Conclusões do Advogado-Geral
++++
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. No presente processo, o Parlamento Europeu pede a anulação da Directiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 180, p. 30). O Parlamento é apoiado pela Comissão enquanto o Conselho é apoiado pelos Países Baixos e pelo Reino Unido.
2. O Parlamento Europeu, embora não conteste o conteúdo da directiva, sustenta a sua invalidade com base em três fundamentos. Em primeiro lugar, contesta a base jurídica adoptada. A directiva foi adoptada com base no artigo 235. do Tratado CEE, nos termos do qual:
"Se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adoptará as disposições necessárias".
3. É pacífico que o recurso ao artigo 235. como base jurídica de um acto não é justificado a não ser que qualquer outra disposição do Tratado não confira às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto (v., entre outros, o acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, n. 13, 45/86, Colect., p. 1493). O Parlamento sustenta que a directiva impugnada poderia ter sido adoptada com base no artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado, eventualmente conjugado com o artigo 128. do Tratado e que, consequentemente, o recurso ao artigo 235. torna a directiva inválida.
4. O artigo 7. do Tratado tem a seguinte redacção:
"No âmbito de aplicação do presente Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade. O Conselho, sob proposta da Comissão, e em cooperação com o Parlamento Europeu, pode adoptar, por maioria qualificada, toda e qualquer regulamentação tendo em vista proibir estas discriminações."
5. O segundo parágrafo do referido artigo nunca foi utilizado isoladamente, até ao presente, como base jurídica para um acto comunitário, embora tenha sido ocasionalmente utilizado em conjugação com outras disposições: v., nomeadamente, os Regulamentos (CEE) n.os 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, em matéria de segurança social (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53), e 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector das pescas (JO L 20, p. 19; EE 04 F1 p. 16). O processo de cooperação referido no parágrafo em questão é definido no artigo 149. , n. 2, do Tratado e, quando seja aplicável, destina-se a atribuir ao Parlamento maior influência no conteúdo da legislação do que aquela que resulta de uma simples consulta, como a prevista no artigo 235. Assim, tal procedimento pode produzir efeitos ao nível do conteúdo do acto em causa.
6. O artigo 128. do Tratado dispõe:
"O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, e após consulta do Comité Económico e Social, estabelecerá os princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional capaz de contribuir para o desenvolvimento harmonioso tanto das economias nacionais como do mercado comum."
7. Em segundo lugar, o Parlamento alega a insuficiência do último considerando do preâmbulo da directiva, nos termos do qual "... o Tratado não prevê outros poderes de acção para além dos do artigo 235. ". O Parlamento sustenta que o Conselho deveria ter explicado as razões que, em seu entender, impediam que a directiva fosse adoptada com base no artigo 7. , segundo parágrafo.
8. Em terceiro lugar, o Parlamento considera que o Conselho tinha o dever de explicar, no preâmbulo da directiva, por que não tinham sido acolhidas determinadas alterações propostas pelo Parlamento.
9. O Parlamento explicou, na audiência, que considerava o primeiro destes fundamentos o seu pedido principal, sendo o segundo fundamento invocado a título subsidiário relativamente ao primeiro e o terceiro subsidiário relativamente ao segundo.
A Directiva 90/366
10. A Directiva 90/366 foi adoptada tendo como pano de fundo uma jurisprudência que determinava que "um tratamento desigual em função da nacionalidade deve ser considerado como uma discriminação proibida pelo artigo 7. do Tratado CEE sempre que se verificar no domínio de aplicação do Tratado e... que as condições de acesso à formação profissional estão compreendidas nesse domínio" (v. o acórdão de 21 de Junho de 1988, Brown, 197/86, n. 15, Colect., p. 3205, que cita o acórdão de 13 de Fevereiro de 1985, Gravier, 293/83, Recueil, p. 593). No acórdão referido em último lugar, o Tribunal de Justiça sublinhou que o artigo 128. do Tratado previa o estabelecimento de uma política comum de formação profissional. Segundo o Tribunal, esta política constitui um "elemento indispensável das actividades da Comunidade, cujos objectivos compreendem, entre outros, a livre circulação das pessoas, a mobilidade da mão-de-obra e a melhoria do nível de vida dos trabalhadores" (n. 23). No acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot, n. 15 (24/86, Colect., p. 379) o Tribunal de Justiça declarou que, para este efeito, "toda a forma de ensino que forneça ao estudante qualificação para o exercício de uma profissão, ocupação ou emprego específicos ou aptidão especial para o respectivo exercício faz parte do ensino profissional, independentemente da idade e nível de formação dos alunos ou estudantes, ainda que o programa inclua uma parte de cultura geral".
11. O objectivo da Directiva 90/366 é, consequentemente, o de permitir que os nacionais dos Estados-membros frequentem cursos de formação profissional noutros Estados-membros. Para este efeito, o artigo 1. dispõe:
"Os Estados-membros, para facilitar o acesso à formação profissional, concederão o direito de residência a qualquer estudante nacional de um Estado-membro que não goze desse direito com base noutra disposição do direito comunitário, bem como ao seu cônjuge e seus filhos a cargo, e que, mediante declaração ou, à escolha do estudante, mediante qualquer outro meio pelo menos equivalente, garantam à autoridade nacional dispor de recursos, a fim de evitar que se tornem, durante a sua estadia, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-membro de acolhimento, desde que o estudante esteja inscrito num estabelecimento reconhecido para nele seguir, a título principal, uma formação profissional e que todo o agregado familiar disponha de um seguro de doença que cubra a totalidade dos riscos no Estado-membro de acolhimento".
12. Nos termos do artigo 2. , n. 1, da directiva, o direito de residência é limitado à duração da formação frequentada. Mantém-se enquanto os titulares preencherem as condições previstas no artigo 1. (v. o artigo 4. ). No entanto, a directiva não cria qualquer direito ao pagamento, pelo Estado-membro de acolhimento, de bolsas de subsistência (v. o artigo 3. ). O Tribunal de Justiça declarou que esta matéria não se incluía no âmbito do princípio da não discriminação no que respeita ao acesso à formação profissional (v. o acórdão de 21 de Junho de 1988, Brown, já referido).
13. O artigo 2. , n. 1, da directiva prevê, além disso, que o direito de residência aí concedido é consignado pela emissão de um documento denominado "cartão de residência de nacional de um Estado-membro da CEE". A validade deste documento pode ser limitada à duração da formação ou a um ano, quando a duração do curso seja superior. Nesse caso, o cartão deve ser renovável anualmente. Quando um membro da família do estudante não tenha a nacionalidade de um Estado-membro, deve ser-lhe passado um documento de residência com validade igual à do documento concedido ao nacional de que depende. Para a emissão do cartão de residência, o Estado-membro de acolhimento apenas pode exigir que o requerente apresente um bilhete de identidade ou um passaporte válidos e que prove que preenche as condições previstas no artigo 1. da directiva.
14. O artigo 2. , n. 2, determina que os artigos 2. , 3. e 9. da Directiva 68/360/CEE, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88) são aplicáveis mutatis mutandis aos beneficiários da directiva impugnada. Além disso, "o cônjuge e os filhos a cargo de qualquer nacional de um Estado-membro gozam do direito de aceder a qualquer actividade assalariada ou não assalariada em todo o território desse mesmo Estado-membro, mesmo que não possuam a nacionalidade de um Estado-membro". Os Estados-membros apenas podem derrogar ao disposto na directiva impugnada por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. Quando um Estado-membro pretenda invocar uma destas razões, são aplicáveis os artigos 2. a 9. da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada, justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO L 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36). Os Estados-membros adoptarão as disposições necessárias para dar cumprimento à directiva impugnada, o mais tardar até 30 de Junho de 1992.
15. O acto impugnado faz parte de um conjunto de três directivas adoptadas pelo Conselho no mesmo dia, cada uma das quais se destina a avançar no sentido da supressão dos obstáculos existentes à livre circulação das pessoas no interior da Comunidade. Os dois outros actos são as Directivas 90/364/CEE, relativa ao direito de residência (JO L 180, p. 26) e 90/365/CEE, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional (JO L 180, p. 28). Segundo a Directiva 90/365, os Estados-membros "concederão o direito de residência a qualquer nacional de um Estado-membro que tenha exercido na Comunidade uma actividade como trabalhador assalariado ou não assalariado, bem como aos membros da sua família... na condição de o primeiro beneficiar de uma pensão de invalidez, de pré-reforma ou de velhice ou de uma renda por acidente de trabalho ou doença profissional de nível suficiente para que não se tornem, durante o período de residência, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-membro de acolhimento, e na condição de estarem cobertos por um seguro de doença que abranja o conjunto dos riscos no Estado-membro de acolhimento" (artigo 1. , n. 1). A Directiva 90/364 constitui uma medida residual nos termos da qual os os Estados-membros "concederão o direito de residência aos nacionais dos Estados-membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições de direito comunitário e aos membros da respectivas famílias tal como são definidos no n. 2, na condição de disporem, para si próprios e para as suas famílias, de um seguro de doença que cubra todos os riscos no Estado-membro de acolhimento e de recursos suficientes para evitar que se tornem, durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-membro de acolhimento" (artigo 1. , n. 1). À semelhança da directiva impugnada, as Directivas 90/364 e 90/365 baseiam-se no artigo 235. do Tratado.
16. As três directivas adoptadas em 28 de Junho de 1990 representam o culminar de um procedimento que remonta a 31 de Julho de 1979, quando a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de directiva, baseada nos artigos 56. , n. 2, e 235. do Tratado, sobre o direito de residência dos nacionais dos Estados-membros no território de outro Estado-membro (JO C 207, p. 14). Esta proposta conferia um direito de circulação e de residência a todos os nacionais dos Estados-membros que não beneficiassem das disposições do direito comunitário vigentes, por não poderem ser considerados como exercendo uma actividade económica.
17. Embora a proposta tenha sido acolhida favoravelmente pelo Parlamento em 17 de Abril de 1980 (JO C 117, p. 48), o Conselho não conseguiu chegar a acordo sobre a questão e a Comissão retirou a proposta em 3 de Maio de 1989, tendo-a substituído em 26 de Junho desse ano por três propostas que acabaram por conduzir às directivas adoptadas em 28 de Junho de 1990. Ao longo do processo legislativo, o Conselho modificou a base jurídica de cada uma das três directivas, tendo a Comissão proposto o artigo 7. , segundo parágrafo, para a directiva impugnada, o artigo 100. para a Directiva 90/364 e os artigos 49. e 54. para a Directiva 90/365.
18. Depois de ter recebido a proposta de directiva de Comissão, baseada no artigo 7. , segundo parágrafo, do Tratado, relativa ao direito de residência dos estudantes, o Conselho consultou o Parlamento em conformidade com o artigo 149. , n. 2, alínea a), do Tratado. Numa resolução adoptada em 13 de Dezembro de 1989 (JO 1990, C 15, p. 82), o Parlamento aprovou, com algumas alterações, o conteúdo da directiva proposta. Convidou a Comissão a modificar a sua proposta em conformidade. Assim, a Comissão apresentou uma nova proposta ao Conselho em 21 de Dezembro de 1989 (JO 1990, C 26, p. 15). A nova proposta da Comissão tinha mais uma vez por base o artigo 7. , segundo parágrafo, cuja escolha o Parlamento tinha aprovado expressamente na sua resolução de 13 de Dezembro de 1989.
19. Em 9 de Janeiro de 1990, o presidente do Conselho escreveu ao presidente do Parlamento informando-o de que o Conselho tinha chegado a acordo sobre as três directivas propostas e de que tinha decidido proceder a uma nova consulta do Parlamento. Chamava a atenção do presidente do Parlamento para o facto de o Conselho ter decidido modificar as bases jurídicas inicialmente propostas pela Comissão, substituindo-as, no caso de cada proposta de directiva, pelo artigo 235. do Tratado. Porém, o texto das propostas enviadas ao Parlamento ainda referia as bases jurídicas propostas pela Comissão. Com efeito, o preâmbulo da proposta relativa ao direito de residência dos estudantes continuava a explicar as razões por que a directiva prevista contribuiria para a eliminação das discriminações em razão da nacionalidade. Contudo, o Conselho parece ter considerado esta segunda consulta do Parlamento como integrando-se no procedimento fixado no artigo 235. e não, no que se referia à proposta em questão, como uma fase do processo de cooperação previsto no artigo 149. , n. 2.
20. Em 13 de Junho de 1990, o Parlamento adoptou uma nova resolução sobre a proposta de directiva relativa ao direito de residência dos estudantes (JO C 175, p. 100), na qual declava que tinha sido consultado pelo Conselho em conformidade com o artigo 7. do Tratado e realçava o facto de considerar adequada a base jurídica proposta pela Comissão. E continuava, aprovando, com a ressalva da manutenção do artigo 7. como base jurídica e de algumas alterações, o conteúdo da directiva proposta.
21. Em 20 de Junho de 1990, um dos vice-presidentes da Comissão, Martin Bangemann, declarou que a Comissão não aceitava que o Conselho modificasse a base jurídica que aquela tinha proposto e que, a seu ver, esta modificação punha em causa as prerrogativas do Parlamento. A Comissão reservou-se o direito de recorrer às vias jurídicas disponíveis. Apesar das posições da Comissão e do Parlamento, o Conselho, baseando-se no artigo 235. do Tratado, adoptou a directiva controvertida, em 28 de Junho de 1990. Numa carta dirigida ao presidente do Conselho em 23 de Julho de 1990, o vice-presidente Bangemann reiterou a posição da Comissão de que a directiva não tinha sido adoptada com a base jurídica correcta e que o recurso do Conselho ao artigo 235. punha em causa as prerrogativas do Parlamento.
22. Saliento que a tese que sustenta que a directiva podia ter sido adoptada ao abrigo do artigo 7. do Tratado foi subscrita pelo House of Lords Select Commitee on the European Communities, em relatório de 6 de Fevereiro de 1990 intitulado "Free Movement of People and Right of Residence in the European Community" (sessão 1989/1990, sétimo relatório), nos n.os 51 e 64.
Admissibilidade
23. A única disposição expressa do Tratado que permite um recurso de anulação de actos do Conselho para o Tribunal de Justiça é o artigo 173. Como é sabido, este artigo, na sua redacção actual, não faz referência ao Parlamento, e o Tribunal decidiu, em duas ocasiões, que aquela institição não tinha legitimidade para interpor recursos ao abrigo do artigo 173. (v. acórdãos de 27 de Setembro de 1988, Parlamento/Conselho, 302/87, Colect., p. 5615, e de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho, C-70/88, Colect., p. I-2041). No entanto, neste último acórdão, o Tribunal declarou no n. 26 que "a ausência, nos Tratados, de uma disposição que preveja o direito do Parlamento de apresentar um recurso de anulação pode constituir uma lacuna da regulamentação processual, mas não poderia prevalecer sobre o interesse fundamental que se prende com a manutenção e o respeito do equilíbrio institucional definido pelos tratados constitutivos das Comunidades europeias".
24. De acordo com a sua missão, que consiste em garantir o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados, e a fim de manter o equilíbrio institucional por eles criado, o Tribunal declarou neste acórdão que: "... é admissível a apresentação pelo Parlamento ao Tribunal de um recurso de anulação dirigido contra um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de que esse recurso se dirija apenas à salvaguarda das suas prerrogativas e tenha apenas por base fundamentos retirados da violação daquelas. Com esta reserva, o recurso de anulação do Parlamento está submetido às regras previstas pelos tratados para os recursos de anulação das outras instituições" (n. 27). O Tribunal esclareceu que as prerrogativas do Parlamento incluíam a "participação no processo de elaboração dos actos normativos, em particular a sua participação no processo de cooperação previsto pelo Tratado CEE" (n. 28).
25. No presente processo, a principal objecção do Parlamento é a substituição, pelo Conselho, de uma base jurídica que prevê o processo de cooperação por uma base jurídica que exige uma simples consulta do Parlamento pelo Conselho. Uma vez que esta modificação se repercutiu desfavoravelmente na participação do Parlamento no processo legislativo que levou à adopção da directiva impugnada, este último sustenta que as suas prerrogativas foram violadas.
26. Este fundamento não escapa a críticas. O Governo do Reino Unido recorda que, no processo 302/87, o Tribunal, para fundamentar a conclusão de que o Parlamento não tinha legitimidade para interpor um recurso de anulação ao abrigo do artigo 173. do Tratado, declarou (n. 27) que "o artigo 155. do Tratado atribui... à Comissão a responsabilidade de velar pelo respeito das prerrogativas do Parlamento e de interpor para esse efeito os recursos de anulação que se afigurem necessários". O Governo do Reino Unido salienta que, no processo C-70/88, o Parlamento não podia esperar que a Comissão defendesse as suas prerrogativas, uma vez que as duas instituições não estavam de acordo sobre a questão em litígio. Segundo o Governo do Reino Unido, foi esta a única razão que levou o Tribunal a julgar admissível o recurso interposto pelo Parlamento. Todavia, no presente caso, o Parlamento e a Comissão estão de acordo, uma vez que esta última interveio em apoio do primeiro. O Governo do Reino Unido alega que a responsabilidade pela defesa das prerrogativas do Parlamento incumbe, pois, à Comissão, e que o recurso é inadmissível. Chega mesmo a ponto de afirmar que, se num caso como o presente a Comissão não cumprir a obrigação de defender as prerrogativas do Parlamento, este último pode propor uma acção por omissão contra a Comissão, ao abrigo do artigo 175. do Tratado.
27. Não posso aceitar este argumento. Em minha opinião, o que o acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho, reconhece é que a entidade mais indicada para defender as prerrogativas do Parlamento é o próprio Parlamento. Há que observar que no n. 27 do acórdão, já referido, o Tribunal se exprimiu em termos gerais. Não deixou entender que este número devia ser limitado no sentido sugerido pelo Governo do Reino Unido.
28. A ideia de que, se a Comissão desrespeitasse a sua obrigação de defender as prerrogativas do Parlamento, este último podia intentar uma acção contra ela ao abrigo do artigo 175. é, a meu ver, indefensável em princípio e impraticável, como o presente processo prova. A Comissão explicou que, apesar de apoiar a posição do Parlamento no plano jurídico, não interpôs ela própria um recurso de anulação porque considerou preferível, depois de um período de elaboração tão longo, permitir a manutenção de uma medida da importância da directiva. Assim, ainda que a Comissão e o Parlamento possam estar de acordo quanto ao fundo da questão, não o estão quanto à oportunidade da interposição de um recurso de anulação. Considero que não seria razoável pedir à Comissão que ponderasse o interesse geral da manutenção da directiva - em contraposição com a necessidade de garantir a protecção das prerrogativas do Parlamento. De qualquer modo, para o Parlamento, seria extremamente difícil, senão impossível, demonstrar, no quadro de uma acção ao abrigo do artigo 175. , que uma decisão da Comissão que desse prioridade ao primeiro aspecto era ilícita. Além disso, mesmo que o Parlamento tivesse êxito na sua acção contra a Comissão ao abrigo do artigo 175. , seria uma falsa vitória, pois nessa altura seria demasiado tarde para que a Comissão interpusesse um recurso de anulação contra o autor do acto impugnado. Quando as prerrogativas do Parlamento estão em causa é, pois, preferível que ele disponha de um direito de recurso directo. É precisamente o que, a meu ver, o Tribunal lhe reconheceu no processo C-70/88.
29. O Conselho não contesta directamente a admissibilidade do recurso do Parlamento no presente caso, mas invoca o risco de que o direito de recurso do Parlamento, que é uma via processual disponível apenas em casos excepcionais, possa efectivamente transformar-se em direito susceptível de, na prática, ser exercido como regra. O Conselho alega que o Parlamento poderá sempre defender que um acto adoptado ao abrigo de um artigo do Tratado que prevê a simples consulta deveria ter sido adoptado ao abrigo de uma disposição que exige o processo de cooperação. A apreciação deste tipo de pretensão exigirá, invariavelmente, uma apreciação do mérito da causa. Para se evitar este perigo, é necessário, na opinião do Conselho, exigir que o Parlamento prove a existência de uma violação manifesta das suas prerrogativas essenciais para que o seu recurso seja admissível.
30. Como o Parlamento observa na réplica, o Conselho não sugere que o recurso do Parlamento não preenche estes critérios no caso presente. De qualquer modo, como o advogado-geral Darmon sublinhou nas conclusões que apresentou em 26 de Fevereiro de 1992 no processo C-65/90, Parlamento/Conselho, no qual havia sido apresentado um argumento semelhante, o argumento do Conselho é incompatível com o "interesse fundamental relacionado com a manutenção e o respeito do equilíbrio institucional definido nos Tratados", em que assentava o acórdão do Tribunal no processo C-70/88. É perfeitamente possível que esteja implícito no acórdão em questão que, para determinar a base jurídica correcta de um acto, seja necessário analisar o mérito do pedido, mas isso não equivale, do meu ponto de vista, a atribuir ao Parlamento um direito ilimitado de impugnar actos adoptados pelas outras instituições, como aquele que têm o Conselho e a Comissão. Esta tese pode ser ilustrada pelo acórdão de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. 4529), no qual o Tribunal rejeitou sumariamente, por inadmissíveis, dois dos fundamentos invocados pelo Parlamento, considerando que este último não demonstrara que as suas prerrogativas tinham sido violadas. Assim, em minha opinião, no caso em apreço não há qualquer dúvida de que o recurso do Parlamento é admissível.
Quanto ao mérito
31. Como já expliquei, se o Parlamento tiver razão ao considerar que a directiva impugnada devia ter sido adoptada com base no artigo 7. , segundo parágrafo, o Conselho não podia recorrer ao artigo 235. da directiva e a directiva será, consequentemente, inválida. A apreciação do principal fundamento invocado pelo Parlamento exige, portanto, um exame do âmbito de aplicação do artigo 7.
32. No momento da apresentação dos articulados no caso sub judice, o Tribunal ainda não tinha tido ocasião de esclarecer se o artigo 7. atribuía aos estudantes um direito de entrada e de residência num Estado-membro diferente do seu para aí frequentarem uma formação profissional. Porém, em 26 de Fevereiro de 1992, depois de encerrada a fase escrita do processo, o Tribunal proferiu o acórdão Raulin (C-357/89, Colect., p. I-1027) em que decidiu essa questão. Nesse processo, o College van Beroep Studiefinanciering, órgão jurisdicional neerlandês que decide em última instância sobre os litígios relacionados com determinados tipos de subsídios de estudos, submeteu ao Tribunal uma questão prejudicial destinada, nomeadamente, a saber se o direito comunitário atribuía a um nacional de um Estado-membro admitido a frequentar uma formação profissional noutro Estado-membro um direito de entrada e de residência nesse outro Estado-membro para frequentar o curso em causa.
33. O Tribunal decidiu que o direito à igualdade de tratamento em matéria de condições de acesso à formação profissional se aplicava não só às exigências impostas pelo estabelecimento de ensino em questão, como as despesas de inscrição, mas também a qualquer medida susceptível de dificultar o exercício desse direito. O Tribunal observou que um estudante admitido a frequentar um curso poderia estar impossibilitado de o fazer se não tivesse o direito de residir no Estado-membro onde ele se realiza. Daí resulta, afirmou o Tribunal, que o princípio da não discriminação em matéria de condições de acesso à formação profissional que decorre dos artigos 7. e 128. do Tratado implica que um nacional de um Estado-membro que tenha sido admitido num curso de formação profissional noutro Estado-membro beneficia de um direito de residência neste último enquanto durar a formação. O Tribunal acrescentou que o direito de entrada e de residência de que goza um estudante nestas circunstâncias não dependia da concessão de uma autorização de residência pelo Estado-membro de acolhimento.
34. O Tribunal prosseguiu impondo, no entanto, determinados limites aos direitos de que gozam os estudantes nestas circunstâncias. Uma vez que o direito de residência de um estudante era apenas corolário do direito de acesso, sem discriminação, a uma formação profissional, o Tribunal declarou que o direito de residência se limitava ao necessário para permitir que o estudante frequentasse a formação em questão. Consequentemente, os Estados-membros podiam limitar o direito de residência do estudante à duração dos estudos seguidos e impor determinadas exigências justificadas pelos interesses legítimos do Estado-membro de acolhimento. Concretamente, o Estado-membro em questão podia exigir que o estudante dispusesse de recursos adequados para a sua subsistência e tivesse um seguro de doença. O princípio do acesso numa base não discriminatória à formação profissional não se aplicava a estas questões (v. o acórdão de 21 de Junho de 1988, Brown, já referido).
35. Na audiência, o Governo do Reino Unido admitiu, à luz do acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin, já referido, que a directiva poderia ter sido adoptada com base no artigo 7. , segundo parágrafo. No entanto, o Conselho e o Governo neerlandês tentaram demonstrar que a directiva não se limitava a eliminar discriminações, mas também atribuía aos estudantes um verdadeiro direito de livre circulação. Em minha opinião, é, no entanto, evidente, que a directiva mais não faz do que pôr em prática o direito de entrada e de residência que, como o Tribunal declarou, decorre do artigo 7. Assim, segundo o artigo 1. , o objectivo do direito de residência atribuído pela directiva aos estudantes é o de "facilitar o acesso à formação profissional" e este direito é limitado pelo artigo 2. , n. 1, à duração da formação seguida. Há que observar que matérias como o pagamento de bolsas de subsistência, que, como o Tribunal declarou no acórdão de 21 de Junho de 1988, Brown, já referido, não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 7. , são excluídas do campo de aplicação da directiva. Além disso, os Estados-membros podem derrogar a aplicação da directiva por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública sempre que, como a Comissão observa, desigualdades de tratamento possam ser objectivamente justificadas e, portanto, autorizadas por força do artigo 7. De qualquer modo, o facto de se impor um limite aos direitos atribuídos aos estudantes pela directiva não pode ter por efeito subtrair esses mesmos direitos ao domínio de aplicação do artigo 7.
36. É verdade que o direito de residência atribuído pela directiva não se limita ao estudante, estendendo-se igualmente ao seu cônjuge e filhos a cargo; porém, segundo os próprios termos do oitavo considerando da directiva, "o direito de residência só pode ser efectivamente exercido se for também concedido ao cônjuge e seus filhos a cargo". Esta abordagem está em conformidade com as decisões proferidas pelo Tribunal em contextos diferentes, embora próximos, segundo as quais uma discriminação exercida contra os membros da família de uma pessoa pode equivaler, em determinadas circunstâncias, a uma discriminação exercida contra a própria pessoa (v., por exemplo, os acórdãos de 30 de Setembro de 1975, Cristini, 32/75, Recueil, p. 1085, e de 20 de Junho de 1985, Deak, 94/84, Recueil, p. 1873). A meu ver, o Conselho não era, assim, obrigado a recorrer ao artigo 235. para alargar o direito de residência aos membros da família do estudante, nem para lhes conceder o direito de trabalhar no Estado-membro de acolhimento, pois entendo que este direito deve ser igualmente considerado necessário para dar pleno efeito ao princípio da não discriminação enunciado no artigo 7. Se os membros da família do estudante não pudessem exercer uma actividade profissional no Estado-membro de acolhimento, independentemente da sua nacionalidade, isso poderia criar um sério obstáculo ao exercício do direito à livre circulação concedido pela directiva, uma vez que o estudante teria então que assegurar o seu próprio sustento e o da sua família, ao mesmo tempo que prosseguia os seus estudos.
37. Em meu entender, resulta, desta forma, do acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin, já referido, que o direito de entrada e de residência que a directiva pretende atribuir aos estudantes que desejem frequentar uma formação profissional num Estado-membro diferente do seu decorre directamente do artigo 7. , primeiro parágrafo. Consequentemente, o Conselho estava habilitado a tomar medidas para dar efeito prático a este direito ao abrigo do artigo 7. , segundo parágrafo, e não era obrigado a recorrer ao artigo 235. Assim sendo, há que anular a directiva.
38. Uma vez que esta conclusão é inevitável, a meu ver, à luz do acórdão Raulin, não é absolutamente necessário examinar os outros dois fundamentos invocados pelo Parlamento. No entanto, comentarei brevemente o segundo fundamento porque se relaciona estreitamente com o primeiro e porque o Parlamento declarou na audiência que lhe atribuía grande importância. O terceiro fundamento levanta questões diferentes que considero não dever abordar.
39. O Parlamento sustenta que, mesmo que a directiva tivesse sido correctamente baseada no artigo 235. , não deixaria de ser inválida, uma vez que o Conselho não explicou por que razão a directiva não se poderia ter baseado noutra disposição do Tratado. Considero que este fundamento é simultaneamente inadmissível e improcedente. Inadmissível porque, se o ponto de vista do Conselho sobre a necessidade de recorrer ao artigo 235. se tivesse revelado correcto, não se poderia sustentar que o facto de ele não ter explicado as razões por que nenhuma outra disposição do Tratado lhe atribuía os poderes necessários violara as prerrogativas do Parlamento. Improcedente porque um acto é susceptível de anulação por insuficiência de fundamentação quando essa deficiência leve a crer que a instituição em causa não teve convenientemente em conta todos os elementos pertinentes antes de adoptar o acto. Não foi o que se verificou no caso em análise, uma vez que a génese da adopção da directiva atrás exposta revela que o Conselho considerou simplesmente que nenhuma outra disposição que não fosse o artigo 235. o habilitava a adoptar a directiva. Além disso, não seria, a meu ver, razoável exigir que o Conselho, de cada vez que pretendesse agir ao abrigo do artigo 235. , explicasse pormenorizadamente as razões por que nenhuma outra disposição do Tratado lhe atribuía os poderes necessários, uma vez que seria provavelmente difícil definir na prática os limites desta exigência.
40. Ainda que, em rigor, o Tribunal não seja obrigado a abordar este fundamento do Parlamento, uma decisão neste sentido permitiria, como o Conselho alvitrou na audiência, evitar futuros litígios.
O efeito da declaração de invalidade
41. O Parlamento e a Comissão sugeriram, para o caso de o Tribunal decidir anular a directiva impugnada, que este limitasse os efeitos do seu acórdão no tempo, atento o facto de, possivelmente, alguns estudantes já terem exercido os seus direitos ao abrigo da legislação nacional adoptada para dar execução à directiva. Esta sugestão foi apoiada na audiência pelos Governos neerlandês e do Reino Unido.
42. O Tratado não contém qualquer disposição que atribua expressamente ao Tribunal o poder de limitar desta forma os efeitos de um acórdão que anule uma directiva. Quando um regulamento é anulado no âmbito de um recurso ao abrigo do artigo 173. do Tratado, o artigo 174. autoriza, no entanto, o Tribunal a indicar, se o considerar necessário, quais os efeitos do regulamento que devem ser considerados subsistentes. O facto de o artigo 174. se limitar aos regulamentos não impede, em minha opinião, o Tribunal, quando conveniente, de exercer um poder semelhante no que respeita às directivas que anulou.
43. Segundo a jurisprudência do Tribunal, o artigo 174. assenta no princípio da segurança jurídica, que é um princípio de aplicação geral. O Tribunal aplicou, portanto, o artigo 174. "por analogia" no quadro de processos apresentados ao abrigo do artigo 177. , nos quais acabou por se pronunciar pela anulação de um regulamento (v., por exemplo, os acórdãos de 15 de Outubro de 1980, Providence Agricole de la Champagne, 4/79, Recueil, p. 2823; de 27 de Fevereiro de 1985, Produits de maïs, 112/83, Recueil, p. 719; de 15 de Janeiro de 1986, Pinna, 41/84, Colect., p. 1; e de 10 de Março de 1992, Lomas e o., C-38/90 e C-151/90, Colect., p. I-1781). Foi exercido um poder semelhante no quadro do orçamento comunitário, na sequência da anulação do acto do presidente do Parlamento que declarou que o orçamento tinha sido definitivamente aprovado (v. os acórdãos de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, 34/86, Colect., p. 2155, e de 31 de Março de 1992, Conselho/Parlamento, C-284/90, Colect., p.I-2277). Além disso, a redacção do artigo 174. não tem em conta que uma directiva é equiparável a um regulamento, na medida em que pode produzir um efeito directo nos Estados-membros. Mesmo quando uma directiva não tenha esse efeito, os órgãos jurisdicionais nacionais devem tê-la em conta sempre que interpretem disposições relevantes do direito nacional, e isto independentemente de o prazo para a transposição da directiva ter ou não expirado (v. o acórdão de 8 de Outubro de 1987, Kolpinghuis Nijmegen, n. 15, 80/86, Colect., p. 3969). Consequentemente, anular uma directiva sem preservar alguns ou a totalidade dos seus efeitos poderia constituir uma ameaça tão séria para a segurança jurídica como uma declaração similar a propósito de um regulamento ou do acto do presidente do Parlamento que declare o orçamento comunitário definitivamente aprovado (v. o acórdão de 3 de Julho de 1986, Comissão/Parlamento, já referido, n. 48).
44. Consequentemente, considero que o artigo 174. pode aplicar-se por analogia quando um acto que não um regulamento seja anulado pelo Tribunal, tanto no quadro de um recurso ao abrigo do artigo 173. como num processo ao abrigo do artigo 177. Apesar de o presente recurso não ter sido interposto ao abrigo do artigo 173. , resulta claro que deve ser analisado para estes efeitos como se tivesse sido apresentado ao abrigo da disposição em questão. Como o Tribunal explicou no seu acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho, já referido (n. 27), um recurso de anulação do Parlamento para salvaguardar as suas prerrogativas está sujeito às regras previstas pelos Tratados quanto aos recursos de anulação das restantes instituições.
45. No caso vertente, seria, a meu ver, exagerado declarar que a directiva deveria considerar-se definitiva, pois isso iria contra o objectivo prosseguido com a sua anulação, que é o de proteger as prerrogativas do Parlamento. No entanto, considerando o facto de que a substância da directiva beneficia do apoio unânime do Conselho, da Comissão e do Parlamento, parece-me que seria desejável, para o interesse da segurança jurídica, mantê-la até que o Conselho a substitua por uma nova directiva adoptada com uma base jurídica correcta.
46. É verdade que a directiva, por si, não atribui aos estudantes direitos que excedam aqueles de que beneficiam ao abrigo do artigo 7. do Tratado, que produz efeito directo nos Estados-membros. No entanto, a directiva enumera utilmente estes direitos, cujo alcance, se assim não fosse, poderia ser contestado. Além disso, como a Comissão sublinha nas suas observações, a directiva prossegue um objectivo útil ao precisar as modalidades do exercício dos direitos em questão. De facto, o sétimo considerando do preâmbulo da directiva reconhece que "é necessário que os Estados-membros tomem medidas a nível administrativo para facilitar o exercício do direito de residência de maneira não discriminatória". É, em certa medida, a explicação para o considerável conjunto de medidas legislativas que foram adoptadas para dar efeito prático ao direito de livre circulação dos trabalhadores atribuído pelo artigo 48. do Tratado, que também tem efeito directo. Acrescente-se que a directiva ajuda a garantir o respeito, por cada Estado-membro, da igualdade de tratamento relativamente a estudantes de outros Estados-membros.
47. De resto, verificou-se na audiência que, ainda que não pareça provável que algum dos Estados-membros aplique a directiva antes da data limite de 31 de Junho de 1992, alguns deles estavam prontos a fazê-lo a partir desta data. Se o Tribunal anulasse a directiva posteriormente sem manter os seus efeitos, o estatuto das disposições nacionais de aplicação poderia ser incerto.
48. É verdade que a adopção de uma nova directiva exigirá a aplicação do processo de cooperação, facto que pode dar origem a diferenças de substância entre essa directiva e a Directiva 90/366. Porém, considerando a vasta concordância de que o conteúdo desta última parece ter sido objecto e o facto de que põe simplesmente em prática os direitos decorrentes do artigo 7. do Tratado, cujo alcance as instituições comunitárias não podem alterar, pode razoavelmente esperar-se que tais diferenças sejam mínimas.
49. Consequentemente, considero que os efeitos da directiva deveriam ser mantidos até à sua substituição por uma nova directiva que assente numa base jurídica correcta. Ao mesmo tempo, há que esclarecer que o Conselho será obrigado a agir num prazo razoável para cumprir o acórdão do Tribunal que anule a directiva.
Conclusão
50. Consequentemente, proponho que o Tribunal:
1) anule a Directiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes;
2) declare que os efeitos da directiva se manterão até à sua substituição por um acto jurídico adoptado com uma base jurídica correcta;
3) condene o Conselho nas despesas, com excepção das da Comissão, dos Países Baixos e do Reino Unido, que suportarão as suas próprias despesas.
(*) Língua original: inglês.
Full & Egal Universal Law Academy