdo sobre el fondo del asunto, no lo están en cuanto a la conveniencia de interponer un recurso de anulación. En mi opinión, no sería razonable pedir a la Comisión que sopesara el interés público de que la Directiva continúe vigente, frente a la necesidad de garantizar la protección de las prerrogativas del Parlamento. En cualquier caso, sería sumamente difícil, si no imposible, que el Parlamento demostrara, en el marco de un recurso interpuesto conforme al artículo 175, la ilegalidad de una decisión de la Comisión que diera prioridad a la primera consideración. Además, aun cuando el Parlamento ganara el recurso interpuesto conforme al artículo 175 contra la Comisión, su victoria sería pírrica, puesto que sería demasiado tarde para que la Comisión interpusiera recurso de anulación frente al autor del acto controvertido. Por tanto, cuando están en juego las prerrogativas del Parlamento, es mucho mejor que se le reconozca a él mismo legitimación activa. De ella precisamente goza, en mi opinión, como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-70/88.
29. El Consejo no cuestiona directamente la admisibilidad del recurso del Parlamento en el presente caso, pero advierte que considera un riesgo que la legitimación activa del Parlamento pueda transformarse, de hecho, en una solución que, en la práctica, se utilice habitualmente, en lugar de aplicarse sólo en casos excepcionales. El Consejo sostiene que el Parlamento siempre podrá alegar que una disposición, adoptada conforme a un artículo del Tratado que prevea la simple consulta, debería haber sido adoptada conforme a un precepto que exigiera la aplicación del procedimiento de cooperación. Para analizar esta alegación, sería invariablemente necesario examinar el fondo del asunto. Si debe evitarse este peligro, el Consejo sostiene que ha de exigirse al Parlamento que demuestre la existencia de una clara violación de sus prerrogativas esenciales para declarar la admisibilidad.
30. Tal y como el Parlamento señala en su réplica, el Consejo no indica que estos criterios no se cumplan en el presente caso. De cualquier modo, tal y como el Abogado General Sr. Darmon señaló en sus conclusiones, presentadas el 26 de febrero de 1992 en el asunto C-65/90, Parlamento/Consejo, en el que se utilizó un razonamiento similar, el argumento del Consejo es incompatible con "el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados", que constituyó el fundamento de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-70/88. Es probable que la sentencia del Tribunal de Justicia en dicho asunto implique que, para determinar la base jurídica correcta de un acto, haya de examinarse el fondo del asunto pero, en mi opinión, ello no equivale a otorgar al Parlamento un derecho ilimitado a recurrir los actos adoptados por otras Instituciones, como aquel del que disfrutan el Consejo y la Comisión. Como ejemplo puede servir la sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. 4529), en la que el Tribunal de Justicia, pronunciándose en cuanto al fondo, desestimó sumariamente dos de los motivos alegados por el Parlamento, basándose en que éste no había demostrado que supusieran una violación de sus prerrogativas. Por consiguiente, no tengo duda alguna de que, en el presente caso, procede admitir el recurso del Parlamento.
Fondo
31. Como he explicado, si la opinión del Parlamento consistente en que la Directiva controvertida podía haber sido adoptada conforme al segundo párrafo del artículo 7 del Tratado es correcta, el Consejo no podía recurrir al artículo 235 del Tratado y la Directiva es, por consiguiente, inválida. A fin de analizar el motivo principal del recurso del Parlamento es necesario, por tanto, examinar el ámbito de aplicación del artículo 7.
32. Cuando se redactaron los escritos procesales del presente asunto, el Tribunal de Justicia aún no había tenido ocasión de pronunciarse sobre si el artículo 7 confería a los estudiantes el derecho a entrar y residir en un Estado miembro distinto del suyo propio, con el propósito de seguir un curso de formación profesional. El 26 de febrero de 1992, sin embargo, tras haber finalizado la fase escrita del procedimiento, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en el asunto Raulin (C-357/89, Rec. p. I-1027), en la que se resolvió esta cuestión. En dicho asunto, el College van Beroep Studiefinanciering, un Tribunal neerlandés de última instancia, competente para conocer de los litigios relativos a determinados tipos de becas de estudios, sometió al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre si, entre otras cosas, el Derecho comunitario confería a un nacional de un Estado miembro, que hubiera sido admitido a un curso de formación profesional en otro Estado miembro, el derecho de entrar y residir en dicho Estado con el fin de asistir al curso de que se tratare.
33. El Tribunal de Justicia afirmó que el derecho a la igualdad de trato en materia de condiciones de acceso a la formación profesional se aplicaba no sólo a los requisitos exigidos por el correspondiente centro educativo, tales como derechos de matrícula, sino también a cualquier medida que pudiera obstaculizar el ejercicio de ese derecho. El Tribunal de Justicia señaló que podría suceder que el estudiante que hubiera sido admitido a un curso no pudiera asistir al mismo por no poseer el derecho de residencia en el Estado en el que dicho curso tuviera lugar. De ello se desprende, continúa el Tribunal, que el principio de no discriminación en materia de condiciones de acceso a la formación profesional, que se deriva de los artículos 7 y 128 del Tratado, significa que un nacional de un Estado miembro que haya sido admitido a un curso de formación profesional en otro Estado miembro disfruta del derecho a residir en ese último Estado mientras dure el curso. El Tribunal de Justicia añadió que el derecho de entrada y residencia del que goza un estudiante en estas circunstancias no dependía de la concesión de un permiso de residencia por parte del Estado de acogida.
34. No obstante, el Tribunal de Justicia estableció, a continuación, algunos limites a los derechos de que gozan los estudiantes en estas circunstancias. Puesto que el derecho de residencia de un estudiante es simplemente el corolario de su derecho a la no discriminación en materia de acceso a la formación profesional, el primero de estos derechos quedó limitado a lo necesario para que el estudiante pudiera asistir al curso de que se tratara. Por tanto, los Estados miembros podían limitar el derecho de residencia del estudiante a la duración del curso correspondiente y exigirle el cumplimiento de determinados requisitos, justificados por los intereses legítimos del Estado de acogida. En concreto, dicho Estado podía exigir que el estudiante tuviera los recursos necesarios para subsistir y que estuviera cubierto por un seguro de enfermedad. Estas cuestiones no estaban comprendidas en el principio de no discriminación en materia de acceso a la formación profesional (véase la sentencia de 21 de junio de 1988, Brown, antes citada).
35. Durante la vista, el Gobierno del Reino Unido admitió, a la luz de la sentencia de 26 de febrero de 1992, Raulin, antes citada, que la Directiva podía haber sido adoptada con arreglo al párrafo segundo del artículo 7. El Consejo y el Gobierno neerlandés, no obstante, intentaron demostrar que la Directiva no se limitaba a la supresión de la discriminación, sino que tenía por objeto otorgar a los estudiantes un genuino derecho a la libre circulación. En mi opinión, resulta evidente, sin embargo, que la Directiva no hace otra cosa que conferir eficacia práctica al derecho de entrada y residencia derivado, según el Tribunal de Justicia, del artículo 7. De este modo, conforme al artículo 1, el objetivo del derecho de residencia que la Directiva confiere a los estudiantes es "facilitar el acceso a la formación profesional" y este derecho queda limitado, conforme al apartado 1 del artículo 2, a la duración del curso de que se trate. Ha de señalarse que cuestiones tales como el pago de becas de manutención, sobre las cuales el Tribunal de Justicia afirmó en la sentencia de 21 de junio de 1988, Brown, antes citada, que no entraban en el ámbito de aplicación del artículo 7, están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva. Además, los Estados miembros pueden establecer excepciones a la Directiva por razones de orden público, seguridad pública o salud pública cuando, como señala la Comisión, la desigualdad de trato esté objetivamente justificada y, por tanto, pueda admitirse conforme al artículo 7. En cualquier caso, el establecimiento de límites a los derechos conferidos a los estudiantes por la Directiva no puede provocar su exclusión del ámbito de aplicación del artículo 7.
36. Es cierto que el derecho de residencia otorgado por la Directiva no se limita al estudiante, sino que se extiende al cónyuge y a los hijos a cargo pero, tal y como afirma el octavo considerando de la exposición de motivos de la propia Directiva, "el derecho de residencia sólo se convierte en una posibilidad real cuando también se confiere al cónyuge y a sus hijos a cargo". Esta afirmación es congruente con los pronunciamientos del Tribunal de Justicia en contextos distintos pero conexos, en el sentido de que la discriminación contra los miembros de la familia de una persona puede, en algunos casos, ser equivalente a la discriminación contra la propia persona (véanse, por ejemplo, las sentencias de 30 de septiembre de 1975, Cristini, 32/75, Rec. p. 1085, y de 20 de junio de 1985, Deak, 94/84, Rec. p. 1873). Por tanto, considero que no era necesario que el Consejo recurriera al artículo 235 para extender el derecho de residencia a los miembros de la familia del estudiante, ni tampoco para otorgarles derecho a trabajar en el Estado de acogida puesto que, en mi opinión, tal derecho debe también considerarse necesario para que el principio de no discriminación establecido en el artículo 7 sea plenamente eficaz. Si los miembros de la familia del estudiante no tuvieran derecho, independientemente de su nacionalidad, a trabajar en el Estado de acogida, ello podría suponer un serio obstáculo para el ejercicio del derecho a la libre circulación otorgado por la Directiva, puesto que, en tal caso, el estudiante tendría no sólo que mantenerse él mismo, sino también a su familia al tiempo que realiza sus estudios.
37. En mi opinión, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1992, Raulin, antes citada, se desprende, por tanto, que el derecho de entrada y residencia que la Directiva pretende conferir a los estudiantes que deseen realizar un curso de formación profesional en un Estado miembro distinto del suyo propio, se deriva directamente del párrafo primero del artículo 7. Por consiguiente, el Consejo estaba facultado por el párrafo segundo del artículo 7 para adoptar medidas con el fin de poner en práctica tal derecho y no era necesario que recurriera al artículo 235. Por tanto, ha de declararse nula la Directiva.
38. Puesto que considero esta conclusión ineludible, a la luz de la sentencia Raulin del Tribunal de Justicia, no es estrictamente necesario que analice los otros dos motivos del recurso del Parlamento. No obstante, comentaré brevemente el segundo de ellos puesto que está estrechamente relacionado con el primero y el Parlamento señaló en la vista que le concedía gran importancia. En el tercer motivo se suscitan otras cuestiones que no creo conveniente analizar.
39. El Parlamento sostiene que, aun cuando la Directiva hubiera estado correctamente fundamentada en el artículo 235, sería de todos modos inválida dado que el Consejo no explicó por qué no podía tener como base otra disposición del Tratado. Me parece que no procede admitir este motivo del recurso del Parlamento y es, al mismo tiempo, infundado. No puede admitirse porque, si la opinión del Consejo sobre la necesidad de recurrir al artículo 235 hubiera resultado ser correcta, no puede decirse que la falta de explicaciones del porqué ninguna otra disposición del Tratado le confería los poderes de acción necesarios, violara las prerrogativas del Parlamento. Infundado, porque una disposición puede anularse por falta de motivación cuando dicha falta indique que la Institución de que se trate no tuvo debidamente en cuenta todos los factores relevantes al adoptar la medida. Esto no ocurrió en el presente caso, en el que el correlato del procedimiento legislativo, antes expuesto, que desembocó en la adopción de la Directiva, muestra que el Consejo simplemente consideró que ninguna otra disposición, aparte del artículo 235, le facultaba para adoptarla. Además, opino que sería injusto exigir al Consejo que, cada vez que desee actuar conforme al artículo 235, explique en detalle por qué ninguna otra disposición del Tratado le otorga los poderes de acción necesarios ya que, en la práctica, sería difícil definir los límites de tal requisito.
40. A pesar de que, estrictamente hablando, el Tribunal de Justicia no necesita, en mi opinión, analizar este motivo del recurso del Parlamento, si se pronunciara sobre el mismo se podrían evitar futuros litigios, tal y como apuntó el Consejo en la vista.
Los efectos de la declaración de nulidad
41. El Parlamento y la Comisión han sugerido que, si el Tribunal de Justicia decidiera anular la Directiva controvertida, debería limitar los efectos de su sentencia, dada la posibilidad de que los estudiantes ya hayan hecho uso de sus derechos conforme a disposiciones nacionales adoptadas para cumplir la Directiva. Esta propuesta fue apoyada durante la vista por el Gobierno neerlandés y por el Gobierno del Reino Unido.
42. El Tratado no contiene ninguna disposición que faculte expresamente al Tribunal de Justicia para limitar de esta forma los efectos de una sentencia que declare nula una Directiva. No obstante, cuando un Reglamento sea declarado nulo conforme al artículo 173 del Tratado, el artículo 174 autoriza al Tribunal de Justicia a señalar, en su caso, aquellos efectos del Reglamento que deban ser considerados como definitivos. A pesar de que el artículo 174 sólo se refiere a los Reglamentos, opino que ello no impide al Tribunal de Justicia hacer uso de dicha facultad, cuando sea necesario, respecto de Directivas que haya declarado nulas.
43. Es reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el artículo 174 se basa en el principio de seguridad jurídica, que es un principio de alcance general. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia ha aplicado el artículo 174 "por analogía" en el marco del procedimiento del artículo 177, cuando ha declarado nulo un Reglamento (véanse, por ejemplo, las sentencias de 15 de octubre de 1980, Providence agricole de la Champagne, 4/79, Rec. p. 2823; de 27 de febrero de 1985, Produits de maïs, 112/83, Rec. p. 719; de 15 de enero de 1986, Pinna, 41/84, Rec. p. 1, y de 10 de marzo de 1992, Lomas y otros, asuntos acumulados C-38/90 y C-151/90, Rec. p. I-1781). También se ha hecho uso de una facultad similar en relación con el presupuesto comunitario tras la anulación del acto del Presidente del Parlamento por el que se declaraba el presupuesto definitivamente aprobado (véanse las sentencias de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, 34/86, Rec. p. 2155, y de 31 de marzo de 1992, Consejo/Parlamento, C-284/90, Rec. p. I-2277). Además, el artículo 174 no tiene en cuenta el hecho de que la Directiva tiene en común con el Reglamento el que puede producir efecto directo en los Estados miembros. Aun cuando una Directiva no posea tal efecto, los Tribunales nacionales están obligados a tenerla en cuenta a la hora de interpretar disposiciones de Derecho nacional relacionadas con ella. Ello es así, con independencia de que haya o no expirado el plazo para cumplir la Directiva (véase la sentencia de 8 de octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Rec. p. 3969, apartado 15). Por tanto, declarar una Directiva nula, sin mantener algunos o todos sus efectos, puede suponer una amenaza tan seria para la seguridad jurídica como una declaración similar respecto de un Reglamento o un acto del Presidente del Parlamento por el que se declare el presupuesto comunitario definitivamente aprobado (véase la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, antes citada, apartado 48).
44. Por tanto, considero que el artículo 174 puede aplicarse por analogía cuando un acto, distinto de un Reglamento, sea declarado nulo por el Tribunal de Justicia como consecuencia, tanto de un recurso directo interpuesto conforme al artículo 173, como en un procedimiento iniciado con arreglo al artículo 177. A pesar de que el presente recurso no ha sido interpuesto conforme al artículo 173, debe ciertamente considerarse, a estos efectos, como si lo hubiera sido. Tal y como el Tribunal de Justicia afirmó en su sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 27, el recurso de anulación interpuesto por el Parlamento queda sujeto a las mismas disposiciones de los Tratados reguladoras de los recursos de anulación ejercitados por las restantes Instituciones.
45. En el presente asunto, opino que sería ir demasiado lejos afirmar que la Directiva debería considerarse definitiva, puesto que ello haría fracasar el propósito de declararla nula, que es proteger las prerrogativas del Parlamento. No obstante, a la vista de que la Directiva goza, en cuanto al fondo, del respaldo unánime del Consejo, de la Comisión y del Parlamento, creo que sería conveniente, en aras de la seguridad jurídica, que se mantuviera hasta que fuera sustituida por una nueva Directiva del Consejo, adoptada conforme a una base jurídica correcta.
46. Es cierto que la propia Directiva no confiere, por sí misma, a los estudiantes otros derechos distintos de los que les otorga el artículo 7 del Tratado, que posee efecto directo en los Estados miembros. A pesar de ello, resulta de gran ayuda que la Directiva contemple tales derechos, cuyo alcance podría resultar, de otro modo, controvertido. Además, tal y como la Comisión señala en sus observaciones, la Directiva cumple un objetivo útil, precisando cuál es el establecimiento de las medidas de orden práctico para el ejercicio de los derechos de que se trata. Ciertamente, el séptimo considerando de la exposición de motivos de la Directiva reconoce que "es necesario que los Estados miembros adopten medidas en el ámbito administrativo para facilitar la residencia sin discriminaciones". En alguna medida, ésta es la explicación de la abundante normativa adoptada para conferir eficacia práctica al derecho de libre circulación de los trabajadores establecido por el artículo 48 del Tratado, que también posee efecto directo. Además, la Directiva contribuye a garantizar que todos los Estados miembros traten a los estudiantes de los demás Estados miembros del mismo modo.
47. Además, durante la vista se puso de manifiesto que, a pesar de que no parecía probable que ninguno de los Estados miembros cumpliera la Directiva antes de la fecha tope del 30 de junio de 1992, algunos Estados miembros estaban preparados para hacerlo en esa fecha. Si el Tribunal de Justicia anulara la Directiva con posterioridad, pero se negara a mantener sus efectos, la situación de cualquier disposición nacional adoptada para cumplirla podría resulta incierta.
48. Es cierto que, cuando se aborde la adopción de una nueva Directiva, se aplicará el procedimiento de cooperación y ello puede dar lugar a diferencias sustanciales entre esa Directiva y la Directiva 90/366. No obstante, creo que, a la vista del amplio consenso que parece reinar en cuanto al contenido de esta última y el hecho de que no haga sino conferir eficacia a los derechos que emanan del artículo 7 del Tratado, cuyo alcance no puede ser modificado por las Instituciones comunitarias, es de prever que tales diferencias serán mínimas.
49. Por consiguiente, opino que han de mantenerse los efectos de la Directiva hasta que haya sido reemplazada por una nueva Directiva, cuya base jurídica sea correcta. Al mismo tiempo, debo aclarar que el Consejo deberá actuar dentro de un margen de tiempo razonable para cumplir la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declare nula la Directiva.
Conclusión
50. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare nula la Directiva 90/366/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los estudiantes.
2) Declare que deberán mantenerse los efectos de la Directiva hasta que ésta haya sido reemplazada por un acto cuya base jurídica sea correcta.
3) Condene en costas al Consejo, salvo las de la Comisión, los Países Bajos y el Reino Unido, quienes cargarán con sus propias costas.
(*) Lengua original: inglés.
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