Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans la présente affaire, le Parlement européen demande l' annulation de la directive 90/366/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des étudiants (JO L 180, p. 30). Le Parlement est soutenu par la Commission, tandis que le Conseil est soutenu par les Pays-Bas et le Royaume-Uni.
2. Le Parlement européen, tout en ne contestant pas le contenu de la directive, prétend qu' elle est invalide en se fondant sur trois moyens. Premièrement, il conteste la base juridique retenue. La directive a été adoptée sur la base de l' article 235 du traité CEE, aux termes duquel:
"Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l' un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d' action à cet effet, le Conseil, statuant à l' unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées."
3. Il est constant que le recours à l' article 235 comme base juridique d' un acte "n' est justifié que si aucune autre disposition du traité ne confère aux institutions communautaires la compétence nécessaire pour arrêter cet acte" (voir notamment l' arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, point 13, 45/86, Rec. p. 1493). Le Parlement soutient que la directive attaquée aurait pu être adoptée sur la base de l' article 7, second alinéa, du traité, combiné éventuellement avec l' article 128 du traité, et que le recours du Conseil à l' article 235 rend dès lors la directive invalide.
4. L' article 7 du traité est ainsi libellé:
"Dans le domaine d' application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu' il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.
Le Conseil, sur proposition de la Commission et en coopération avec le Parlement européen, peut prendre, à la majorité qualifiée, toute réglementation en vue de l' interdiction de ces discriminations."
5. Le second alinéa dudit article n' a jamais été utilisé seul à ce jour comme base légale d' un acte communautaire, bien qu' il ait été utilisé occasionnellement en combinaison avec d' autres dispositions: voir notamment les règlements (CEE) n s 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, en matière de sécurité sociale (JO L 230, p. 6), et 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant établissement d' une politique commune des structures dans le secteur de la pêche (JO L 20, p. 19). La procédure de coopération évoquée à l' alinéa en question est exposée à l' article 149, paragraphe 2, du traité et, lorsqu' elle s' applique, elle a pour effet de conférer au Parlement une influence plus grande sur le contenu de la législation proposée qu' une consultation simple, telle que celle prévue par l' article 235. Elle peut dès lors avoir des conséquences sur la substance de l' acte en question.
6. L' article 128 du traité est ainsi libellé:
"Sur proposition de la Commission et après consultation du comité économique et social, le Conseil établit les principes généraux pour la mise en oeuvre d' une politique commune de formation professionnelle qui puisse contribuer au développement harmonieux tant des économies nationales que du marché commun."
7. Deuxièmement, le Parlement allègue l' insuffisance du dernier considérant du préambule de la directive, aux termes duquel "... le traité ne prévoit pas, pour l' adoption de la présente directive, d' autres pouvoirs d' action que ceux de l' article 235". Le Parlement soutient que le Conseil aurait dû expliquer pourquoi, à son avis, la directive n' aurait pas pu être adoptée sur la base de l' article 7, second alinéa.
8. Troisièmement, le Parlement estime que le Conseil avait l' obligation de motiver, dans le préambule de la directive, son refus d' accepter certains amendements proposés par le Parlement.
9. Le Parlement a expliqué à l' audience qu' il considérait le premier de ces moyens comme sa demande principale, le deuxième moyen étant invoqué à titre subsidiaire par rapport au premier et le troisième à titre subsidiaire par rapport au deuxième.
La directive 90/366
10. La directive 90/366 a été adoptée dans le contexte d' une jurisprudence constatant que "un traitement inégal fondé sur la nationalité doit être considéré comme une discrimination prohibée par l' article 7 du traité CEE lorsqu' il se situe dans le domaine d' application dudit traité et ... que les conditions d' accès à la formation professionnelle relèvent dudit domaine" (voir l' arrêt du 21 juin 1988, Brown, point 15, 197/86, Rec. p. 3205, citant l' arrêt du 13 février 1985, Gravier, 293/83, Rec. p. 593). Dans ce dernier arrêt, la Cour a souligné que l' établissement d' une politique commune de formation professionnelle était envisagé par l' article 128 du traité. Selon la Cour, cette politique constitue un "élément indispensable des activités de la Communauté, dont les objectifs comprennent, entre autres, la libre circulation des personnes, la mobilité de la main d' oeuvre et l' amélioration du niveau de vie des travailleurs" (point 23). Dans l' arrêt du 2 février 1988, Blaizot, point 15 (24/86, Rec. p. 379), la Cour a déclaré qu' à cet effet "toute forme d' enseignement qui prépare à une qualification pour une profession, un métier ou un emploi spécifique, ou qui confère l' aptitude particulière à exercer une telle profession, métier ou emploi, relève de l' enseignement professionnel, quels que soient l' âge et le niveau de formation des élèves ou des étudiants, et même si le programme d' enseignement inclut une partie d' éducation générale".
11. L' objectif de la directive 90/366 est par conséquent de permettre aux ressortissants des États membres de suivre des cours de formation professionnelle dans d' autres États membres. A cette fin, l' article 1er prévoit ce qui suit:
"Les États membres, afin de faciliter l' accès à la formation professionnelle, accordent le droit de séjour à tout étudiant ressortissant d' un État membre qui ne dispose pas de ce droit sur la base d' une autre disposition du droit communautaire, ainsi qu' à son conjoint et à leurs enfants à charge et qui, par déclaration ou, au choix de l' étudiant, par tout autre moyen au moins équivalent, assure à l' autorité nationale concernée disposer de ressources afin d' éviter qu' ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l' assistance sociale de l' État membre d' accueil, à condition qu' il soit inscrit dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et qu' ils disposent d' une assurance maladie couvrant l' ensemble des risques dans l' État membre d' accueil."
12. En vertu de l' article 2, paragraphe 1, de la directive, le droit de séjour est limité à la durée de la formation poursuivie. Il demeure tant que les bénéficiaires répondent aux conditions prévues par l' article 1er (voir l' article 4). La directive ne constitue cependant pas le fondement d' un droit au paiement par l' État membre d' accueil de bourses d' entretien (voir l' article 3). La Cour a déclaré que cette matière échappait au principe de non-discrimination en ce qui concerne l' accès à la formation professionnelle (voir l' arrêt du 21 juin 1988, Brown, précité).
13. L' article 2, paragraphe 1, de la directive prévoit en outre que le droit de séjour qu' elle confère est constaté par la délivrance d' un document dénommé "carte de séjour de ressortissant d' un État membre de la CEE". La validité d' une telle carte peut être limitée à la durée de la formation ou à un an si la durée de la formation est supérieure à un an. Dans ce dernier cas, la carte est renouvelable annuellement. Lorsqu' un membre de la famille de l' étudiant n' a pas la nationalité d' un État membre, il lui est délivré un titre de séjour ayant la même validité que celui délivré au ressortissant dont il dépend. Pour la délivrance du titre de séjour, l' État membre d' accueil peut seulement demander au requérant de présenter une carte d' identité ou un passeport en cours de validité et de fournir la preuve qu' il répond aux conditions prévues à l' article 1er de la directive.
14. L' article 2, paragraphe 2, prévoit que les articles 2, 3 et 9 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l' intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), sont applicables, mutatis mutandis, aux bénéficiaires de la directive attaquée. En outre, "le conjoint et les enfants à charge d' un ressortissant d' un État membre bénéficiaire du droit de séjour sur le territoire d' un État membre ont le droit d' accéder à toute activité salariée ou non salariée sur l' ensemble du territoire de ce même État membre, même s' ils n' ont pas la nationalité d' un État membre". Les États membres ne peuvent déroger aux dispositions de la directive attaquée que pour des raisons d' ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Lorsqu' un État membre souhaite invoquer l' une de ces raisons, les articles 2 à 9 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d' ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850), s' appliquent. Les États membres mettent en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive attaquée au plus tard le 30 juin 1992.
15. L' acte attaqué fait partie d' un ensemble de trois directives adoptées le même jour par le Conseil, allant chacune dans le sens de la suppression des obstacles subsistants à la libre circulation des personnes à l' intérieur de la Communauté. Les deux autres actes sont les directives 90/364/CEE, relative au droit de séjour (JO L 180, p. 26), et 90/365/CEE, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (JO L 180, p. 28). Selon la directive 90/365, les États membres "accordent le droit de séjour à tout ressortissant d' un État membre qui a exercé dans la Communauté une activité en tant que travailleur salarié ou non salarié ainsi qu' aux membres de sa famille ... à condition qu' ils bénéficient d' une pension d' invalidité, de préretraite ou de vieillesse ou d' une rente d' accident de travail ou de maladie professionnelle de niveau suffisant pour qu' ils ne deviennent pas, pendant leur séjour, une charge pour l' assistance sociale de l' État membre d' accueil et à condition qu' ils disposent d' une assurance maladie couvrant l' ensemble des risques dans l' État membre d' accueil" (article 1er, paragraphe 1). La directive 90/364 est une mesure complémentaire, selon laquelle les États membres "accordent le droit de séjour aux ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en vertu d' autres dispositions du droit communautaire, ainsi qu' aux membres de leur famille tels qu' ils sont définis au paragraphe 2, à condition qu' ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d' une assurance maladie couvrant l' ensemble des risques dans l' État membre d' accueil et de ressources suffisantes pour éviter qu' ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l' assistance sociale de l' État membre d' accueil" (article 1er, paragraphe 1). De même que la directive attaquée, les directives 90/364 et 90/365 sont toutes deux fondées sur l' article 235 du traité.
16. Les trois directives adoptées le 28 juin 1990 marquent l' aboutissement d' une procédure qui remonte au 31 juillet 1979, lorsque la Commission a soumis au Conseil une proposition de directive, fondée sur les articles 56, paragraphe 2, et 235 du traité, relative au droit de séjour des ressortissants des États membres sur le territoire d' un autre État membre (JO C 207, p. 14). Cette proposition aurait conféré un droit de déplacement et de séjour à tous les ressortissants des États membres qui ne bénéficiaient pas des dispositions du droit communautaire existantes parce qu' ils ne pouvaient pas être considérés comme exerçant une activité économique.
17. Bien que la proposition de la Commission ait été approuvée par le Parlement le 17 avril 1980 (JO C 117, p. 48), le Conseil n' a pas pu dégager un accord sur la question et la Commission a retiré sa proposition le 3 mai 1989. Elle l' a remplacée le 27 juin de la même année par trois propositions qui ont finalement abouti aux directives adoptées le 28 juin 1990. Au cours de la procédure législative, le Conseil a modifié la base juridique de chacune des trois directives, la Commission ayant proposé l' article 7, second alinéa, pour la directive attaquée, l' article 100 pour la directive 90/364 et les articles 49 et 54 pour la directive 90/365.
18. Après avoir reçu la proposition de directive de la Commission basée sur le l' article 7, second alinéa, du traité concernant le droit de séjour des étudiants, le Conseil a consulté le Parlement conformément à l' article 149, paragraphe 2, sous a), du traité. Dans une résolution adoptée le 13 décembre 1989 (JO 1990, C 15, p. 82), le Parlement a approuvé, sous réserve de certaines modifications, le contenu de la directive proposée. Il a invité la Commission à modifier sa proposition en conséquence. La Commission a donc soumis une proposition modifiée au Conseil le 21 décembre 1989 (JO 1990, C 26, p. 15). La proposition modifiée de la Commission avait de nouveau pour base l' article 7, second alinéa, dont le Parlement avait expressément approuvé le choix dans sa résolution du 13 décembre 1989.
19. Le 9 janvier 1990, le président du Conseil a écrit au président du Parlement pour l' informer que le Conseil avait dégagé un accord sur les trois directives proposées et avait décidé de procéder à une nouvelle consultation du Parlement. Il attirait l' attention du président du Parlement sur le fait que le Conseil avait décidé de modifier les bases juridiques proposées initialement par la Commission et de les remplacer dans le cas de chaque proposition de directive par une référence à l' article 235 du traité. Néanmoins, le texte des propositions envoyé au Parlement renvoyait toujours aux bases juridiques proposées par la Commission. En effet, le préambule de la proposition concernant le droit de séjour des étudiants tendait toujours à expliquer pourquoi la directive envisagée contribuerait à la suppression des discriminations exercées en raison de la nationalité. Le Conseil a toutefois, semble-t-il, considéré cette seconde consultation du Parlement comme un élément de la procédure énoncée à l' article 235 et non, pour ce qui concernait la proposition en question, comme une étape dans la procédure de coopération prévue à l' article 149, paragraphe 2.
20. Le 13 juin 1990, le Parlement a adopté une nouvelle résolution concernant la proposition de directive sur le droit de séjour des étudiants (JO C 175, p. 100), dans laquelle il déclarait qu' il avait été consulté par le Conseil conformément à l' article 7 du traité et insistait sur le fait qu' il jugeait pertinente la base juridique proposée par la Commission. Il approuvait ensuite, sous réserve du maintien de l' article 7 comme base juridique et de nouvelles modifications, le contenu de la directive proposée.
21. Le 20 juin 1990, un des vice-présidents de la Commission, M. Martin Bangemann, a expliqué que la Commission n' acceptait pas la modification par le Conseil de la base juridique qu' elle avait proposée et qu' elle considérait que ce changement mettait en cause les prérogatives du Parlement. Elle se réservait le droit de recourir aux voies juridiques disponibles. En dépit des points de vue du Parlement et de la Commission, le Conseil, agissant sur la base de l' article 235 du traité, a adopté la directive litigieuse le 28 juin 1990. Dans une lettre adressée au président du Conseil le 23 juillet 1990, M. le vice-président Bangemann a réitéré la position de la Commission selon laquelle la directive n' avait pas été adoptée sur la base juridique correcte et selon laquelle le recours par le Conseil à l' article 235 mettait en cause les prérogatives du Parlement.
22. Nous relevons que l' opinion selon laquelle la directive pouvait être adoptée en vertu de l' article 7 du traité était partagée par le House of Lords Select Committee on the European Communities dans son rapport daté du 6 février 1990 et intitulé "Free Movement of People and Right of Residence in the European Community" (session 1989/1990, septième rapport), aux points 51 et 64.
Recevabilité
23. La seule disposition expresse du traité autorisant un recours en annulation des actes du Conseil devant la Cour est l' article 173. Comme on le sait, cet article, dans sa forme actuelle, ne mentionne pas le Parlement, et la Cour a décidé à deux reprises que le Parlement n' était pas recevable à former un recours au titre de l' article 173 (voir les arrêts du 27 septembre 1988, Parlement/Conseil, 302/87, Rec. p. 5615, et du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, C-70/88, Rec. p. I-2041). Dans ce dernier arrêt, la Cour a toutefois déclaré au point 26 que "l' absence dans les traités d' une disposition prévoyant le droit de recours en annulation en faveur du Parlement peut constituer une lacune procédurale, mais elle ne saurait prévaloir à l' encontre de l' intérêt fondamental qui s' attache au maintien et au respect de l' équilibre institutionnel défini par les traités constitutifs des Communautés européennes".
24. Conformément à sa mission qui consiste à assurer le respect du droit dans l' interprétation et l' application des traités et aux fins de maintenir l' équilibre institutionnel qu' ils ont créé, la Cour a dit pour droit dans cet arrêt que: "... le Parlement est recevable à saisir la Cour d' un recours en annulation dirigé contre un acte du Conseil ou de la Commission, à la condition que ce recours ne tende qu' à la sauvegarde de ses prérogatives et qu' il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles-ci. Sous cette réserve, le recours en annulation du Parlement est soumis aux règles prévues par les traités pour le recours en annulation des autres institutions" (point 27). La Cour a précisé que les prérogatives du Parlement comprenaient sa "participation au processus d' élaboration des actes normatifs, en particulier sa participation à la procédure de coopération prévue par le traité CEE" (point 28).
25. Dans la présente affaire, le principal moyen invoqué par le Parlement est tiré du remplacement par le Conseil d' une base juridique prévoyant la procédure de coopération par une base juridique ne prévoyant qu' une simple consultation du Parlement par le Conseil. Étant donné que ce changement a eu un effet défavorable sur l' implication du Parlement dans le processus législatif d' adoption de la directive contestée, ce dernier soutient que ses prérogatives ont été méconnues.
26. Ce moyen n' échappe pas à la critique. Le gouvernement du Royaume-Uni rappelle que, dans l' affaire 302/87, pour motiver sa conclusion selon laquelle le Parlement n' avait pas compétence pour former un recours en annulation au titre de l' article 173 du traité, la Cour a affirmé (point 27) que "l' article 155 du traité attribue ... à la Commission la responsabilité de veiller au respect des prérogatives du Parlement et d' introduire à cet effet les recours en annulation qui se révèleraient nécessaires". Le gouvernement du Royaume-Uni relève que, dans l' affaire C-70/88, le Parlement ne pouvait pas compter sur la Commission pour défendre ses prérogatives puisque les deux institutions n' étaient pas d' accord sur le point en litige. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, c' est ce seul motif qui a conduit la Cour à déclarer recevable le recours formé par le Parlement. En l' espèce, toutefois, le Parlement et la Commission sont d' accord, cette dernière étant intervenue au soutien du premier. Le gouvernement du Royaume-Uni allègue que la responsabilité de défendre les prérogatives du Parlement incombe dès lors à la Commission et que le recours est irrecevable. Il va même jusqu' à affirmer que si, dans un cas tel que celui de l' espèce, la Commission ne se conforme pas à son obligation de défendre les prérogatives du Parlement, ce dernier est habilité à introduire un recours en carence contre elle au titre de l' article 175 du traité.
27. Nous ne pouvons admettre cet argument. A notre avis, l' arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, précité, constate qu' en réalité la personne la plus indiquée pour défendre les prérogatives du Parlement est le Parlement lui-même. Il convient d' observer que, au point 27 de son arrêt précité, la Cour s' est exprimée en termes généraux. Elle n' a pas laissé entendre que ce point devait être limité dans le sens suggéré par le gouvernement du Royaume-Uni.
28. L' idée que, si la Commission manquait à son obligation de défendre les prérogatives du Parlement, ce dernier pourrait former un recours contre elle au titre de l' article 175 est, à notre avis, indéfendable en principe et inapplicable en pratique, comme le prouve la présente affaire. La Commission a expliqué que, tout en soutenant le point de vue du Parlement sur le plan juridique, elle n' avait pas introduit elle-même de recours en annulation parce qu' elle jugeait préférable, après une aussi longue période d' élaboration, de permettre le maintien d' une mesure de l' importance de la directive. Ainsi, bien que la Commission et le Parlement puissent être d' accord sur le fond de l' affaire, ils ne le sont pas sur l' opportunité de former un recours en annulation. Nous estimons qu' il ne serait pas raisonnable de demander à la Commission de mettre en balance l' intérêt général du maintien de la directive et la nécessité d' assurer la protection des prérogatives du Parlement. Il serait en tout état de cause extrêmement difficile, sinon impossible, pour le Parlement d' établir, dans le cadre d' un recours au titre de l' article 175, qu' une décision de la Commission donnant priorité à la première considération était illicite. En outre, même si le Parlement réussissait dans son recours contre la Commission au titre de l' article 175, ce serait une victoire à la Pyrrhus, car il serait alors trop tard pour que la Commission introduise un recours en annulation contre l' auteur de l' acte contesté. Lorsque les prérogatives du Parlement sont en cause, il est donc de loin préférable pour lui qu' il dispose d' un droit de recours direct. C' est précisément, selon nous, ce que lui a reconnu la Cour dans l' affaire C-70/88.
29. Le Conseil ne conteste pas directement la recevabilité de la requête introduite par le Parlement dans la présente affaire, mais invoque le risque de voir effectivement le droit de recours du Parlement se transformer, de remède disponible dans des cas exceptionnels uniquement, en droit susceptible en pratique d' être exercé comme allant de soi. Le Conseil allègue qu' il sera toujours loisible au Parlement de prétendre qu' un acte adopté en vertu d' un article du traité prévoyant une simple consultation aurait dû être adopté en vertu d' une disposition prévoyant la procédure de coopération. L' appréciation de ce type de prétention exigera invariablement un examen du fond de l' affaire. Si on veut éviter ce danger, il faudrait, selon le Conseil, exiger du Parlement qu' il fasse la preuve d' une violation manifeste de ses prérogatives essentielles pour que son recours soit recevable.
30. Comme le Parlement l' observe dans sa réplique, le Conseil ne suggère pas que le recours du Parlement ne satisfait pas à ces critères dans le cas présent. En tout état de cause, ainsi que l' avocat général M. Darmon l' a souligné dans les conclusions qu' il a présentées le 26 février 1992 dans l' affaire C-65/90, Parlement/Conseil, dans laquelle un argument similaire était avancé, l' argument du Conseil est incompatible avec l' "intérêt fondamental qui s' attache au maintien et au respect de l' équilibre institutionnel défini par les traités", sur lequel se fondait l' arrêt de la Cour dans l' affaire C-70/88. Peut-être l' arrêt en question prévoit-il implicitement que, pour établir la base juridique correcte d' un acte, on peut être amené à examiner un recours au fond, mais cela n' équivaut pas, selon nous, à donner au Parlement un droit illimité de contester les actes adoptés par les autres institutions, tel que celui conféré au Conseil et à la Commission. Ce point de vue peut être illustré par l' arrêt du 4 octobre 1991, Parlement/Conseil (C-70/88, Rec. p. 4529), dans lequel la Cour a rejeté de façon succincte comme irrecevables deux des moyens invoqués par le Parlement, au motif que ce dernier n' avait apporté aucun élément tendant à démontrer une violation de ses prérogatives. A notre avis, il ne fait dès lors aucun doute en l' espèce que le recours du Parlement est recevable.
Sur le fond
31. Comme nous l' avons expliqué, si le Parlement estime à juste titre que la directive contestée aurait dû être adoptée en vertu de l' article 7, second alinéa, le Conseil n' était pas autorisé à recourir à l' article 235 du traité et la directive sera par conséquent invalide. L' appréciation du principal moyen invoqué par le Parlement requiert donc un examen du champ d' application de l' article 7.
32. Au moment du dépôt des mémoires dans la présente affaire, la Cour n' avait pas encore eu l' occasion de préciser si l' article 7 conférait aux étudiants un droit d' entrée et de séjour dans un État membre autre que le leur afin d' y suivre une formation professionnelle. Toutefois, le 26 février 1992, après la clôture de la procédure écrite, la Cour a rendu l' arrêt Raulin (C-357/89, Rec. p. I-0000), dans lequel elle a tranché cette question. Dans ladite affaire, le College van Beroep Studiefinanciering, une juridiction néerlandaise statuant en dernier ressort sur les litiges concernant certains types d' allocations d' études, a saisi la Cour d' une question préjudicielle visant, notamment, à savoir si le droit communautaire conférait à un ressortissant d' un État membre admis à suivre une formation professionnelle dans un autre État membre un droit d' entrée et de séjour dans cet autre État membre afin de suivre les cours concernés.
33. La Cour a décidé que le droit à l' égalité de traitement en ce qui concerne les conditions d' accès à la formation professionnelle visait non seulement les exigences imposées par l' établissement de formation en question, telles les frais d' inscription, mais aussi toute mesure susceptible d' empêcher l' exercice du droit. La Cour a observé qu' un étudiant admis à suivre une formation professionnelle risquait de se trouver dans l' impossibilité de fréquenter les cours s' il n' avait pas un droit de séjour dans l' État membre où ceux-ci se déroulaient. Il s' ensuit, a dit la Cour, que le principe de non-discrimination en matière de conditions d' accès à la formation professionnelle qui découle des articles 7 et 128 du traité implique qu' un ressortissant d' un État membre qui a été admis à suivre une formation professionnelle dans un autre État membre bénéficie d' un droit de séjour dans cet État membre pour la durée de la formation. La Cour a ajouté que le droit d' entrée et de séjour dont bénéficiait un étudiant dans ces circonstances n' était pas subordonné à l' octroi d' un titre de séjour par l' État membre d' accueil.
34. La Cour a poursuivi en imposant toutefois certaines limites aux droits accordés aux étudiants dans ces circonstances. Le droit de séjour d' un étudiant n' étant que le simple corollaire du droit d' accéder sans discrimination à une formation professionnelle, elle a déclaré que ce droit de séjour était limité à ce qui est nécessaire pour permettre à l' étudiant de suivre la formation concernée. Dès lors, les États membres pouvaient limiter le droit de séjour de l' étudiant à la durée des études suivies et l' assortir de certaines exigences justifiées par les intérêts légitimes de l' État membre d' accueil. En particulier, l' État membre en question pouvait exiger que l' étudiant assure la couverture de ses frais d' entretien et d' assurance maladie. Le principe de l' accès non discriminatoire à la formation professionnelle ne s' appliquait pas à ces questions (voir l' arrêt du 21 juin 1988, Brown, précité).
35. A l' audience, le gouvernement du Royaume-Uni a admis, à la lumière de l' arrêt du 26 février 1992, Raulin, précité, que la directive aurait pu être adoptée sur la base de l' article 7, second alinéa. Le Conseil et le gouvernement néerlandais ont toutefois tenté d' établir que la directive ne visait pas seulement à éliminer une discrimination, mais qu' elle visait à créer à l' intention des étudiants un véritable droit de libre circulation. A notre avis, il est cependant évident que la directive ne fait rien d' autre que mettre en pratique le droit d' entrée et de séjour qui, comme la Cour l' a déclaré, dérive de l' article 7. Ainsi, selon l' article 1er, le but du droit de séjour accordé aux étudiants par la directive est de "faciliter l' accès à la formation professionnelle" et ce droit est limité par l' article 2, paragraphe 1, à la durée de la formation suivie. Il convient d' observer que des matières telles que le paiement de bourses d' entretien, qui, comme la Cour l' a déclaré dans l' arrêt du 21 juin 1988, Brown, précité, ne relève pas du domaine d' application de l' article 7, sont exclues du champ de la directive. En outre, les États membres sont autorisés à déroger à la directive pour des raisons d' ordre public, de sécurité publique et de santé publique, lorsque, comme l' observe la Commission, des inégalités de traitement peuvent être justifiées objectivement et donc autorisées en vertu de l' article 7. En tout état de cause, le fait d' imposer une limitation aux droits accordés aux étudiants par la directive ne saurait avoir pour effet de soustraire les droits eux-mêmes au domaine d' application de l' article 7.
36. Il est exact que le droit de séjour conféré par la directive n' est pas limité à l' étudiant mais s' étend à son conjoint et à leurs enfants à charge, mais, aux termes mêmes du huitième considérant du préambule de la directive, "le droit de séjour ne peut être réellement exercé que s' il est aussi accordé au conjoint et à leurs enfants à charge". Cette approche est conforme aux décisions rendues par la Cour dans des contextes différents mais proches, suivant lesquelles une discrimination exercée à l' encontre des membres de la famille d' une personne peut équivaloir dans certaines circonstances à une discrimination exercée à l' encontre de la personne elle-même (voir par exemple les arrêts du 30 septembre 1975, Cristini, 32/75, Rec. p. 1085, et du 20 juin 1985, Deak, 94/84, Rec. p. 1873). A notre avis, le Conseil n' était donc pas tenu de recourir à l' article 235 pour étendre le droit de séjour aux membres de la famille de l' étudiant ni pour leur accorder le droit de travailler dans l' État d' accueil, car nous estimons que ce droit doit également être considéré comme nécessaire pour assurer son plein effet au principe de non-discrimination énoncé à l' article 7. Si les membres de la famille de l' étudiant n' étaient pas autorisés à exercer une activité professionnelle dans l' État d' accueil, quelle que soit leur nationalité, cela pourrait créer un sérieux obstacle à l' exercice du droit à la libre circulation conféré par la directive, puisque l' étudiant aurait alors à pourvoir à la fois à son propre entretien et à celui de sa famille tout en poursuivant des études.
37. A notre avis, il résulte dès lors de l' arrêt du 26 février 1992, Raulin, précité, que le droit d' entrée et de séjour que la directive entend conférer aux étudiants qui souhaitent suivre une formation professionnelle dans un État membre autre que le leur dérive directement de l' article 7, premier alinéa. Le Conseil était donc habilité à prendre toutes mesures en vue de la mise en oeuvre de ce droit en vertu de l' article 7, second alinéa, et il n' était pas tenu d' avoir recours à l' article 235. Il convient en conséquence d' annuler la directive.
38. Étant donné que cette conclusion est inévitable à nos yeux à la lumière de l' arrêt Raulin, il n' est pas strictement nécessaire que nous examinions les deux autres moyens invoqués par le Parlement. Nous commenterons toutefois brièvement le deuxième moyen parce qu' il est très proche du premier et que le Parlement a déclaré à l' audience qu' il y attachait un grande importance. Le troisième moyen soulève des questions distinctes que nous n' estimons pas devoir aborder.
39. Le Parlement soutient que, même si la directive avait été correctement fondée sur l' article 235, elle n' en resterait pas moins invalide parce que le Conseil n' a pas expliqué pourquoi elle n' aurait pas pu être fondée sur une autre disposition du traité. Nous estimons que ce moyen est à la fois irrecevable et non fondé. Irrecevable, parce que si le point de vue du Conseil sur la nécessité d' avoir recours à l' article 235 s' était avéré correct, on ne pourrait soutenir que son défaut d' expliquer pourquoi aucune autre disposition du traité ne lui conférait les pouvoirs nécessaires a entraîné une violation des prérogatives du Parlement. Non fondé, parce qu' un acte est susceptible d' annulation pour défaut de motivation lorsque ce défaut fait supposer que l' institution concernée n' a pas convenablement tenu compte de tous les éléments pertinents avant d' adopter l' acte. Ce n' était pas le cas en l' espèce, la genèse de l' adoption de la directive exposée plus haut montrant que le Conseil a simplement considéré qu' aucune autre disposition que l' article 235 ne l' habilitait à adopter la directive. En outre, il serait déraisonnable à notre avis d' exiger que le Conseil, chaque fois qu' il souhaite agir en vertu de l' article 235, explique en détail pourquoi aucune autre disposition du traité ne lui confère les pouvoirs nécessaires, étant donné qu' il serait probablement difficile en pratique de définir les limites de cette exigence.
40. Bien qu' à strictement parler la Cour ne soit pas tenue d' aborder ce moyen du Parlement, une décision en ce sens permettrait, comme le Conseil l' a suggéré à l' audience, d' éviter des litiges à l' avenir.
L' effet d' une déclaration d' invalidité
41. Le Parlement et la Commission ont suggéré, pour le cas où la Cour déciderait d' annuler la directive attaquée, qu' elle limite les effets de son arrêt dans le temps, eu égard au fait que certains étudiants ont peut-être déjà exercé leurs droits en vertu de la législation nationale adoptée en vue de la mise en oeuvre de la directive. Cette suggestion a été soutenue à l' audience par les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni.
42. Le traité ne contient pas de disposition qui confère expressément à la Cour le pouvoir de limiter de cette façon les effets d' un arrêt constatant la nullité d' une directive. Lorsqu' un règlement est déclaré nul dans le cadre d' un recours au titre de l' article 173 du traité, l' article 174 autorise toutefois la Cour a indiquer, si elle l' estime nécessaire, ceux des effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs. Le fait que l' article 174 soit limité aux règlements n' empêche pas la Cour, à notre avis, d' exercer dans certains cas appropriés un pouvoir similaire en ce qui concerne les directives qu' elle a déclarées nulles.
43. Selon la jurisprudence de la Cour, l' article 174 repose sur le principe de la sécurité juridique, qui est un principe d' application générale. La Cour a donc appliqué l' article 174 "par analogie" dans le cadre de procédures introduites en vertu de l' article 177, dans lesquelles elle a été amenée à prononcer l' annulation d' un règlement (voir, par exemple, les arrêts du 15 octobre 1980, Providence agricole de la Champagne, 4/79, Rec. p. 2823; du 27 février 1985, Produits de maïs, 112/83, Rec. p. 719; du 15 janvier 1986, Pinna, 41/84, Rec. p. 1, et du 10 mars 1992, Lomas e.a., C-38/90 et C-151/90, Rec. p. I-0000). Un pouvoir similaire a été exercé dans le cadre du budget communautaire à la suite de l' annulation de l' acte du président du Parlement par lequel celui-ci a constaté que le budget était définitivement arrêté (voir les arrêts du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, 34/86, Rec. p. 2155, et du 31 mars 1992, Conseil/Parlement, C-284/90, Rec. p. I-0000). En outre, les termes de l' article 174 ne tiennent pas compte du fait qu' une directive est semblable à un règlement en ce qu' elle peut produire un effet direct dans les États membres. Même lorsqu' une directive ne produit pas cet effet, les juridictions nationales sont tenues d' en tenir compte lorsqu' elles interprètent les dispositions pertinentes du droit national, que le délai de transposition de la directive soit écoulé ou non (voir l' arrêt du 8 octobre 1987, Kolpinghuis Nijmegen, point 15, 80/86, Rec. p. 3969). Ainsi, déclarer nulle une directive sans préserver certains ou la totalité de ses effets pourrait menacer sérieusement la sécurité juridique, de la même façon qu' une déclaration similaire à propos d' un règlement ou de l' acte du président du Parlement par lequel celui-ci a constaté que le budget communautaire était définitivement arrêté (voir l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, précité, point 48).
44. Nous estimons en conséquence que l' article 174 peut s' appliquer par analogie lorsqu' un acte autre qu' un règlement est déclaré nul par la Cour, tant dans le cadre d' un recours direct au titre de l' article 173 que d' une procédure au titre de l' article 177. Bien que le présent recours n' ait pas été formé au titre de l' article 173, il est clair qu' il doit être examiné aux fins de la présente affaire comme s' il avait été exercé au titre de la disposition en question. Ainsi que la Cour l' a expliqué dans son arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, précité, point 27, le recours en annulation du Parlement pour la sauvegarde de ses prérogatives est soumis aux règles prévues par les traités pour le recours en annulation des autres institutions.
45. En l' espèce, il serait exagéré à notre avis de déclarer que la directive devrait être considérée comme définitive, car cela irait à l' encontre du but poursuivi en la déclarant nulle, qui est de protéger les prérogatives du Parlement. Néanmoins, eu égard au fait que, sur le fond, la directive bénéficie du soutien unanime du Conseil, de la Commission et du Parlement, nous estimons qu' il serait souhaitable, dans l' intérêt de la sécurité juridique, de la maintenir jusqu' à ce que le Conseil la remplace par une nouvelle directive adoptée sur une base juridique correcte.
46. Certes, la directive elle-même ne confère pas en soi aux étudiants des droits allant au delà de ceux dont ils bénéficient au titre de l' article 7 du traité, qui produit un effet direct dans les États membres. Néanmoins, la directive énumère utilement ces droits, dont la portée pourrait autrement être contestée. En outre, comme la Commission le souligne dans ses observations, la directive poursuit un but utile en précisant les modalités de l' exercice des droits en question. De fait, le septième considérant du préambule de la directive reconnaît que "il est nécessaire que les États membres prennent des mesures sur le plan administratif pour faciliter le séjour de manière non discriminatoire". C' est dans une certaine mesure l' explication de tout cet ensemble de mesures législatives qui ont été adoptées pour la mise en oeuvre du droit à la libre circulation des travailleurs conféré par l' article 48 du traité, qui produit également un effet direct. De surcroît, la directive aide à assurer le respect, par chaque État membre, de l' égalité de traitement à l' égard des étudiants d' autres États membres.
47. Au surplus, il est apparu à l' audience que, bien qu' il ne semble guère y avoir de chances qu' un des États membres mette en oeuvre la directive avant la date limite du 30 juin 1992, certains d' entre eux étaient prêts à le faire à partir de cette date. Si la Cour devait annuler la directive après cette date en omettant de maintenir ses effets, le statut des dispositions nationales d' application pourrait être incertain.
48. Il est exact que, pour l' adoption d' une nouvelle directive, la procédure de coopération s' appliquera et que des différences de fond pourraient apparaître entre cette directive et la directive 90/366. Toutefois, eu égard au large degré d' assentiment dont semble faire l' objet le contenu de cette dernière directive et du fait qu' elle met tout simplement en oeuvre les droits découlant de l' article 7 du traité, dont la portée ne saurait être modifiée par les institutions communautaires, on peut raisonnablement s' attendre à ce que de telles différences soient minimes.
49. Nous estimons en conséquence que les effets de la directive devraient être maintenus jusqu' à son remplacement par une nouvelle directive adoptée sur la base juridique correcte. En même temps, il convient de préciser que le Conseil sera tenu d' agir dans un délai raisonnable pour se conformer à l' arrêt par lequel la Cour prononcera la nullité de la directive.
Conclusion
50. Nous proposons dès lors à la Cour de:
1) déclarer nulle la directive 90/366/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des étudiants;
2) déclarer que les effets de la directive seront maintenus jusqu' à son remplacement par un acte adopté sur la base juridique correcte;
3) condamner le Conseil aux dépens, à l' exception de ceux de la Commission, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, qui supporteront leurs propres dépens.
(*) Langue originale: l' anglais.
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