Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La demande qui nous est adressée par la cour du travail de Mons et qui se rapporte à l' interprétation de dispositions communautaires concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants appelle de notre part les observations suivantes :
Observations
2 . 1 . La première question vise à savoir si une travailleuse salariée française, résidant en France, ayant travaillé uniquement en Belgique pendant près de quatorze ans comme salariée, a perdu la qualité de travailleur frontalier au sens de l' article 1er, paragraphe 1, sous c ), du règlement n 36/63/CEE du Conseil, du 2 avril 1963, concernant la sécurité sociale des travailleurs frontaliers ( 1 ) ( qualité qui lui était encore reconnue au moment de son licenciement le 4 décembre 1970 ), du fait qu' elle s' est trouvée en état de chômage complet et a été indemnisée à ce titre par l' institution française du lieu de sa résidence pendant la période du 25 février 1971 au 11 octobre 1971 dans le cadre de l' article 19, paragraphe 1, du règlement n 36/63, alors qu' elle paraît conserver cette qualité au vu des articles 2, paragraphe 1, et 19, paragraphe 1, dudit règlement .
3 . Il convient de rappeler à ce sujet que, conformément à l' article 1er, paragraphe 1, sous c ), du règlement n 36/63, le terme "travailleur frontalier" désigne le travailleur salarié qui, tout en ayant sa résidence sur le territoire d' un des États membres où il retourne en principe chaque jour ou au moins une fois par semaine, est occupé sur le territoire d' un autre État membre; qu' en application de l' article 2 dudit règlement, les dispositions de celui-ci sont applicables aux travailleurs frontaliers qui sont ou ont été soumis à la législation de l' un ou de plusieurs des États membres; et que l' article 19 du règlement dispose qu' en cas de chômage, un travailleur frontalier a droit aux prestations selon les dispositions de la législation de l' État membre sur le territoire duquel il réside comme s' il avait exercé son dernier emploi sur le territoire de cet État .
4 . Il convient également de rappeler que la réponse à la question posée est attendue en vue de statuer sur des demandes de prestations d' incapacité primaire ( à partir du 12 octobre 1971 ) et de prestations d' invalidité ( à partir du 12 octobre 1972 ) formées par l' intimée originaire, une ancienne frontalière ( ayant résidé en France et travaillé en Belgique ).
5 . Il est constant que ces prestations ont été refusées par l' appelante pour des motifs tirés de la loi belge du 9 août 1963, plus exactement au motif qu' au moment de la survenance de l' incapacité, l' intimée originaire était sortie de l' assurance belge depuis plus de 30 jours ( et ne remplissait donc pas la condition fixée à l' article 75 de la loi précitée ). Toutefois, à la suite d' un recours, les demandes ont été accueillies par un jugement de la juridiction de première instance compétente rendu en 1976, qui a notamment souligné que le chômage contrôlé en France de l' intimée originaire devait être assimilé à une période contrôlée en Belgique . Ce jugement ayant été frappé d' appel et la procédure d' appel ayant été reprise en 1989 par les héritiers de l' intéressée, décédée en 1983, ces demandes forment à présent l' objet de la procédure pendante devant la cour du travail de Mons, qui a donné lieu à la demande de décision préjudicielle dont nous sommes saisis .
6 . Il apparaît que devant cette juridiction l' appelante soutient que l' intimée originaire n' avait plus la qualité de travailleur frontalier, au sens du règlement n 36/63, depuis le début de sa période de chômage ( 4 décembre 1970 ). Selon elle, elle ne pouvait donc invoquer, pour les prestations d' incapacité primaire, l' article 6 dudit règlement; elle estime au contraire qu' elle pouvait faire valoir des droits au titre de l' article 17 du règlement n 3 du Conseil, du 25 septembre 1958, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants ( 2 ), à partir de la survenance de l' incapacité ( 12 octobre 1971 ) et des droits au titre de l' article 39 du règlement ( CEE ) n 1408/71 ( 3 ) en raison d' une invalidité ( à partir du 12 octobre 1972 ), ce qui signifie que les prestations étaient dues par des institutions d' assurance françaises .
7 . Tel est également le point de vue qu' elle a adopté dans la présente procédure . Elle estime que conformément à l' article 10 du règlement n 36/63, l' intimée originaire ne pouvait, après le début de sa période de chômage, demander des prestations en nature ( pour maladie ) qu' auprès de la sécurité sociale française . Selon elle, elle ne pouvait en revanche prétendre à des prestations en espèces au titre de l' article 6 du règlement n 36/63, car elle ne répondait plus, en qualité de chômeur, à la définition ( précitée ) figurant à l' article 1er, paragraphe 1, sous c ); à cet égard, elle se réfère également à la position adoptée par la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants lors de sa 54e session, en ce qui concerne la question de l' interprétation de la notion "est occupé" figurant à l' article 1er du règlement n 36/63 .
8 . Cette thèse est vigoureusement combattue dans la présente procédure tant par les intimés au principal que par la Commission .
9 . Il nous semble - qu' il nous soit permis de le dire d' emblée - que la thèse soutenue par ces derniers est manifestement mieux fondée que celle de l' appelante et que, dès lors, il n' est pas possible de répondre à la première question dans le sens souhaité par celle-ci .
10 . Même s' il est indéniable que le texte de l' article 1er, paragraphe 1, sous c ), du règlement n 36/63 ( selon lequel le terme "travailleur frontalier" désigne un travailleur salarié qui est occupé ) est on ne peut plus clair, il ne semble guère indiqué d' attacher trop d' importance à cette formulation extraite d' une disposition qui vise le travailleur frontalier typique ( et qui se borne à poser un principe ) pour la détermination du champ d' application du règlement n 36/63 . Aussi bien l' article 2 ( selon lequel les dispositions du règlement sont applicables aux travailleurs frontaliers qui sont ou ont été soumis à la législation de l' un ou de plusieurs des États membres ) milite-t-il déjà en faveur d' un champ d' application plus large . Mais aussi et surtout, on peut se référer à cet égard à des formulations comme celles qui se trouvent à l' article 19 ( ainsi qu' à l' article 10 ) du règlement . Lorsqu' il y est dit, d' une part, qu' un travailleur frontalier qui se trouve en état de chômage complet a droit aux prestations selon les dispositions de la législation de l' État membre sur le territoire duquel il réside ( article 19 ) et, d' autre part ( article 10 ), qu' un travailleur frontalier qui, conformément aux dispositions de l' article 19, bénéficie de prestations de chômage a droit pendant la même période aux prestations en nature de la part de l' institution du lieu de sa résidence, on peut bel et bien en déduire, justement parce que la personne en question a, malgré le chômage, des droits en sa qualité de travailleur frontalier, qu' au sens du règlement, cette qualité ne s' est pas éteinte par le licenciement, mais a persisté aussi longtemps que des versements ont été effectués au titre desdites dispositions à celui qui est, au fond, un "ancien" travailleur frontalier .
11 . A l' opposé, ce que la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants a traité lors de sa 54e session n' apporte manifestement, à notre avis, rien de décisif . Le contenu d' ensemble du document qui nous a été présenté à cet égard montre en effet qu' il ne s' est agi à l' époque que de la question de savoir si les travailleurs frontaliers bénéficiant de prestations de chômage partiel ou accidentel doivent être considérés comme "occupés ". En revanche, la discussion n' avait pas pour objet un examen d' ensemble du problème de l' interprétation de l' article 1er, paragraphe 1, sous c ), du règlement n 36/63, et on ne peut dès lors certainement pas tirer argument du fait qu' à l' époque les travailleurs frontaliers se trouvant en état de chômage complet n' ont pas été également mentionnés . Il convient en outre de rappeler que, selon la jurisprudence ( voir, par exemple, l' arrêt 21/87 ( 4 )), il est constant que les décisions de la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants n' ont aucun caractère normatif et ne sauraient donc être déterminantes pour l' interprétation des dispositions applicables . L' appréciation de la portée réelle d' une pareille disposition relève au contraire exclusivement de l' interprétation donnée par la Cour .
12 . 2 . La deuxième question, à laquelle nous allons maintenant nous consacrer, est relative au problème de savoir si l' intimée originaire pouvait demander à l' institution d' assurance belge des prestations d' incapacité primaire à partir du 12 octobre 1971 au titre de l' article 6 du règlement n 36/63, puis des prestations d' invalidité .
13 . On sait que l' article 6 du règlement n 36/63, visé dans la question, qui fait partie du chapitre "Maladie, maternité", dispose que les prestations en espèces, auxquelles un travailleur frontalier peut prétendre ou pourrait prétendre s' il résidait sur le territoire du pays compétent, lui sont servies par l' institution compétente comme s' il résidait sur ledit territoire . Si on part du principe - ce que nous avons fait conformément à la réponse à donner à la première question - que l' intimée originaire est restée travailleur frontalier même après le début de sa période de chômage, il résulte effectivement de la disposition citée que les prestations en espèces de maladie devaient être servies par l' institution d' assurance de l' État d' emploi ( ce qui correspond d' ailleurs à un principe général régissant la matière, sur lequel le représentant de la Commission a attiré à juste titre l' attention lors de la procédure orale ), autrement dit que les indemnités d' incapacité primaire devaient être servies au titre de la législation belge . Il n' y avait, par contre, pas lieu de se référer - comme l' a fait à tort l' appelante - à l' article 17, qui fait partie du chapitre "Maladie, maternité", du règlement n 3, où il est indiqué que les travailleurs salariés ayant accompli des périodes d' assurance au titre de la législation d' un ou de plusieurs États membres et qui se rendent sur le territoire d' un autre État membre ont droit aux prestations prévues par la législation de cet État membre lorsque certaines conditions sont remplies ( aptitude au travail lors de la dernière entrée sur le territoire de cet État membre et assujettissement à l' assurance obligatoire après la dernière entrée sur ledit territoire ).
14 . En ce qui concerne les prestations d' invalidité demandées à partir du 12 octobre 1972, il apparaît qu' il faut se référer au règlement n 1408/71, entré en vigueur le 1er octobre 1972 . Mais dans ce cadre, il n' est pas possible - comme l' a également souligné à juste titre la Commission - de recourir à l' article 39, paragraphe 5, qui fait partie du chapitre "Invalidité" et qui énonce :
"Le travailleur salarié en chômage complet auquel s' appliquent les dispositions de l' article 71, paragraphe 1, sous a ), ii ), ou sous b ), ii ), première phrase, bénéficie des prestations d' invalidité servies par l' institution compétente de l' État membre sur le territoire duquel il réside, conformément à la législation qu' elle applique, comme s' il avait été soumis à cette législation au cours de son dernier emploi ... Ces prestations sont à la charge de l' institution du pays de résidence ."
15 . En effet, cette disposition n' a été introduite que par le règlement ( CEE ) n 2793/81 ( 5 ), qui est entré en vigueur le jour de sa publication ( 29 septembre 1981 ). Elle ne peut donc être appliquée à l' affaire faisant l' objet de la procédure au principal, qui porte sur une incapacité reconnue à partir du 12 octobre 1971 et persistant jusqu' au départ à la retraite ( 30 septembre 1980 ). Il convient au contraire d' appliquer à cette affaire les dispositions en vigueur à l' époque considérée, à savoir les deux premiers paragraphes de l' article 39, qui énoncent :
"L' institution de l' État membre dont la législation était applicable au moment où est survenue l' incapacité de travail suivie d' invalidité détermine, selon les dispositions de cette législation, si l' intéressé satisfait aux conditions requises pour avoir droit aux prestations, compte tenu le cas échéant des dispositions de l' article 38 .
L' intéressé qui satisfait aux conditions visées au paragraphe 1 obtient les prestations exclusivement de ladite institution, selon les dispositions de la législation qu' elle applique ."
16 . Or, puisque - comme nous l' avons vu - c' est le droit belge qui, conformément à l' article 6 du règlement n 36/63, était applicable lors de la survenance de l' incapacité ( 12 octobre 1971 ) et qu' en application de ce droit, il y a lieu de servir pendant un an des indemnités d' incapacité primaire, force est de constater que c' est ce droit qui détermine si les conditions du droit aux prestations d' invalidité sont remplies .
17 . C' est en définitive en ce sens qu' il y a lieu de répondre à la deuxième partie de la deuxième question, et cela semble bien signifier globalement - à nos yeux - que, contrairement à la thèse de l' appelante, les conditions de l' article 75 de la loi belge du 9 août 1963 sont remplies, précisément parce que - malgré le chômage - l' intéressée était assurée au titre du droit belge jusqu' au 12 octobre 1972 ou tout au moins jusqu' à la cessation de la validité du règlement n 36/63, qui a été abrogé par l' article 100 du règlement n 1408/71 .
18 . 3 . La troisième question - à laquelle, à la lumière de ce qui précède, il n' y aurait normalement même plus lieu de répondre ( comme le représentant de la Commission l' a fait observer à juste titre ) - vise enfin à savoir si, eu égard au fait qu' un travailleur frontalier devenu chômeur était tenu d' exercer ses droits aux prestations dans le pays du lieu de sa résidence ( comme le prescrivait l' article 19 du règlement n 36/63 ), il faut admettre que la période de chômage en France, bien que non reconnue dans ce pays de résidence comme période d' assurance ou assimilée ou équivalente à une période d' assurance, doit être considérée en Belgique, pays du lieu du travail antérieur, comme une période d' assurance ou assimilée ou équivalente à une période d' assurance .
19 . L' appelante a proposé sur ce point une réponse négative, en se référant aux définitions figurant à l' article 1er du règlement n 3 . Ce qui est en effet essentiel à ses yeux, selon ces définitions, c' est que le terme "périodes d' assurance" comprend les périodes de cotisation ou d' emploi, telles qu' elles sont définies comme périodes d' assurance selon la législation concernant un régime contributif sous laquelle elles ont été accomplies; il est également important, selon elle, que le terme "périodes assimilées" désigne les périodes assimilées aux périodes d' assurance ou, le cas échéant, aux périodes d' emploi, telles qu' elles sont définies par la législation sous laquelle elles ont été accomplies et dans la mesure où elles sont reconnues équivalentes par cette législation aux périodes d' assurance ou d' emploi (( article 1er, sous p ) et sous r ) )). Or, le chômage n' étant pas reconnu en France comme période d' assurance ou période assimilée, il ne peut, selon l' appelante, pas non plus être pris en considération en Belgique, dans l' affaire au principal, pour l' ouverture d' un droit aux prestations .
20 . A l' appui de leur thèse opposée, les intimés affirment tout d' abord que, selon le droit belge de la sécurité sociale, les périodes de chômage sont assimilées aux périodes d' activité assurée . Ils estiment ensuite qu' eu égard au fait que l' intimée originaire était tenue, en vertu du droit communautaire, de demander les prestations de chômage dans l' État du lieu de sa résidence et non dans l' État d' emploi ( voir article 19 du règlement n 36/63 ), il convient d' interpréter le droit belge à la lumière du droit communautaire, ce qui implique qu' il faut reconnaître comme périodes assimilées, dans le cas des travailleurs frontaliers, également les périodes de chômage donnant lieu à des prestations dans l' État du lieu de résidence .
21 . Nous estimons que sur ce point également, il y a lieu de faire prévaloir la thèse de l' intimée sur le point de vue formaliste et étroit de l' appelante .
22 . On peut invoquer, dans ce sens, la tendance, visible en jurisprudence, à interpréter largement, dans l' intérêt des buts du traité qu' ils poursuivent, les règlements concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, de sorte que la libre circulation n' entraîne pas la perte d' avantages qui résultent d' un ordre juridique applicable dans un cas . Cette tendance s' est manifestée - pour ne citer qu' un exemple - dans l' affaire 733/79 ( 6 ), qui avait pour objet l' interprétation de l' article 77 du règlement n 1408/71, relatif au versement des allocations familiales . En rappelant que la réglementation communautaire doit être appliquée de façon à ne pas entraîner une diminution des prestations dues en vertu de la législation d' un État membre, la Cour est arrivée ainsi à la conclusion ( que le libellé des dispositions en cause était loin de suggérer ) que - si les prestations servies par l' État de résidence, normalement compétent, n' atteignent pas le niveau des prestations servies par l' État d' emploi - il y a lieu de verser la différence à charge de ce dernier .
23 . En partant de cette tendance de base, il y a certainement lieu d' admettre comme défendables les considérations développées par les intimés - ainsi que l' a d' ailleurs estimé le représentant de la Commission lors de la procédure orale . En conséquence, si le droit belge considère effectivement les périodes de chômage comme des périodes assimilées aux périodes d' assurance pour l' octroi des prestations d' invalidité ( ce que semble indiquer l' article 45 de la loi belge mentionnée ), on ne peut infliger un désavantage à un travailleur salarié se trouvant dans la situation particulière d' un frontalier en raison du fait qu' en cas de chômage, il n' est pas secouru par l' État d' emploi ( ce qui semblerait logique ) mais se trouve renvoyé, en vertu du droit communautaire, à l' État de résidence, qui ne semble pas connaître une pareille assimilation . S' il en était autrement, l' exercice du droit à la libre circulation et l' application du droit communautaire entraîneraient, dans un pareil cas, une perte de droits, ce qui ne serait certainement pas conforme aux buts poursuivis par l' article 48 du traité CEE .
Conclusion
24 . 4 . A la suite de tout ce qui précède ( eu égard aux conclusions auxquelles nous sommes parvenu, il ne nous semble pas nécessaire de nous pencher sur la quatrième question, de caractère purement subsidiaire ), nous considérons qu' il est justifié de répondre comme suit aux questions posées :
"a ) Le règlement n 36/63/CEE doit être interprété en ce sens que la qualité de travailleur frontalier n' a pas été perdue du fait du licenciement ayant entraîné le chômage et l' octroi de prestations au titre de l' article 19 du règlement .
b ) Un travailleur frontalier devenu chômeur pouvait, aussi longtemps que le règlement n 36/63/CEE était applicable, demander, conformément à l' article 6, des prestations en espèces de maladie selon la législation de l' État d' emploi . Les demandes de prestations d' invalidité pour une période ayant commencé après l' entrée en vigueur du règlement ( CEE ) n 1408/71 et ayant pris fin avant l' entrée en vigueur du règlement ( CEE ) n 2793/81 doivent être appréciées au regard de l' article 39, paragraphes 1 et 2, du règlement ( CEE ) n 1408/71 .
c ) Si, dans l' État d' emploi d' un travailleur frontalier devenu chômeur, les périodes de chômage sont reconnues comme périodes assimilées aux périodes d' assurance pour l' octroi des prestations d' incapacité, on ne peut déduire du fait que le travailleur frontalier était tenu, conformément à l' article 19 du règlement n 36/63/CEE, de demander les prestations de chômage dans l' État du lieu de sa résidence, ni du fait que les périodes de chômage ne sont pas reconnues dans cet État comme périodes assimilées, que dans un pareil cas, l' État d' emploi ne doit pas non plus considérer les périodes de chômage comme des périodes assimilées ."
(*) Langue originale : l' allemand .
( 1 ) JO 1963, 62, p . 1314 .
( 2 ) JO 1958, 30, p . 561 .
( 3 ) Du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ( JO L 149, p . 2 ).
( 4 ) Arrêt du 5 juillet 1988, Borowitz ( 21/87, Rec . p . 3715 ).
( 5 ) Du Conseil du 17 septembre 1981 ( JO L 275, p . 1 ).
( 6 ) Arrêt du 12 juin 1980, Laterza ( 733/79, Rec . p . 1915 ).
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