SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCIS G. JACOBS
vom 7. November 1991 ( *1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
In der vorliegenden Rechtssache beantragt die Kommission, nach Artikel 173 EWG-Vertrag die Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 2258/90 des Rates vom 27. Juli 1990 zur Berichtigung der Dienstund Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften sowie zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten, die auf die Dienst- und Versorgungsbezüge dieser Beamten anwendbar sind (ABl. L 204, S. 1), teilweise für nichtig zu erklären. Die Kommission begehrt die Nichtigerklärung der Verordnung nur insoweit, als mit ihr kein besonderer Berichtigungskoeffizient festgesetzt wird, der auf die Dienstbezüge des in München beschäftigten Personals anwendbar wäre.
Hintergrund des Rechtsstreits
2.
Die Kommission und der Rat sind sich seit einiger Zeit über die Notwendigkeit uneinig, einen besonderen Berichtigungskoeffizienten für München festzusetzen, obwohl anscheinend unbestritten ist, daß die Lebenshaltungskosten in dieser Stadt erheblich höher sind als im übrigen Deutschland (mit Ausnahme von Berlin). Im Rahmen des Verfahrens zur jährlichen Überprüfung der Dienstbezüge schlug die Kommission im Juni 1989 die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München vor; der Vorschlag wurde jedoch vom Rat nicht angenommen. Im Juni 1990 legte die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung vor, der drei Bestandteile enthielt: a) eine allgemeine Berichtigung der Dienstbezüge für die Beamten der Gemeinschaft, b) eine Angleichung der Berichtigungskoeffizienten für bestimmte Länder und c) die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München. Als dieser Vorschlag vom AStV geprüft wurde, zeigte sich, daß es eine qualifizierte Mehrheit für die ersten beiden Bestandteile gab und daß sich keine Vertretung für den dritten Bestandteil aussprach. Die Kommission willigte daher in die Abtrennung des dritten Bestandteils ein und legte diesen in einem gesonderten Vorschlag vor, der vom Rat nicht angenommen wurde, während die anderen beiden Bestandteile in Form der angefochtenen Verordnung verabschiedet wurden.
3.
Es sei ferner darauf hingewiesen, daß verschiedene in München beschäftigte Beamte wegen der unterbliebenen Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München beim Gericht erster Instanz Klage gegen die Kommission erhoben haben. In der Rechtssache T-134/89 (Henrich) hat das Gericht erster Instanz die Klage abgewiesen, und beim Gerichtshof ist jetzt ein Rechtsmittel anhängig. In der Rechtssache T-22/90 (Brambilla) ist das Verfahren vor dem Gericht erster Instanz noch nicht abgeschlossen.
Die relevanten Rechtsvorschriften und die relevante Rechtsprechung
4.
Artikel 64 des Beamtenstatuts lautet:
„Auf die Dienstbezüge des Beamten, die auf belgische Franken lauten, wird nach Abzug der nach dem Statut und dessen Durchführungsverordnungen einzubehaltenden Beträge ein Berichtigungskoeffizient angewandt, der je nach den Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung 100 v. H. oder einen höheren oder niedrigeren Hundertsatz beträgt.
Diese Koeffizienten werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit (Absatz 2 Unterabsatz 2 erster Fall des Artikels 148 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und des Artikels 118 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft) festgesetzt. Am 1. Januar 1962 beträgt der Berichtigungskoeffizient für die Dienstbezüge der an den vorläufigen Sitzen der Gemeinschaften tätigen Beamten 100 v. H.“
5.
Artikel 65 des Statuts lautet:
„(1)
Der Rat überprüft jährlich das Besoldungsniveau der Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften. Diese Überprüfung erfolgt im September anhand eines gemeinsamen Berichts der Kommission, dem ein vom Gemeinsamen statistischen Amt im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellter gemeinsamer Index zugrunde liegt; für diesen Index ist für jedes Land der Gemeinschaften der Stand am 1. Juli maßgebend.
Der Rat prüft hierbei, ob im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Gemeinschaften eine Angleichung der Bezüge angebracht ist. Berücksichtigt werden insbesondere etwaige Erhöhungen der Gehälter im öffentlichen Dienst sowie die Erfordernisse der Gewinnung von Personal.
(2)
Im Falle einer erheblichen Änderung der Lebenshaltungskosten beschließt der Rat innerhalb von höchstens zwei Monaten Maßnahmen zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten und gegebenenfalls über deren Rückwirkung.
(3)
Bei Anwendung dieses Artikels beschließt der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit (Absatz 2 Unterabsatz 2 erster Fall des Artikels 148 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und des Artikels 118 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft).“
6.
Abschnitt II 1.1 des Anhangs des Beschlusses 81/1061/Euratom, EGKS, EWG des Rates vom 15. Dezember 1981 zur Änderung des Verfahrens zur Angleichung der Dienstbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 386, S. 6) lautet:
„Entwicklung der Lebenshaltungskosten
Das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften ermittelt im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der Mitgliedstaaten die gemeinsamen Indizes, an denen sich die Entwicklung des Preisanstiegs für die europäischen Beamten an den verschiedenen Dienstorten messen läßt und die somit die Aktualisierung der länderbezogenen Berichtigungskoeffizienten nach Artikel 64 des Statuts ermöglichen.
Alle fünf Jahre prüft das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der Mitgliedstaaten, ob die Relationen zwischen den Berichtigungskoeffizienten genau die Kaufkraftäquivalenzen zwischen den Dienstbezügen wiedergeben, die an das in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten beschäftigte Personal gezahlt werden.
Eine solche Überprüfung wird für die anderen Dienstorte vorgenommen, wenn objektive Faktoren die Gefahr erheblicher Verzerrungen im Vergleich zu den in der Hauptstadt des betreffenden Landes festgestellten Daten erkennen lassen.“
7.
Die Artikel 64 und 65 des Statuts waren Gegenstand einer beträchtlichen Zahl von Rechtsstreitigkeiten. Das Verhältnis zwischen beiden Bestimmungen hat der Gerichtshof in der Rechtssache 194/80 (Benassi/Kommission, Slg. 1981, 2815) wie folgt beschrieben:
„... der Berichtigungskoeffizient im Sinne von Artikel 64 des Statuts [bezweckt], daß alle Beamten Dienstbezüge erhalten, die ihnen unabhängig von ihrem Dienstort die gleiche Kaufkraft sichern. Der Berichtigungskoeffizient im Sinne von Artikel 65 stellt dagegen ein Instrument dar, das dem Rat zur Anpassung der Dienstbezüge aller Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften zur Verfügung steht.“
8.
Die Bedeutung des Ausdrucks „Ort der dienstlichen Verwendung“ in Artikel 64 wurde in einer Reihe von 1982 erlassenen Urteilen verdeutlicht. In der Rechtssache 158/79 (Roumengous Carpentier/Kommission, Slg. 1982, 4379) hat der Gerichtshof beispielsweise ausgeführt:
„Zur Beachtung des in Artikel 64 Beamtenstatut aufgestellten Grundsatzes, wonach die Lebensbedingungen am jeweiligen Ort der dienstlichen Verwendung zu berücksichtigen sind, ist dieser Begriff demnach in dem Sinne zu verstehen, daß er nicht die Hauptstädte der Mitgliedstaaten allein, sondern den jeweiligen Ort bezeichnet, an dem eine hinreichend große Zahl von Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften Dienst tut.“
In dieser Reihe von Urteilen hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die Gemeinschaftsorgane einen besonderen Berichtigungskoeffizienten für die Bediensteten hätten festsetzen müssen, die im Gemeinsamen Forschungszentrum in Ispra, Provinz Varese, beschäftigt waren, wo die Lebenshaltungskosten um 2,76 % höher als in Rom lagen.
Der Gegenstand des Verfahrens
9.
Vor der Sachprüfung ist vorab ein vom Rat aufgeworfenes Problem zu untersuchen, das die Natur des angefochtenen Rechtsakts betrifft. Der Rat rügt, daß die Kommission die Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 2258/90 begehrt, soweit mit ihr kein besonderer Berichtigungskoeffizient für München festgesetzt wird. Obwohl der ursprüngliche Vorschlag der Kommission einen besonderen Berichtigungskoeffizienten für München umfaßt habe, sei dieser Teil des Vorschlags im Laufe des Rechtsetzungsverfahrens abgetrennt und in Form eines gesonderten VorSchlags vorgelegt worden. Die Abtrennung sei erfolgt, weil sich gezeigt habe, daß ohne sie die Gefahr bestanden hätte, daß der gesamte Vorschlag abgelehnt würde. Die Nichtigkeitsklage hätte gegen die Entscheidung gerichtet werden müssen, mit der der getrennte Vorschlag über einen Berichtigungskoeffizienten für München abgelehnt worden sei, nicht aber gegen die schließlich erlassene Verordnung. Zur Begründung seines Vorbringens verweist der Rat auf das Protokoll der 1423. Tagung des Rates, in dem eindeutig zwei getrennte Vorschläge erwähnt seien. Der angeführte Fehler in der Ausgestaltung der Klage sei zwar nicht geeignet, die Klage unzulässig zu machen, er müsse aber „der guten Form halber“ korrigiert werden.
10.
Dieser Einwand des Rates braucht uns nicht lange zu beschäftigen. Es ist klar, daß der Kommissionsvorschlag, der schließlich zum Erlaß der Verordnung Nr. 2258/90 führte, die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München vorsah und daß zu dem Zeitpunkt, zu dem das Rechtsetzungsverfahren Früchte trug, dieser Teil des Vorschlags spurlos verschwunden war. Der Zeitpunkt, von dem an, und die Gründe weshalb die Erwähnung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München im Verordnungsentwurf keinen Platz mehr hatte, haben auf die dem Gerichtshof zur Entscheidung vorliegende Frage keinen Einfluß, und es ist von geringer Bedeutung, ob die Nichtigkeitsklage gegen die Unterlassung gerichtet ist, einen solchen Berichtigungskoeffizienten in die erlassene Verordnung aufzunehmen, oder gegen die Unterlassung, diesen Koeffizienten in einem getrennten Rechtsakt festzusetzen. Die einzige Frage, um die es vor dem Gerichtshof geht, ist, ob der Rat, als er mit dem Vorschlag der Kommission befaßt war, verpflichtet war, einen besonderen Berichtigungskoeffizienten für München festzusetzen.
11.
Es sei bemerkt, daß der Rat keine Einwendungen dagegen erhoben hat, daß die Kommission eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag erhoben hat, obwohl die Klage im Kern auf die Unterlassung des Rates, tätig zu werden, gestützt wird, gegen die Abhilfe nach Artikel 175 EWG-Vertrag vielleicht geeigneter erschienen wäre. Meines Erachtens ist aber zu Recht nach Artikel 173 vorgegangen worden. Das Verfahren des Artikels 175, von dem nur Gebrauch gemacht werden kann, wenn das in Frage stehende Organ zuvor aufgefordert worden ist, tätig zu werden, und nicht Stellung genommen hat, wäre ungeeignet, wenn der Rat, wie im vorliegenden Fall, gehandelt hat, jedoch geltend gemacht wird, daß er dadurch rechtswidrig gehandelt hat, daß er einen Teil der von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen nicht verabschiedet hat. In einem solchen Fall kann jeder Einwand nur rein formaler Art sein, obwohl es ungewöhnlich erscheinen mag, die Nichtigerklärung einer Verordnung zu beantragen, soweit sie eine bestimmte Vorschrift nicht enthält; im Kern geht es um das gleiche Problem, ob eine Verordnung nun rechtswidrig ist, weil sie eine bestimmte Vorschrift enthält oder aber weil sie eine bestimmte Vorschrift nicht enthält. Im vorliegenden Fall wird geltend gemacht, daß die angefochtene Verordnung, die für alle Bediensteten der Gemeinschaft gilt, die in München beschäftigten Bediensteten diskriminiere. Es ist unerheblich, ob dies durch eine besondere Bestimmung oder durch das Fehlen einer besonderen Bestimmung geschieht; in beiden Fällen kann meines Erachtens die Verordnung selbst angefochten werden. Daher ist der Gerichtshof meines Erachtens berechtigt, eine solche Klage nach Artikel 173 EWG-Vertrag zu prüfen und, wenn sie begründet ist, festzustellen, daß die Verordnung nichtig ist, soweit sie die streitige Bestimmung nicht enthält. Es ist auch nichts völlig Neues, wenn eine Maßnahme für nichtig erklärt wird, soweit sie eine besondere Bestimmung nicht enthält: siehe z. B. die Rechtssache 346/85 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1987, 5197).
Zur Begründetheit
12.
Die Kommission erhebt vier getrennte Rügen: a) Verletzung des Artikels 64 des Statuts, b) Verletzung der Pflicht, die Gründe anzugeben, auf die die angefochtene Maßnahme gestützt wird, c) Verletzung von Vorschriften, die der Rat für sich selbst aufgestellt hat, und d) Verstoß gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot.
13.
Da Artikel 64 auf dem Diskriminierungsverbot beruht (mit ihm soll gewährleistet werden, daß die Dienstbezüge der Beamten unabhängig vom Dienstort die gleiche Kaufkraft haben) erscheint es logisch, die erste und die vierte Rüge gemeinsam zu behandeln.
14.
Die Kommission leitet von den Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung, die oben (Abschnitte 4 bis 8) aufgeführt sind, ab, daß zwei Voraussetzungen erfüllt sein müssen, bevor es erforderlich wird, einen besonderen Berichtigungskoeffizienten für einen anderen Dienstort als eine Hauptstadt festzusetzen:
a)
Eine hinreichend große Anzahl von Beamten oder sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft muß dort Dienst tun und
b)
(hier gebe ich frei wieder) es muß ein erheblicher Unterschied bei den Lebenshaltungskosten bestehen.
Mit dieser Feststellung stimmt der Rat ausdrücklich überein.
15.
Die Parteien sind sich auch darüber einig, daß das zweite der beiden Kriterien im vorliegenden Fall erfüllt ist. In diesem Punkt besteht tatsächlich wenig Raum für Meinungsverschiedenheiten. Vom Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaften im Einvernehmen mit dem Statistischen Bundesamt durchgeführte Preiserhebungen ergaben, daß die Lebenshaltungskosten in München Ende 1987 um 8 % höher als in Bonn lagen, das damals und im für den vorliegenden Fall maßgebenden Zeitraum die Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland war. Die Kommission weist darauf hin, daß vor kurzem besondere Berichtigungskoeffizienten für Culham, nämlich 99,3 im Vergleich zu 103,9 für London, und für Berlin, nämlich 109 im Vergleich zu 99,3 für Bonn, eingeführt worden seien. Darüber hinaus hat der Gerichtshof im Urteil Roumengous Carpentier und in den parallelen Urteilen festgestellt, daß ein Unterschied von 2,76 % ausreichend ist, um die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten zu rechtfertigen. Der Umstand, daß sich der Gerichtshof damals auf Artikel 65 Absatz 2 des Statuts und nicht, wie man hätte erwarten können, auf Artikel 64 des Statuts gestützt hat, ist meines Erachtens unerheblich.
16.
Der Streit zwischen den Parteien konzentriert sich auf die Anwendung des ersten der beiden angeführten Kriterien, nämlich des Erfordernisses, daß eine hinreichend große Anzahl von Beamten oder sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft an einem bestimmten Ort Dienst tun muß, bevor es erforderlich wird, einen besonderen Berichtigungskoeffizienten für diesen Dienstort festzusetzen. Beide Parteien weisen auf eine Verwaltungspraxis hin, die darin besteht, daß die Anwesenheit von 50 Beamten oder sonstigen Bediensteten als ausreichend erachtet wurde, um die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten zu rechtfertigen. Ich möchte diese Praxis als „50-Personen-Regel“ bezeichnen. Obwohl im vorliegenden Fall im maßgebenden Zeitpunkt nur 16 Beamte und sonstige Bedienstete der Gemeinschaften in München beschäftigt waren, erachtete die Kommission gleichwohl die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München als gerechtfertigt, weil der Berichtigungskoeffizient auch für die ungefähr 100 Lehrkräfte der Europäischen Schule München anwendbar wäre. Obwohl die Lehrkräfte keine Bediensteten der Gemeinschaft sind, werden ihre Dienstbezüge aufgrund einer Entscheidung des Obersten Rates der Europäischen Schulen entsprechend den für die Bediensteten der Gemeinschaft festgesetzten Berichtigungskoeffizienten angepaßt. Die Kommission führt auch die Bediensteten des Europäischen Patentamts an. Es ist nicht ersichtlich, daß deren Dienstbezüge von einem für Gemeinschaftsbeamte festgesetzten Berichtigungskoeffizienten betroffen würden, die Kommission erachtet ihre Anwesenheit in München jedoch unter dem Gesichtspunkt der zu berücksichtigenden Anzahl als erheblich, da ihre Verbrauchsgewohnheiten denjenigen der Gemeinschaftsbeamten glichen und sie auf diese Weise gewährleisteten, daß eine hinreichend große Personengruppe mit geeigneter Verdienststruktur vorhanden sei, die eine Erhebung der Lebenshaltungskosten ermögliche.
17.
Die Kommission macht geltend, daß die 50-Personen-Regel niemals als starre Rechtsbestimmung angesehen worden sei. Das Recht des einzelnen Beamten auf gleiche Dienstbezüge unabhängig vom Ort der dienstlichen Verwendung müsse gegen die Kosten und den Aufwand der Durchführung von Preiserhebungen abgewogen werden, mit denen festgestellt werden solle, ob die Lebenshaltungskosten an einem bestimmten Dienstort erheblich höher als in der Hauptstadt seien. Die beiden Kriterien — nämlich die Anzahl der an einem bestimmten Ort beschäftigten Personen und das Ausmaß, in dem die Lebenshaltungskosten an diesem Ort die Lebenshaltungskosten in der Hauptstadt überstiegen — müßten gemeinsam geprüft werden. Eine besonders große Abweichung der Lebenshaltungskosten könne die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten auch dann rechtfertigen, wenn weniger als 50 Bedienstete der Gemeinschaft von ihm betroffen würden (zumindest dann, wenn der Berichtigungskoeffizient in Wirklichkeit auf andere Personen wie z. B. die Lehrkräfte der Europäischen Schule angewandt werde, so daß die Gesamtzahl der betroffenen Personen die Schwelle von 50 überschreite); umgekehrt könne ein besonderer Berichtigungskoeffizient im Fall einer viel geringeren Abweichung der Lebenshaltungskosten gerechtfertigt sein, wenn die Zahl der betroffenen Personen sehr hoch sei.
18.
Der Rat führt aus, daß die 50-Personen-Regel selbst dann, wenn sie niemals formal als Rechtsvorschrift verabschiedet worden sei, dennoch eine von beiden Organen anerkannte Praxis darstelle und daß sich die Kommission bei der Zurückweisung von Beschwerden der in München beschäftigten Beamten auf sie berufen habe. Die Kommission habe kein überzeugendes Argument dafür vorgetragen, weshalb im vorliegenden Fall von der eingeführten Praxis abgewichen werden solle. Im einzelnen sei der Vorschlag zurückzuweisen, daß die Lehrkräfte der Europäischen Schule in München für die Zwecke der 50-Personen-Regel berücksichtigt werden sollten, da sie keine Bediensteten der Gemeinschaft seien. Zwar beruhe Artikel 64 des Statuts auf dem Grundsatz der Gleichbehandlung, insofern durch diese Vorschrift gewährleistet werden solle, daß die Bediensteten der Gemeinschaft unabhängig von ihrem Dienstort über die gleiche Kaufkraft verfügten. Man müsse sich aber fragen, ob es möglich sei, in einem derartigen Bereich die völlige Gleichbehandlung zu gewährleisten. Wie Generalanwalt Capotorti in der Rechtssache Roumengous Carpentier und den parallelen Rechtssachen (Slg. 1982, 4379, 4412 f.) ausgeführt habe, sei der Gemeinschaftsgesetzgeber nur verpflichtet, „eine im wesentlichen und in vernünftiger Weise übereinstimmende Behandlung mit der Tolerierung eventueller geringfügiger Unterschiede“ zu gewährleisten.
19.
Meine Meinung zu diesen Fragen ist folgende: Zunächst glaube ich nicht, daß man die 50-Personen-Regel, falls sie ein gültiges Kriterium ist, im vorliegenden Fall als erfüllt ansehen kann, denn im maßgebenden Zeitpunkt waren in München nur 16 Bedienstete der Gemeinschaft beschäftigt. Entgegen dem, was anscheinend die Ansicht der Kommission ist, sehe ich keine Möglichkeit, für die Zwecke dieser Regel die Lehrkräfte der Europäischen Schule München zu berücksichtigen. Es mag sein, daß diese, wie die Kommission vorträgt, aufgrund der für ihre Beschäftigungsbedingungen geltenden rechtlichen Regelungen mittelbar einen Vorteil von einem Berichtigungskoeffizienten hätten, der für in München beschäftigte Gemeinschaftsbedienstete festgesetzt wird. Dies ändert jedoch nichts daran, daß sie keine Bediensteten der Gemeinschaft sind. Während es Argumente dafür geben mag, Lehrkräfte der Europäischen Schulen in Brüssel und in Luxemburg für bestimmte Zwecke als Gemeinschaftsbedienstete zu betrachten, da diese Schulen für die Unterrichtung der Kinder von Gemeinschaftsbediensteten geschaffen wurden, gilt dies nicht für die Schule in München, die nicht nur gegründet worden sein kann, um die Kinder der 16 in München beschäftigten Gemeinschaftsbediensteten zu unterrichten.
20.
Die Kommission versucht auch, die Anwesenheit des Personals des Europäischen Patentamts in München zur Begründung heranzuziehen, da deren Dienstbezüge und Verbrauchsgewohnheiten mit denjenigen der Gemeinschaftsbediensteten vergleichbar seien. Auf diese Weise gewährleisteten sie das Vorhandensein einer hinreichend großen Untersuchungsgesamtheit, die eine genaue Messung der Lebenshaltungskosten für Gemeinschaftsbedienstete ermögliche. Ich halte dieses Argument ebenfalls nicht für überzeugend. Wenn die 50-Personen-Regel ein gültiges Kriterium ist, so deshalb, weil der Verwaltungsaufwand für die Bewertung der Lebenshaltungskosten an einem bestimmten Ort nicht gerechtfertigt wäre, wenn weniger als 50 Personen betroffen wären. Die Regel wurde nicht aufgestellt, weil es statistisch unmöglich wäre, die Lebenshaltungskosten an einem Ort, an dem weniger als 50 internationale Beamte beschäftigt sind, genau zu messen. Dies wird dadurch bestätigt, daß Berichtigungskoeffizienten, wie die Kommission hervorhebt, für Städte in Nichtmitgliedstaaten festgesetzt wurden, in denen eine Handvoll Gemeinschaftsbedienstete beschäftigt sind. Solche Städte sind wahrscheinlich nicht alle Sitz einer internationalen Einrichtung mit einer Anzahl von Bediensteten, die groß genug ist, um einen genauen Vergleich anstellen zu können.
21.
Obwohl die Kommission versucht hat, ihren Standpunkt in bezug auf München mit der 50-Personen-Regel in Einklang zu bringen, besteht das eigentliche Problem im vorliegenden Fall meines Erachtens in der Gültigkeit dieser Regel.
22.
Die 50-Personen-Regel wurde von der Kommission wohl aus den Urteilen des Gerichtshofes in der Rechtssache Roumengous Carpentier und den parallelen Rechtssachen abgeleitet (und vom Rat akzeptiert). Der Gerichtshof hat, wie schon dargelegt, ausgeführt, daß der Begriff „Ort der dienstlichen Verwendung“ in Artikel 64 des Statuts so auszulegen ist, „daß er nicht die Hauptstädte der Mitgliedstaaten allein, sondern den jeweiligen Ort bezeichnet, an dem eine hinreichend große Zahl von Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften Dienst tut“. Obwohl die Regel anscheinend von der Kommission und dem Rat beinahe zehn Jahre lang angewandt wurde und als Begründung für die Zurückweisung der Beschwerden von Beamten herangezogen wurde, glaube ich nicht, daß sie als in irgendeiner Weise für den Gemeinschaftsgesetzgeber bindend angesehen werden kann. Sie stellt nichts weiter als eine Praxis dar, die die Organe aufgeben können oder sogar aufgeben müssen, wenn die Umstände dies erfordern.
23.
Zwar hat der Gerichtshof verschiedentlich ausgeführt, daß die Organe, wenn sie innerdienstliche Richtlinien zur Regelung ihrer Verwaltungspraxis, im Zusammenhang mit Personalangelegenheiten erlassen haben, nicht ohne Angabe besonderer Gründe für ihre Handlungsweise von solchen Richtlinien abweichen können: so beispielsweise in der Rechtssache 190/82 (Blomefield/Kommission, Slg. 1983, 3981, 3993). Der Gerichtshof hat diese Entscheidung jedoch damit begründet, daß anderenfalls der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt würde. Im vorliegenden Fall geht es aber um die Frage, ob nicht gerade die Anwendung der fraglichen Regel diesen Grundsatz verletzen würde. Ferner dürfen, wie der Gerichtshof in der Rechtssache Blomefield ausgeführt hat, Richtlinien der in Rede stehenden Art in keinem Fall von den Bestimmungen des Statuts abweichen.
24.
Meines Erachtens steht fest, daß zumindest unter bestimmten Umständen die Anwendung der 50-Personen-Regel den Gleichheitssatz verletzt. Wie der Gerichtshof im Urteil Benassi ausgeführt hat, beruht Artikel 64 des Statuts auf diesem Grundsatz. Sein Zweck besteht darin, zu gewährleisten, daß die tatsächlichen Dienstbezüge von Gemeinschaftsbediensteten nicht je nach ihrem Dienstort unterschiedlich sind. Wenn dies jedoch die stillschweigende Grundlage des Artikels 64 ist, so ist schwer einzusehen, wie die 50-Personen-Regel in Fällen gerechtfertigt sein kann, in denen sie zu einer wesentlichen Ungleichheit führt. Die Ansicht, wonach das Recht eines einzelnen Beamten, sich auf den Grundsatz der Gleichbehandlung zu berufen, davon abhängen soll, ob er gemeinsam mit mindestens 49 weiteren Beamten diskriminiert wird, erscheint mir unhaltbar.
25.
Zwar wollte der Gerichtshof im Urteil Roumengous Carpentier anscheinend zum Ausdruck bringen, daß besondere Berichtigungskoeffizienten nur für Orte festgesetzt werden müssen, an denen eine erhebliche Zahl von Personen beschäftigt ist. Ich glaube jedoch nicht, daß der Gerichtshof zu diesem Zweck eine starre Regel aufstellen oder die Grundlage für eine Praxis schaffen wollte, die darin besteht, daß automatisch ein besonderer Berichtigungskoeffizient für einen Ort, an dem 50 oder mehr Beamte Dienst tun, festgesetzt wird, wenn ein nennenswerter Unterschied der Lebenshaltungskosten besteht, und daß automatisch die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für einen Ort, an dem weniger als 50 Beamte Dienst tun, abgelehnt wird, selbst wenn der Unterschied der Lebenshaltungskosten tatsächlich erheblich ist. Weiterhin glaube ich nicht, daß Generalanwalt Capotorti, als er von einer „im wesentlichen und in vernünftiger Weise übereinstimmende^] Behandlung mit der Tolerierung eventueller geringfügiger Unterschiede“ sprach, damit meinte, daß Beamte an bestimmten Orten kraß diskriminiert werden dürften, wenn ihre Anzahl nur gering sei. Er meinte einfach, daß geringfügige Abweichungen der Lebenshaltungskosten für die Zwecke von Artikel 64 des Statuts vernachlässigt werden dürfen, ohne daß der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt wird; wie er im selben Satz ausgeführt hat, war das Ziel des Gemeinschaftsgesetzgebers „nicht die vollkommene Gleichbehandlung“. Er erachtete ferner den Unterschied von 2,76 %, um den es in der genannten Rechtssache ging, mit dem Gerichtshof (Randnr. 22 des Urteils) als erheblichen Unterschied. Meines Erachtens mag es legitim sein, einen verhältnismäßig geringen Unterschied an einem Ort, an dem sehr wenige Personen beschäftigt sind, zu vernachlässigen, jedoch muß es einen Punkt geben, an dem der Unterschied so groß ist, daß er nicht mehr hingenommen werden kann, und zwar unabhängig von der Zahl der beschäftigten Personen.
26.
Im vorliegenden Fall ist unstreitig, daß die Lebenshaltungskosten in München um 8 % höher waren als in Bonn. Infolgedessen verfügten die 16 in München beschäftigten Beamten über eine um 8 % geringere Kaufkraft als Beamte, die in Bonn, Brüssel, Luxemburg oder jedem anderen Ort, für den ein besonderer Berichtigungskoeffizient festgesetzt war, beschäftigt waren. Bei diesem Ausmaß der Abweichung war der Rat meines Erachtens verpflichtet, durch die Festsetzung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München zu verhindern, daß diese 16 Beamten erheblich benachteiligt wurden. Während die Argumentation mit dem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand, der durch die Pflicht zur Erhebung der Lebenshaltungskosten für eine vergleichsweise kleine Anzahl von Personen entsteht, unter normalen Umständen ein gewisses Gewicht erlangen kann, verliert sie ihre Gültigkeit, wenn tatsächlich bekannt ist, daß ein großer Unterschied bei den Lebenshaltungskosten besteht.
Ergebnis
27.
Somit muß die Kommission mit ihrer Klage Erfolg haben, ohne daß die zweite und die dritte Rüge geprüft zu werden brauchen, und die angefochtene Verordnung ist für nichtig zu erklären, soweit mit ihr kein besonderer Berichtigungskoeffizient für München festgesetzt wird. Der zusätzliche Antrag auf Feststellung, daß die Bestimmungen der Verordnung so lange weiter ihre Wirkung entfalten, bis eine neue Verordnung ergangen ist, ist überflüssig. Erklärt der Gerichtshof die Verordnung nur für nichtig, soweit sie eine bestimmte Vorschrift nicht enthält, werden die durch die Verordnung erlassenen Vorschriften logischerweise in jedem Fall weiter ihre Wirkung entfalten. Schließlich ist anzuführen, daß, da keine der Parteien einen Kostenantrag gestellt hat, die angemessene Kostenentscheidung darin besteht, daß jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen hat.
28.
Infolgedessen bin ich der Ansicht, der Gerichtshof sollte
1)
feststellen, daß die Verordnung (EWG) Nr. 2258/90 des Rates vom 27. Juli 1990 zur Berichtigung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften sowie zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten, die auf die Dienst- und Versorgungsbezüge dieser Beamten und sonstigen Bediensteten anwendbar sind, nichtig ist, soweit mit ihr kein besonderer Berichtigungskoeffizient für die Dienstbezüge der in München beschäftigten Bediensteten festgesetzt wird;
2)
jede Partei zur Tragung ihrer eigenen Kosten verurteilen.
( *1 ) Originalsprache: Englisch.
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